周宗永
肥西縣自然資源和規(guī)劃局,安徽 合肥 231200
“小產(chǎn)權(quán)房”是人們相較于擁有合法產(chǎn)權(quán)房屋而言對其的一種通常稱謂。其概念出現(xiàn)和成為社會關(guān)注的熱點是從全國房價快速上漲的2007 年開始的,最早出現(xiàn)在城市化發(fā)展較快的東南沿海等城市周邊,后伴隨房地產(chǎn)熱,在全國多地滋長。按照國家相關(guān)要求,“小產(chǎn)權(quán)房”不得確權(quán)發(fā)證,權(quán)屬不受法律保護(hù)。為杜絕亂占農(nóng)村土地進(jìn)行無序的房地產(chǎn)開發(fā)或進(jìn)行所謂的“新農(nóng)村”建設(shè),遏制此類不法亂象國家出臺了一系列禁止性政策和措施,最終定性“小產(chǎn)權(quán)房”為房地產(chǎn)市場上的“黑戶”身份。時至今日,隨著城市化發(fā)展和城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大,不少早期建成的“小產(chǎn)權(quán)房”逐漸成了地方政府必須面對的房地產(chǎn)領(lǐng)域的歷史難題。
所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”是指城市化發(fā)展早期,在城市郊區(qū)或城市邊沿占用農(nóng)村集體土地而開發(fā)建設(shè)的對外出售或自用的房屋。其建設(shè)未經(jīng)政府相關(guān)部門批準(zhǔn),未繳納土地出讓金等費用,無法取得合法的不動產(chǎn)權(quán)屬證明,其通過開發(fā)建設(shè)或買賣轉(zhuǎn)讓所獲得的“產(chǎn)權(quán)”也無法得到法律保障。“小產(chǎn)權(quán)房”不是法律概念,只是人們相較于擁有合法產(chǎn)權(quán)房屋而言的一種通常稱謂。
“小產(chǎn)權(quán)房”主要集中在城市周邊的農(nóng)村地區(qū)和縣城的城鄉(xiāng)接合部,是中國城市化和土地利用的難題和現(xiàn)象之一①《自然資源部關(guān)于加快解決不動產(chǎn)登記若干歷史遺留問題的通知》(自然資發(fā)[2021]1 號)。,“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)權(quán)和登記問題也一直備受社會關(guān)注。一方面,因“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)劃用地和建設(shè)施工沒有經(jīng)過合法的審批和監(jiān)督管理,其產(chǎn)權(quán)缺乏法律保障,無法實現(xiàn)合法的房屋轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押、租賃等;另一方面,因“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)建設(shè)和物業(yè)管理缺乏監(jiān)管,沒有相應(yīng)的工程竣工驗收,其建筑質(zhì)量安全和人居環(huán)境也難有保障,但與此同時,“小產(chǎn)權(quán)房”卻又涉及很多群眾切身利益,尤其是低收入群體的財產(chǎn)權(quán)問題。因此,“小產(chǎn)權(quán)房”逐漸成了一個復(fù)雜的歷史遺留問題和嚴(yán)峻的社會問題,亟需政府和社會各界的共同努力來面對和解決。黨的十八大以來,為落實黨中央以人民為中心,不斷提高人民群眾的幸福感、獲得感的發(fā)展思想,解決城市化早期發(fā)展過程中因房地產(chǎn)開發(fā)熱、監(jiān)管不力等原因產(chǎn)生的“小產(chǎn)權(quán)房”的“身份認(rèn)定”問題逐漸擺上了地方政府工作臺面。
“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)與城市房價上漲密不可分,其概念出現(xiàn)和成為社會關(guān)注的熱點亦是從房價上漲邁入快速之年的2007 年開始的,其出現(xiàn)有著特定的歷史背景[1]。
20 世紀(jì)90 年代初期,隨著發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)思想的提出,國家開始實行住房制度改革,逐漸取消了過去的福利分房制度,全面實行職工住房商品化,培育房地產(chǎn)市場,通過市場的力量來解決城鎮(zhèn)居民住房問題,房屋物權(quán)只能通過市場行為取得,城市房地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展,逐漸成為帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎,并且局地出現(xiàn)房地產(chǎn)供求不平衡矛盾,尤其是商品住宅供應(yīng)不足,使“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生具有了潛在市場條件。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程加快,農(nóng)村人口和剩余勞動力大規(guī)模向城鎮(zhèn)遷移,城市規(guī)模不斷擴(kuò)大,各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)、物流園區(qū)等大量涌現(xiàn),城市住房需求的快速增長,導(dǎo)致房地產(chǎn)供求矛盾也不斷加劇,而“小產(chǎn)權(quán)房”因未繳納土地出讓金等費用,能夠帶來一定暴利,誘使一些人鋌而走險,讓“小產(chǎn)權(quán)房”有了滋生的土壤和環(huán)境。
進(jìn)入21 世紀(jì)以來,伴隨我國改革開放不斷深入和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,一些城市尤其是一線城市和東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市的房地產(chǎn)市場不斷升溫,居住和投資需求加大,房價持續(xù)上漲,全國出現(xiàn)了幾輪房地產(chǎn)熱潮。開發(fā)商、炒房客、房產(chǎn)中介等各類市場角色紛紛登臺,各類房地產(chǎn)市場需求不斷加大,一些城市郊區(qū)農(nóng)民或經(jīng)濟(jì)組織利用城鎮(zhèn)周邊集體土地或居民宅基地通過拆除聯(lián)建的方式建設(shè)所謂的“商品房”,采取低于商品房市場價的形式,進(jìn)行銷售獲利。由于土地沒有經(jīng)過合法的征撥、出讓等手續(xù),建設(shè)未經(jīng)政府相關(guān)部門批準(zhǔn),未繳納土地出讓金和相關(guān)稅費,土地成本低,其房價相對也較低,恰恰能夠滿足一些低收入人群或者無房人群的住房需求。導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”在房地產(chǎn)較熱區(qū)普遍開花,乃至屢禁不絕。
早期國家在房地產(chǎn)開發(fā)、耕地保護(hù)等方面的法律政策不完善,監(jiān)管缺位,一些地方政府對城市建設(shè)中的違法建設(shè)監(jiān)管力度不夠,對其違法違規(guī)行為缺乏有效的懲處。同時“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)和銷售行為一般較為隱蔽,以致“小產(chǎn)權(quán)房”在全國多地滋生和發(fā)展,勢頭強(qiáng)勁,觸及國家政策紅線。
誠然,“小產(chǎn)權(quán)房”滋長帶來了一系列問題和隱患,如:在房屋質(zhì)量、消防等方面存在一定安全隱患;人居環(huán)境差,缺乏物業(yè)管理;不符合城市總體規(guī)劃,阻礙城市建設(shè)發(fā)展和形象提升;違反耕地保護(hù)政策,導(dǎo)致亂占亂建現(xiàn)象,危及18 億畝耕地紅線;無法按規(guī)定政策進(jìn)行權(quán)屬登記,財產(chǎn)權(quán)得不到有效保障;沖擊商品房市場,等等。但也在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)住房短缺的問題,為一部分低收入人群提供了安居的住所,對我國的城市化進(jìn)程起到了一定程度的推動作用,甚至也為新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興起到過作用。同時,“小產(chǎn)權(quán)房”又涉及很多群眾切身利益,尤其是低收入群體的財產(chǎn)權(quán)問題,在很多地方,逐漸成了一個復(fù)雜的歷史遺留問題和嚴(yán)峻的社會問題,關(guān)系到社會的穩(wěn)定大局,亟需政府和社會各界共同面對和解決,徹底解決“小產(chǎn)權(quán)房”帶來的歷史遺留問題有著深刻的現(xiàn)實必要性。
“小產(chǎn)權(quán)房”本質(zhì)上屬于違法建設(shè),是不符合政策的“超規(guī)劃房產(chǎn)”,是國家現(xiàn)行法律所禁止的,但卻關(guān)系到不少群眾的切身利益,尤其是低收入群體的財產(chǎn)權(quán)問題,涉及群眾投訴和社會穩(wěn)定大局。我們看到,近幾年,在基本遏制住非法占用集體土地進(jìn)行各類房地產(chǎn)開發(fā)的勢頭后,為落實中央以人民為中心的發(fā)展思想,提升群眾幸福感、獲得感,有些地方政府已開始對部分早期建設(shè)的、符合城市總體規(guī)劃且已入住的部分“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行了“身份合法化認(rèn)定”的探索嘗試[3]。通過加強(qiáng)規(guī)劃和建設(shè)管理、加強(qiáng)法律監(jiān)管等措施,依法合規(guī)分類有序地妥善處理,推動一部分涉及群眾切身利益的“小產(chǎn)權(quán)房”權(quán)屬登記問題的解決。同時,也出臺了防止那些阻礙總體規(guī)劃布局、存在安全隱患非法的“小產(chǎn)權(quán)房”、違法建筑等通過不動產(chǎn)登記合法化的政策。
一般認(rèn)為,對于“小產(chǎn)權(quán)房”的主要處理,無非就是“轉(zhuǎn)正”和“拆除”兩種措施。政府需要通過加強(qiáng)國土空間規(guī)劃和市場管理,對“小產(chǎn)權(quán)房”的具體情況進(jìn)行梳理統(tǒng)計,研究出臺分類處理的措施和政策,逐步加以解決。
筆者認(rèn)為,全面解決“小產(chǎn)權(quán)房”長期積累的問題,妥善處理其權(quán)屬登記的歷史遺留問題,首先要牢固樹立“以人民為中心”的發(fā)展思想和意識;其次,要提高對《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》(以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》)及其實施條例中關(guān)于“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的認(rèn)識和思維;再次,應(yīng)根據(jù)國土空間規(guī)劃和城市總體規(guī)劃,科學(xué)合理區(qū)分不同類型,采取靈活有效、分步推進(jìn)的方法和方式。在此基礎(chǔ)上,出臺具體的政策措施,逐漸為一部分符合城市總體規(guī)劃布局、涉及較多群眾切身利益且拆除難度大或無法拆除的“小產(chǎn)權(quán)房”完成“身份轉(zhuǎn)正”,解決其權(quán)屬登記問題,以實現(xiàn)部分群眾的財產(chǎn)權(quán)問題,提升群眾幸福感、獲得感[4]。具體可從以下幾方面入手:
妥善解決“小產(chǎn)權(quán)房”歷史遺留問題,首先應(yīng)摸清“小產(chǎn)權(quán)房”家底。地方政府可以成立工作專班,將本城市區(qū)域內(nèi)的所有在集體土地上違規(guī)開發(fā)建設(shè)的各類“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行一次徹底的摸排梳理、登記造冊,按既定條件進(jìn)行分類梳理,為下步?jīng)Q策和制定解決措施提供基礎(chǔ)性資料。
對于摸排梳理出來的“小產(chǎn)權(quán)房”,根據(jù)其產(chǎn)生的不同時間、不同情況、不同類型、不同區(qū)位,從本地實際出發(fā),按歷史發(fā)展的脈絡(luò)進(jìn)行合理劃分、科學(xué)歸類,通過部門會商、征詢意見等方式,研定對每種類型的“小產(chǎn)權(quán)房”適宜的實施政策和實施路徑。
根據(jù)國土空間規(guī)劃和城市總體規(guī)劃,區(qū)分不同階段、不同類型,分別采用依法拆除、沒收、補(bǔ)辦手續(xù)、確認(rèn)產(chǎn)權(quán)等方式,分期分類處理。
1.對于房屋質(zhì)量、消防等方面存在嚴(yán)重安全隱患,人居環(huán)境惡劣,且不符合城市規(guī)劃布局、嚴(yán)重阻礙城市建設(shè)發(fā)展的“小產(chǎn)權(quán)房”,堅決按違法建設(shè)處理,予以拆除或罰沒。根據(jù)個體對象的具體情況,以無償或有限度補(bǔ)償形式,妥善合理解決[5]。
2.對于建設(shè)時間較早、符合城市總體規(guī)劃布局、已入住且涉及多數(shù)群眾財產(chǎn)權(quán)利益的,按規(guī)定程序給予“身份轉(zhuǎn)正”,允許補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)后辦理權(quán)屬登記。若涉及用地手續(xù)不完善方面問題,可根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)政策處理?!蹲匀毁Y源部關(guān)于加快解決不動產(chǎn)登記若干歷史遺留問題的通知》第一項中規(guī)定:“對于其他建設(shè)項目,可以按照地方實際情況,分不同時間段、不同類型分別采取劃撥、協(xié)議出讓等方式按照項目建設(shè)時的政策規(guī)定補(bǔ)辦用地手續(xù)。對于已經(jīng)辦理了房屋所有權(quán)登記的,經(jīng)公告權(quán)屬清晰無爭議的,報經(jīng)地方人民政府同意,直接按現(xiàn)狀核發(fā)用地劃撥決定書或者補(bǔ)辦協(xié)議出讓手續(xù)?!?019 年修正的《城市房地產(chǎn)管理法》第九條規(guī)定:“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地,經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后,該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓,但法律另有規(guī)定的除外?!比羯婕啊靶‘a(chǎn)權(quán)房”的建筑質(zhì)量安全和消防安全方面問題,可采用委托第三方機(jī)構(gòu)檢測的方式解決。檢測合格的給予權(quán)屬登記,不合格的責(zé)令整改完善,無法整改完善的予以征收拆除,地方也可視情況給予或不予補(bǔ)償。
3.對于其他類型的可視具體情況,根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求采取人居環(huán)境、物業(yè)管理等改造提升,抑或采取征收征用方式予以轉(zhuǎn)正或拆除加以全面合理解決[6]。
進(jìn)一步完善相關(guān)政策法規(guī),加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管,防止“小產(chǎn)權(quán)房”和違法建設(shè)再次抬頭,嚴(yán)禁杜絕違法建設(shè)“搭車借道”,謀求身份合法化。同時關(guān)注輿情和群眾的合理訴求,兼顧社會穩(wěn)定大局,維護(hù)和諧發(fā)展局面。
綜上所述,全面解決“小產(chǎn)權(quán)房”的歷史遺留問題,需要政府、法律機(jī)構(gòu)和社會各方面的共同努力,政府部門更要本著尊重歷史、主動作為、勇于擔(dān)責(zé)、人民至上的原則,通過相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善、加強(qiáng)行政監(jiān)管和執(zhí)法督查等措施,維護(hù)群眾既得利益,實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定與城市的規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展。