摘要：績(jī)效評(píng)估是政府行動(dòng)的指揮棒和國(guó)家治理的重要工具，近年來(lái)一向以“結(jié)果導(dǎo)向”見(jiàn)稱的績(jī)效考核卻催生了基層的繁文縟節(jié)困境?；鶎诱?jī)效評(píng)估中多元主體的行動(dòng)邏輯與策略分化如何引發(fā)繁文縟節(jié)？案例研究表明，在程序糾偏與技術(shù)治理的背景下，三類評(píng)估主體分別遵循信息控制、避責(zé)、賦權(quán)邏輯，在策略性互動(dòng)中加劇基層政府的繁文縟節(jié)困境：對(duì)于上級(jí)考核者而言，糾偏導(dǎo)向的強(qiáng)控制策略導(dǎo)致績(jī)效信息的重復(fù)生產(chǎn)；對(duì)于下級(jí)政府而言，繁文縟節(jié)異化為避責(zé)工具，通過(guò)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁和模仿機(jī)制在政府間不斷擴(kuò)散；被拉入評(píng)估劇場(chǎng)的公眾則通過(guò)評(píng)估技術(shù)獲得有限卻激進(jìn)的賦權(quán)，官僚運(yùn)作規(guī)則進(jìn)一步下沉至非正式制度領(lǐng)域，對(duì)民意的回應(yīng)流變?yōu)椤盀楣娏艉邸薄?/p>

關(guān)鍵詞：繁文縟節(jié)；績(jī)效評(píng)估；行動(dòng)策略；規(guī)則負(fù)擔(dān)

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

績(jī)效考核工具的使用是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，政府績(jī)效評(píng)估的技術(shù)理性不斷提升，公民參與日漸隆盛，已成為不可或缺的國(guó)家治理手段。近年來(lái)，一向以“結(jié)果導(dǎo)向”見(jiàn)稱的績(jī)效評(píng)估卻催生了繁文縟節(jié)困境，“以材料論英雄”“文山會(huì)?！崩_著基層政府與民眾，減輕規(guī)則負(fù)擔(dān)和根治形式主義的呼聲不絕于耳。這與以往政府績(jī)效評(píng)估受到的“唯結(jié)果論”批評(píng)形成鮮明對(duì)比[1]。為什么績(jī)效評(píng)估會(huì)從“為達(dá)目的不擇手段”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶⌒囊硪淼奈臓┲髁x”？在基層治理場(chǎng)景中，多元評(píng)估主體的策略性互動(dòng)如何推動(dòng)繁文縟節(jié)的生產(chǎn)？這是本文的研究問(wèn)題。

繁文縟節(jié)是具有一定負(fù)功能的規(guī)則冗余，這種負(fù)功能體現(xiàn)在無(wú)助于組織目標(biāo)[2]，或是有損組織績(jī)效[3]。繁文縟節(jié)常被看作是一種“官僚病”，官僚組織內(nèi)的繁文縟節(jié)來(lái)源有二：一是源自科層體制內(nèi)在的控制傾向[4]，為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)、協(xié)調(diào)行動(dòng)，官僚組織需要對(duì)個(gè)人的自由裁量權(quán)和資源使用進(jìn)行限制[5]，若控制超過(guò)必要限度將產(chǎn)生繁文縟節(jié)。二是源于外部利益相關(guān)者的訴求，如公眾、媒體、非營(yíng)利組織等通過(guò)法律、輿論影響規(guī)則設(shè)置，最終導(dǎo)致繁文縟節(jié)[6][7]。

在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，績(jī)效評(píng)估被視為翦除繁文縟節(jié)的有效途徑，因其能通過(guò)“結(jié)果導(dǎo)向”和“管理授權(quán)”將公共管理者從過(guò)程控制中解放出來(lái)[8]，專注于公民期望的政策結(jié)果。在中國(guó)基層治理的場(chǎng)景中，績(jī)效考核卻有可能過(guò)程控制，成為文山會(huì)海、痕跡主義、形式主義等繁文縟節(jié)的誘因。那么，本土情境中的績(jī)效評(píng)估如何引發(fā)基層的繁文縟節(jié)？針對(duì)這一問(wèn)題學(xué)界主要圍繞三個(gè)方面展開(kāi)：第一，技術(shù)工具說(shuō)，即評(píng)估方案的不完善引致繁文縟節(jié)。繁文縟節(jié)被認(rèn)為是績(jī)效評(píng)估的消極后果，如產(chǎn)出導(dǎo)向的指標(biāo)設(shè)計(jì)導(dǎo)致形式主義問(wèn)題[9]；績(jī)效考核工具“政出多門”，導(dǎo)致基層單位疲于應(yīng)對(duì)各個(gè)上級(jí)單位的評(píng)估[10]；績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)、考核過(guò)于頻繁、考核方式和結(jié)果運(yùn)用不當(dāng)，導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估陷入痕跡主義困境[11]；評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一、整改常態(tài)化導(dǎo)致基層考核任務(wù)過(guò)于繁重[12]。第二，科層結(jié)構(gòu)說(shuō)，即科層體制的權(quán)責(zé)分配與控制邏輯導(dǎo)致基層政府面臨過(guò)重的規(guī)則負(fù)擔(dān)。職責(zé)同構(gòu)的政府間關(guān)系為繁文縟節(jié)提供了組織基礎(chǔ)，各級(jí)政府都有著超出自己職責(zé)范圍的任務(wù)，基層政府在問(wèn)責(zé)壓力之下利用材料代替實(shí)際工作[13]。壓力型體制下的全過(guò)程績(jī)效考核、同級(jí)組織間的競(jìng)爭(zhēng)模仿，以及基層對(duì)社區(qū)（村）的注意力干預(yù)共同促成“文山會(huì)?！盵14]；加上軟性公共行政任務(wù)的硬性操作，各級(jí)政府不斷加碼留痕，考核由績(jī)效導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為痕跡導(dǎo)向[15]。為應(yīng)對(duì)重復(fù)考核，基層政府在有限時(shí)間內(nèi)程式化地生產(chǎn)文件、制造文檔[16]，以規(guī)則主義取代結(jié)果主義，涌現(xiàn)出各類應(yīng)激行為和面子工程[17]。第三，外部監(jiān)督說(shuō)，即將評(píng)估中的繁文縟節(jié)歸咎于公民參與和外部監(jiān)督的缺失。相較于國(guó)外研究更關(guān)注政府迫于公眾壓力而主動(dòng)設(shè)置的規(guī)則負(fù)擔(dān)，學(xué)界多認(rèn)為中國(guó)治理場(chǎng)景中的繁文縟節(jié)是公眾參與和外部監(jiān)督缺位的結(jié)果。在績(jī)效評(píng)估中引入公民參與，有利于防范信息失真和博弈行為、提升政府形象和政治合法性[18]，缺少公民參與則會(huì)導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估淪為內(nèi)部管理工具[19]。當(dāng)治理機(jī)制一味迎合上級(jí)要求、忽略公眾自下而上的信息反饋，會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為應(yīng)付檢查大搞形式主義[20][21]；文牘主義等評(píng)估失靈問(wèn)題的背后，是權(quán)威為本的技術(shù)治理邏輯壓制了作為服務(wù)對(duì)象的公眾的需求[22]。

在國(guó)外主流研究中，績(jī)效評(píng)估中的繁文縟節(jié)并未引起充分重視，績(jī)效評(píng)估被認(rèn)為是繁文縟節(jié)的“處方”而非病因，這或許與中西方的行政體制改革處于不同階段有關(guān)：不同于西方國(guó)家試圖通過(guò)績(jī)效評(píng)估摒棄程序僵化的官僚制，中國(guó)正經(jīng)歷從強(qiáng)激勵(lì)的行政體制轉(zhuǎn)向透明和規(guī)則導(dǎo)向的改革形態(tài)[23]。國(guó)內(nèi)研究從不同角度說(shuō)明了評(píng)估工具在繁文縟節(jié)形成過(guò)程中的重要作用，但仍存在探索空間：第一，技術(shù)工具說(shuō)沒(méi)有充分考慮制度背景的作用。自1985年目標(biāo)責(zé)任管理制推行伊始，績(jī)效評(píng)估在目標(biāo)體系的一致性、評(píng)估程序的科學(xué)性與規(guī)范性等方面不斷改進(jìn)，技術(shù)工具說(shuō)無(wú)法解釋為什么評(píng)估技術(shù)日趨完善，繁文縟節(jié)反而愈演愈烈。第二，科層結(jié)構(gòu)說(shuō)未能回應(yīng)在新的時(shí)代背景下，科層結(jié)構(gòu)對(duì)評(píng)估工具的影響機(jī)制有何變化。例如，壓力型體制一直是政策執(zhí)行問(wèn)題的通用解釋，但層層加碼的壓力內(nèi)容卻并非一成不變——曾經(jīng)在GDP指標(biāo)競(jìng)賽中“以結(jié)果論英雄”的地方政府，為何會(huì)熱衷于填表等過(guò)程控制行為，現(xiàn)有理論需要對(duì)新時(shí)期科層結(jié)構(gòu)中的壓力來(lái)源、表現(xiàn)形式與傳導(dǎo)機(jī)制作更具針對(duì)性的探討。第三，外部監(jiān)督說(shuō)認(rèn)為公眾缺少參與和影響政策的渠道是繁文縟節(jié)的主要致因，較少討論公民參與在評(píng)估過(guò)程中的異化可能。實(shí)踐中，滿意度評(píng)價(jià)是公民參與績(jī)效評(píng)估的重要方式，同時(shí)也是地方政府制造繁文縟節(jié)的關(guān)鍵誘因。

基于此，本文擬從三個(gè)方面對(duì)上述問(wèn)題作出邊際貢獻(xiàn)：第一，聚焦績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域的繁文縟節(jié)。繁文縟節(jié)具有情境性，在不同場(chǎng)域的含義和側(cè)重差別巨大[24]，因此有必要在特定的治理場(chǎng)景中進(jìn)行分析。第二，關(guān)注在強(qiáng)調(diào)責(zé)任政府的新時(shí)代背景下，績(jī)效評(píng)估如何誘發(fā)基層的繁文縟節(jié)。第三，為解釋繁文縟節(jié)的生產(chǎn)機(jī)制提供一個(gè)多重行動(dòng)者分析框架（見(jiàn)表1）。這一框架對(duì)技術(shù)工具、科層結(jié)構(gòu)與公民參與的理論視角進(jìn)行整合，探討多元評(píng)估主體的策略性互動(dòng)如何引發(fā)繁文縟節(jié)。

本文以J縣Y鎮(zhèn)的脫貧攻堅(jiān)工作考核為例展開(kāi)分析。案例研究作為一種定性研究，其長(zhǎng)處在于能實(shí)現(xiàn)情景化敘事與因果分析的互證[25]，較適合研究“現(xiàn)象與環(huán)境背景界限模糊、變量比數(shù)據(jù)點(diǎn)更多[26]”的中國(guó)基層治理問(wèn)題。脫貧攻堅(jiān)是近年中西部地區(qū)的重點(diǎn)工作，各級(jí)政府、職能部門將脫貧任務(wù)融入日常政府管理與公共服務(wù)，與此同時(shí)各地基層扶貧考核中普遍出現(xiàn)形式主義困境，中央多次下文叫停①，為觀察績(jī)效評(píng)估中繁文縟節(jié)的生產(chǎn)機(jī)制提供了絕佳舞臺(tái)；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于國(guó)家與社會(huì)的邊界，同時(shí)面對(duì)上級(jí)政府與公眾兩個(gè)方向上的壓力，較能體現(xiàn)多重行動(dòng)者對(duì)評(píng)估過(guò)程的影響。目前脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)取得全面勝利、絕對(duì)貧困已經(jīng)消除，但誘發(fā)評(píng)估負(fù)擔(dān)的制度基礎(chǔ)依然存在，文山會(huì)海、過(guò)度填表、頻繁迎檢等現(xiàn)象同樣存在于環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等非扶貧領(lǐng)域，相信本研究對(duì)化解其他政策領(lǐng)域的繁文縟節(jié)亦有參考價(jià)值。筆者于2017-2018年的6-8月間對(duì)J縣Y鎮(zhèn)進(jìn)行了參與式觀察，并于2019年、2020年對(duì)Y鎮(zhèn)的扶貧干部進(jìn)行追蹤訪談，得以了解基層政府及公眾對(duì)待績(jī)效評(píng)估的復(fù)雜態(tài)度，以及不同層級(jí)政府在指標(biāo)設(shè)計(jì)、督查機(jī)制、相機(jī)策略方面的寶貴信息；文中資料主要來(lái)源于田野觀察、制度文件和對(duì)扶貧干部與村民的訪談?dòng)涗?。本文首先探討新時(shí)代背景下上級(jí)政府、下級(jí)政府和公眾在政府績(jī)效評(píng)估中秉持的行動(dòng)邏輯及策略選擇；其次，通過(guò)案例分析，揭示多重主體的互動(dòng)在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中如何引發(fā)繁文縟節(jié)；最后，闡述本文可能的理論及實(shí)踐啟示。

二、分析框架：新時(shí)代背景下績(jī)效評(píng)估主體的行動(dòng)邏輯與策略分化

（一）新時(shí)代背景下的政府績(jī)效評(píng)估：程序糾偏與技術(shù)治理

在新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程中，政府績(jī)效評(píng)估嵌入的制度環(huán)境發(fā)生改變，問(wèn)責(zé)邏輯逐漸超越績(jī)效邏輯。十八大以來(lái)，中央強(qiáng)調(diào)政府行為應(yīng)遵循法治和規(guī)則導(dǎo)向，治理模式從行政自由裁量權(quán)層層下放向強(qiáng)化內(nèi)部控制機(jī)制轉(zhuǎn)變[27]。上級(jí)政府開(kāi)啟垂直管理的擴(kuò)權(quán)運(yùn)動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)基層政府工作的全過(guò)程控制[28]。隨著問(wèn)責(zé)制的全面持續(xù)強(qiáng)化，政府官員在多重考核指標(biāo)上的失職可能導(dǎo)致職位不保，政治錦標(biāo)賽升級(jí)為淘汰賽[29]。

上述制度背景推動(dòng)了政府績(jī)效評(píng)估在“程序糾偏”和“技術(shù)治理”兩個(gè)維度上的轉(zhuǎn)向：（1）程序糾偏。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估與干部晉升、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)綁定在一起，在激勵(lì)地方政府、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)也帶來(lái)共謀[30]、惡性博弈[31]、執(zhí)行偏差等消極后果。出于對(duì)以往指標(biāo)治理中地方政府越軌失控的糾偏考慮，新時(shí)期的績(jī)效評(píng)估體現(xiàn)出更強(qiáng)的程序控制傾向：例如，更強(qiáng)調(diào)規(guī)則遵從和循證治理，對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中違規(guī)行為強(qiáng)化問(wèn)責(zé)力度；更關(guān)注績(jī)效數(shù)據(jù)的真實(shí)性、重視公眾或輿論一端提供的信息；等等。（2）技術(shù)治理。當(dāng)前績(jī)效評(píng)估的制度設(shè)計(jì)更加規(guī)范化、精細(xì)化，對(duì)管理技術(shù)和數(shù)字治理技術(shù)的融匯運(yùn)用更為嫻熟。滿意度評(píng)估、第三方評(píng)估等多元評(píng)估技術(shù)的進(jìn)入，讓評(píng)估過(guò)程更為開(kāi)放，極大地增強(qiáng)了公眾的話語(yǔ)權(quán)；數(shù)字信息技術(shù)日新月異，為監(jiān)督問(wèn)責(zé)和評(píng)估結(jié)果的利用創(chuàng)造更多的可能：政府內(nèi)部信息系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)比對(duì)提升了績(jī)效信息的真實(shí)性；遙感技術(shù)為隨機(jī)抽查提供便利，降低督查驗(yàn)收過(guò)程中的共謀概率；數(shù)字平臺(tái)之間的聯(lián)動(dòng)促進(jìn)了評(píng)估政策之間的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性；等等。

在程序糾偏和技術(shù)治理的背景下，績(jī)效評(píng)估主體的行動(dòng)邏輯亦發(fā)生轉(zhuǎn)向，這一轉(zhuǎn)向的非預(yù)期后果便是繁文縟節(jié)。分析繁文縟節(jié)的生產(chǎn)機(jī)制前，下文將首先分析轉(zhuǎn)型背景下上級(jí)政府、下級(jí)政府與公眾三類主體在績(jī)效評(píng)估中的行動(dòng)邏輯及策略選擇。

（二）作為考核者的上級(jí)政府：信息控制

考核者對(duì)信息控制的需求根植于科層體制的結(jié)構(gòu)性困境，因?yàn)榇矸剑ㄏ录?jí)政府）通常比委托方（上級(jí)政府）擁有更多的信息。在新時(shí)代背景下的評(píng)估情境中，作為考核者的上級(jí)政府對(duì)于獲取準(zhǔn)確信息有更迫切的需求：首先，程序糾偏意味著考核者比以往更不信任低層級(jí)政府?？紤]到中國(guó)的治理規(guī)模、政治責(zé)任差序格局和尚未完善的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，地方官員特別是基層一直存在隱瞞信息、選擇性上報(bào)和信息造假的沖動(dòng)[32]。上級(jí)政府控制信息既是為了了解政策執(zhí)行情況，也是為了避免因下級(jí)組織越軌而承擔(dān)連帶責(zé)任。其次，隨著治理技術(shù)邊界不斷拓展，上級(jí)政府得以打通信息向上披露的渠道、更精準(zhǔn)地約束下級(jí)政府的自由裁量權(quán)，降低委托代理機(jī)制內(nèi)生的道德風(fēng)險(xiǎn)。

為了在評(píng)估中獲取更精確的績(jī)效信息，上級(jí)政府主要有壓縮授權(quán)、隨機(jī)化與跨層級(jí)監(jiān)測(cè)三類應(yīng)對(duì)策略。第一，向下壓縮授權(quán)。壓縮授權(quán)空間意在讓下級(jí)政府全面呈現(xiàn)政策執(zhí)行的過(guò)程信息，以供核查監(jiān)督。新公共管理范式中的績(jī)效評(píng)估以授權(quán)為主要特征[33]，這與改革開(kāi)放以來(lái)提升地方官員自主性、通過(guò)量化政績(jī)指標(biāo)激勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邏輯一致；但地方政府“重結(jié)果輕程序”的經(jīng)濟(jì)行為層層加碼，對(duì)社會(huì)公平和生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，此后高層政府調(diào)整授權(quán)結(jié)構(gòu)，在實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上日益強(qiáng)調(diào)對(duì)程序規(guī)則的遵從。實(shí)踐中壓縮授權(quán)的主要做法有：（1）財(cái)權(quán)上收，通過(guò)控制資金流動(dòng)和使用權(quán)限實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督；（2）程序細(xì)化，制定更精確的規(guī)則類指標(biāo)約束下級(jí)政府的行動(dòng)邊界；（3）基于信息技術(shù)進(jìn)行組織控制，例如，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)比對(duì)核查基層上報(bào)的績(jī)效信息，或是要求項(xiàng)目單位定期將工作進(jìn)度場(chǎng)景上傳平臺(tái)，以增加數(shù)據(jù)造假成本、方便跟蹤監(jiān)管。

第二，隨機(jī)化機(jī)制。將監(jiān)督與隨機(jī)性結(jié)合是一種常見(jiàn)的政府內(nèi)監(jiān)管方法，其原理在于提升目標(biāo)設(shè)定、信息收集、行為矯正的不可預(yù)測(cè)性，從而消除被監(jiān)管者的機(jī)會(huì)主義行為[34]。隨機(jī)化機(jī)制在績(jī)效評(píng)估場(chǎng)景中十分常見(jiàn)，例如，考核者刻意制造檢查過(guò)程的不確定性、靈活變化檢查標(biāo)準(zhǔn)與地點(diǎn)，從而營(yíng)造監(jiān)管壓力、確保政策質(zhì)量、制約下級(jí)政府的短期行為[35]。績(jī)效評(píng)估的隨機(jī)化策略包括評(píng)估時(shí)間上的隨機(jī)化，如不提前通知被考核者的“暗訪”；空間上的隨機(jī)化，如通過(guò)隨機(jī)抽樣選擇評(píng)估地點(diǎn)；考核條件與違規(guī)后果的隨機(jī)化，如“四不兩直”工作方法中的“不發(fā)通知、不打招呼、不聽(tīng)匯報(bào)、不用陪同接待”等。

第三，跨層級(jí)監(jiān)測(cè)。中國(guó)政府復(fù)雜的條塊體制和漫長(zhǎng)的層級(jí)鏈條，意味著評(píng)估層級(jí)越高、信息不對(duì)稱問(wèn)題越嚴(yán)峻?？鐚蛹?jí)監(jiān)測(cè)讓考核者得以直面信息源，最大限度地摒棄虛假信息和噪聲信息，破壞下級(jí)政府串謀作弊的空間。具體做法包括跨層級(jí)考察一線政策執(zhí)行者，如“一竿到底”式考核驗(yàn)收、“四不兩直”中的“直奔基層、直插現(xiàn)場(chǎng)”；或是直接向政策對(duì)象與公眾收集相關(guān)信息，如入戶問(wèn)卷調(diào)查、電話調(diào)查訪問(wèn)等。

（三）作為被考核者的下級(jí)政府：責(zé)任規(guī)避

作為被考核者的下級(jí)政府首要的行動(dòng)邏輯則是避責(zé)。首先，對(duì)下級(jí)政府而言，程序糾偏意味著更大的問(wèn)責(zé)壓力。重大社會(huì)政策通常以“政治掛帥”的方式推進(jìn)，決策者具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，政策規(guī)則本身并不能向官僚提供穩(wěn)定預(yù)期[36]，一旦考核與問(wèn)責(zé)掛鉤，官僚感知到的不確定性風(fēng)險(xiǎn)將顯著增加。中國(guó)治理體系的慣例是通過(guò)動(dòng)員機(jī)制（開(kāi)會(huì)、檢查）和組織機(jī)制（成立機(jī)構(gòu)、委任成員）推進(jìn)行政工作，界定職責(zé)和權(quán)限主要通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)指示而非立規(guī)陳述[37]。這也意味著如果基層官員面臨不當(dāng)問(wèn)責(zé)，將無(wú)法向韋伯式官僚制中的規(guī)則體系尋求保護(hù)。其次，信息和管理技術(shù)的發(fā)展進(jìn)一步限制了被考核者的博弈空間。例如，統(tǒng)計(jì)技術(shù)、信息系統(tǒng)的完善大幅提升高層級(jí)政府的數(shù)據(jù)核查能力；第三方評(píng)估、公眾滿意度的引入，導(dǎo)致基層政府對(duì)考核結(jié)果的影響力減弱。換言之，在新時(shí)代背景下，被考核者操縱數(shù)據(jù)的難度更大，懲罰性后果也更嚴(yán)重，基層官僚的行為動(dòng)機(jī)逐漸從邀功（credit claiming）向避責(zé)（blame avoidance）轉(zhuǎn)變[38]。

為規(guī)避問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，下級(jí)政府主要有指標(biāo)加碼、責(zé)任轉(zhuǎn)嫁與模仿三種策略。第一，對(duì)規(guī)則類指標(biāo)主動(dòng)加碼。程序糾偏與強(qiáng)化問(wèn)責(zé)會(huì)引發(fā)合規(guī)成本（compliance cost）攀升，當(dāng)上級(jí)政府壓縮授權(quán)空間，下級(jí)政府也有意通過(guò)放棄自由裁量權(quán)應(yīng)對(duì)高昂的合規(guī)成本[39]。對(duì)規(guī)則類指標(biāo)主動(dòng)加碼是放棄自由裁量權(quán)的常見(jiàn)手段，不同于結(jié)果類指標(biāo)強(qiáng)調(diào)最終政策效果，規(guī)則類指標(biāo)是對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的度量（如檔案文件、走訪記錄等）。主動(dòng)加碼的規(guī)則類指標(biāo)既可為下轄組織施加更多程序約束，也是對(duì)抗上級(jí)政府任意問(wèn)責(zé)的豁免依據(jù)。

第二，責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。在政策執(zhí)行中，官僚感受到的行政負(fù)擔(dān)越重，越傾向于將行政任務(wù)轉(zhuǎn)移給其他層級(jí)[40]。當(dāng)考核問(wèn)責(zé)氛圍日趨濃厚，地方政府組織致力于轉(zhuǎn)移的不單是行政負(fù)擔(dān)，還有潛在的連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)[41]。上級(jí)政府可以通過(guò)“屬地管理”將行政任務(wù)與責(zé)任推給下級(jí)組織，再通過(guò)文山會(huì)海撇清連帶責(zé)任，隱含的邏輯是決策者既已將政策宣傳到位，如果驗(yàn)收出錯(cuò)則主要責(zé)任可歸咎于具體的執(zhí)行者[42]，因此，作為執(zhí)行末端的基層政府常需面臨大量重復(fù)性的會(huì)議和文件。

第三，模仿。新制度理論將組織模仿行為看作是應(yīng)對(duì)不確定性的自然反應(yīng)[43]，模仿的動(dòng)機(jī)有效率和合法性兩方面的考慮[44]。在政治掛帥的重大社會(huì)政策項(xiàng)目中，無(wú)論基層政府做事是否符合條款，都可能要對(duì)輿論不滿等最終結(jié)果負(fù)責(zé)。當(dāng)被考核者不確定怎樣才能在高度復(fù)雜的行政任務(wù)和連帶責(zé)任中全身而退，模仿其他組織的避責(zé)經(jīng)驗(yàn)是一種理性選擇。如果避責(zé)經(jīng)驗(yàn)不斷擴(kuò)散，越來(lái)越多的組織可能迫于合法性壓力在制度上趨同。

（四）作為政策對(duì)象的公眾：賦權(quán)互惠

作為政策對(duì)象的公眾在評(píng)估中的行動(dòng)邏輯主要是賦權(quán)互惠，即為上下級(jí)政府提供協(xié)助的同時(shí)，憑借技術(shù)賦權(quán)為自身謀求政策福利。首先，出于信息控制和避責(zé)需求，上級(jí)政府和下級(jí)政府都有動(dòng)機(jī)在績(jī)效評(píng)估中引入公民參與，公眾由此得到實(shí)質(zhì)性賦權(quán)。上級(jí)政府通過(guò)公眾參與評(píng)估能夠緩解多層級(jí)委托代理中的信息困境，協(xié)助監(jiān)督屬地政府的政策執(zhí)行過(guò)程，因?yàn)楣娔軌蛟诨貞?yīng)性和公平維度提供更有價(jià)值的績(jī)效信息[45]；下級(jí)政府則需要公眾在“評(píng)估劇場(chǎng)”中配合籌備、驗(yàn)收等工作。例如，在考核模擬演練中扮演“觀眾”，或是在上級(jí)督查的滿意度考察中給出正面評(píng)價(jià)。考核者與被考核者的雙向需求將公眾拉進(jìn)原本“內(nèi)向性”的評(píng)估體系中，公眾也因此獲得向政府進(jìn)行議價(jià)甚至利益挾持的機(jī)會(huì)。其次，公眾也需要參演“評(píng)估劇場(chǎng)”獲取關(guān)系資本，以化解行政負(fù)擔(dān)、享受政策福利。治理技術(shù)高度發(fā)展的一個(gè)意外后果是公眾的行政負(fù)擔(dān)飆升，無(wú)論是信息收集的學(xué)習(xí)成本、由行政過(guò)程中壓力體驗(yàn)帶來(lái)的心理成本，還是提供身份文件等合規(guī)成本[46]，都可能導(dǎo)致政策對(duì)象不堪重負(fù)，進(jìn)而放棄應(yīng)得權(quán)益。大量民生政策的推動(dòng)高度依賴于基層官僚的政策解釋和執(zhí)行落實(shí)，僅憑目標(biāo)群體一己之力可能連申報(bào)資格都無(wú)處知悉。

得到賦權(quán)之后的公眾并非只是被動(dòng)的配合者，他們?cè)趨⑴c評(píng)估的同時(shí)積極采取策略，拓展行動(dòng)空間：第一，加入“劇場(chǎng)”?；鶎涌?jī)效考核的實(shí)施環(huán)境很多時(shí)候是熟人社會(huì)，基層官僚基于非正式關(guān)系游說(shuō)公眾，要求他們?cè)谠u(píng)估劇場(chǎng)的各個(gè)環(huán)節(jié)扮演“認(rèn)可官方”的角色。公眾特別是政策福利的目標(biāo)群體一般也愿意配合，因?yàn)榧瓤梢越璐伺c基層官僚建立政治關(guān)聯(lián)，也可以緩解行政負(fù)擔(dān)、為日后新政策進(jìn)場(chǎng)奠定合作基礎(chǔ)。第二，議價(jià)談判。利用考核結(jié)果與問(wèn)責(zé)緊密掛鉤的特性，公眾可以通過(guò)承諾向上級(jí)政府提供何種績(jī)效信息，作為與屬地政府的談判籌碼。第三，問(wèn)責(zé)挾持。在問(wèn)責(zé)壓力較大的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)（如中央大督查期間），少數(shù)群體利用“弱者的武器”要挾屬地政府和基層官僚為其實(shí)現(xiàn)不合理私利。問(wèn)責(zé)挾持與議價(jià)談判的區(qū)別在于公眾的訴求是否在政府職責(zé)之外，例如，有村民利用基層的脫貧驗(yàn)收壓力，將贍養(yǎng)義務(wù)“甩鍋”給政府，甚至將老人作為爭(zhēng)奪貧困帽子的籌碼[47]。

三、績(jī)效評(píng)估主體的策略性互動(dòng)與繁文縟節(jié)生產(chǎn)機(jī)制：以J縣Y鎮(zhèn)為例

（一）績(jī)效評(píng)估中的繁文縟節(jié)困境：規(guī)則負(fù)擔(dān)過(guò)重

J縣Y鎮(zhèn)位于中部省份西南邊陲，轄14個(gè)行政村，1個(gè)居委會(huì)，161個(gè)村（居）民小組，常住人口約3萬(wàn)人，2016年經(jīng)全面調(diào)查摸底共識(shí)別出貧困戶3102戶9066人，于2020年順利脫貧摘帽。由于地處山區(qū)交通不便，Y鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱，然而脫貧過(guò)程中基層政府的最大困境不是脫貧之艱，而是評(píng)估過(guò)程中沉重的規(guī)則負(fù)擔(dān)。就這一點(diǎn)而言，Y鎮(zhèn)近似于“最不可能案例”——如果脫貧難度最大的基層政府注意力都在規(guī)則與程序之上，那么其他地區(qū)也將難以避免此類問(wèn)題。

Y鎮(zhèn)在脫貧攻堅(jiān)評(píng)估工作中的規(guī)則負(fù)擔(dān)主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：第一，圍繞考核指標(biāo)的程序性事務(wù)繁重。鎮(zhèn)政府工作人員和駐村扶貧工作隊(duì)花費(fèi)大量時(shí)間在資料檔案、會(huì)議文件等過(guò)程導(dǎo)向和規(guī)則導(dǎo)向的指標(biāo)上。精準(zhǔn)扶貧涉及財(cái)政、醫(yī)療、社保、教育、農(nóng)業(yè)、水利、交通、電力、住建等眾多領(lǐng)域，這些專業(yè)部門的貧困治理方案主要依靠發(fā)文來(lái)督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)；在數(shù)字治理的背景下，海量基礎(chǔ)信息的錄入任務(wù)壓到一線工作人員身上，一旦信息有誤，就可能被扣上“賬實(shí)不符”的帽子，Y鎮(zhèn)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示“一本冊(cè)子要填2000余個(gè)空，填的數(shù)字還得有‘邏輯性”（BH-LDZ-20170810②）。第二，迎檢任務(wù)繁重。基層政府和扶貧干部既要迎接上級(jí)政府和行業(yè)部門的考核驗(yàn)收，也要監(jiān)督檢查下轄村級(jí)組織的扶貧工作；除了定期監(jiān)測(cè)自查，還要接受門類繁多的督查巡查、交叉考核、第三方評(píng)估、媒體暗訪等各類檢查。第三，迎評(píng)工作存在大量重復(fù)性內(nèi)容。例如，同一段時(shí)期內(nèi)基層干部參加的各級(jí)培訓(xùn)會(huì)議內(nèi)容往往大同小異；臺(tái)賬及各類表格的填寫(xiě)由于格式和內(nèi)容的微調(diào)，需要反復(fù)入戶核實(shí)確認(rèn)，即使有電子存檔，也需要保留書(shū)面檔案；等等。

上述規(guī)則負(fù)擔(dān)是典型的繁文縟節(jié)，因其執(zhí)行考核規(guī)則的成本之高，已對(duì)扶貧目標(biāo)產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響：第一，對(duì)常規(guī)扶貧工作的擠出效應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和駐村干部除了要填寫(xiě)大量表格、頻繁參與會(huì)議和培訓(xùn)，還需嚴(yán)格考勤打卡、不斷走訪入戶，完成上述考核指標(biāo)之后大多已無(wú)余力再為幫扶對(duì)象籌劃個(gè)性化的脫貧方案。而種類繁多的評(píng)估活動(dòng)導(dǎo)致基層政府將注意力主要集中在應(yīng)付檢查上，Y鎮(zhèn)BH村的駐村扶貧干部提到，“從中央到地方各級(jí)檢查都很多，現(xiàn)在我們90%的精力都在填表、應(yīng)付檢查。政策從制定到落地產(chǎn)生效果總要有個(gè)過(guò)程，過(guò)多精力在應(yīng)付檢查上面，做實(shí)事的時(shí)間就會(huì)少很多”（BH-LDZ-20170810）。第二，評(píng)估活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)成本占用了本應(yīng)用于脫貧的有限資源。2017年是Y鎮(zhèn)所在的J縣考核負(fù)擔(dān)較重的一年，其扶貧辦的三公經(jīng)費(fèi)比上年增加89%，增加部分主要用于組織、接待各類督查；Y鎮(zhèn)下轄貧困村月均打印費(fèi)過(guò)萬(wàn)，另外，每次迎檢打掃衛(wèi)生的人工費(fèi)、制作各類宣傳牌、粉刷外墻導(dǎo)致的資源耗費(fèi)也較大。第三，對(duì)基層政府和民眾的政策認(rèn)同產(chǎn)生不利影響。調(diào)研中參與訪談的基層干部認(rèn)為，過(guò)于頻繁的迎檢已經(jīng)干擾到扶貧工作的正常開(kāi)展；村民則認(rèn)為，這是形式主義的政績(jī)游戲，自己并沒(méi)有真正受惠其中（LS-ZCM-20180825）。

（二）信息控制中的糾偏悖論：績(jī)效信息重復(fù)生產(chǎn)

上級(jí)考核者的信息控制邏輯及其行動(dòng)策略是Y鎮(zhèn)政府繁文縟節(jié)困境的重要誘因。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略比以往扶貧政策更強(qiáng)調(diào)信息的真實(shí)性，考核者對(duì)于信息控制的需求也更強(qiáng)烈。然而上級(jí)控制導(dǎo)向越強(qiáng)，基層注意力離“信息質(zhì)量”越遠(yuǎn)，考核者由此出臺(tái)新一輪糾偏措施，在此過(guò)程中績(jī)效信息重復(fù)生產(chǎn)，這是繁文縟節(jié)的第一個(gè)生產(chǎn)機(jī)制。

首先，考核者壓縮授權(quán)可能導(dǎo)致基層注意力從政策結(jié)果轉(zhuǎn)向規(guī)則遵從；而不同條塊上級(jí)組織的多重考核會(huì)加劇績(jī)效信息的重復(fù)生產(chǎn)，重復(fù)達(dá)到一定規(guī)模即產(chǎn)生繁文縟節(jié)問(wèn)題。上級(jí)壓縮授權(quán)策略首先體現(xiàn)在扶貧資金專項(xiàng)化。J縣《扶貧辦財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效自評(píng)報(bào)告》顯示，2016-2020年中央和省級(jí)轉(zhuǎn)移支付占Y鎮(zhèn)所在J縣扶貧專項(xiàng)資金80%以上，其中僅2016年J縣就向國(guó)開(kāi)行和農(nóng)發(fā)行申請(qǐng)了10.7億元的扶貧融資，相當(dāng)于當(dāng)年財(cái)政收入體量的2倍。高位推動(dòng)的資金流伴隨著更嚴(yán)格的管理規(guī)范，J縣基層政府在分配扶貧資源時(shí)自主性受到極大約束，專項(xiàng)資金的報(bào)賬率只有50%-60%，主要原因在于審計(jì)進(jìn)度緩慢、報(bào)賬手續(xù)繁瑣。壓縮授權(quán)還體現(xiàn)于基層政府的主體責(zé)任從“績(jī)效結(jié)果”變?yōu)椤罢哌^(guò)程”。例如，Y鎮(zhèn)在《結(jié)對(duì)幫扶責(zé)任人脫貧攻堅(jiān)軍令狀考核管理評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》中設(shè)置的“完成脫貧目標(biāo)”指標(biāo)內(nèi)容為：督導(dǎo)村支兩委、扶貧專干對(duì)脫貧對(duì)象按“五個(gè)一批”分類識(shí)別，脫貧程序符合規(guī)定、精準(zhǔn)扶貧資料與佐證資料齊備。

與此同時(shí)，Y鎮(zhèn)面臨不同條塊上級(jí)組織的多重考核③，導(dǎo)致合規(guī)性評(píng)估信息重復(fù)生產(chǎn)。例如，僅2017年4-5月，Y鎮(zhèn)所在的市人大、政協(xié)系統(tǒng)組成13個(gè)巡查督導(dǎo)組，展開(kāi)兩輪集中巡查督導(dǎo)；同時(shí)發(fā)改委、扶貧辦、國(guó)土等部門抽調(diào)人員開(kāi)展易地扶貧搬遷專項(xiàng)督查；審計(jì)系統(tǒng)同時(shí)開(kāi)展扶貧資金監(jiān)督管理專項(xiàng)審計(jì)督查，每一輪考核Y鎮(zhèn)都需要準(zhǔn)備信息等待查驗(yàn)。不同組織甚至同一組織不同時(shí)間段考核的政策標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收偏好不一而同，基層干部需要對(duì)同一批信息反復(fù)調(diào)整，“今年（2018年）基本上每個(gè)月都有檢查，一天最多來(lái)了四個(gè)檢查組，每次都要把所有材料重新規(guī)整一遍，資料做煩瑣了不會(huì)扣分，但是如果檢查人員認(rèn)為應(yīng)該有的資料沒(méi)有，搞不好要問(wèn)責(zé)”（BY-DSJ-20180820）。

其次，隨機(jī)抽查和跨層級(jí)監(jiān)測(cè)更依賴文件等資料證據(jù)，基層政府不得不生產(chǎn)大量合規(guī)性文本用于迎檢。隨機(jī)抽查的不可預(yù)測(cè)性和跨層級(jí)監(jiān)測(cè)的控制性權(quán)威，是突破信息壟斷與基層共謀的“尚方寶劍”；但其中的組織成本和時(shí)間成本也更高。以Y鎮(zhèn)所在省的2018年督查方案為例，督查組從省直單位抽調(diào)人員，組建49個(gè)督查組、10支機(jī)動(dòng)督查小分隊(duì)，以“四不兩直”方式對(duì)70余個(gè)縣開(kāi)展常態(tài)化聯(lián)點(diǎn)督查；各督查組每次督查時(shí)間通常為5-10天，一天就要走訪四五個(gè)村，要想獲取盡可能多的信息，只能從文件、臺(tái)賬、會(huì)議紀(jì)要等間接資料證據(jù)入手。這一定程度上也解釋了為什么中央三令五申之下形式主義問(wèn)題依然沉疴難除：監(jiān)測(cè)層級(jí)越高、控制力度越大，則信息成本越高，也就越依賴于間接資料。這些資料有一個(gè)非常貼切的名字——“佐證材料”：是佐證貧困的真實(shí)性，更是佐證基層政府行為的合規(guī)性。

最后，當(dāng)合規(guī)導(dǎo)向下的信息質(zhì)量難以支撐決策需求，上級(jí)考核者再次加強(qiáng)控制，催生“以形式主義應(yīng)對(duì)形式主義”的糾偏悖論。嚴(yán)格的信息控制策略消解了基層考核造假和共謀的空間，也導(dǎo)致信息生產(chǎn)的目的逐漸偏向“數(shù)字合規(guī)”而非“政策改進(jìn)”。Y鎮(zhèn)多次督查報(bào)告顯示，絕大多數(shù)扶貧干部填報(bào)的信息都存在內(nèi)容與程序上的瑕疵（如“扶貧手冊(cè)和脫貧計(jì)劃致貧原因、幫扶成效、幫扶措施等某項(xiàng)內(nèi)容未填寫(xiě)”），不完整的信息不足以服務(wù)于上級(jí)政策制定與調(diào)整，當(dāng)考核者認(rèn)為呈報(bào)信息不合意，會(huì)傾向于再次加強(qiáng)控制： 2017年中央和省級(jí)暗訪Y鎮(zhèn)貧困村時(shí)還會(huì)提前半小時(shí)通知扶貧隊(duì)長(zhǎng)帶路，2018年之后則是抽樣后通過(guò)GPS定位直接入戶；省級(jí)層面開(kāi)始對(duì)接醫(yī)保、民政等職能部門信息系統(tǒng)，比對(duì)上報(bào)數(shù)據(jù)的“邏輯性”；Y鎮(zhèn)自身除了使用官方App考核平臺(tái)，開(kāi)始利用微信定位臨時(shí)抽查駐村情況，確保入戶走訪率；同時(shí)，與“數(shù)字出錯(cuò)”相關(guān)的整改懲罰措施也更為嚴(yán)厲。新的糾偏需求成為下一輪基層工作重點(diǎn)：“同一份貧困戶資料最少改了六七次，上面的要求一直在變，下面各村的格式也不一樣，就這么來(lái)回改；碰到領(lǐng)導(dǎo)來(lái)檢查指導(dǎo)工作，表格又要多加幾條，還得重新弄”（BY-LDZ-20190312）?？刂婆c反控制之下，績(jī)效信息的采集和調(diào)整周而復(fù)始，同時(shí)加重考核者和被考核者的規(guī)則負(fù)擔(dān)，造成“以形式主義應(yīng)對(duì)形式主義”的惡性循環(huán)。

（三）避責(zé)邏輯中的理性選擇：繁文縟節(jié)成為自保工具

受上級(jí)政府信息控制策略的影響，下級(jí)政府的行動(dòng)邏輯轉(zhuǎn)向避責(zé)，繁文縟節(jié)成為Y鎮(zhèn)基層官僚的“自?！惫ぞ?；對(duì)規(guī)則類指標(biāo)的恪守與加碼、責(zé)任轉(zhuǎn)嫁、模仿等策略回應(yīng)，都導(dǎo)致Y鎮(zhèn)的規(guī)則負(fù)擔(dān)不斷擴(kuò)散升級(jí)，這是繁文縟節(jié)的第二個(gè)生產(chǎn)機(jī)制。

第一，繁文縟節(jié)被用于對(duì)抗考核中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于基層政府而言，考核的不確定性風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在即使遵守規(guī)則也不一定能有效避責(zé)。Y鎮(zhèn)在脫貧攻堅(jiān)考核中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)源自兩個(gè)方向：一是上級(jí)督查活動(dòng)；二是公眾的滿意度調(diào)查。一方面，督查活動(dòng)將考核者與被考核者對(duì)立起來(lái)，“問(wèn)題清單”異化為“問(wèn)罪清單”。Y鎮(zhèn)一名結(jié)對(duì)幫扶人表示： “我也被抽到其他地方搞督查過(guò)，真不是有意挑錯(cuò)，上面有規(guī)定，查不出問(wèn)題就是我的問(wèn)題?！保═Y-YFX-20200820）督查方的任務(wù)是“查出問(wèn)題”，這些問(wèn)題通常會(huì)成為問(wèn)責(zé)依據(jù)，懲罰導(dǎo)向取代診斷導(dǎo)向，被考核者趨于避責(zé)。另一方面，滿意度指標(biāo)的“測(cè)不準(zhǔn)”風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇了Y鎮(zhèn)基層官僚的避責(zé)傾向。滿意率在考核分?jǐn)?shù)中占比不高（一般為5%），卻是重要的扣分項(xiàng)和問(wèn)責(zé)依據(jù)——重點(diǎn)檢查中的公眾“差評(píng)”可能導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任人受到約談?wù)]勉，甚至本級(jí)組織一票否決。然而，公眾的主觀評(píng)價(jià)與公共服務(wù)質(zhì)量之外的多方面因素有關(guān)[48]，不完全由基層官僚的履職努力決定。2017年之前Y鎮(zhèn)的民意測(cè)評(píng)問(wèn)卷只設(shè)置了滿意程度的三個(gè)選項(xiàng)（見(jiàn)表2），對(duì)不滿意的原因不具備診斷功能；2018年之后測(cè)評(píng)方案開(kāi)始關(guān)注貧困戶的政策知曉情況（如是否認(rèn)識(shí)扶貧專干、是否了解幫扶政策），增加開(kāi)放選項(xiàng)詢問(wèn)不滿原因，然而調(diào)查員一天要訪談數(shù)十戶，只能按部就班記錄問(wèn)答，加上為了避免“串供”，往往禁止扶貧干部在調(diào)查期間多作解釋，導(dǎo)致滿意度“錯(cuò)判”時(shí)有發(fā)生。例如，Y鎮(zhèn)出現(xiàn)過(guò)有村民因?yàn)槟赀~記不清長(zhǎng)期走訪的幫扶干部的姓名，或是督查當(dāng)天戶主出差、留守家人不了解政策，甚至是非貧困戶因享受不到扶貧福利而給出差評(píng)。在強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)嚴(yán)肅性的背景下，基層官僚面對(duì)不合理差評(píng)的申訴難度較大，一般只能求助于臺(tái)賬、走訪記錄、照片、簽字等“有形證據(jù)”。從這個(gè)角度而言，繁文縟節(jié)是基層政府面對(duì)高問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)理性選擇的結(jié)果。

第二，責(zé)任轉(zhuǎn)嫁導(dǎo)致繁文縟節(jié)在縱向?qū)用鎸訉酉聣骸Ｓ捎谥醒雱?dòng)員的重心向“責(zé)任到人”和“事后追責(zé)”進(jìn)一步傾斜，競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目對(duì)地方吸引力下降，“不出事”的人事邏輯取代“干得多”的政績(jī)邏輯[49]。壓力型體制下的連帶責(zé)任促成了避責(zé)共同體，每一級(jí)政府都有對(duì)下級(jí)施加更嚴(yán)格程序控制的沖動(dòng)，主動(dòng)加碼悉數(shù)加到了規(guī)則類指標(biāo)上。例如，2017年Y鎮(zhèn)所在的省一級(jí)評(píng)估方案中，純粹的規(guī)則類指標(biāo)（主要涉及日常管理，如責(zé)任狀簽訂、走訪簽字、數(shù)據(jù)表冊(cè)等）只占8%，到J縣（對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（對(duì)村）的基層考核方案中，與臺(tái)賬、佐證資料完成情況的相關(guān)分?jǐn)?shù)已達(dá)到60%以上，同時(shí)規(guī)定由資料出錯(cuò)導(dǎo)致的扣分“不保底”。此外，以屬地管理之名，利用會(huì)議、發(fā)文區(qū)分決策責(zé)任和執(zhí)行責(zé)任的做法，也在層級(jí)效應(yīng)下將繁文縟節(jié)進(jìn)一步放大。Y鎮(zhèn)一位扶貧隊(duì)長(zhǎng)提到，“這兩個(gè)月已經(jīng)培訓(xùn)了四五次，每次的內(nèi)容都差不多，開(kāi)會(huì)都講清楚了，再出錯(cuò)就是我們屬地的責(zé)任了”（GZ-ZJT-20190715）。

第三，繁文縟節(jié)通過(guò)組織間模仿在橫向?qū)用嫜杆贁U(kuò)散。繁文縟節(jié)是避責(zé)模仿的結(jié)果：成功避責(zé)的經(jīng)驗(yàn)在善于交流學(xué)習(xí)的地方政府間會(huì)形成“示范效應(yīng)”：基層組織之間相互觀望模仿，上級(jí)組織主動(dòng)推介優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，不同組織應(yīng)對(duì)上級(jí)考核的策略趨于一致，冗余規(guī)則成為通用制度固定下來(lái)。例如，與Y鎮(zhèn)相鄰的Z鎮(zhèn)因?yàn)椤百Y料創(chuàng)新”被檢查組點(diǎn)名表?yè)P(yáng)后，縣扶貧辦組織全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)前去學(xué)習(xí)觀摩臺(tái)賬規(guī)范和制作技巧。繁文縟節(jié)也是避責(zé)模仿的過(guò)程：地方的交流多以考察、文件、會(huì)議等方式開(kāi)展，這些過(guò)程本身會(huì)加重基層政府的規(guī)則負(fù)擔(dān)。此外，評(píng)估中的“參照整改”也是一種半強(qiáng)制性的模仿手段：隨機(jī)抽查看似只有少數(shù)貧困村需要接受檢查，但一村整改，全鎮(zhèn)需要對(duì)照自查，如果暗訪級(jí)別高、督查意見(jiàn)重要，可能還需要全縣、全市參照整改；由于很多整改對(duì)策都是資料完善和數(shù)據(jù)核查，個(gè)別單位的規(guī)則負(fù)擔(dān)迅速擴(kuò)散到所有同級(jí)組織。

（四）技術(shù)賦權(quán)下的參與困境：民意表達(dá)內(nèi)化為繁文縟節(jié)

公眾在參與績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中得到了技術(shù)賦權(quán)，這賦予公眾不同以往的議價(jià)能力，也讓官僚規(guī)則下沉至非正式制度治理領(lǐng)域，基層規(guī)則負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重，這是繁文縟節(jié)的第三個(gè)生產(chǎn)機(jī)制。

第一，劇場(chǎng)效應(yīng)中公眾參與內(nèi)化為考核程序的一部分，基層政府的規(guī)則負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為公眾的行政負(fù)擔(dān)，引發(fā)“信任悖論”。公眾既是公共服務(wù)的接受者，又是評(píng)價(jià)者；扶貧手冊(cè)填寫(xiě)、走訪簽字、滿意度調(diào)查等諸多考核內(nèi)容沒(méi)有公眾在場(chǎng)就無(wú)法開(kāi)展。對(duì)公眾而言，他們最關(guān)心的是能否享受政策福利、如何脫貧致富，卻不得不配合各級(jí)組織無(wú)休止的資料收集、入戶走訪與模擬考核。例如，高頻率參與評(píng)估劇場(chǎng)令部分民眾不勝其擾，Y鎮(zhèn)一位受訪貧困戶對(duì)扶貧干部的頻繁走訪頗為不滿，“天天走訪又不辦實(shí)事，簽個(gè)字就算扶貧了，都是形式主義”。（LY-CG-20180805）這種不滿如果引發(fā)負(fù)面輿情，有可能觸發(fā)上級(jí)考核方案中的“扣分項(xiàng)”甚至一票否決，解決方案通常是更嚴(yán)厲、更事無(wú)巨細(xì)的整改要求和督查暗訪，基層政府嚴(yán)陣以待，更賣力地完善資料、消除程序瑕疵，新的繁文縟節(jié)加劇公眾不滿，形成“信任悖論”。

第二，績(jī)效評(píng)估的有限賦權(quán)方式賦予公眾超常規(guī)的議價(jià)能力，基層官僚于是以繁文縟節(jié)為武器，規(guī)避職責(zé)和能力范圍之外的公眾訴求?？傮w而言，當(dāng)前績(jī)效評(píng)估對(duì)公眾的賦權(quán)是一種“有限但激進(jìn)的賦權(quán)”：一方面，公眾對(duì)績(jī)效評(píng)估的影響范圍較窄，僅停留在績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，對(duì)于評(píng)估方案的設(shè)計(jì)、目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)定、績(jī)效報(bào)告的監(jiān)督、績(jī)效信息的使用等環(huán)節(jié)[50]較少有建言渠道，屬于“被動(dòng)信息供給者”[51]；另一方面，公眾賦權(quán)在上級(jí)控制邏輯的加持下威力倍增，負(fù)面民意與官員問(wèn)責(zé)掛鉤，一個(gè)差評(píng)或輿情事件就能令基層政府如履薄冰。公眾在績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的影響力提高了民眾的預(yù)期，給部分扶貧對(duì)象帶來(lái)“政府應(yīng)該解決所有問(wèn)題”的刻板印象：例如，調(diào)研中，曾有貧困戶在打麻將期間向扶貧干部借賭資，被拒絕后威脅舉報(bào)，最后該扶貧干部為避免問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)奈向貧困戶送去200元（HC-OYN-20200530）；亦有貧困戶在領(lǐng)取低保補(bǔ)助后，抱怨鎮(zhèn)里為何不包分配工作、生活用電為何不優(yōu)惠打折（ZJ-NMW-20200720）。當(dāng)基層官僚無(wú)法滿足公眾訴求又懼怕問(wèn)責(zé)（如舉報(bào)、滿意度考核被差評(píng)），最安全的辦法就是托庇于可查證的規(guī)章制度和臺(tái)賬記錄，以抵制上級(jí)督考者的任意干涉權(quán)，為拒絕“界外訴求”設(shè)置正當(dāng)性。

第三，面對(duì)“公眾評(píng)價(jià)”的問(wèn)責(zé)效力，基層政府對(duì)民意的回應(yīng)流變?yōu)椤盀楣娏艉邸?，官僚?guī)則下沉至非正式制度領(lǐng)域，規(guī)則負(fù)擔(dān)進(jìn)一步擴(kuò)大化。稅改以后，基層政權(quán)組織向一個(gè)更理性化、精細(xì)化的官僚制組織發(fā)展，各類文件檔案、記錄報(bào)表相關(guān)的規(guī)則體系逐漸建立[52]。如果說(shuō)在缺乏監(jiān)管和財(cái)政資源匱乏的背景下，基層正式權(quán)力可能是“非正式運(yùn)作”[53]的狀態(tài)，那么十八大以來(lái)公眾監(jiān)督和財(cái)政資金專項(xiàng)化的持續(xù)推進(jìn)，則是將以往國(guó)家-社會(huì)邊界的模糊治理地帶不斷納入公共權(quán)力空間。Y鎮(zhèn)所在的J縣幾乎所有領(lǐng)域都在開(kāi)展臺(tái)賬建設(shè)，哪怕是此前慣于依賴非正式關(guān)系的糾紛調(diào)解、信訪治理等事項(xiàng)。在這樣的背景下，上級(jí)考核者對(duì)民意表達(dá)和回應(yīng)性的強(qiáng)調(diào)，最終流變?yōu)橄录?jí)政府在行政程序中“為公眾留痕”，官僚體制的運(yùn)作規(guī)則不斷下沉，即使是Y鎮(zhèn)村干部與貧困戶的日常交流也需以照片、簽字等形式留存在正式檔案中，成為考核文牘的一部分。

四、討論與結(jié)論

理解評(píng)估中的繁文縟節(jié)生產(chǎn)機(jī)制是減輕基層考核負(fù)擔(dān)、化解形式主義的重要切入點(diǎn)。案例研究表明，在程序糾偏與技術(shù)治理的背景下，政府績(jī)效評(píng)估中的考核者、被考核者和公眾分別秉持信息控制、責(zé)任規(guī)避和賦權(quán)互惠邏輯，選擇相應(yīng)的行動(dòng)策略，在互動(dòng)中促成基層的繁文縟節(jié)困境：上級(jí)政府的強(qiáng)控制策略導(dǎo)致績(jī)效信息重復(fù)生產(chǎn)；繁文縟節(jié)被下級(jí)政府用于規(guī)避不確定性風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)責(zé)壓力，經(jīng)由責(zé)任轉(zhuǎn)嫁和模仿機(jī)制在政府間迅速擴(kuò)散；公眾被拉入評(píng)估劇場(chǎng)，憑借有限卻激進(jìn)的技術(shù)賦權(quán)，獲得向政府議價(jià)甚至利益挾持的能力，基層官僚則采取“留痕策略”消解賦權(quán)影響，進(jìn)一步加劇規(guī)則負(fù)擔(dān)。

本研究的理論啟示在于：第一，有助于理解制度背景對(duì)績(jī)效評(píng)估實(shí)施過(guò)程的動(dòng)態(tài)影響?？?jī)效評(píng)估是提升國(guó)家治理能力的重要工具，但它并非一成不變，而是會(huì)隨著國(guó)家治理需求動(dòng)態(tài)更迭。我國(guó)在通過(guò)行政問(wèn)責(zé)制重建官僚制理性的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，績(jī)效評(píng)估也從強(qiáng)調(diào)結(jié)果演變?yōu)檫^(guò)程與結(jié)果并重，繁文縟節(jié)是這一過(guò)程的非預(yù)期結(jié)果。第二，有助于重新審視考核評(píng)估中上下級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系?，F(xiàn)有研究認(rèn)為，在政策推進(jìn)過(guò)程中，中央（委托方）更關(guān)注政策執(zhí)行結(jié)果，所以評(píng)估過(guò)程（檢查驗(yàn)收）與結(jié)果利用（激勵(lì)分配）之間的關(guān)系松散[54]。而本研究表明，中央的抽查驗(yàn)收足以對(duì)基層的激勵(lì)分配產(chǎn)生決定性作用，其中的關(guān)鍵機(jī)制就在于政治問(wèn)責(zé)的隱性嵌入：雖然中央不直接制定績(jī)效指標(biāo)，但省以下各級(jí)政府都將中央抽查的負(fù)面評(píng)價(jià)作為減分項(xiàng)甚至一票否決依據(jù)；加上評(píng)估技術(shù)的發(fā)展，又讓上級(jí)對(duì)于監(jiān)管問(wèn)責(zé)的承諾有了更高的可信度，各級(jí)政府層層避責(zé)，導(dǎo)致繁文縟節(jié)逐級(jí)擴(kuò)散。第三，深化對(duì)績(jī)效評(píng)估中公眾參與的理解?，F(xiàn)有研究認(rèn)為，公眾的不信任可能導(dǎo)致其為公共管理者施加更多限制性規(guī)則[55]。在中國(guó)基層政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，公眾并非以外部監(jiān)督的方式向官僚施加規(guī)則，而是通過(guò)觸發(fā)政府內(nèi)部的控制機(jī)制對(duì)基層產(chǎn)生威懾，因此，越是將公眾評(píng)價(jià)的結(jié)果作為末端問(wèn)責(zé)工具，越容易將基層注意力從公眾的實(shí)際需求轉(zhuǎn)移到對(duì)程序規(guī)則的精雕細(xì)琢之上。

未來(lái)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐應(yīng)更關(guān)注評(píng)估方法與政府治理結(jié)構(gòu)及基層社會(huì)文化的適配性，在評(píng)估方案的穩(wěn)定性、授權(quán)與問(wèn)責(zé)的關(guān)系、指標(biāo)體系的一致性、績(jī)效信息的利用等方面不斷完善，將公眾參與提供的“信息財(cái)富”[56]，真正轉(zhuǎn)換為政策改進(jìn)的診斷依據(jù)。值得一提的是，由于本文使用的是單案例研究方法，研究結(jié)論的外推性尚需進(jìn)一步驗(yàn)證；另外受篇幅所限，本文沒(méi)有考慮第三方評(píng)估、媒體暗訪等其他評(píng)估主體對(duì)繁文縟節(jié)的影響；不同層級(jí)政府評(píng)估中繁文縟節(jié)程度是否一致、特征類型是否存在差異也有待后續(xù)考察，這也是本研究未來(lái)擬關(guān)注的議題與方向。

注釋：

①相關(guān)文件如：中共中央辦公廳《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》；中共中央辦公廳《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》；《國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于在扶貧考核中切實(shí)減輕基層工作負(fù)擔(dān)的通知》；《國(guó)務(wù)院扶貧辦關(guān)于解決扶貧工作中形式主義等問(wèn)題的通知》等。

②編碼規(guī)則：文本資料編碼-訪談對(duì)象代碼-資料采集時(shí)間。

③包括縣級(jí)政府的年度考核，中央、省、市各級(jí)政府的督查巡查，上級(jí)職能部門的抽查，省級(jí)政府組織和委托的第三方評(píng)估等。

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How Does the Strategic Interaction of Multiple Actors in Performance

Measurement Trigger Red Tape Dilemma at Grassroots-level？

—A Case Study on Poverty Alleviation Program of Town Y

Li Qian

In recent years，performance measurement，which has always been known as result-oriented tool for state governance，has given rise to red tape dilemmas at grassroots level in China.?This article examines how the divergent actions and strategies of multiple actors in performance measurement trigger red tape on the case of Poverty Alleviation Program of town Y.?Case study shows that three types of evaluators，each following the logic of information control，blame avoidance and reciprocal empowerment，respectively，have exacerbated the red tape problem at the grassroots level through strategic interactions.?For the upper-level government，the strong control over information collection has resulted in the duplication of performance data.?For the lower-level government，red tape is used as a weapon for blame avoidance，leading to the horizontally and hierarchically spread of rule burdens through responsibility shifting and imitation.?As for the public，they are drawn into the evaluation arena and empowered to a limited but radical extent by evaluation techniques such as satisfaction surveys.?The fear of potential punishment due to dissatisfied public opinions has caused street-level bureaucrats to relinquish their discretions and create more red tape.

Red Rape; Performance Measurement; Strategic Interaction;Rule Burden

責(zé)任編輯 王玉