關(guān)于科研院所實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)“包干制”難點(diǎn)探析

劉靜 中國(guó)科學(xué)院、水利部成都山地災(zāi)害與環(huán)境研究所

引言

2019 年全國(guó)兩會(huì)，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中首次提出了科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的科研經(jīng)費(fèi)管理理念，為未來科研經(jīng)費(fèi)管理指明了發(fā)展方向。2019 年12 月，國(guó)家基金委、科技部、財(cái)政部等聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于在國(guó)家杰出青年科學(xué)基金中試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”的通知》，中國(guó)科學(xué)院也于同月發(fā)布了《中國(guó)科學(xué)院條件保障與財(cái)務(wù)局關(guān)于開展科研經(jīng)費(fèi)“包干制+負(fù)面清單”管理改革試點(diǎn)的通知》。

為了更好地促進(jìn)科學(xué)事業(yè)的發(fā)展，國(guó)務(wù)院辦公廳于2021 年8 月發(fā)布了《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》。該《意見》明確要求擴(kuò)大科研經(jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)施范圍，為科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的實(shí)施做出了更加明確的指導(dǎo)?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”的推行無疑為科研人員帶來了巨大的政策紅利。然而，制度推行初期，也存在著一些實(shí)施難點(diǎn)有待進(jìn)一步解決和完善。

一、實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的意義

（一）利于調(diào)動(dòng)科研人員科研積極性，提升使命感和滿足感

創(chuàng)新是引領(lǐng)科技發(fā)展的第一動(dòng)力，科研人員作為科技創(chuàng)新的主力軍，調(diào)動(dòng)科研人員的創(chuàng)新積極性十分重要。科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的推行不僅減輕了科研人員預(yù)算編制的壓力，同時(shí)也減輕了預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行之間的矛盾，使預(yù)算支出符合科研活動(dòng)的發(fā)展規(guī)律與特點(diǎn)，有利于進(jìn)一步提升科技資金使用效益。

實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)“包干制”之前，由于預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行之間存在執(zhí)行差異，從而導(dǎo)致預(yù)算調(diào)劑頻繁發(fā)生。預(yù)算調(diào)劑程序的煩瑣讓科研人員感覺缺乏經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，從而使得科研人員與項(xiàng)目管理部門的矛盾增加。科研經(jīng)費(fèi)“包干制”推行之后，科研人員可根據(jù)實(shí)際情況安排預(yù)算支出，提升了科研人員經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，增強(qiáng)了使命感和滿足感。

（二）符合科研活動(dòng)研究規(guī)律，利于人財(cái)物資源的最優(yōu)化配置

由于基礎(chǔ)研究和探索性創(chuàng)新研究具有很強(qiáng)的探索性和創(chuàng)新性，所以科學(xué)研究活動(dòng)具有路徑不確定性、方式多樣性、結(jié)果高度不確定性等特點(diǎn)?？蒲腥藛T在研究過程中存在“試錯(cuò)”行為，會(huì)根據(jù)研究結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整研究方案和經(jīng)費(fèi)使用方向[1]?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”符合科研活動(dòng)研究規(guī)律，有利于減輕科研人員預(yù)算調(diào)整調(diào)劑等事務(wù)性負(fù)擔(dān)。

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承諾制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)科學(xué)研究需求確定經(jīng)費(fèi)支出方向，不得支出與本研究項(xiàng)目無關(guān)的費(fèi)用，從而降低科研人員為滿足項(xiàng)目任務(wù)書的要求而從其他課題經(jīng)費(fèi)墊支不屬于該課題費(fèi)用的行為，規(guī)范經(jīng)費(fèi)使用，有利于實(shí)現(xiàn)人力、物力、財(cái)力資源的最優(yōu)化配置。

（三）間接費(fèi)用不設(shè)比例限制，利于實(shí)現(xiàn)績(jī)效激勵(lì)，體現(xiàn)知識(shí)價(jià)值

“預(yù)算制”科研經(jīng)費(fèi)管理模式間接費(fèi)用比例偏低，對(duì)科研人員在科研過程中的體力、腦力、時(shí)間等成本投入得不到合理的補(bǔ)償，從而打擊了科研人員的創(chuàng)新積極性[2]?？蒲腥藛T的績(jī)效工資除了小部分來源于財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)外，絕大部分來源于科研人員所屬課題的間接費(fèi)用。由于橫向課題對(duì)于間接費(fèi)用的比例限制比縱向課題低，再加上橫向課題的驗(yàn)收比縱向課題限制條件少，使得科研人員更愿意申請(qǐng)橫向課題。

實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)“包干制”，不再編制項(xiàng)目預(yù)算，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)也不再區(qū)分直接費(fèi)用和間接費(fèi)用。這種科研經(jīng)費(fèi)管理模式，既解決了科研人員間接費(fèi)用短缺的難題，同時(shí)也充分肯定了知識(shí)價(jià)值在收入分配中的導(dǎo)向作用，有利于最大化利用科學(xué)資源，激勵(lì)科研人員積極申請(qǐng)縱向課題，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新。

二、實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)“包干制”難點(diǎn)解析

（一）配套制度修訂不及時(shí)，推行速度緩慢

由于科研經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)時(shí)間較短，部分科研院所從謹(jǐn)慎角度出發(fā)選擇“差旅費(fèi)補(bǔ)助包干”的形式試點(diǎn)?！安盥觅M(fèi)補(bǔ)助包干”不僅減輕了科研人員出差過程中保管發(fā)票的負(fù)擔(dān)，而且也減輕了科研人員在野外科考期間獲取發(fā)票困難的情況，還減輕了財(cái)務(wù)人員審核負(fù)擔(dān)，提升了科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷效率。

“差旅費(fèi)補(bǔ)助包干”制度修訂和實(shí)施都比較容易，收效甚好。然而，科研經(jīng)費(fèi)“包干制”制度修訂進(jìn)程緩慢。主要原因有三點(diǎn)：第一，科研經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)初期，經(jīng)驗(yàn)較淺，對(duì)于經(jīng)費(fèi)使用的事前、事中、事后管理經(jīng)驗(yàn)借鑒較少；第二，針對(duì)資金挪用、私設(shè)小金庫(kù)、報(bào)銷與科研活動(dòng)無關(guān)的費(fèi)用等誠(chéng)信方面的監(jiān)督及制約是個(gè)難點(diǎn)；第三，由于實(shí)行“預(yù)算制”的科研經(jīng)費(fèi)仍需繼續(xù)執(zhí)行原有制度，針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)施過程中遇到的管理問題，如無新規(guī)定，則會(huì)選擇繼續(xù)沿用原有制度，從而使得針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的制度修訂進(jìn)程緩慢。

（二）負(fù)面清單形同虛設(shè)，誠(chéng)信監(jiān)督難度大

為響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，科研院所紛紛開展科研經(jīng)費(fèi)“包干制+負(fù)面清單”管理改革試點(diǎn)，計(jì)劃利用“負(fù)面清單”對(duì)科研人員進(jìn)行誠(chéng)信約束。然而，在實(shí)踐過程中，“負(fù)面清單”的作用沒有得到有效發(fā)揮。雖然科研院所一再?gòu)?qiáng)調(diào)會(huì)將科研人員在使用科研經(jīng)費(fèi)過程中發(fā)生的不良行為納入“負(fù)面清單”管理，但是，如何對(duì)這些行為進(jìn)行警示、處罰，是否與績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效考核、職稱晉升掛鉤等均未做出明確的規(guī)定。模糊性的表述使得“負(fù)面清單”形同虛設(shè)，針對(duì)科研人員在科研經(jīng)費(fèi)使用過程中的誠(chéng)信監(jiān)督難度大。

（三）績(jī)效分配不均引發(fā)內(nèi)部矛盾，造成人才流失

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”強(qiáng)調(diào)間接費(fèi)用不設(shè)比例限制，增加了科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的自主分配權(quán)。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為經(jīng)費(fèi)分配及使用的主要負(fù)責(zé)人，如何對(duì)團(tuán)隊(duì)的科研工作進(jìn)行公開、公平、公正的績(jī)效評(píng)價(jià)與考核，并根據(jù)考核結(jié)果匹配績(jī)效工資卻成了難題。

“包干制”推行初期，相關(guān)制度配套也還在修訂中，這過渡期間的績(jī)效分配成了團(tuán)隊(duì)的隱性矛盾。如果實(shí)行績(jī)效工資平均分配，則缺乏激勵(lì)促進(jìn)作用，也會(huì)造成“多勞少得”的局面，違背了績(jī)效工資推行的初衷。由于相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核制度的不匹配，績(jī)效分配不均情況時(shí)有發(fā)生，從而引發(fā)了內(nèi)部矛盾，甚至是內(nèi)部矛盾激化，造成人才流失。

（四）缺乏科研財(cái)務(wù)助理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)費(fèi)相關(guān)事宜

科研人員作為科研領(lǐng)域的頂尖人才，其對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)的使用會(huì)根據(jù)科研情況進(jìn)行合理安排。然而，對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制、執(zhí)行、報(bào)銷、驗(yàn)收等方面則屬于外行。因此，國(guó)家也在積極倡導(dǎo)科研院所鼓勵(lì)科研人員聘請(qǐng)科研財(cái)務(wù)助理來協(xié)助處理科研經(jīng)費(fèi)相關(guān)事宜，減輕事務(wù)性負(fù)擔(dān)。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，課題組聘請(qǐng)科研財(cái)務(wù)助理之后的經(jīng)費(fèi)管理及報(bào)銷更加規(guī)范，降低了科研人員與財(cái)務(wù)等管理部門之間由于信息不對(duì)稱造成的矛盾。然而，也有部分科研人員不愿意聘請(qǐng)科研財(cái)務(wù)助理。一方面在于勞務(wù)費(fèi)、間接費(fèi)用的比例限制，該問題隨著“包干制”的推行而逐漸解決；另一方面則是科研財(cái)務(wù)助理存在不穩(wěn)定性，流動(dòng)性大?？蒲胸?cái)務(wù)助理不穩(wěn)定的主要原因是：部分科研院所由科研人員根據(jù)實(shí)際需求自行聘請(qǐng)科研財(cái)務(wù)助理，然后由勞務(wù)派遣公司管理。這種模式會(huì)造成科研財(cái)務(wù)助理學(xué)歷層次不穩(wěn)定，甚至有初、高中學(xué)歷，且很多沒有經(jīng)過會(huì)計(jì)專業(yè)的專業(yè)學(xué)習(xí)，對(duì)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷及管理存在一定的知識(shí)障礙。另外，對(duì)于高學(xué)歷的科研財(cái)務(wù)助理，由于缺乏對(duì)其未來職業(yè)規(guī)劃與職稱晉升等方面的管理，造成了人員流動(dòng)性大，也不利于科研人員專心處理科研工作。

（五）“包干制”推行時(shí)間短，思想觀念轉(zhuǎn)變需要時(shí)間過渡

由于科研經(jīng)費(fèi)“包干制”推行時(shí)間較短，從科研人員及管理部門都對(duì)該種經(jīng)費(fèi)管理模式存謹(jǐn)慎態(tài)度，再加上相關(guān)制度也沒有及時(shí)修訂和完善，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)管理過程中遇到的問題沒有一個(gè)針對(duì)性的處理方案。由此，管理人員在工作中遇到相關(guān)問題的時(shí)候，便會(huì)繼續(xù)按照以前的管理模式進(jìn)行處理，思想觀念沒有得到及時(shí)的轉(zhuǎn)變。對(duì)于目前科研經(jīng)費(fèi)“并軌制”的管理模式，由于處于試行初期，相應(yīng)的宣傳與培訓(xùn)也不到位，由此導(dǎo)致思想觀念轉(zhuǎn)變難度大。

三、實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的建議

（一）及時(shí)修訂及完善相應(yīng)制度，彌補(bǔ)制度空缺

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)至今已有三年，相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)也有一定的儲(chǔ)備。因此，科研院所可根據(jù)試點(diǎn)的實(shí)際情況以及對(duì)其他科研院所試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒，及時(shí)修訂和完善與科研經(jīng)費(fèi)“包干制”管理配套的相關(guān)制度，彌補(bǔ)制度空缺，以便更好地實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)“包干制”，也為未來科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的推廣和范圍延伸打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

（二）完善負(fù)面清單，加強(qiáng)警示教育和信息公示，增強(qiáng)誠(chéng)信監(jiān)督力度

加強(qiáng)對(duì)“負(fù)面清單”的管理和利用，完善相關(guān)規(guī)定，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控體系[3]。針對(duì)“負(fù)面清單”中的違法違規(guī)行為依法依規(guī)處理，并將“負(fù)面清單”與職稱晉升、績(jī)效考核、項(xiàng)目申請(qǐng)等掛鉤。同時(shí)，以案例形式進(jìn)行警示教育，增強(qiáng)對(duì)科研人員的警示力度。另外，加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的事中、事后管理，定時(shí)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行公示，接受群眾的監(jiān)督。在不涉密的情況下，通過內(nèi)部網(wǎng)站、公示欄等渠道進(jìn)行公示，增強(qiáng)誠(chéng)信監(jiān)督力度。

（三）建立健全信息化平臺(tái)，引入第三方監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督力度

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的推行放寬了對(duì)科研人員的限制，使得科研人員擁有更大的經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)，能夠根據(jù)科研實(shí)際情況安排經(jīng)費(fèi)支出，這無疑也增加了管理部門的監(jiān)督難度。首先，建立健全科研經(jīng)費(fèi)一體化平臺(tái)建設(shè)，集合同管理、績(jī)效考核、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷等管理于一體，以便在不干擾科研工作的情況下，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)督、實(shí)時(shí)預(yù)警，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)修訂和完善相關(guān)制度[4]；其次，充分利用大數(shù)據(jù)，加大審計(jì)監(jiān)督和財(cái)會(huì)監(jiān)督的力度，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，提高監(jiān)督檢查效率；最后，加大內(nèi)外部審計(jì)的監(jiān)督力度，積極引入第三方監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)查違法違規(guī)行為，真正做到“放得開，管得住”。

（四）完善績(jī)效評(píng)價(jià)、考核等制度，平衡內(nèi)部矛盾，留住人才，吸引人才

我國(guó)科學(xué)事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展離不開高層次高學(xué)歷人才，人才短缺是目前我國(guó)面臨的一大困境?？?jī)效工資分配不公平易引發(fā)內(nèi)部矛盾，不僅阻礙科研工作的正常開展，同時(shí)也會(huì)造成人才流失。如何留住人才、吸引人才，不僅僅是國(guó)家層面的問題，科研院所也要根據(jù)實(shí)際情況完善績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效考核以及績(jī)效分配等相關(guān)制度，做到公開、公平、公正，降低內(nèi)部矛盾，維護(hù)科研工作的正常秩序，營(yíng)造良好的科研氛圍。同時(shí)，利用完善的績(jī)效管理制度，在留住人才的同時(shí)，積極吸引人才。

（五）完善科研財(cái)務(wù)助理管理制度，增強(qiáng)人員專業(yè)性及穩(wěn)定性

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”推行的主要目的就是減輕科研人員的事務(wù)性負(fù)擔(dān)。因此，除了制度層面，科研院所也應(yīng)在人員配備上面進(jìn)行協(xié)助。為鼓勵(lì)科研人員積極配備科研財(cái)務(wù)助理，科研院所人事管理部門應(yīng)協(xié)助科研人員完成科研財(cái)務(wù)助理的人員招聘、管理、培訓(xùn)等工作，增強(qiáng)科研財(cái)務(wù)助理的專業(yè)性。同時(shí)，還要完善對(duì)科研財(cái)務(wù)助理的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃、績(jī)效考核、職稱晉升等相關(guān)制度，增強(qiáng)科研財(cái)務(wù)助理的歸屬感和穩(wěn)定性，以便協(xié)助科研人員完成全過程的科研經(jīng)費(fèi)管理工作。

（六）加強(qiáng)培訓(xùn)與宣傳，轉(zhuǎn)變思想觀念

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)工作開始后，相關(guān)配套制度正在逐步完善，故對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)“包干制”僅限于國(guó)家層面的政策宣貫、信息傳達(dá)等，培訓(xùn)活動(dòng)較少。國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》中除了強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大所有科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)外，還要求轉(zhuǎn)變思想觀念和服務(wù)意識(shí)，及時(shí)通過門戶網(wǎng)站、多媒體、專欄等形式多渠道加強(qiáng)政策培訓(xùn)宣傳力度，加強(qiáng)政策解讀，提高社會(huì)知曉度。同時(shí)，還要對(duì)科研人員、科研財(cái)務(wù)助理、財(cái)務(wù)人員、審計(jì)人員、管理人員等開設(shè)專題培訓(xùn)，及時(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，積極促進(jìn)“包干制”的順利進(jìn)行。

結(jié)語

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的推行對(duì)于科研人員來說，是推進(jìn)科學(xué)研究的一大進(jìn)步，在尊重科學(xué)研究規(guī)律的同時(shí)，也給予了科研人員極大的信任感。由于制度推行時(shí)間已有三年，相關(guān)的問題也逐漸呈現(xiàn)?？蒲性核鶓?yīng)根據(jù)實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)修訂和完善相關(guān)制度，完善“負(fù)面清單”管理，加強(qiáng)警示教育、信息公示，增強(qiáng)誠(chéng)信監(jiān)督力度。同時(shí)，還要建立健全信息化平臺(tái)，積極引入第三方監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，促進(jìn)科學(xué)事業(yè)的健康有序發(fā)展。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)績(jī)效分配管理，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)與考核，降低績(jī)效分配所引發(fā)的內(nèi)部矛盾，做到公開、公平、公正，以此來留住人才，吸引人才。另外，還要積極完善科研財(cái)務(wù)助理制度，增強(qiáng)科研財(cái)務(wù)助理的專業(yè)性和穩(wěn)定性，降低科研人員的事務(wù)性負(fù)擔(dān)。最后，針對(duì)“包干制”的一系列制度及措施，應(yīng)積極加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)，及時(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，提升服務(wù)水平，更加完美地發(fā)揮“包干制”的真正作用。