“十三五”“十四五”時期政府及非營利組織會計改革成效、挑戰(zhàn)及舉措探析

夏 萍

（作者單位：河南新鄉(xiāng)學院）

一、“十三五”時期政府及非營利組織會計改革成效

《會計改革與發(fā)展十三五規(guī)劃綱要》提出在“十三五”時期加快推進政府及非營利組織會計改革，并明確三個方面的路徑：建立政府會計準則體系；完善民間非營利組織會計制度；修訂社會保險等基金（資金）類會計制度等[1]。

（一）政府會計準則、制度體系構(gòu)建基本到位

以《權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》和《政府會計準則——基本準則》為統(tǒng)領和要求，隨后依次印發(fā)、實施了一系列具體準則和制度、規(guī)定，具體見表1。

表1 “十三五”時期政府會計準則、制度體系構(gòu)成表

從以上內(nèi)容可見，“十三五”期間構(gòu)建完成了政府預算會計和政府會計核算模式，基本形成具有中國特色且與我國現(xiàn)代財政制度相適應的政府會計準則制度體系。

（二）政府會計準則、制度推用效果

2019 年1 月1 日起，政府會計準則、制度在全國各級各類行政事業(yè)單位全面執(zhí)行?？偨Y(jié)其實施過程可以用6 個字概況：有序、平穩(wěn)、順利，可以說取得了積極成效，表現(xiàn)為：

第一，預算執(zhí)行情況反映更為準確，決算報告編制質(zhì)量提升。

第二，政府財務狀況得到更完整體現(xiàn)，政府財務報告編制基礎更扎實。

第三，厘清了政府資產(chǎn)負債大盤情況，夯實了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報告編制基礎。

第四，為未來的成本核算準確客觀和績效管理深化提供了數(shù)據(jù)保障。

第五，“十三五”期間，通過持續(xù)培訓和實踐，行政事業(yè)單位財務會計人員整體理論水平和實務能力得以明顯提升，也提升了單位財務管理水平。

（三）非營利組織和基金（資金）類會計標準更加健全

制定和發(fā)布了一系列制度、辦法，規(guī)范和促進了社會組織、社會保障機構(gòu)等的健康發(fā)展，具體見表2。

表2 “十三五”時期非營利組織和基金（資金）類會計標準

二、“十四五”時期政府及非營利組織會計改革面臨的挑戰(zhàn)

（一）政府會計準則制度體系建設和實施需要持續(xù)發(fā)力

首先，預算管理制度是政府會計深化改革的內(nèi)生動力。2021 年3 月7 日，國務院印發(fā)《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，明確指出要“推動預算單位深化政府會計改革，全面有效實施政府會計標準體系，完善權(quán)責發(fā)生制會計核算基礎”。據(jù)此，需從政府會計準則、制度體系進一步完善等方面入手，全面落實政府會計準則制度，為進一步改革預算管理制度、推進權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度等工作筑基[2]。

第二，高標準進行政府資產(chǎn)核算是深化國有資產(chǎn)管理的迫切要求。近幾年，我國深入開展了國有資產(chǎn)報告工作，同時《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》等法規(guī)制度也陸續(xù)發(fā)布，都對政府資產(chǎn)真實信息的全面、準確反映提出了高標準、嚴要求。

第三，預算績效管理的全面實施也對政府成本核算提出新要求。2019 年12 月17 日財政部發(fā)布的《事業(yè)單位成本核算基本指引》，2022 年又進一步發(fā)布高等學校、科學事業(yè)單位的成本核算具體指引等。

此時，我國政府成本核算指引體系并未同時構(gòu)建完成，那么先行的事業(yè)單成本核算指引體系可作為其建設基礎，顯然下一步工作重心是加強政府行政成本核算的相關研究工作。

第四，財會監(jiān)督對政府會計準則、制度系統(tǒng)的出臺、施行發(fā)出要求。以它們的深化實施為基礎，真實反映財稅政策執(zhí)行情況及政府財務狀況，可以在制度層面為財會監(jiān)督效能的充分發(fā)揮提供重要保障。

（二）社會組織的深化改革和發(fā)展，客觀上要求其會計改革與時俱進

第一，《民間非營利組織會計制度》待修訂。2005 年1 月1 日實施《民間非營利組織會計制度》（以下簡稱《民非制度》）以前，我國社會組織數(shù)量不足29 萬家，然而截至2020 年底，注冊數(shù)量猛增至89.4 萬家，不僅數(shù)量、規(guī)模，業(yè)務模式也隨之變得更有靈活性、多樣性，這對完善會計核算提出了更多新要求[3-4]。

第二，《工會會計制度》亟待修訂。原《工會會計制度》是2009 年印發(fā)的，隨著我國工會事業(yè)的發(fā)展，原制度無法滿足工會會計核算的新要求。工會財務管理體制的變化，同時結(jié)合現(xiàn)狀，修訂并制定了工會經(jīng)費收支管理、工會預決算管理等的制度辦法，財政部于2021 年4 月14 日印發(fā)新的《工會會計制度》，并自2022 年1 月1 日起施行。

（三）完善和制定社會保障和社會事業(yè)改革相關的會計制度，提高會計信息質(zhì)量。

第一，伴隨養(yǎng)老保險制度的改革，原來的社會保險基金會計制度不滿足改革實際。當前急需有針對地調(diào)整會計處理規(guī)定，以適應逐年規(guī)范的職業(yè)年金基金管理政策、快速擴增的基金規(guī)模和全面投入基金委托運營的客觀現(xiàn)狀。

第二，在醫(yī)療保障制度改革方面，國務院辦公廳印發(fā)的《“十四五”全民醫(yī)療保障規(guī)劃》明確指出，到2025 年醫(yī)療保障制度更加成熟定型，并以公平醫(yī)保、法治醫(yī)保、智慧醫(yī)保、協(xié)同醫(yī)保為建設目標；同時，關于醫(yī)療保障的法規(guī)制度也在健全和完善，《醫(yī)療保障法（征求意見稿）》已向社會公開征求意見，下一步會盡快出臺，并進一步修訂社會保險基金方面的會計制度[5]。

第三，為滿足相關社會事業(yè)改革與發(fā)展的需要，應結(jié)合土地儲備、住房公積金等改革和政策，修繕土地儲備資金和住房公積金的會計核算辦法。

三、“十四五”時期政府及非營利組織會計改革舉措

（一）政府會計準則、制度持續(xù)完善、健全，并堅持全面有效實施

1.整理各類政府會計標準，并確立體系維護機制

全面梳理當前政府會計標準，結(jié)合實際需要清理已失效的政府會計標準文件，對不適合當下環(huán)境的文件進行調(diào)整。在準則制度體系框架下，持續(xù)完善各類會計標準。應搭建政府會計準則制度體系整體框架，健全各類會計標準的維護機制，形成“建設－執(zhí)行－修繕”的路徑模式。

2.研究制定有關政府會計具體準則

有兩個方面值得深究：一是關于政府收入的財務會計分類；二是權(quán)責發(fā)生制下各類收入的確認和計量。分類、確認、計量問題解決后，即出臺政府收入會計準則，進一步制定、發(fā)布其他政府會計具體準則。

3.出臺行政事業(yè)單位成本核算具體指引

此項改革進展迅速，2021 年11 月財政部印發(fā)了《事業(yè)單位成本核算具體指引——公立醫(yī)院》；2022 年4 月29 日財政部下發(fā)《事業(yè)單位成本核算具體指引-高等學校（征求意見稿）》及起草說明；2022 年5 月16 日財政部下發(fā)《事業(yè)單位成本核算具體指引-科學事業(yè)單位（征求意見稿）》及起草說明；2022 年9 月26 日財政部發(fā)布了高等學校和科學事業(yè)單位的成本核算具體指引，并于2023 年1 月1 日施行。

4.政府會計準則制度實施持續(xù)推進

以會計人員培訓、實務指導、學用結(jié)合等為抓手，解決準則、制度落地問題。

（二）修繕非營利組織會計制度

1.修繕關于民間非營利組織方面的會計制度

2021 年組織召開《民非制度》修訂座談會，正式啟動修訂工作。2022 年充分進行調(diào)查研究工作，發(fā)布征求意見稿。2023 年就征求意見稿向社會公開征求意見，根據(jù)反饋意見修改完善后修訂印發(fā)《民非制度》，出臺制度新舊銜接規(guī)定。2024 年將與有關主管部門一起將新《民非制度》落地，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。

2.修訂《工會會計制度》

2021年4月14日財政部已印發(fā)新的《工會會計制度》，并自2022 年1 月1 日起施行。

（三）跟上改革發(fā)展步伐，健全、完善基金（資金）類會計標準

第一，制定機關事業(yè)單位職業(yè)年金基金相關業(yè)務會計處理規(guī)定。結(jié)合相關管理及政策規(guī)定，制定印發(fā)《機關事業(yè)單位職業(yè)年金基金相關業(yè)務會計處理規(guī)定》。

第二，擇機制定相關基金（資金）會計核算辦法。跟隨醫(yī)療保障制度改革節(jié)奏，對《社會保險基金會計制度》進行修訂或提出補充規(guī)定，對新增險種、新增業(yè)務的會計處理進行明確。根據(jù)土地儲備、住房公積金、道路交通事故社會救助基金等改革需要，同時配套相關財務和資產(chǎn)管理規(guī)定，修訂完善《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》《住房公積金會計核算辦法》，明確道路交通事故社會救助基金等會計核算辦法[6]。