余忠劍

提 要：新時(shí)代，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷推動(dòng)巡察創(chuàng)新發(fā)展。巡察在經(jīng)歷自發(fā)探索實(shí)踐期后，進(jìn)入自覺(jué)推進(jìn)發(fā)展期，黨的十九大后則進(jìn)一步步入成熟提升期，不斷聚焦職能責(zé)任，完成政治巡察的定位。巡察雖然取得了重要成績(jī)，但毋庸諱言，也存在定位把握不準(zhǔn)、主體責(zé)任落實(shí)不到位、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力不足、政治信任不足、整改不到位等問(wèn)題，對(duì)這些問(wèn)題需要從完善協(xié)同工作機(jī)制、破解巡察中的權(quán)力共謀、強(qiáng)化規(guī)則思維等方面著手，不斷提升巡察的監(jiān)督和治理效能。

黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視把全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，落實(shí)到基層。黨的二十大通過(guò)的新黨章，對(duì)市縣巡察作出了專門規(guī)定和要求。由于中央和省一級(jí)開(kāi)展的巡視在覆蓋范圍上的特定性，市縣巡察是巡視工作的有效延伸和拓展，在提升超大型國(guó)家的超大規(guī)模治理效能和破解行政鏈條過(guò)長(zhǎng)而導(dǎo)致的信息不對(duì)稱監(jiān)督困境上發(fā)揮著自身重要作用。

一、巡察的發(fā)展歷程及其特點(diǎn)

（一）自發(fā)探索實(shí)踐期，在積累經(jīng)驗(yàn)中完成政治架構(gòu)設(shè)計(jì)

市縣巡察不是憑空產(chǎn)生的，而是在連續(xù)的歷史沿襲性和制度繼承性基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)。在黨的十八大之前，一些地方黨委推進(jìn)巡視監(jiān)督同時(shí)，也在市縣巡察上作出了不同探索。2004 年，浙江省少數(shù)市縣先行先試，模仿中央巡視制度，探索開(kāi)展市縣級(jí)巡察，如：浙江省湖州市長(zhǎng)興縣、寧波市江東區(qū)等。①參見(jiàn)王倩：《全面從嚴(yán)治黨背景下市縣巡察制度研究》，碩士學(xué)位論文，曲阜師范大學(xué)，2019 年，第11 頁(yè)。2006 年，陜西省城固縣在深入調(diào)研、先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新出臺(tái)了《城固縣黨風(fēng)廉政巡察制度（試行）》，該制度規(guī)定巡察的對(duì)象是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，重點(diǎn)是黨政一把手，同時(shí)還對(duì)巡察組成員的聘任資格、條件、期限，巡察組的職責(zé)、職權(quán)、工作原則，巡察工作實(shí)施的方法步驟、協(xié)調(diào)管理及工作紀(jì)律、結(jié)果運(yùn)用作出了具體規(guī)定。①參見(jiàn) 《城固縣推行黨風(fēng)廉政巡察制度》，陜西省紀(jì)律檢查委員會(huì)網(wǎng)站，2006 年3 月27 日。城固縣開(kāi)展巡察的突出意義，是從制度建設(shè)層面構(gòu)建了巡察的規(guī)范、面象，是巡察走向規(guī)范化的有益探索。經(jīng)過(guò)4年多的探索實(shí)踐，2009 年9 月向全縣各級(jí)印發(fā)施行修訂完善后的《城固縣黨風(fēng)廉政巡察制度》②參見(jiàn)吳曉軒：《城固縣黨風(fēng)廉政巡察扎實(shí)推進(jìn)》，陜西省紀(jì)律檢查委員會(huì)網(wǎng)站，2010 年3 月26 日。。城固縣的巡察制度不足之處：一是業(yè)務(wù)主要限于黨風(fēng)廉政建設(shè)方面，二是開(kāi)展巡察的主體沒(méi)有明確是“黨委”。在巡察制度上直接以“縣委”賦權(quán)的是湖南省湘潭縣。2007 年，湘潭縣制定出臺(tái)《中共湘潭縣委巡視工作暫行規(guī)定》，縣委巡視工作辦公室下設(shè)兩個(gè)巡視組，分別負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直機(jī)關(guān)的巡視工作。在各個(gè)地方開(kāi)展各具特色巡察的同時(shí)，中央紀(jì)委關(guān)注巡察，2010 年《中國(guó)監(jiān)察》刊文正式介紹巡察。為解決紀(jì)檢監(jiān)察干部力量不足、部分基層紀(jì)檢監(jiān)察組織作用發(fā)揮不充分、同級(jí)監(jiān)督難等問(wèn)題，四川省高縣出臺(tái)《縣紀(jì)委委員黨風(fēng)廉政建設(shè)巡查工作暫行辦法》，并組織縣紀(jì)委委員成立三個(gè)巡查組，對(duì)9 個(gè)科級(jí)單位主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行黨風(fēng)廉政建設(shè)巡查。③參見(jiàn)黃曉玲：《四川省高縣建立縣紀(jì)委委員黨風(fēng)廉政建設(shè)巡查制度》，《中國(guó)監(jiān)察》，2010 年第9 期?！吨袊?guó)監(jiān)察》的刊文，既是工作信息刊載，也是對(duì)一種新的工作形態(tài)的支持。在縣級(jí)巡察之外，市級(jí)巡察也起步實(shí)踐。2012 年7 月下旬開(kāi)始至9 月底，山東省煙臺(tái)市首次開(kāi)展巡察監(jiān)督，共巡察監(jiān)督單位302 個(gè)、領(lǐng)導(dǎo)干部1387 人、關(guān)鍵崗位中層干部2480 人。④參見(jiàn)《煙臺(tái)探索實(shí)施黨風(fēng)廉政建設(shè)巡察監(jiān)督制度掃描》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2012 年11月21日。這是黨的十八大之前，在市級(jí)層面開(kāi)展巡察的重大探索。

市縣巡察在自發(fā)實(shí)踐期主要有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是巡察內(nèi)容不聚焦、重點(diǎn)不突出。巡察不僅僅巡“廉政”，而且也巡“勤政”，很多巡察除了紀(jì)律監(jiān)督外，還督查了解領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員團(tuán)結(jié)協(xié)作、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工作績(jī)效等方面的情況，“把巡察工作同黨委、政府的階段性工作結(jié)合起來(lái)”的特點(diǎn)非常明顯。巡察指向性不明確，是巡察權(quán)威性不足和實(shí)施成效不明顯的重要原因。二是主體責(zé)任意識(shí)缺失。巡察與“黨風(fēng)廉政”的區(qū)分度不高，很多巡察文件、制度名稱都是“黨風(fēng)廉政巡察制度”“黨風(fēng)廉政建設(shè)巡查”等。從實(shí)際情況來(lái)看，存在把巡察當(dāng)成紀(jì)委內(nèi)部工作的一部分的情況，從屬性明顯，如：有的巡察是“為開(kāi)展科級(jí)單位黨政負(fù)責(zé)人向縣紀(jì)委全委會(huì)述廉述勤打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”。黨委的主體責(zé)任，無(wú)論是工作意識(shí)、實(shí)踐機(jī)制上，還是實(shí)際效果上，總體上還處于遮蔽狀態(tài)。三是運(yùn)行過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)范不足。一方面在巡察組成員構(gòu)成上，存在非公職人員入組的情況，如：城固縣每年聘請(qǐng)30 名德高望重、公道正派的各界人士為巡察員；另一方面授權(quán)邊界不清，如：有的巡察組有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)，有的巡察組組長(zhǎng)對(duì)存在問(wèn)題的，可以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行廉政談話或誡勉談話。無(wú)論是權(quán)力產(chǎn)生環(huán)節(jié)，還是權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)，以及對(duì)巡察權(quán)力的閉環(huán)管理，巡察自發(fā)實(shí)踐期存在著不規(guī)范、不完善、不平衡問(wèn)題，其政治論述并不充分，在公眾中的政治面向也不夠清晰和明確。雖然這一階段的局部探索還沒(méi)有上升為全黨的一項(xiàng)制度安排，也沒(méi)有在理論構(gòu)造和制度建設(shè)上取得實(shí)質(zhì)突破，但其積累的初始經(jīng)驗(yàn)及觸發(fā)的模仿、導(dǎo)向作用，不僅探索了一項(xiàng)工作本身，同時(shí)也對(duì)中央進(jìn)一步推動(dòng)完善巡察這一歷史性、系統(tǒng)性的宏觀政治設(shè)計(jì)架構(gòu)預(yù)置了政治推動(dòng)。

（二）自覺(jué)推進(jìn)發(fā)展期，巡察進(jìn)入規(guī)范化制度化建設(shè)階段

隨著黨的十八大以后巡視的良好政治效益和社會(huì)認(rèn)同，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間內(nèi)控性政治實(shí)驗(yàn)，在制度模仿同構(gòu)基本效應(yīng)的發(fā)展路徑下，2013 年開(kāi)始，各地紛紛效仿、自覺(jué)開(kāi)展巡察。如：2013 年，廣西覃塘區(qū)相繼出臺(tái)《覃塘區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)巡查工作實(shí)施意見(jiàn)（試行）》《覃塘區(qū)關(guān)于開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)巡查工作實(shí)施方案》等文件；同年，山東省桓臺(tái)縣等開(kāi)始縣級(jí)巡察，安徽省宣州區(qū)出臺(tái)黨風(fēng)廉政建設(shè)巡察制度。2014 年，四川省成都市制定《黨風(fēng)廉政建設(shè)巡察工作辦法》，每年巡察3-5 個(gè)區(qū)（市）縣和15-20 個(gè)市級(jí)部門（單位）、市屬國(guó)有企事業(yè)單位。①參見(jiàn)陳碧紅等：《成都將啟動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)巡察》，《四川日?qǐng)?bào)》2014 年1 月30 日。2015 年4 月，河南省委在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《關(guān)于建立市縣黨委巡察制度的意見(jiàn)》《河南省市縣黨委巡察工作實(shí)施辦法》等其他文件，明確市、縣黨委巡察的主體責(zé)任，規(guī)定省轄市巡察縣級(jí)、延伸到鄉(xiāng)級(jí)，縣級(jí)巡察鄉(xiāng)級(jí)、延伸到有問(wèn)題的行政村。河南省由此在全國(guó)第一個(gè)把市縣巡察制度落實(shí)到全省范圍，這一實(shí)踐在全國(guó)范圍有力推動(dòng)了巡察朝著組織化、制度化和規(guī)范化的方向發(fā)展。截至2016 年7 月，31 個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全部開(kāi)展了巡察，有10 個(gè)省區(qū)市所轄的地市一級(jí)黨委全部開(kāi)展了巡察，16 個(gè)省區(qū)將巡察制度延伸到縣一級(jí)，17 個(gè)省區(qū)市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、11 個(gè)省區(qū)市對(duì)村（居、街道）開(kāi)展了巡察。②參見(jiàn)黎曉宏：《完善巡視工作網(wǎng)絡(luò)格局 堅(jiān)定不移深化政治巡視》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》，2016 年第13 期。由此，巡察在發(fā)展的面向上完成了態(tài)勢(shì)分布，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)布局的初級(jí)版全覆蓋。

巡察在自覺(jué)推進(jìn)期的一個(gè)特點(diǎn)是，在各地做好不同探索并取得良好成果的同時(shí)，黨中央也關(guān)注到了這一實(shí)踐創(chuàng)新，巡察由基層的自發(fā)探索進(jìn)入到中央推動(dòng)、引領(lǐng)發(fā)展的階段。新時(shí)代巡察的發(fā)展，首先體現(xiàn)在規(guī)范化方面。2014 年11 月，中央紀(jì)委在安徽省安慶市召開(kāi)巡視工作座談會(huì)，就開(kāi)展巡察征求意見(jiàn)、進(jìn)行研究，提出“市縣可以參考巡視的監(jiān)督方式，但不要叫‘巡視’，可稱之為‘巡察’”。2015 年12 月，在河南省信陽(yáng)市舉行部分省市巡察工作調(diào)研現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，對(duì)市縣巡察的規(guī)范化具有標(biāo)識(shí)意義。《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》在報(bào)道時(shí)，正式明確這種監(jiān)督為“巡察”。在2015 年之前，對(duì)巡察有“巡視”“巡察”“巡查”等不同稱謂。對(duì)一項(xiàng)工作來(lái)說(shuō)，稱謂不一致，必然不利于工作本身的開(kāi)展，“巡察”稱謂的確立，有利于工作的積累性發(fā)展和進(jìn)步。2016 年1 月，習(xí)近平總書記在聽(tīng)取中央巡視工作情況匯報(bào)時(shí)指出，“不斷與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)巡視向縱深發(fā)展，探索市縣巡察，完善巡視工作網(wǎng)絡(luò)格局”，巡察進(jìn)入縱深推進(jìn)、搭網(wǎng)聯(lián)動(dòng)的快速發(fā)展期。2016 年1 月至2017 年7 月，連續(xù)召開(kāi)的4 次省區(qū)市和部分中央單位巡視辦負(fù)責(zé)同志座談會(huì)，都對(duì)巡察作出部署，十八屆中央紀(jì)委六次、七次全會(huì)也均對(duì)巡察作出重要部署，在工作部署落實(shí)過(guò)程中不斷有力推動(dòng)市縣巡察規(guī)范有序發(fā)展。

自覺(jué)推進(jìn)期的另一個(gè)重大特點(diǎn)是，巡察的制度性基礎(chǔ)也在這一時(shí)期確立。黨的十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，在黨內(nèi)法規(guī)中首次明確規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)推動(dòng)黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)建立巡察制度?！雹邸妒舜笠詠?lái)重要文獻(xiàn)選編》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018 年版，第445 頁(yè)。這是在黨內(nèi)法規(guī)層面，第一次對(duì)巡察制度建立作出規(guī)定，為基層黨組織開(kāi)展巡察提供了法理依據(jù)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》是當(dāng)時(shí)唯一一部由中央全會(huì)審議通過(guò)的條例，條例的制定標(biāo)志著市縣巡察從“探索開(kāi)展”，變成了必須履行的硬性要求。根據(jù)巡視工作取得的新進(jìn)展，2017 年中央政治局會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于修改〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉的決定》，第二條第三款規(guī)定，“黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督”①《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018 年版，第768 頁(yè)。。如果說(shuō)黨內(nèi)監(jiān)督條例是明確了市縣“需要”開(kāi)展巡察，那么新修訂的巡視工作條例則是直接明確規(guī)定，巡察是黨內(nèi)監(jiān)督工作的一項(xiàng)必答題，巡察在黨內(nèi)法規(guī)體系里直接構(gòu)建了自身的法理性屬性。從歷史意義來(lái)說(shuō)，市縣級(jí)政權(quán)在中國(guó)千年政治發(fā)展過(guò)程中，首次實(shí)現(xiàn)了自身的巡察權(quán)。隨后，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見(jiàn)》，這是以巡察為名、為巡察而設(shè)的第一部專門黨內(nèi)法規(guī)，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)巡察的高度重視和推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的堅(jiān)定決心，巡察的政治勢(shì)能不斷得到強(qiáng)化。與巡視在傳統(tǒng)文化和政治場(chǎng)域中具有政治設(shè)置的可塑性相比，巡察沒(méi)有直接性的傳統(tǒng)可比照物。從這個(gè)意義上，巡察更可以稱之為一種新時(shí)代的政治創(chuàng)制。巡察之所以能夠發(fā)展壯大，根本緣于科學(xué)的制度設(shè)計(jì)、持續(xù)的頂層推動(dòng)和嚴(yán)格的運(yùn)行規(guī)則，從而能夠真正發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾，在契合本土語(yǔ)境的同時(shí)，構(gòu)筑起自身的屬性、特質(zhì)和鏡像。

（三）成熟提升期，政治監(jiān)督職能作用不斷深化發(fā)展

巡察發(fā)展的一個(gè)主要路徑，是實(shí)踐探索在先，制度完善在后。黨的十九大以來(lái)，巡察在實(shí)踐探索與制度建設(shè)的雙重驅(qū)動(dòng)下，不斷聚焦職能責(zé)任，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段。在黨的十九大上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，要在市縣黨委建立巡察制度。這是巡察第一次寫入黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告。黨的十九大修訂通過(guò)的《黨章》，第十四條明確規(guī)定巡察制度，并要求黨的市縣委員會(huì)建立與完善巡察制度，從而第一次以黨內(nèi)根本大法的形式明確了在市縣黨委設(shè)立巡察制度。這兩個(gè)“第一次”，對(duì)巡察來(lái)說(shuō)都是歷史性的進(jìn)展，充分說(shuō)明巡察已經(jīng)成為整個(gè)國(guó)家制度、國(guó)家治理體系治理能力的重要組成部分，是強(qiáng)化基層監(jiān)督的一項(xiàng)常態(tài)化、制度化安排，巡察在政治議程上完成了自身的形態(tài)建制。

巡察作為體系化政治創(chuàng)制，其成熟提升的主要表現(xiàn)是聚焦職能責(zé)任，堅(jiān)守政治巡察定位，強(qiáng)化政治監(jiān)督。隨著中國(guó)以高質(zhì)量發(fā)展開(kāi)啟中國(guó)式現(xiàn)代化新征程，巡察發(fā)揮政治監(jiān)督的利劍作用，構(gòu)建政策共識(shí)。如：“近年來(lái)重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)仍然艱巨，一些重大政策改革執(zhí)行效果不如預(yù)想，基層治理與治理體系建設(shè)面臨若干困難，有時(shí)科學(xué)合理的政策設(shè)計(jì)與政策工具在實(shí)際使用時(shí)也并未發(fā)揮應(yīng)有效能”②趙靜、薛瀾：《探究政策機(jī)制的類型匹配與運(yùn)用》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2021 年第10 期。，巡察通過(guò)政治監(jiān)督，督促被巡察單位對(duì)“國(guó)之大者”心中有數(shù)，對(duì)自身的職責(zé)使命、地位作用等心中有數(shù)，堅(jiān)持黨中央決策部署到哪里，巡察監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里，充分發(fā)揮保障執(zhí)行作用，確保了政治定位不變、政治方向不偏。隨著中國(guó)進(jìn)入集中決策、信息流量大、應(yīng)付生產(chǎn)力波動(dòng)能力需求越來(lái)越大的復(fù)雜社會(huì)，為避免社會(huì)群體決策失敗的災(zāi)難性后果，巡察緊緊圍繞以人民為中心的價(jià)值取向、緊緊圍繞組織建設(shè)基礎(chǔ)工程、緊緊圍繞正風(fēng)肅紀(jì)反腐主線，越來(lái)越熟練和有效地從黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制方面，以政治監(jiān)督的形式規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)治理韌性，為基層發(fā)展增加確定性。

巡察作為體系化政治創(chuàng)制，其成熟、提升不僅表現(xiàn)為自身的發(fā)展完善上，同樣也體現(xiàn)為一種制度擴(kuò)散效應(yīng)。一方面，在《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見(jiàn)》作為本位法產(chǎn)生后，2020 年12 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的意見(jiàn)》，成為巡察的重要骨干法律。由本位法而產(chǎn)生骨干法，既是一種政治創(chuàng)制成熟、提升的必然要求，也是其內(nèi)在生命力的充分體現(xiàn)。以《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的意見(jiàn)》為主體，再加上基層配套制定的各類巡察相關(guān)規(guī)定，是制度的縱向擴(kuò)散。在縱向擴(kuò)散外，巡察的橫向制度擴(kuò)散也很明顯。近年來(lái)，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》《中國(guó)共產(chǎn)黨組織工作條例》《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見(jiàn)》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《信訪工作條例》《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下規(guī)定》等相繼推出，這些制度都包含了巡察條款或內(nèi)容，有的是對(duì)落實(shí)巡察任務(wù)提出明確規(guī)定，有的是要求在巡察中要檢查相關(guān)規(guī)定的落實(shí)情況，有的是對(duì)配合、保障巡察進(jìn)一步提出工作要求。巡察擇取的模仿、規(guī)范和套制進(jìn)路，及對(duì)方位的錨定，既是一種過(guò)程，也是一種狀態(tài)；既是一種路徑，也是一種理念；既是一種理論思想，也是一套實(shí)踐方法。其最終目的，都是為了優(yōu)化巡察實(shí)踐環(huán)境，提升工作效果。

綜上，巡察經(jīng)歷了如下三個(gè)階段。第一階段是各地基于實(shí)踐理性的自發(fā)探索，以巡視制度為藍(lán)本，巡察進(jìn)入主體要件的模仿和構(gòu)建，初步形成了自身的工作內(nèi)容、程序和方式方法。第二階段是中央層面在總結(jié)各地先行探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)巡察進(jìn)入自覺(jué)發(fā)展軌道，巡察不斷走向規(guī)范化和效力化。第三階段是中央和地方協(xié)力促提巡察，以制度的體系化建設(shè)為核心動(dòng)力，以巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)為重要抓手，并充分挖掘和利用制度溢出效應(yīng)，在借鑒古代御史監(jiān)察制度智慧和吸收巡視政治績(jī)效的基礎(chǔ)上，進(jìn)入成熟、提升的高位發(fā)展期，巡察在政治版圖和監(jiān)督體系中內(nèi)生性嵌入了自身坐標(biāo)方位。三個(gè)歷史階段貫穿著一條主線，即推動(dòng)巡察不斷向政治巡察聚焦，使巡察在“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾，推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”上不斷聚焦核心職能，完成主要任務(wù)，在基層監(jiān)督中不斷演化為場(chǎng)域中的主導(dǎo)制度。

二、巡察運(yùn)行過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題與困難

（一）政治巡察定位把握不準(zhǔn)

市縣巡察承接中央和省區(qū)市巡視監(jiān)督功能，是黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度安排。雖然巡察與巡視的監(jiān)督對(duì)象不同，監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容也有所不同，但政治監(jiān)督的根本定位是一樣的，是絕對(duì)不能偏離的。在堅(jiān)守政治巡察定位上，還不同程度存在各種疑惑甚至偏差。一方面是功能取向上存在泛化、發(fā)散現(xiàn)象，視巡察為“機(jī)動(dòng)力量”“萬(wàn)能補(bǔ)丁”，存在“巡察是個(gè)筐，什么都往里裝”的傾向，認(rèn)為巡察是萬(wàn)能的，可以包打天下，以“巡察有力度”為由，什么工作都依靠巡察去推動(dòng)，時(shí)常出現(xiàn)安排巡察代替本地區(qū)職能部門職責(zé)的情況，如：有的地方安排巡察組與政府部門的督查組一起進(jìn)行環(huán)保檢查等。①參見(jiàn)王金百：《市縣巡察制度研究——基于J 市的分析》，碩士學(xué)位論文，山西大學(xué)，2020 年，第24 頁(yè)。調(diào)查問(wèn)卷也顯示，在聚焦巡察主責(zé)主業(yè)上，認(rèn)為站位不夠高，為全局工作提供參考作用不大的33 人，占55%。②參見(jiàn)張玉方：《縣級(jí)巡察工作存在的問(wèn)題及對(duì)策研究——以河北省X 縣為例》，碩士學(xué)位論文，河北師范大學(xué)，2021 年，第18 頁(yè)。另一方面是在巡察開(kāi)展過(guò)程中，不能從政治高度發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、總結(jié)問(wèn)題、報(bào)告問(wèn)題。一線工作者容易把巡察混同于業(yè)務(wù)檢查、黨務(wù)檢查、專項(xiàng)治理，不聚焦黨的大政方針在基層落實(shí)情況。在巡察中，容易將聚焦“群眾身邊腐敗問(wèn)題和不正之風(fēng)”當(dāng)成了財(cái)務(wù)資金管理大檢查；將聚焦“基層黨組織軟弱渙散，組織力欠缺”當(dāng)成了黨務(wù)檢查，僅停留在簡(jiǎn)單看形式、看痕跡、看黨費(fèi)收繳、看“三會(huì)一課”記錄等工作上，沒(méi)有從深層次挖掘問(wèn)題根源，①參見(jiàn)張玉方：《縣級(jí)巡察工作存在的問(wèn)題及對(duì)策研究——以河北省X縣為例》，碩士學(xué)位論文，河北師范大學(xué)，2021 年，第25、20 頁(yè)。也不關(guān)注黨建是否和業(yè)務(wù)工作、黨員思想實(shí)際融合，沒(méi)有深入了解工作實(shí)效，忽視基層黨組織政治功能不健全、戰(zhàn)斗堡壘作用不發(fā)揮等重要問(wèn)題。有的巡察報(bào)告中，反映黨建方面問(wèn)題超過(guò)問(wèn)題總篇幅的50%，個(gè)別達(dá)到70%。②參見(jiàn)韋鈺：《市縣巡察工作的現(xiàn)狀、問(wèn)題及其對(duì)策研究——以Z 市為例》，碩士學(xué)位論文，吉林大學(xué)，2020 年，第23 頁(yè)。巡察在職能定位上的發(fā)散與偏離，是對(duì)其政治績(jī)效的耗散，既游離于傳統(tǒng)政治實(shí)踐與傳統(tǒng)的價(jià)值取向，也有悖于現(xiàn)代政治理念的實(shí)踐邏輯，是對(duì)政治巡察所內(nèi)含政治寓意的背離，不利于從政治監(jiān)督的角度推動(dòng)形成中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的歷史合力。

（二）主體責(zé)任落實(shí)不到位

只有黨委重視，特別是書記重視，巡察才會(huì)更有權(quán)威、有效果。當(dāng)前在落實(shí)主體責(zé)任中還存在虛化和空轉(zhuǎn)問(wèn)題。一是學(xué)習(xí)貫徹黨中央關(guān)于巡察工作決策部署不及時(shí)、不到位。有的黨委對(duì)黨中央關(guān)于巡察工作決策部署不學(xué)習(xí)、不傳達(dá)、不貫徹；有的把中央精神停留在簡(jiǎn)單學(xué)習(xí)上，沒(méi)有結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際研究提出具體落實(shí)舉措，上面推一下就動(dòng)一下。二是第一責(zé)任人意識(shí)不牢固。有的黨委書記沒(méi)有把巡察作為“書記工程”來(lái)抓，沒(méi)有做到重要工作親自部署、重大事項(xiàng)親自過(guò)問(wèn)、重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要問(wèn)題親自督辦。有的黨委書記認(rèn)為，巡察是紀(jì)委的事，日常工作僅停留在支持的層面，沒(méi)有親自抓、具體抓，甚至把巡察當(dāng)成一種麻煩、負(fù)擔(dān)，不能及時(shí)組織研究、解決巡察面臨的困難和存在的問(wèn)題。三是履行主體責(zé)任不規(guī)范。這方面的問(wèn)題突出表現(xiàn)在聽(tīng)取巡察匯報(bào)不規(guī)范上，有的黨委書記不聽(tīng)巡察匯報(bào)，或聽(tīng)取匯報(bào)不及時(shí)，個(gè)別地方是巡察組撤離駐地后一年多才聽(tīng)取巡察報(bào)告；有的黨委不召開(kāi)巡察領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)、書記專題會(huì)聽(tīng)取巡察匯報(bào)，而是以傳簽方式代替會(huì)議決定；有的聽(tīng)取匯報(bào)時(shí)，沒(méi)有真正做到點(diǎn)人點(diǎn)事，點(diǎn)個(gè)卯、表個(gè)態(tài)就完事，立場(chǎng)不鮮明，既沒(méi)有明確整改要求和處置意見(jiàn)，也沒(méi)有任務(wù)分工和時(shí)限要求；有的將一些巡察發(fā)現(xiàn)的具體問(wèn)題，特別是一些正在處置的問(wèn)題線索，也列入向常委會(huì)的匯報(bào)內(nèi)容中；有的地方采取“一輪次”劃分“多批次”，每批次“一拖N”的做法，直接導(dǎo)致聽(tīng)匯報(bào)不及時(shí)、不充分，如：個(gè)別地方存在現(xiàn)場(chǎng)巡察結(jié)束后很長(zhǎng)時(shí)間才聽(tīng)取巡察報(bào)告，進(jìn)而又導(dǎo)致反饋、移交、整改時(shí)間都滯后。落實(shí)主體責(zé)任既是一種政治態(tài)度，更是政治責(zé)任。主體責(zé)任不落實(shí)，影響的不僅是巡察領(lǐng)導(dǎo)體制、組織結(jié)構(gòu)，其最終影響的是巡察韌性的長(zhǎng)遠(yuǎn)構(gòu)建。

（三）發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力不足

巡察能否真正取得成效，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是基礎(chǔ)。巡察在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題方面，一是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的數(shù)量存在不平衡。部分巡察組會(huì)出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題線索“零報(bào)告”的情況。而且，一些成效不理想的甚至是“零報(bào)告”的巡察組，也僅僅是被巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組批評(píng)幾句就交差完事，有的書記專題會(huì)議或領(lǐng)導(dǎo)小組聽(tīng)取匯報(bào)后甚至批評(píng)都很委婉，沒(méi)有嚴(yán)格按照“應(yīng)該發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題不如實(shí)報(bào)告就是瀆職”要求進(jìn)行追責(zé)。③參見(jiàn)王金百：《市縣巡察制度研究——基于J 市的分析》，碩士學(xué)位論文，山西大學(xué)，2020 年，第23-24 頁(yè)。目前，無(wú)論是中央層面還是地方，都缺乏對(duì)“零報(bào)告”的檢查機(jī)制和相關(guān)安排，“零報(bào)告”作為一種事實(shí)性存在并不面臨剛性約束的制度性壓力。二是高質(zhì)量發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力偏弱，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)厝罕娮铌P(guān)心、反映最強(qiáng)烈的重點(diǎn)問(wèn)題。河北省某縣問(wèn)卷調(diào)查顯示，認(rèn)為在巡察中發(fā)現(xiàn)有價(jià)值深層次問(wèn)題一般的42 人，占70%，認(rèn)為很容易的0 人，占0%。④參見(jiàn)張玉方：《縣級(jí)巡察工作存在的問(wèn)題及對(duì)策研究——以河北省X縣為例》，碩士學(xué)位論文，河北師范大學(xué)，2021 年，第25、20 頁(yè)。高質(zhì)量發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能力不夠，直接導(dǎo)致移交領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)題線索成案率低。問(wèn)題線索質(zhì)量不高，一定程度浪費(fèi)了紀(jì)委監(jiān)委、組織等部門時(shí)間去核查，也影響巡察機(jī)構(gòu)自身形象。三是巡察中的官僚主義、形式主義加深了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的難度。如：在某一縣級(jí)的巡察組安排中，一個(gè)組共有5 人，在某些情況下，該組2 個(gè)月需要巡察3 家甚至多到4 家單位，即便是簡(jiǎn)單走過(guò)場(chǎng)來(lái)開(kāi)展巡察，時(shí)間安排也較緊迫，并沒(méi)有對(duì)實(shí)質(zhì)性問(wèn)題深層次糾察，工作人員也不會(huì)將所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題具體化詢問(wèn)，①參見(jiàn)王作臣：《市縣黨委巡察工作存在的問(wèn)題及對(duì)策研究——以內(nèi)蒙古烏海市為例》，碩士學(xué)位論文，內(nèi)蒙古大學(xué)，2020 年，第26 頁(yè)。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題只能表面化。四是對(duì)問(wèn)題的定性不夠精準(zhǔn)。巡察組在對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題定性時(shí)，容易出現(xiàn)就經(jīng)濟(jì)問(wèn)題說(shuō)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，就社會(huì)問(wèn)題說(shuō)社會(huì)問(wèn)題，就決策說(shuō)決策，而沒(méi)有更多地從把握聯(lián)系、貫通規(guī)律出發(fā)，找到政治和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、作風(fēng)不同方面的內(nèi)在機(jī)理，并變換成抓住政策轉(zhuǎn)化的能力。這就容易導(dǎo)致簡(jiǎn)單將存在的個(gè)性問(wèn)題描述為共性問(wèn)題，將個(gè)人問(wèn)題上升為整體問(wèn)題的問(wèn)題；對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題指向責(zé)任定得不準(zhǔn)，把板子打錯(cuò)了的問(wèn)題。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是巡察的生命線，如果發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能力不足，對(duì)問(wèn)題邊界能力的把控能力不足，對(duì)問(wèn)題的定性不精準(zhǔn)，影響的不僅是巡察本身的權(quán)威，其更長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響是造成國(guó)家整體效率的損失。

（四）政治信任不足

政治信任是公民與政治系統(tǒng)互動(dòng)的產(chǎn)物，從信任的機(jī)理來(lái)說(shuō)，在合作交往和互動(dòng)的過(guò)程中，只有在不擔(dān)心對(duì)方的機(jī)會(huì)主義和自私行為的階段，才會(huì)更愿意分享資源和知識(shí)。并且隱性知識(shí)的轉(zhuǎn)移需要深入地接觸和交流，而接觸和交流的效果在很大程度上也會(huì)受到信任的影響。②參見(jiàn)張力、劉新梅：《“邊界巡視者 ”依賴還是 “信任 ”和 “一體化機(jī)制 ”取勝——來(lái)自產(chǎn)學(xué)合作機(jī)構(gòu)的證據(jù)》，《科學(xué)學(xué)研究》，2011 年第5 期。當(dāng)前，群眾對(duì)中央巡視總體是信任的，如：2020 年年底國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查顯示，95.8%的群眾對(duì)全面從嚴(yán)治黨、遏制腐敗充滿信心，這比2012 年提高了16.5 個(gè)百分點(diǎn)。③參見(jiàn)張洋、趙成：《堅(jiān)定不移正風(fēng)肅紀(jì)反腐——以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)述評(píng)》，《人民日?qǐng)?bào)》2021 年11 月8 日。但對(duì)市縣巡察，群眾缺乏足夠的信任。一方面，巡察的知曉率不高。巡察組收集信息的渠道還是有限的，雖然公布了電話等，但是對(duì)群眾來(lái)說(shuō)，有的聯(lián)系方式并不實(shí)用，比如：電子郵箱，群眾很少用到，而聯(lián)系信箱一般就設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)府院內(nèi)，老百姓也不容易看到。④參見(jiàn)陳磊：《高郵市委巡察工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》，碩士學(xué)位論文，揚(yáng)州大學(xué)，2018 年，第22 頁(yè)。巡察知曉率低，也造成群眾對(duì)巡察的誤解。如：很多人知曉巡察僅僅是通過(guò)掛在單位門口的巡察公告和意見(jiàn)箱，因此，不少群眾認(rèn)為：“巡察只是一陣風(fēng)，形式主義而已?！雹輩⒁?jiàn)吳紀(jì)樹：《基層巡察的實(shí)踐邏輯及其制度完善》，《求實(shí)》，2017 年第10 期。從基本原理來(lái)說(shuō)，知曉率都不高，就談不上信任高低的問(wèn)題。群眾對(duì)巡察的不信任，也體現(xiàn)在向巡察組反映問(wèn)題的積極性低。如：河南省濮陽(yáng)市一輪巡察涉及35 個(gè)單位，僅受理各類信訪330 件。⑥參見(jiàn)王慶濤：《濮陽(yáng)市巡察工作問(wèn)題及對(duì)策研究》，碩士學(xué)位論文，河南大學(xué)，2016 年，第25 頁(yè)。以某市第九輪巡察為例，最后立案的問(wèn)題線索中，絕大部分來(lái)自于查閱資料，通過(guò)信訪舉報(bào)渠道獲取的線索只占不到20%。⑦參見(jiàn)韋鈺：《市縣巡察工作的現(xiàn)狀、問(wèn)題及其對(duì)策研究——以Z 市為例》，碩士學(xué)位論文，吉林大學(xué)，2020 年，第23 頁(yè)。也有極端情況出現(xiàn)，如：內(nèi)蒙古烏海市和廣東省某市在巡察期間，有的巡察組甚至沒(méi)有接到過(guò)一次反映問(wèn)題的來(lái)電、來(lái)信。⑧參見(jiàn)王作臣：《市縣黨委巡察工作存在的問(wèn)題及對(duì)策研究——以內(nèi)蒙古烏海市為例》，碩士學(xué)位論文，內(nèi)蒙古大學(xué)，2020 年，第28頁(yè)；鄭志成：《廣東省H 市市級(jí)巡察工作優(yōu)化研究》，碩士學(xué)位論文，華中師范大學(xué)，2019 年，第26 頁(yè)。有人稱：“我才不敢說(shuō)，說(shuō)了他們又解決不了問(wèn)題，‘一陣風(fēng)’刮過(guò)，還會(huì)泄露我的信息，最后吃虧的還是我?！毖膊旄鞣较嗷バ湃问茄膊毂旧砟芊癞a(chǎn)生實(shí)效的理性基礎(chǔ)，群眾的參與度層層遞減，對(duì)巡察的信任度也在層層遞漏，必然會(huì)影響到市縣巡察組織運(yùn)作績(jī)效和實(shí)踐能力的優(yōu)化和提升。

（五）存在權(quán)力“共謀”

基于自身的構(gòu)造和特點(diǎn)，權(quán)力普遍存在“共謀”現(xiàn)象。政府“共謀行為”是政府組織設(shè)計(jì)和運(yùn)行的逆向選擇，對(duì)中央巡視來(lái)說(shuō)，巡視干部是從全國(guó)各地抽調(diào)而來(lái)，巡視干部發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是“查找別人的問(wèn)題”；而巡察只在本轄區(qū)內(nèi)實(shí)施，且只能在本地區(qū)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道抽調(diào)巡察工作人員，巡察組與被巡察對(duì)象共處于一個(gè)緊密的生態(tài)系統(tǒng)之中，一定意義上巡察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題都是“查找自己人的問(wèn)題”，甚至是“查找自己的問(wèn)題”。作為一種規(guī)制俘獲，在中國(guó)熟人社會(huì)環(huán)境下巡察更容易出現(xiàn)“共謀”。巡察“共謀”，通常會(huì)導(dǎo)致在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的源頭上出現(xiàn)政治泄密的風(fēng)險(xiǎn)；在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題過(guò)程中出現(xiàn)一些“指向不清晰、責(zé)任主體不明確，成為法不責(zé)眾的集體問(wèn)題”，以致在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題上陷入“目標(biāo)替代”；在問(wèn)題處理上，存在大事化小、小事化了，甚至故意不處理的問(wèn)題。實(shí)踐表明，巡察權(quán)是可能被濫用的，巡察組成員出現(xiàn)腐敗分子不是孤例和個(gè)案。巡察治理在本質(zhì)上就是各級(jí)黨組織與相關(guān)主體在既有法規(guī)制度框架下政策溝通、交換和檢查的過(guò)程，巡察“共謀”造成執(zhí)行巡察政策過(guò)程中的政策附加、政策敷衍和政策替換，是對(duì)運(yùn)用政治權(quán)威破除庇護(hù)關(guān)系的背離，其危害具有政治性和深遠(yuǎn)性。

（六）整改不到位

巡察工作落腳點(diǎn)，一定是推動(dòng)被巡察黨組織解決問(wèn)題。如：一份問(wèn)卷顯示，有15%的被巡察單位人員認(rèn)為巡察過(guò)后，本單位的行風(fēng)政風(fēng)轉(zhuǎn)變不明顯。①參見(jiàn)楊陽(yáng)：《巡察整改“后半篇”：巡察督查問(wèn)題研究——以河南省 S市為例》，碩士學(xué)位論文，鄭州大學(xué)，2019 年，第26、26 頁(yè)。另一項(xiàng)問(wèn)卷顯示，對(duì)巡察成果運(yùn)用總體情況評(píng)價(jià)為一般及以上的有74.3%。②參見(jiàn)陳磊：《高郵市委巡察工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》，碩士學(xué)位論文，揚(yáng)州大學(xué)，2018 年，第27 頁(yè)。巡察整改不到位表現(xiàn)在：一是整改主體責(zé)任落實(shí)不到位。有的黨委履行整改主體責(zé)任不積極，把上級(jí)巡視整改任務(wù)簡(jiǎn)單交給巡察辦辦理，偏離巡察辦日常工作職責(zé)，有的片面把整改工作交給副職甚至派駐紀(jì)檢監(jiān)察組去抓，甚至還有的黨委讓掛職干部任巡視整改第一責(zé)任人。二是監(jiān)督合力沒(méi)有形成。一方面是監(jiān)督責(zé)任沒(méi)有完全落實(shí)到位，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)巡察移交的問(wèn)題線索存在辦理不到位，有的重要問(wèn)題線索不作初核以簡(jiǎn)單函詢方式了結(jié)；有的辦理時(shí)限拖得較長(zhǎng)，很多線索往往是一年后才有相關(guān)結(jié)果報(bào)過(guò)來(lái)，③參見(jiàn)鄭志成：《廣東省H 市市級(jí)巡察工作優(yōu)化研究》，碩士學(xué)位論文，華中師范大學(xué)，2019 年，第28 頁(yè)。如：某問(wèn)卷也反映，有89%的巡察機(jī)構(gòu)工作人員認(rèn)為巡察移交問(wèn)題線索辦理進(jìn)度比較滯后。④參見(jiàn)楊陽(yáng)：《巡察整改“后半篇”：巡察督查問(wèn)題研究——以河南省 S市為例》，碩士學(xué)位論文，鄭州大學(xué)，2019 年，第26、26 頁(yè)。另一方面，紀(jì)委、巡察、組織、審計(jì)等沒(méi)有真正做到貫通融合，形成整改合力。紀(jì)委和巡察機(jī)構(gòu)之間存在一定程度上的治理鴻溝，如：有的巡察組成員認(rèn)為，“一些監(jiān)督檢查室的同志有時(shí)會(huì)抱怨我們巡察為什么查處這么多問(wèn)題，增加了他們監(jiān)督整改的工作量”；而有的紀(jì)委同志則認(rèn)為，“巡察辦每輪巡察只是將問(wèn)題書面通報(bào)給我們，沒(méi)有召開(kāi)問(wèn)題通報(bào)會(huì)議，溝通不夠，造成我們辦案時(shí)需要多次到巡察辦、巡察組了解情況”。⑤參見(jiàn)黃德枝：《A 市巡察反饋問(wèn)題的整改現(xiàn)狀及其對(duì)策研究》，碩士學(xué)位論文，廣西師范大學(xué)，2021 年，第20 頁(yè)。有的組織部門對(duì)巡察建議組織處理的問(wèn)題線索簡(jiǎn)單以談話、批評(píng)教育方式了結(jié)等，處置力度不夠。整改監(jiān)督上存在的各種不足，導(dǎo)致巡察整改諸多亂象。如：有的單位滿足于整改方案上報(bào)、整改情況上報(bào)和臺(tái)賬制定，實(shí)際上沒(méi)有進(jìn)行整改或者只是表面整改，到了需要提交整改材料時(shí)，才臨時(shí)將整改方案改頭換面變?yōu)檎慕Y(jié)果，敷衍應(yīng)付。①參見(jiàn)劉馬華：《縣級(jí)黨委巡察工作優(yōu)化研究》，碩士學(xué)位論文，湘潭大學(xué)，2017 年，第29 頁(yè)。有的單位將起草制度、召開(kāi)會(huì)議、提供材料，作為整改舉措，將計(jì)劃謀劃替代整改措施，會(huì)議一開(kāi)就算整改完事。有的單位整改存在回避問(wèn)題、“短斤缺兩”“少項(xiàng)漏項(xiàng)”現(xiàn)象，如：曾某表示，“我們之前看個(gè)別單位的整改方案，發(fā)現(xiàn)比反饋問(wèn)題少了2 個(gè)整改事項(xiàng)，這2 個(gè)事項(xiàng)又正好是2 項(xiàng)整改難度較大的關(guān)鍵項(xiàng)目”②參見(jiàn)黃德枝：《A 市巡察反饋問(wèn)題的整改現(xiàn)狀及其對(duì)策研究》，碩士學(xué)位論文，廣西師范大學(xué)，2021 年，第19 頁(yè)。。巡察作為一種“政治設(shè)置”，越來(lái)越以“標(biāo)準(zhǔn)”的形式出現(xiàn)，也越來(lái)越被認(rèn)為是“必須接受的和不可忤逆的”。這種“政治強(qiáng)制”如果脫離了環(huán)節(jié)閉端可懲罰性的確定性，出現(xiàn)驗(yàn)收機(jī)制的空轉(zhuǎn)，逐漸淪為“自我滿足”和邊際效應(yīng)遞減的制度陷阱，就必然不能將戰(zhàn)術(shù)上的勝利，轉(zhuǎn)化為持久的政治收益。

三、新時(shí)代提升市縣巡察權(quán)威性的主要路徑

（一）完善工作機(jī)制，提升政治巡察的協(xié)同性

巡察監(jiān)督是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這要求巡察權(quán)的行使、巡察程序的設(shè)置、巡察思維的運(yùn)用都要樹立合作思維，增強(qiáng)巡察系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性的集成建設(shè)。一方面，巡察要做好與黨內(nèi)各項(xiàng)監(jiān)督制度和力量的協(xié)同。橫向上，巡察要在“黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”中，強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)督，構(gòu)建巡察機(jī)構(gòu)與監(jiān)督檢查、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督、信訪舉報(bào)等會(huì)商會(huì)辦、溝通合作、督促落實(shí)方面的銜接協(xié)作機(jī)制。尤其是在巡察監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督的協(xié)調(diào)上，要打破各項(xiàng)監(jiān)督之間還存在的堵點(diǎn)、斷點(diǎn)、盲點(diǎn)，解決統(tǒng)籌不夠、銜接不暢的問(wèn)題。巡前要突出信息溝通，有針對(duì)性提供和通報(bào)各方面情況；巡中要突出手段支持，強(qiáng)化巡察監(jiān)督與其他監(jiān)督在專業(yè)力量、事項(xiàng)查詢、政策咨詢、問(wèn)題定性、線索移交、主動(dòng)投案處理和突發(fā)事件處置等方面的支持配合；巡后要突出整改落實(shí)，強(qiáng)化整改日常監(jiān)督責(zé)任，共同壓緊壓實(shí)被巡察黨組織整改的主體責(zé)任。在縱向上，充分發(fā)揮《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的意見(jiàn)》作用，既要不斷解決“聯(lián)什么”問(wèn)題，也要持續(xù)解決“誰(shuí)來(lái)聯(lián)”“怎么聯(lián)”問(wèn)題，進(jìn)而在謀劃任務(wù)、組織實(shí)施、成果共用、形成合力上不斷構(gòu)建形成巡視巡察“全國(guó)一盤棋”的監(jiān)督局面。

另一方面，巡察要與審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等聯(lián)手，充分發(fā)揮各種監(jiān)督資源的優(yōu)勢(shì)。目前來(lái)看，巡察與審計(jì)、統(tǒng)計(jì)的聯(lián)動(dòng)積累了一定經(jīng)驗(yàn)，取得一定成效，但在與人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督等方面的配合、協(xié)同上，基本還沒(méi)開(kāi)題。國(guó)家治理體系和治理能力越是往深處走，就越是需要更廣闊的信息供給面。巡察機(jī)構(gòu)需要暢通與人大、民主黨派、司法機(jī)關(guān)、政法、金融、發(fā)改委等關(guān)系，如：市縣人大常委會(huì)可以將整改落實(shí)情況作為年度監(jiān)督測(cè)評(píng)的重要組成部分，市縣人民檢察院及時(shí)發(fā)出檢察建議書或提起公益訴訟等，形成以“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，推動(dòng)解決問(wèn)題”為最終目的監(jiān)督合力。另外，巡察也可以與群團(tuán)組織、非政府組織和咨詢機(jī)構(gòu)等形成良性互動(dòng)。巡察與各種監(jiān)督力量目標(biāo)任務(wù)是一致的，本質(zhì)都是為了實(shí)現(xiàn)治病救人的政治預(yù)警功能，巡察越是發(fā)揮監(jiān)督綜合平臺(tái)作用，政治穩(wěn)定性就越是能得到保障。

（二）破解巡察中的權(quán)力共謀

一方面要通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)來(lái)壓縮巡察中關(guān)系運(yùn)作的空間，破解關(guān)系行為時(shí)常突破公權(quán)力的規(guī)則邊界。巡察“共謀”形式多樣，歸根結(jié)底還是說(shuō)情、打招呼。針對(duì)說(shuō)情、打招呼的干預(yù)行為，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)出臺(tái)了《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委機(jī)關(guān)工作人員之間打聽(tīng)、干預(yù)監(jiān)督檢查審查調(diào)查工作和請(qǐng)托違規(guī)辦事的報(bào)備及責(zé)任追究規(guī)定》，貴州、河南、山西、陜西、黑龍江、云南等地紀(jì)委監(jiān)委也相繼出臺(tái)相關(guān)辦法。2020 年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行規(guī)范約束。雖然在破解“熟人社會(huì)”上，黨內(nèi)法規(guī)層面上已經(jīng)為巡視巡察設(shè)計(jì)了特定關(guān)系人回避制度、嚴(yán)格執(zhí)行“一次一授權(quán)”“三個(gè)不固定”等制度，但在硬性制度規(guī)定上仍然存在不足。目前，對(duì)巡視巡察出現(xiàn)的說(shuō)情、打招呼情況，既沒(méi)有黨和國(guó)家層面的法律法規(guī)，也沒(méi)有內(nèi)部相關(guān)規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)說(shuō)情、打招呼，也是“因人及事”的倒溯，而不是“因事及人”的主動(dòng)規(guī)鎖。這就要求相關(guān)制度建設(shè)必須緊貼實(shí)際需要出臺(tái)，而且制度設(shè)計(jì)的技術(shù)上要充分做到，明示性規(guī)定要優(yōu)于推論性規(guī)定，禁止性規(guī)定要優(yōu)于警示性規(guī)定，不利后果規(guī)定要優(yōu)于倡議規(guī)定等。①參見(jiàn)周悅麗、金若山：《黨內(nèi)巡視的法治邏輯及其實(shí)踐路徑分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2022 年第5 期。

另一方面，要通過(guò)創(chuàng)新巡察方式方法來(lái)打破巡察對(duì)象行為的路徑依賴。在巡察方式上，目前主要是常規(guī)巡察、專項(xiàng)巡察、“機(jī)動(dòng)式”巡察、點(diǎn)穴巡察、“回頭看”等，破解路徑依賴既要?jiǎng)?chuàng)新更多的方式，也要對(duì)已有方式進(jìn)行多樣化組合。對(duì)同一家被巡察單位，常規(guī)巡視之外，可以針對(duì)重點(diǎn)人、重點(diǎn)事，不固定巡察方式，多次巡察，打破被巡察對(duì)象“一屆一巡”的固定程式，增加“共謀”成本，削弱“共謀”欲望。在巡察方法上，巡察基本是套用巡視“12+N”種，包括聽(tīng)取工作、專題匯報(bào)，個(gè)別談話，商請(qǐng)有關(guān)職能部門或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)予以協(xié)助等。這些手段有的對(duì)基層來(lái)說(shuō)適用性不強(qiáng)，有的方法對(duì)中央巡視來(lái)說(shuō)是基本不可能出現(xiàn)的問(wèn)題，巡察使用時(shí)就有可能出現(xiàn)問(wèn)題，如：調(diào)閱資料，為了提高資料提供效率，巡察組往往提前把需要的資料以清單形式進(jìn)行羅列并交被巡察單位辦理，在這個(gè)準(zhǔn)備的過(guò)程中，黨組（黨委）會(huì)議記錄、黨建資料、財(cái)務(wù)資料等基礎(chǔ)性工作資料可能會(huì)被人為修改或損毀，致使巡察組獲得的一手資料失真。②參見(jiàn)周宇群：《縣級(jí)巡察制度功能提升研究——以湖南省N 縣為例》，碩士學(xué)位論文，廣西民族大學(xué)，2021 年，第29 頁(yè)。這就要求巡察必須在方法、手段上進(jìn)行創(chuàng)新，如：在“12+N”方法之外，可以把與群眾召開(kāi)座談會(huì)、走訪入戶等新的方法規(guī)定為必需方法，也可以調(diào)整工作程序，不提前向被巡察對(duì)象提供需要的資料清單等。創(chuàng)新方式方法的目的，是以方式方法的多變性切斷巡察者與被巡察對(duì)象之間可能存在的某種默契和關(guān)聯(lián)，盡可能讓被巡察對(duì)象無(wú)章可循，進(jìn)而最終減少基于私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所導(dǎo)致的制度、法律、政策的可變通性，遏制與消除互動(dòng)情境中的慣例和潛規(guī)則等“關(guān)系資源”對(duì)正式制度規(guī)則的消解作用，③參見(jiàn)黃毅、石路：《庇護(hù)式腐敗生成的“關(guān)系”機(jī)理及治理策略》，《湖湘論壇》，2021 年第5 期。從而盡可能提高巡察組精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)政治屬性的深層次和高質(zhì)量的問(wèn)題線索能力，減少巡察組成員的機(jī)會(huì)主義權(quán)力謀利。

（三）強(qiáng)化規(guī)則思維，推動(dòng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)巡察的工具作用和價(jià)值追求

規(guī)則思維和原則思維，是巡察法治化的重要思維和實(shí)踐要求。巡視中的規(guī)則思維，指的是巡視過(guò)程中，巡視工作人員以規(guī)則為準(zhǔn)繩，對(duì)被巡視黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負(fù)責(zé)人的一種衡量和評(píng)價(jià)。巡視中的原則思維則是巡視過(guò)程中，致力于實(shí)現(xiàn)原則的價(jià)值，用該價(jià)值去衡量和評(píng)價(jià)被巡視黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負(fù)責(zé)人。①參見(jiàn)周悅麗、金若山：《黨內(nèi)巡視的法治邏輯及其實(shí)踐路徑分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2022 年第5 期。治理必治權(quán)，治權(quán)必監(jiān)督。巡察強(qiáng)化規(guī)則的作用，首先需要從巡察權(quán)的授權(quán)開(kāi)始。從運(yùn)行模式來(lái)看，授權(quán)主要目的是使巡察具有更大權(quán)威性和實(shí)效性，是一種政治態(tài)度的宣示和政治儀式的彰顯。事實(shí)上，高質(zhì)量的巡察權(quán)授權(quán)應(yīng)該是“權(quán)威的樹立”與“行為的明示”的平衡統(tǒng)一，巡察授權(quán)不僅是“授予權(quán)力”，而且也要從“限權(quán)”的角度明示授權(quán)的內(nèi)容?！跋迿?quán)”從另外一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，也是保護(hù)“授權(quán)”，一項(xiàng)權(quán)力越是有限定性的限制，就越是具有明確的剛性效力。下一步，應(yīng)該結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整，適時(shí)把巡察授權(quán)從工作流程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，確立為一項(xiàng)獨(dú)立的專門程序，對(duì)授權(quán)內(nèi)容、方式、時(shí)限、保障、約束等作出清晰和明確的要求，從而把授權(quán)變成中性的政治程序和政治方法，從程序源頭上樹立“巡察監(jiān)督，監(jiān)督巡察”的理念。強(qiáng)化巡察規(guī)則思維，還需要強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制。無(wú)責(zé)任就無(wú)權(quán)力，從管理學(xué)角度來(lái)說(shuō)，最好的管理手段是責(zé)任制和責(zé)任評(píng)估，當(dāng)一項(xiàng)工作責(zé)任約束不強(qiáng)和不能被評(píng)估的時(shí)候，就沒(méi)有辦法進(jìn)行有效管理。巡察規(guī)則責(zé)任的不健全突出體現(xiàn)在權(quán)辦分離的制衡性不夠。權(quán)辦分離是指巡察組在巡察過(guò)程中聚焦于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而非查處問(wèn)題；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)則運(yùn)用其調(diào)查權(quán)，根據(jù)移交的問(wèn)題線索類型進(jìn)行查處。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)巡察的監(jiān)督不足，突出體現(xiàn)在沒(méi)有明確的制度依據(jù)對(duì)“巡察責(zé)任”進(jìn)行監(jiān)督，如：即使在巡察“回頭看”中發(fā)現(xiàn)了上一輪巡察本應(yīng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題卻沒(méi)有如實(shí)報(bào)告問(wèn)題的，怎么去追究責(zé)任、由誰(shuí)來(lái)追究責(zé)任既沒(méi)有相關(guān)依據(jù)，也沒(méi)有公開(kāi)處理處置的案例。同時(shí)，巡察機(jī)構(gòu)的“巡察事權(quán)”也存在閉環(huán)不足的問(wèn)題，如：移交問(wèn)題線索后，對(duì)問(wèn)題線索的辦理，現(xiàn)實(shí)中發(fā)生過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)巡察移交問(wèn)題線索“有案不辦”的情況。無(wú)論是缺乏對(duì)巡察結(jié)果的逆向復(fù)查，還是缺乏對(duì)結(jié)果處置的逆向監(jiān)督，都是對(duì)權(quán)力運(yùn)作受限性的背離，是對(duì)權(quán)力運(yùn)行后果責(zé)任性的逃逸，對(duì)巡察安全長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展構(gòu)成運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和不良政治后果。加強(qiáng)相關(guān)規(guī)則建設(shè)，既包含工具理性的各項(xiàng)實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，也包括相應(yīng)的價(jià)值引領(lǐng)。這種價(jià)值引領(lǐng)，既有精準(zhǔn)巡察、效能巡察、透明巡察的政治要求，也必然還需要實(shí)事求是、人民性和集體理性的融入與融合。這樣，才能避免巡察陷入“言者諄諄，聽(tīng)者藐藐”的尷尬情景，才能筑牢巡察保障的長(zhǎng)遠(yuǎn)根基，真正實(shí)現(xiàn)巡察高質(zhì)量發(fā)展，才能不斷形成依靠黨自身力量發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正偏差、推動(dòng)創(chuàng)新的良性循環(huán)。

新時(shí)代，市縣巡察的功能越來(lái)越聚焦于如何實(shí)現(xiàn)黨對(duì)各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力監(jiān)督制約和民眾對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨權(quán)威認(rèn)同的宏大工程，巡察也越來(lái)越需要做好方位管理，將監(jiān)督優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。這對(duì)巡察發(fā)展在理念層面提出總的要求是，要秉持包容、審慎、多元、精準(zhǔn)的治理理念。包容意味著不因創(chuàng)新所內(nèi)含的試錯(cuò)過(guò)程而讓巡察的有關(guān)創(chuàng)新“動(dòng)輒得咎”；審慎則要求出臺(tái)進(jìn)一步規(guī)范化、監(jiān)督性政策要審慎，講究科學(xué)的方式，不能草率采取措施和出臺(tái)政策制度，盡量減少不必要的政策成本；多元是指提升巡察權(quán)威性的方法、手段要具有多樣性；精準(zhǔn)則要求出臺(tái)政策和采取措施的時(shí)機(jī)、方式和力度都要精準(zhǔn)合理。只有這樣，巡察才能不斷展示是生態(tài)契合度高的制度，是內(nèi)生性制度、漸生性制度、自驅(qū)性制度，從而不斷增強(qiáng)巡察發(fā)展的政治認(rèn)同、政治參與和政治號(hào)召，推進(jìn)國(guó)家敘事，在自驅(qū)的政治進(jìn)程中助力政治需要，為促進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)執(zhí)政能力整體性提升、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供有力服務(wù)和充分貢獻(xiàn)。