□文/ 孟 瑤

（西安財經(jīng)大學(xué) 陜西·西安）

［提要］ 2018 年中央一號文件首次提出探索宅基地“三權(quán)分置”制度的政策，原有兩權(quán)分離的宅基地制度被打破，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置。以期通過適度開放使用權(quán)，從而擴(kuò)大宅基地利用主體范圍，回應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)益的需求及利用主體多元化現(xiàn)狀。因而，應(yīng)當(dāng)在分析利用主體現(xiàn)狀及試點地區(qū)開放程度基礎(chǔ)上，從主體角度梳理宅基地“隱性流轉(zhuǎn)”、“合同糾紛頻發(fā)”、宅基地資格權(quán)設(shè)定后利用主體身份難以得到司法保護(hù)的困局，并探尋利用主體開放的出路。

2018 年中央一號文件首次提出探索宅基地“三權(quán)分置”。此后，中共中央、國務(wù)院又在2021 年1 月4 日頒發(fā)的中央一號文件中強調(diào)促進(jìn)我國宅基地制度從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)化。“三權(quán)分置”政策在于打破宅基地原有兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，形成三權(quán)分置的制度安排，繼而開放宅基地使用權(quán)，擴(kuò)大利用主體范圍，回應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)益的需求及利用主體多元化之現(xiàn)實。2020 年，新一輪宅基地制度改革試點地區(qū)對利用主體范圍擴(kuò)大進(jìn)行探索。因而，應(yīng)當(dāng)在分析宅基地利用主體現(xiàn)狀及試點地區(qū)開放程度的基礎(chǔ)上，從主體角度梳理宅基地利用主體的困局及開放的出路。

一、宅基地利用主體

依據(jù)“三權(quán)分置”之概念，宅基地被賦予所有權(quán)、資格權(quán)及使用權(quán)三種權(quán)能。實行宅基地三權(quán)分置，是在落實宅基地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過其成員身份享有資格權(quán)，同時擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的受讓主體范圍。

（一）內(nèi)涵及范圍。宅基地在地類管理上屬集體建設(shè)用地。是集體經(jīng)濟(jì)組織成員在農(nóng)村集體土地上建造房屋及其上附屬設(shè)施，包括住房、附屬用房及庭院等用地。首先，依據(jù)《土地管理法》第11 條可知，所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織。其次，資格權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于身份而享有的在本集體土地之上建造房屋及其附屬設(shè)施的權(quán)利。資格權(quán)主體包括取得與認(rèn)定主體，前者即有資格通過成員身份獲得宅基地使用權(quán)；后者指有資格認(rèn)定取得主體是否具備主體資格的主體。最后，《民法典》第362條將宅基地使用權(quán)表述為宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施，而未對“宅基地使用權(quán)”的概念、內(nèi)涵以及具體內(nèi)容作出詳盡規(guī)定。

（二）類型之明晰。宅基地利用主體類型的明確劃分有利于明確主體間權(quán)利義務(wù)的作用。經(jīng)過梳理文獻(xiàn)，結(jié)合試點實踐，以宅基地使用權(quán)取得動機、方式的標(biāo)準(zhǔn)不同對宅基地利用主體進(jìn)行分類。

1、常規(guī)利用主體。通過最初申請、繼承、國家政策實施等方式獲得宅基地使用權(quán)的利用主體。將常規(guī)利用主體依據(jù)其是否具有成員身份，劃分為原始取得主體、繼受取得主體、移民搬遷主體。一是原始取得主體。本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定進(jìn)行申請，在宅基地上自建房屋以滿足最基本的居住需求。還有一部分因升學(xué)、參軍、工作等原因離開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但其依據(jù)在此之前的成員身份依舊為宅基地利用主體。二是繼受取得主體。非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民）依據(jù)《民法典》繼承編中之規(guī)定因繼承房屋占用宅基地，可依相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，通過“房地一體”原則成為宅基地的利用主體。因而，繼受取得主體包含集體經(jīng)濟(jì)組織成員與非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，如城鎮(zhèn)居民或者華僑繼承房屋遺產(chǎn)。三是移民搬遷主體。集體經(jīng)濟(jì)組織成員或因原居住地自然環(huán)境惡劣、或因原居住地具有其他較大經(jīng)濟(jì)或自然價值時，通過政府規(guī)劃、安置地點、給予建房安置補助的政策，在不改變原籍的情況下自愿遷入臨近具有閑置土地的村落定居，獲得遷入地的宅基地使用權(quán)，因移民搬遷行為成為宅基地利用主體。

2、非常規(guī)利用主體。常規(guī)利用主體通過私下流轉(zhuǎn)、長期租賃及政策實施突破法律規(guī)定等形式獲得宅基地使用權(quán)等權(quán)益的主體。依據(jù)成員獲得宅基地使用權(quán)的方式，其可劃分為交易流轉(zhuǎn)型主體和租賃流轉(zhuǎn)型主體。一是交易流轉(zhuǎn)型主體。其產(chǎn)生歸結(jié)于宅基地流轉(zhuǎn)制度寬松時期的歷史遺留問題、成員因經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動與非成員所進(jìn)行的農(nóng)房私下交易、“三權(quán)分置”政策實施后突破現(xiàn)有法律規(guī)定擴(kuò)大流轉(zhuǎn)主體范圍的利用主體。交易流轉(zhuǎn)型主體間的交易主要表現(xiàn)為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的交易、本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與非集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的交易、繼受取得主體與非集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的交易、繼受取得主體與非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的交易。二是租賃流轉(zhuǎn)型主體。租賃流轉(zhuǎn)型主體利用長期租賃宅基地上房屋的方式，規(guī)避農(nóng)房交易限制，以滿足個人實際獲得宅基地使用權(quán)的利益訴求，成為宅基地利用主體。

二、利用主體實踐探索

宅基地“三權(quán)分置”政策實踐雖于2015 年啟動、2017 年擴(kuò)大至33 個改革試點地區(qū)，2020 年又開始新一輪改革。但因其是一項全新的措施，許多法理和理論尚處探索之中，實踐操作過程仍面臨一系列的現(xiàn)實問題。

（一）試點地區(qū)的實踐舉措。一是落實所有權(quán)主體。試點中，村集體經(jīng)濟(jì)組織（或村民事務(wù)理事會、村民委員會等）對宅基地進(jìn)行統(tǒng)一管理，被確立為宅基地所有權(quán)的主體。其中，浙江省德清縣明確由村股份經(jīng)濟(jì)合作社代表村集體行使宅基地所有權(quán)。二是保障資格權(quán)主體。試點地區(qū)明確宅基地資格權(quán)主體的主要舉措包括：宅基地確權(quán)登記發(fā)證，按照“一戶一宅、限定面積”原則，確定宅基地權(quán)屬面積，實施宅基地確權(quán)登記發(fā)證，明確宅基地資格權(quán)主體。三是放活使用權(quán)主體。其舉措有：采取“共享農(nóng)房、合作建房”形式，以宅基地出租、入股的方式將利用主體擴(kuò)大至非農(nóng)主體。

（二）試點地區(qū)經(jīng)驗總結(jié)。隨著“三權(quán)分置”政策推進(jìn)，各試點地區(qū)多以集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)之主體。資格權(quán)主體包括取得和認(rèn)定主體。使用權(quán)主體范圍擴(kuò)大較為明顯，但直接通過流轉(zhuǎn)受讓放開利用主體的實踐并不普遍，除河南省長垣縣、湖北省宜城市、西安市高陵區(qū)外，多數(shù)試點地區(qū)以出租、入股、抵押、入市流轉(zhuǎn)之方式擴(kuò)大宅基地利用主體。主要表現(xiàn)為：一是允許成員對宅基地及地上房屋出租于企業(yè)和其他法律主體，并設(shè)定二十年租賃期限。二是允許享有宅基地資格權(quán)的成員跨集體申請取得宅基地。三是湖北省宜城市允許集體經(jīng)濟(jì)組織成員將宅基地在全市范圍村集體經(jīng)濟(jì)組織間流轉(zhuǎn)。四是西安市高陵區(qū)允許村集體經(jīng)濟(jì)組織開展城鄉(xiāng)居民合作建房，出資方可以在一定年限內(nèi)居住，將宅基地利用主體擴(kuò)大至城鎮(zhèn)居民。

三、利用主體的困局

（一）以租賃為名行買賣之實的利用主體屢禁不止。依據(jù)《土地管理法》之規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以對宅基地上的房屋進(jìn)行出租，承租人可依據(jù)《民法典》確立的“房地一體”原則從而成為宅基地使用權(quán)之利用主體。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員利用長期租賃方式規(guī)避宅基地房地交易之限制，與承租人簽訂永久租賃合同，以租賃之名掩蓋買賣之實，轉(zhuǎn)移農(nóng)村房屋的所有權(quán)。其并非在租賃期限內(nèi)單純轉(zhuǎn)移農(nóng)村房屋占有、使用權(quán)，而是用“租賃合同”之名行買賣宅基地行為之實，不受法律保護(hù)。甚至有些集體經(jīng)濟(jì)組織成員在面臨拆遷時，為得到拆遷補償金會訴諸法院要求確認(rèn)房屋買賣合同無效，借此收回房屋，租賃人遭受經(jīng)濟(jì)損失的情況時有發(fā)生。

（二）合同主體間糾紛頻發(fā)。宅基地由集體經(jīng)濟(jì)組織依法無償分配給成員無期限使用，成員依法獲得使用權(quán)，但不得單獨轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，且地上的房屋只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行交易。近幾年，城鎮(zhèn)化速度加快，宅基地財產(chǎn)利益日益凸顯，當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)組織成員實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)益最典型的方式就是對外租賃。而農(nóng)村土地租賃市場運行并不完善，宅基地合法流轉(zhuǎn)與非法交易并存，公開流轉(zhuǎn)與私下秘密交易皆具。司法實踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與承租人之間的合同糾紛頻發(fā)。這種現(xiàn)狀一方面勢必造成司法上的訴累；另一方面在我國宅基地政策還不夠健全的今天，勢必會對集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其他受讓主體的財產(chǎn)權(quán)益造成損失，增加社會的不和諧因素。

（三）繼受取得主體背離“一戶一宅”原則。實踐中，繼受取得主體有兩種情形：一是繼承人未與被繼承人屬同一戶內(nèi)，被繼承人死亡，戶內(nèi)其他成員對宅基地及其上房屋不發(fā)生繼承。所以，被繼承人死亡后，戶內(nèi)其他人依據(jù)自己享有的宅基地使用權(quán)而保持對宅基地及其上房屋的占有、利用，此時符合一戶一宅原則。二是繼承人與被繼承人分戶，依據(jù)是否已經(jīng)申請宅基地而具有不同的司法態(tài)度——對于分戶之后尚未分配宅基地的，即繼承人與被繼承人戶口分開，但仍使用同一宅基地，可以繼承宅基地使用權(quán)，并且繼承符合法理依據(jù)，繼承后仍屬于一戶一宅。但是，已經(jīng)分戶且被分戶人已分配一處宅基地，再允許其又以繼承人身份取得分戶前之宅基地及使用權(quán)，此時明顯違反一戶一宅原則，形成一戶多宅的多占宅基地現(xiàn)象。

（四）資格權(quán)主體身份難以得到司法保護(hù)。我國相關(guān)法律均未對宅基地資格權(quán)的救濟(jì)制度進(jìn)行明確規(guī)定。各試點地區(qū)對宅基地資格權(quán)主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)均不統(tǒng)一，學(xué)界對宅基地資格權(quán)的主體認(rèn)定也充滿爭議，宅基地資格權(quán)主體在實踐中難以明確。這就造成了司法實踐中的一些問題，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員在資格權(quán)主體資格認(rèn)定上受到侵害而訴至法院時，其結(jié)果無外乎以下兩種：一是法官依照《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律對資格權(quán)主體資格予以認(rèn)定。二是法官以我國現(xiàn)行的法律和司法解釋無對資格權(quán)的明文規(guī)定為由，不予受理。各試點地區(qū)的相關(guān)法律和政策文件還未將宅基地資格權(quán)糾紛納入到法院的受案范圍，對于調(diào)解、仲裁、行政救濟(jì)等非訴訟程序的救濟(jì)方式也未做出規(guī)定，資格權(quán)主體立法缺失直接造成宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定困難，造成城市資本對于集體成員脆弱主體權(quán)利的侵蝕，難以保障農(nóng)民權(quán)利。

四、利用主體困局的出路

（一）有限開放使用權(quán)受讓主體范圍。面對市場主體對宅基地需求與集體經(jīng)濟(jì)組織成員迫切需要實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)益現(xiàn)狀，我們應(yīng)對使用權(quán)受讓主體的范圍進(jìn)行開放。但因當(dāng)前我國農(nóng)村社會的綜合條件，宅基地依舊具有福利性和保障屬性，因而不能徹底地開放宅基地使用權(quán)的受讓主體范圍。現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)突破法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)受讓主體范圍過于嚴(yán)格的限定，在滿足集體、集體成員、社會其他主體三方利益訴求之上，將宅基地使用權(quán)的受讓主體范圍擴(kuò)大至跨集體經(jīng)濟(jì)組織之間，從而放活宅基地使用權(quán)。

（二）明確宅基地及其上房屋租賃期限。對于宅基地能否租賃的問題，法律雖無明文規(guī)定，但根據(jù)“三權(quán)分置”政策與宅基地及其上房屋需要流轉(zhuǎn)來看，明確宅基地及其上房屋租賃期限，完善宅基地租賃相關(guān)法律法規(guī)，是突破以租賃為名行買賣之實困局的重要途徑。一方面立足于法律的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性，租賃期限應(yīng)與《合同法》之規(guī)定保持一致，在租賃期限到期時，依據(jù)租賃合同相關(guān)條款進(jìn)行續(xù)租；另一方面由于農(nóng)村房屋永久性的特點，如不設(shè)置明確的租賃期限，極易造成“明租實賣”的結(jié)果，不符合法律法規(guī)禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實問題的復(fù)雜性，基于農(nóng)房及其宅基地流轉(zhuǎn)方式的不同，區(qū)分對待宅基地租賃期限，依據(jù)不同需求明確宅基地租賃權(quán)的期限。

（三）明確交易主體間合同效力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。妥善處理宅基地利用主體間合同糾紛頻發(fā)的困局，就必須明確交易主體間合同效力認(rèn)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。以農(nóng)村房屋買賣合同為例，對非同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的農(nóng)村房屋買賣合同的效力作有條件的有效認(rèn)定，有條件地承認(rèn)非同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的農(nóng)村房屋買賣合同的效力，設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)和條件：第一，立足于出賣人的角度，其要有兩處以上宅基地和地上房屋，或者已在城鎮(zhèn)落戶，或跟隨子女生活且有自己的宅基地。此條件是為保障出賣人即使轉(zhuǎn)讓房屋也不損害其居住利益。第二，對于買受人而言，其買房是用于自住，而非出于投資、出租目的等情形。第三，農(nóng)村房屋買賣應(yīng)遵守自愿合法原則，不能采取強制手段逼迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其房屋。第四，農(nóng)村房屋買賣應(yīng)經(jīng)過村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，使買受人購買閑置房屋不會影響房屋所在地農(nóng)村社會的秩序，符合社會公共利益。

（四）宅基地繼受取得主體有償使用和附條件續(xù)期

1、宅基地繼受取得主體有償使用。對于宅基地繼受取得主體，若被繼承人與繼承人同為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，并且均已申請或者依據(jù)其他事由在繼承之前分別取得了宅基地的使用權(quán)，那么此時的繼承人不得繼承宅基地使用權(quán)，否則將直接違反“一戶一宅”原則。不過，其仍舊可以使用宅基地上房屋，并向集體支付土地使用金。若繼承人為城鎮(zhèn)戶籍，仍受“一戶一宅”原則約束，若城鎮(zhèn)居民在繼承某一宅基地使用權(quán)后，又對另外一處宅基地上房屋所有權(quán)享有繼承權(quán)，則其僅可繼承房屋所有權(quán)，不可再次繼承宅基地使用權(quán)，此時，應(yīng)當(dāng)由其向集體土地所有權(quán)人支付土地使用金。

2、固定期限+附條件續(xù)期。對無資格申請分配宅基地的繼受取得主體而言，因繼承而獲得的宅基地使用權(quán)，在固定期限的屆滿后可以自行選擇繼續(xù)有償續(xù)期或者由本集體經(jīng)濟(jì)組織有償收回。房屋自然毀滅由集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地。但房屋質(zhì)量和新舊良莠不齊，若繼承人為了延長房屋壽命，不斷進(jìn)行加固修整，那么“一戶多宅”問題仍然得不到解決。將宅基地使用權(quán)的期限固定，比以地上房屋存續(xù)期間為限更具可預(yù)見性。明確宅基地使用權(quán)期限，實行有條件的自動續(xù)期。

（五）加強宅基地資格權(quán)主體身份的救濟(jì)。對于宅基地資格權(quán)主體身份難以得到司法保護(hù)問題，除明確資格權(quán)主體身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)外，當(dāng)資格權(quán)人的權(quán)利受到侵害時，還必須有相關(guān)的途徑救濟(jì)。一方面明確成員和集體經(jīng)濟(jì)組織資格認(rèn)定糾紛屬民法的調(diào)整對象；另一方面當(dāng)前我國相關(guān)法律雖未對集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，但一些試點地區(qū)已經(jīng)制定和頒布了集體成員資格認(rèn)定的地方性法規(guī)和規(guī)章，這同樣可以作為法院解決集體成員資格認(rèn)定糾紛的依據(jù)。因此，應(yīng)將宅基地資格權(quán)糾紛納入法院受案范圍并加以審理。在《土地管理法》等相關(guān)法律中，應(yīng)該將集體成員資格認(rèn)定糾紛納入到法院的受案范圍，也應(yīng)對資格權(quán)的主體及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定，以防止農(nóng)民在資格權(quán)糾紛中訴訟無門的困境。