黃河流域山東段高質(zhì)量發(fā)展之路

宮曉瑩

黃河是中國僅次于長江的第二長河，孕育了古老的中華文明。自山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略啟動以來，黃河流域山東段生態(tài)環(huán)境顯著改善，經(jīng)濟效益不斷提高。但由于城市和人口的迅速膨脹、地理環(huán)境變化等因素，山東省黃河流域存在水生態(tài)環(huán)境惡劣、二級懸河形勢嚴峻、文化保護欠缺和城市引領(lǐng)不足等問題，嚴重阻礙了黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。相關(guān)部門需要從生態(tài)保護、防洪減災、文旅融合和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等方面進行突破，助力打造國家黃河戰(zhàn)略的先行區(qū)，推動山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略落地。

山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)政策

近年來，黨中央和國務(wù)院高度重視黃河流域的治理工作，將推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展工作擺在國家戰(zhàn)略的位置。為深入貫徹落實黨的二十大精神，踐行習近平總書記對山東黃河生態(tài)保護工作的重要指示，山東省出臺了一系列與黃河生態(tài)保護治理相關(guān)的環(huán)境、財政等政策，在結(jié)合本省實際，堅持綠水青山就是金山銀山的生態(tài)理念下，推動黃河生態(tài)保護工作走在全國前列。2023年，山東省生態(tài)環(huán)境廳等部門聯(lián)合印發(fā)《山東省黃河生態(tài)保護治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》，提出了到2023年底前完成的3項主要攻堅任務(wù)，為山東省打響黃河生態(tài)保護治理攻堅戰(zhàn)制定了“時間表”。2023年4月1日起，《中華人民共和國黃河保護法》正式施行，為山東省在守護母親河長久安瀾的法制軌道上進一步指明了方向。

山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的制約因素

水資源供求矛盾嚴重，水污染問題突出

水資源短缺已經(jīng)成為制約黃河下游生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。黃河作為中國的第二大長河，水資源可開采量約在80億立方米～150億立方米。但由于黃河泥沙量大，其天然年徑流量僅為長江的二十分之一，為珠江的八分之一，從20世紀70年代開始，黃河入海徑流量驟減。山東作為人口大省，人均水資源占有量僅為全國人均的12%，是名副其實的缺水省份，黃河干流的水流量減少，導致黃河下游多次斷流，嚴重影響了“引黃濟青”等工程的實施。同時，隨著黃河下游地區(qū)工農(nóng)業(yè)發(fā)展的不斷擴大，黃河下游地區(qū)的城市迅速發(fā)展，居民數(shù)量急劇增多。工業(yè)污染物、農(nóng)藥化學試劑和生活垃圾等的排放使得黃河下游水資源的污染狀況日益嚴重。山東省黃河下游的水資源利用方式長期為粗放型，特別是農(nóng)業(yè)漫灌、生活用水浪費、工業(yè)設(shè)施老化等現(xiàn)象，進一步阻礙了黃河下游水資源的可持續(xù)利用。

“二級懸河”對人民生命財產(chǎn)與安全造成巨大威脅

黃河下游的泥沙淤積導致黃河形成了高于兩岸平原的“地上河”，其中山東段大部分都為“二級懸河”，河床高出背河地面3—5m，呈現(xiàn)出“河槽高，河灘低，堤根洼”的現(xiàn)象?！岸墤液印背霈F(xiàn)的主要原因是水沙失衡和人類活動的影響。黃河中游流經(jīng)黃土高原，攜帶大量泥沙進入下游，使下游河道變寬，水流減緩，泥沙沉降，河床抬高。沿黃河地區(qū)城鎮(zhèn)化的推進大大影響了黃河流域的水土利用。過度砍伐、植被破壞致使土地荒漠化嚴重；居住人口倍增，工業(yè)化進程加快，使得水資源愈加脆弱?！岸墤液印苯档土它S河的挾沙能力，導致下游河道不斷淤積，極易出現(xiàn)“橫河”“斜河”，加大了堤防決口的風險。同時，下游河道萎縮，導致主槽過水能力下降，加之近年來黃河來水減少，長期小水行河，極易造成小水漫灘的局面。“二級懸河”對山東省防洪和灘區(qū)群眾的生命和財產(chǎn)安全造成了嚴重的威脅。

黃河文化挖掘保護欠缺，文旅融合力度不夠

黃河孕育了夏商周文明，保存著馬家窯、大汶口等文化遺址，有著豐富的文化內(nèi)涵。隨著科技與城市發(fā)展的現(xiàn)代化，黃河文化更具流動性和創(chuàng)新性。吳良鏞先生曾提出人居環(huán)境的五大影響因素，包括自然、人類、社會、居住和支撐五個系統(tǒng)，可見黃河流域人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展需要文化與自然的高度耦合。當前，山東省黃河下游沿岸城市發(fā)展進入新時代，黃河文化發(fā)展面臨著更多挑戰(zhàn)，“二級懸河”日益嚴重，改道泛濫時有發(fā)生，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，下游城市脆弱性凸顯，傳統(tǒng)農(nóng)耕精神喪失，黃河文化難以被挖掘并保護，“生態(tài)—經(jīng)濟—社會全方位可持續(xù)發(fā)展”面臨瓶頸，難以貫徹人與自然和諧理念，文旅融合缺乏動能。山東省作為黃河三角洲重要的經(jīng)濟區(qū)以及黃河流域文化旅游資源的富集地，黃河文化的弘揚與黃河精神的傳承對山東省的高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

流域空間發(fā)展不平衡，中心城市引領(lǐng)作用不足

山東省沿黃城市群主要分布在中西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平普遍較低，均未能上榜《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，距離國家級城市群仍有很大差距。其服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)和商業(yè)較為落后，地上懸河使得沿河區(qū)域長期面臨著洪水的威脅。濟南、東營等地由于身處內(nèi)陸，國際聯(lián)系較差，政策的扶持力度不足，開發(fā)也不夠充分，在黃河開發(fā)中無法充分發(fā)揮相應職能。沿黃中心城市輻射能力不足，經(jīng)濟帶動能力不強是阻礙山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要原因。近年來，為貫徹落實習近平總書記關(guān)于“黃河高質(zhì)量發(fā)展”的重要指示精神，政府部門極為重視對黃河流域的開發(fā)，但受歷史、地域、政策等因素的影響，各地仍存在著產(chǎn)業(yè)體系落后、區(qū)域聯(lián)系較差、黃河開發(fā)規(guī)劃落后、成果難以共享等一系列問題。

推進山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重點任務(wù)

加強水資源節(jié)約集約利用，統(tǒng)籌推動環(huán)境污染治理

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中明確指出，要將黃河流域等缺水地區(qū)立為水資源利用改革重點工程區(qū)。水資源脆弱是黃河問題的癥結(jié)，扎實推進節(jié)約集約用水，防治水污染，是山東省修復黃河水生態(tài)的關(guān)鍵。黃河治理是一場持久戰(zhàn)，各區(qū)域單打獨斗無法取得勝利，山東省需監(jiān)督沿黃各市在未來發(fā)展中嚴格落實《山東省實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》中所確定的各市水資源管理具體條款，遵守九市聯(lián)合制定的《黃河水資源保護與節(jié)約集約利用》法規(guī)，加強區(qū)域聯(lián)系，分區(qū)協(xié)調(diào)治理。針對各地區(qū)的水污染事件，沿黃各市要通過限制工業(yè)污染物排放，改良污水處理設(shè)施，加強環(huán)保督察等手段減少工業(yè)污染，通過落實垃圾分類，完善垃圾收集、處理和利用系統(tǒng)減少生活污染。同時，各市還需立足于實際情況，在深入挖掘用水管控和污染防控的共同立法點的基礎(chǔ)上上進行特殊立法，實現(xiàn)黃河治理的“和而不同”。山東省要做到責任到人，宣傳到位，匯聚眾力推動保護法落地生效，細化宣講，讓水生態(tài)理念深入人心，推動全社會形成節(jié)約用水，防治污染的良好氛圍。

完善防洪減災工程，提升災害應急能力

黃河下游洪水的主要源頭是暴雨，暴雨的主要發(fā)生段在中游。其中河龍間和龍三間地勢落差大，洪峰高，洪量大；三花間坡度較緩，洪峰低但歷時長，均對黃河下游洪防洪造成了重大威脅，對人民群眾的人身和財產(chǎn)安全造成了重大威脅。因而，完善黃河防洪工程體系，確保大堤安全，對現(xiàn)有堤壩進行穩(wěn)固處理，對重點流域加強防護具有重要意義。2022年，國務(wù)院重點推進黃河下游“十四五”防洪工程，于濟南等沿黃城市開工，從險工改建加固、防汛道路建設(shè)等方面協(xié)調(diào)進行。山東的防洪工程建設(shè)將對黃河中下游水路進行更好的管控，對黃河入海流進行更好的順流保護。隨著社會的發(fā)展進步，新時代可以更多地利用科技手段進行防洪。相關(guān)部門可充分利用無人機、遠程監(jiān)控等技術(shù)實時觀測河流狀況，持續(xù)關(guān)注防洪項目建設(shè)，利用5G技術(shù)搭建智慧防汛平臺，建設(shè)實景模型，排查整治防洪安全隱患。

深入挖掘黃河文化，推動建設(shè)傳播陣地

千百年來，黃河積淀了深厚的傳統(tǒng)文化，滋養(yǎng)著山東流域，傳承和發(fā)展黃河文化是推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的有效途徑。首先，山東省要提高對黃河文化的保護水平。在物質(zhì)文化遺產(chǎn)方面，要不斷加強文化遺址的考古和發(fā)掘工作，積極申報研究項目，利用互聯(lián)網(wǎng)手段提高遺址公園等的知名度。對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)要采取創(chuàng)意性的保護模式，可以將黃河文化融入文學作品、影視作品等藝術(shù)作品中，推動建設(shè)黃河文化主題展覽館、黃河生活回憶館等場所。其次，山東省沿黃9市、25縣均有其特色農(nóng)產(chǎn)品，基于當下鄉(xiāng)村振興和黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的雙重戰(zhàn)略背景，山東省可以深入挖掘黃河流域優(yōu)秀的鄉(xiāng)土文化，建立文化和產(chǎn)品的深層次聯(lián)系，樹立黃河文化品牌，打造特色產(chǎn)品。新時代科學技術(shù)的發(fā)展使得農(nóng)產(chǎn)品營銷手段更加多樣化，山東省要抓住新媒體風口，結(jié)合數(shù)字化營銷技術(shù)以及社區(qū)團購、新媒體直播，可視化宣傳等新方式，推陳出新，拓寬渠道。最后，山東省要切實推動黃河文化旅游帶建設(shè)工作，發(fā)揮重大項目的帶頭作用，文旅融合講好黃河故事，陣地建設(shè)要打開弘揚窗口。

培養(yǎng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實施，需要建設(shè)具有核心競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟效益同步。新舊動能轉(zhuǎn)換是推動高質(zhì)量發(fā)展的引擎。山東省沿黃各地區(qū)設(shè)有眾多工業(yè)園區(qū)，以石油、煉鋼等產(chǎn)業(yè)為主，存在“高耗能、高污染、高耗水”等問題。山東省需制定詳細的排查策略，有效精準評估沿黃各工業(yè)園和企業(yè)，并對其進行分類，及時關(guān)停污染物排放超標、耗能嚴重、產(chǎn)能落后的產(chǎn)業(yè)，積極尋求新的經(jīng)濟增長點。通過動能轉(zhuǎn)換實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，推動沿黃工業(yè)、制造業(yè)向智能化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型。同時，黃河流域經(jīng)濟發(fā)展要與生態(tài)保護相結(jié)合，走產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的融合路徑。山東省應利用綠色低碳技術(shù)推動產(chǎn)業(yè)高新化發(fā)展，持續(xù)推進產(chǎn)業(yè)升級，因地制宜打造沿黃輕工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)工業(yè)園。針對生態(tài)脆弱區(qū)域，要加強污染監(jiān)管，積極探索符合市場規(guī)律、與當?shù)貎?yōu)勢相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，提高資源配置率，促進形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

建立健全推動山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的長效機制

建立健全環(huán)境監(jiān)管機制，增強監(jiān)管力度

黃河是山東省重要的生態(tài)安全屏障，對黃河進行嚴格、高效、充分的監(jiān)管對于推動黃河長久安瀾具有重要作用。山東省黃河環(huán)境監(jiān)管應從水污染、生態(tài)流量和環(huán)境風險三個方面入手，統(tǒng)籌各行業(yè)部門嚴格開展工作。水污染監(jiān)管需聯(lián)合沿黃城市，制訂全面可行的水體污染監(jiān)測與消除方案。對此，山東省要加強對各市的督導與幫扶，幫助制訂黃河污染狀況獨立調(diào)查方案。要重點監(jiān)督工業(yè)園區(qū)污水處理及排放及農(nóng)業(yè)污染防控，細化審核條例。生態(tài)流量檢查要以枯水期和關(guān)鍵期為重點，持續(xù)推動體系指標科學化、系統(tǒng)化。山東省可以針對重要支流開展監(jiān)管試點，針對重點區(qū)域引導水循環(huán)體系建設(shè)，嚴格落實相關(guān)規(guī)定。黃河流域環(huán)境風險防范需要健全的機制和相應的預警方案。要建立健全環(huán)境風險監(jiān)督管理制度和調(diào)查評估制度，建立起監(jiān)管與督察雙管齊下的風險防范體系，同時，要加強黃河流域風險應急防控能力，編制實施相應的風險預警方案，例如建設(shè)物資庫，定期排查重點工業(yè)園區(qū)等。

繼續(xù)加大黃河保護財政投入

生態(tài)保護補償制度是生態(tài)文明發(fā)展的重要保障，山東省黃河流域的長久安瀾離不開財政的長期支持。2022年，山東省政府辦公廳印發(fā)了《支持黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展若干財政政策》，共38條，為黃河流域的生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供了一定的資金保障。在未來，山東省應基于黃河流域保護重點項目，進一步健全現(xiàn)有的財政政策體系，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，通過調(diào)動多方力量，推動生態(tài)保護權(quán)責到個體，提高財政投入精準度。首先，財政支出要聚焦黃河流域生態(tài)保護重大工程和項目，包括黃河文化遺址保護、國家文化公園建設(shè)、黃河水質(zhì)監(jiān)測考核等，對污染嚴重和任務(wù)艱巨的地區(qū)政府給予財政傾斜，對環(huán)境破壞嚴重地區(qū)加大生態(tài)補償。其次，財政支出需擴大供應來源，完善資金鏈，采取市場基金、證券，政府性融資等多種形式增加財政收入，鼓勵更多社會資本參與投入。

持續(xù)走創(chuàng)新發(fā)展之路

山東省黃河管理要以科技創(chuàng)新為引擎，以理念創(chuàng)新為動力，以人才創(chuàng)新為引領(lǐng)，構(gòu)建好長久安瀾的藍圖。首先，科技創(chuàng)新要聚焦相關(guān)體制機制的改革和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。山東省應完善現(xiàn)有管理辦法，創(chuàng)新科技管理模式，鼓勵相關(guān)部門對為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展作出突出貢獻的科技項目及時進行立項和獎勵，以保護技術(shù)專利。對于防洪防災、泥沙調(diào)和等重點技術(shù)應提供研發(fā)資金，推進技術(shù)發(fā)展。其次，山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展工作應結(jié)合大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，加快黃河流域監(jiān)督級管理數(shù)字化。當今社會算法發(fā)展迅速，數(shù)字化水平不斷提升，政府部門可利用算法打造一體化信息網(wǎng)絡(luò)，完善創(chuàng)新體系，建設(shè)高標準技術(shù)共享平臺。通過建立黃河流域文化平臺，利用數(shù)字技術(shù)分析黃河文化資源分布和市場需求，擴大黃河流域文旅實踐范圍，延長文旅產(chǎn)業(yè)鏈。用創(chuàng)新理念引領(lǐng)黃河流域工作，持續(xù)優(yōu)化創(chuàng)新團隊運作體制，加大對山東省黃河科技研發(fā)的人才引進及培養(yǎng)工作。用人才推進科技，用科技指引未來。

山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展是事關(guān)山東省生態(tài)與經(jīng)濟、民生的重點事業(yè)，面對發(fā)展道路上存在的水環(huán)境破壞、二級懸河、文化保護困難、中心城市引領(lǐng)不足等問題，山東省應針對具體問題提供相應的解決方案，實現(xiàn)母親河的長久安瀾。

（作者單位：上海師范大學馬克思主義學院）