更大力度吸引和利用外資助力制造業(yè)高質量發(fā)展

郗胡平

（國家發(fā)展和改革委員會國際合作中心）

一、外資是制造業(yè)高質量發(fā)展的有力支撐

（一）外資企業(yè)是助力我國制造業(yè)高質量發(fā)展的基礎

中國外資統(tǒng)計公報顯示，黨的十八大以來，我國實際利用外資15 780.5 億美元，外資企業(yè)以不到全國企業(yè)總數(shù)3%的占比，創(chuàng)造了全國近2/5的對外貿(mào)易、1/4 的工業(yè)企業(yè)利潤總額、1/6 的稅收收入和1/10 的城鎮(zhèn)就業(yè)。外資企業(yè)已成為我國產(chǎn)業(yè)體系的重要組成部分。改革開放初期，在外資企業(yè)的帶動下，“三來一補”“兩頭在外”的加工貿(mào)易幫助我國制造業(yè)順利突破資金、資源、技術瓶頸，為我國成為世界第一制造大國奠定了扎實基礎，外資企業(yè)在共享我國發(fā)展機遇的同時也已經(jīng)深深融入我國產(chǎn)業(yè)體系。外資企業(yè)為我國實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略做出了重要貢獻。2012 年至2021 年，外資企業(yè)在我國研發(fā)投入持續(xù)增長，我國規(guī)模以上外資工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入從1 762.6 億元增加至3 377.4 億元，增長91.5%；有效發(fā)明專利數(shù)由6.8 萬件增加至24.1 萬件，增長255.2%；研發(fā)人員的全時當量從59.5 萬人年增加至71.6萬人年，增長20.4%。1李婕：《十年間，中國規(guī)模以上外商投資工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入增長91.5%——中國出實招歡迎外資研發(fā)中心》，載人民日報海外版，2023-2-7。

（二）外資為推動我國制造業(yè)轉型升級發(fā)揮積極作用

黨的十八大之后，我國經(jīng)濟步入“新常態(tài)”，推動先進制造業(yè)健康發(fā)展、加快制造業(yè)產(chǎn)業(yè)轉型升級成為我國制造業(yè)發(fā)展的新目標，外資為我國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結構升級發(fā)揮了重要作用。一是我國高技術制造業(yè)利用外資金額保持較快增長。商務部數(shù)據(jù)顯示，2022 年，我國高技術制造業(yè)實際利用外資額增速為49.6%，高技術制造業(yè)實際利用外資金額占制造業(yè)實際利用外資金額的比重從2015 年的22.2%提升至36.3%。2023 年1 ～4 月，我國制造業(yè)實際利用外資金額達1 300.5 億元，同比增長4.1%，其中，高技術制造業(yè)利用外資同比增長37.1%。二是我國制造業(yè)利用外資的產(chǎn)業(yè)結構更加優(yōu)化。我國制造業(yè)利用外資呈現(xiàn)高端化、數(shù)字化、綠色化發(fā)展態(tài)勢，外資制造業(yè)企業(yè)中勞動密集型、資源密集型企業(yè)數(shù)量大幅下降，技術密集型、資本密集型外資企業(yè)比例不斷上升，先進外資制造業(yè)企業(yè)占比已超過60%。2王曉紅：《推動制造業(yè)利用外資擴增量穩(wěn)存量提質量》，載《中國中小企業(yè)》，2023（4）：38-40。

（三）外資利于我國制造業(yè)更好融入全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈

提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平是我國加快構建新發(fā)展格局、實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要任務之一，更大力度吸引和利用外資，推動外資企業(yè)與我國本地制造業(yè)企業(yè)加深合作，形成互為配套支撐的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈網(wǎng)絡，是我國制造業(yè)更好融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈以及價值鏈的重要途徑之一。以我國消費電子行業(yè)為例，蘋果公司官網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，2021 年美國蘋果公司前200 大核心供應商名單中，來自中國大陸的供應商數(shù)量為51 家，蘋果公司在我國供應鏈體系包括設計、原材料、零部件、組裝生產(chǎn)、售后服務等多個環(huán)節(jié)的全鏈條服務，其在中國大陸供應鏈本地化的過程也為我國消費電子行業(yè)發(fā)展催生了能夠生產(chǎn)高質量零部件的供應商企業(yè)，提升了我國消費電子行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈水平。[1]當前，中美博弈日益加劇，美國不斷加大對我國科技圍堵，脅迫、誘拉盟友在高技術領域對我“脫鉤斷鏈”，威脅全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的安全穩(wěn)定。[2]更大力度吸引和利用外資，有利于打破美西方“脫鉤斷鏈”的圖謀，助力我國制造業(yè)深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工和合作，更好融入全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈體系，將為維護我國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定暢通和全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。

二、新形勢下我國制造業(yè)利用外資高質量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）世界經(jīng)濟增長乏力加大全球投資下行壓力

2021 年以來，全球通脹居高不下且保持較大粘性，美歐等多國為遏制通脹連續(xù)加息，導致全球經(jīng)濟衰退風險持續(xù)上升，美歐等發(fā)達經(jīng)濟體增長動能減退，全球跨國投資下滑且預期不明。2022 年全球經(jīng)濟增速放緩至3.2%，世界銀行和經(jīng)合組織（OECD）對2023 年全球經(jīng)濟增速的預測分別為2.1%3https://www.shihang.org/zh/publication/global-economic-prospects#forecasts、2.6%4https://www.oecd.org/economic-outlook/march-2023/；國際貨幣基金組織（IMF）預計全球至少1/3 的國家將陷入經(jīng)濟衰退，發(fā)達經(jīng)濟體2023 年經(jīng)濟增速為1.3%，其中歐元區(qū)經(jīng)濟增速約為0.8%，并預測未來五年全球經(jīng)濟增長乏力。5https://www.imf.org/zh/Publications/WEO/Issues/2023/04/11/world-economic-outlook-april-20232022 年全球直接投資下滑至1.29 萬億美元，同比下降18.4%6https://data.oecd.org/fdi/fdi-flows.htm#indicator-chart（見圖1）；聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）數(shù)據(jù)顯示，2022 年全球綠地投資中制造業(yè)占比從2021 年的53.8%下降至37.5%，7https://unctad.org/publication/world-investment-report-2022UNCTAD 預計全球FDI 前景趨于疲軟。盡管近幾年，我國實際利用外資金額始終保持正增長，在全球經(jīng)濟形勢復雜多變、跨國投資下行背景下，我國制造業(yè)更大力度吸引和利用外資面臨較大壓力。

圖1 2018—2022 年全球FDI 流入和中國實際利用外資情況數(shù)據(jù)來源：UNCTAD、OECD

（二）“雙向擠壓”增加我國制造業(yè)利用外資難度

受新冠肺炎疫情、國際經(jīng)貿(mào)摩擦、地緣政治動蕩等因素影響，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈加速分化和重構，美歐等發(fā)達經(jīng)濟體加快推進高端制造業(yè)回流，越南、印度等新興工業(yè)體充分利用跨國公司“中國+1”供應鏈模式機會加大吸引外資力度，我國制造業(yè)更大力度吸引和利用外資面臨“雙向擠壓”。

發(fā)達國家方面，發(fā)達國家不斷加大“再工業(yè)化”和制造業(yè)回流政策力度，通過回遷補貼、稅收優(yōu)惠等政策鼓勵高端制造業(yè)回歸本國。美國密集出臺《2021 美國創(chuàng)新和競爭法案》《2022 美國競爭法案》《通脹削減法案》《芯片和科學法案》等系列法案，通過高額補貼吸引本國制造業(yè)企業(yè)回流和外國企業(yè)赴美投資半導體、新能源汽車、人工智能、生物技術等領域。[3]此外，美國還設置針對中國投資的排他性條款，限制美國企業(yè)或者獲得美國補貼支持的企業(yè)在半導體、人工智能等領域對中國投資。數(shù)據(jù)顯示，近些年，中美制造業(yè)實際利用外資金額差距明顯拉大，2010年，美國制造業(yè)實際利用外資金額是中國制造業(yè)實際利用外資金額的1.27 倍，2021 年迅速提升至3.24 倍（見圖2）。歐盟推出《歐洲芯片法案》《關鍵原材料法案》《凈零工業(yè)法案》等大力推動半導體、動力電池、清潔技術等高端制造回流歐洲本土。例如，《凈零工業(yè)法案》提出到2030 年，歐盟要實現(xiàn)40%的光伏、50%的綠氫材料、85%的電池來自歐盟本土。[3]

圖2 2010—2021 年中美制造業(yè)實際利用外資情況比較數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒、美國經(jīng)濟分析局

新興經(jīng)濟體方面，我國周邊新興經(jīng)濟體充分借助成本優(yōu)勢并利用美西方國家產(chǎn)業(yè)鏈“去中國化”而采取的“中國+1”供應鏈布局戰(zhàn)略的機會，加大力度吸引外資，對我國制造業(yè)吸引外資形成強競爭。越南與歐盟簽署了自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）和投資保護協(xié)定（IPA），并簽發(fā)《2021—2030年外國投資合作戰(zhàn)略》，提出實現(xiàn)在越南投資世界500 強企業(yè)數(shù)量增加50%的目標。越南歐洲商會（EuroCham）2023 年1 月調查顯示，約36%的歐洲企業(yè)將越南列為全球五大投資目的地。印度自2020 年開始啟動“自力更生的印度”行動，并推出針對14 個關鍵制造業(yè)部門的“生產(chǎn)掛鉤激勵（PLI）”計劃吸引外商投資。

（三）當前我國制造業(yè)吸引和利用外資的短板和不足

一是從我國引資情況來看，我國制造業(yè)實際利用外資規(guī)模呈下降趨勢，外商投資逐漸向服務業(yè)傾斜，有過早“去工業(yè)化”傾向[4]。2021 年，我國第三產(chǎn)業(yè)實際利用外資金額為1 380.8 億美元，占我國實際利用外資總額的比重從2010 年的51.6%提升至76.3%；第二產(chǎn)業(yè)實際利用外資金額為423.4 億美元，占我國實際利用外資總額的比重從2010 年的46.9%下降至23.4%（見圖3）。二是外資企業(yè)供應鏈本地化程度有待提升，我國本土制造業(yè)企業(yè)尚未嵌入外資產(chǎn)業(yè)鏈形成配套，外資企業(yè)在我國根植性較差、容易“脫鉤”“斷鏈”[5]。中國外資統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，外資企業(yè)對我國出口貿(mào)易的貢獻率從2010 年的54.6%下降至2021 年的34.3%，而外資企業(yè)對我國進口貿(mào)易的貢獻率從2010 年的52.9%下降至2021 年的37.9%，降幅低于出口貿(mào)易貢獻率，外資企業(yè)的供應鏈國際依存度仍較高，例如，通信設備及電子設備制造業(yè)、儀器儀表機械制造業(yè)在中國本土進行中間投入品采購的比重僅為58%和59%8海鵬，房帥，王文姝：《上游壟斷與外資企業(yè)供應鏈本地化——來自中國制造業(yè)的證據(jù)，載《經(jīng)濟與管理研究》,2023（2）：75-93。。三是營商環(huán)境仍有提升的空間。中國歐盟商會針對在華投資歐盟企業(yè)的《商業(yè)信心調查2023》顯示，約1/3 的企業(yè)表示在華投資仍面臨直接或間接市場準入限制，63%的受訪企業(yè)表示希望能夠進一步放寬市場準入，約30%的企業(yè)認為中國競爭環(huán)境公平性仍有待提高。

圖3 2010—2021 年我國第二、三產(chǎn)業(yè)實際利用外資金額占比情況數(shù)據(jù)來源：中國外資統(tǒng)計公報

三、制造業(yè)更大力度吸引和利用外資的政策建議

面對全球對外直接投資規(guī)模收縮，歐美等發(fā)達國家和新興工業(yè)國家“雙向擠壓”我國制造業(yè)利用外資空間的背景下，我國應推進更高水平對外開放，持續(xù)優(yōu)化國內(nèi)投資環(huán)境，以先進制造業(yè)引資為抓手，構建強鏈補鏈的引資格局為導向，更大力度吸引和利用外資，助力制造業(yè)高質量發(fā)展。

（一）優(yōu)化投資環(huán)境，以先進制造業(yè)為引資抓手擴增量

全面深化落實準入前國民待遇和負面清單管理制度，進一步清理負面清單之外的外資審批和資質等準入限制，破除制度障礙，建設高標準的市場化、法制化、國際化營商環(huán)境。鼓勵各地結合本地現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎和資源優(yōu)勢，聚焦新一代信息技術、新能源汽車及智能網(wǎng)聯(lián)、高端裝備制造、新能源和節(jié)能環(huán)保、新材料、生物醫(yī)藥、人工智能、半導體等領域選取本地重點引資的先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)，加大外資的招引和支持力度。組建專業(yè)招商團隊，建立健全重大項目工作專班機制，針對重點重大招引項目，考慮“一事一議”“一企一策”，在用地、用電、物流、融資、人才出入境等方面給予專項支持和服務保障。跟蹤分析研究發(fā)達國家針對先進制造業(yè)的引資政策趨勢，立足我國國情，出臺具有競爭力的土地、財稅、人才、金融等配套支持政策，提升我國先進制造業(yè)引資吸引力。充分發(fā)揮我國產(chǎn)業(yè)體系完備、超大規(guī)模國內(nèi)市場等新型國際比較優(yōu)勢，積極引導外資加大對我國制造業(yè)投資。

（二）加強投資服務，增強外資對中國投資黏性穩(wěn)存量

充分發(fā)揮重點外資項目工作專班、外企座談會等溝通機制作用，深化與外資企業(yè)、外國商會協(xié)會常態(tài)化交流，及時了解掌握外資企業(yè)在經(jīng)營和項目建設落地中遇到的困難、問題，建立訴求響應反饋機制，提升重點外資企業(yè)服務的時效性、精準性。深入貫徹落實《外商投資法》，細化外商投資國家安全審查操作流程，提升法律法規(guī)的透明度與準確性，加大知識產(chǎn)權和外商投資合法權益的保護力度，切實提高外資企業(yè)安全感。保持中央和地方對待外資政策的一致性，維護我國政府在利用外資方面統(tǒng)一形象，持續(xù)提升我國外資政策的穩(wěn)定性、持續(xù)性、連貫性，增強外商投資信心。將外資制造業(yè)企業(yè)納入各地產(chǎn)業(yè)政策的實施對象，在財稅、金融、人才、科技創(chuàng)新、外貿(mào)幫扶、重大項目落地等方面，給予外資企業(yè)同等支持力度。

（三）引導投資方向，構建延鏈強鏈補鏈引資格局提質量

支持各地聚焦產(chǎn)業(yè)鏈關鍵領域、薄弱環(huán)節(jié)，完善本地重點產(chǎn)業(yè)招商圖譜，圍繞當?shù)刂鲗Мa(chǎn)業(yè)，實施產(chǎn)業(yè)鏈精準招商引資行動，按照“鏈主企業(yè)+產(chǎn)業(yè)鏈”的培育模式，重點招引能夠促進本地制造業(yè)延鏈強鏈補鏈的外資企業(yè)，增強外資企業(yè)的供應鏈黏性和當?shù)馗残?，引導外資企業(yè)更好融入當?shù)禺a(chǎn)業(yè)體系，避免“脫鉤”“斷鏈”。以更優(yōu)惠的政策和激勵制度鼓勵外資企業(yè)加大研發(fā)投入、在我國建立研發(fā)中心，與我國創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈深度融合。充分發(fā)揮我國中西部地區(qū)與新興工業(yè)國家相同的低成本優(yōu)勢，加大中西部地區(qū)引資優(yōu)惠力度，強化要素供給保障，支持相關地區(qū)完善基礎設施建設，積極引導外資制造業(yè)在國內(nèi)實現(xiàn)梯度轉移，推動中西部地區(qū)對東部地區(qū)制造業(yè)轉移的無縫承接，將國際產(chǎn)業(yè)鏈合作內(nèi)化為國內(nèi)上下游合作。