王 森

從奧巴馬政府開始，美國越來越強調(diào)中美關(guān)系的競爭性，對華政策趨于強硬，中美兩國以南海為重心的海權(quán)競爭漸趨激化。①王森、楊光海：《美國南海政策：歷史考察與趨勢評析》，載《戰(zhàn)略決策研究》2017年第6期，第65頁；鞠海龍、林愷鋮：《拜登政府的南海政策：地區(qū)影響及其限度》，載《國際問題研究》2022年第2期，第102-103頁。特朗普政府秉持“美國優(yōu)先”政策，全面降低對盟友的承諾，并將對華政策關(guān)注點轉(zhuǎn)向經(jīng)貿(mào)議題。不少中國學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，南海問題在特朗普亞太政策議程中的重要性大幅度下降。②韋宗友：《特朗普政府南海政策初探》，載《東南亞研究》2018年第2期，第123-136頁；陳慈航：《美國在南海問題上的對華政策轉(zhuǎn)向——基于強制外交與威懾理論的考察》，載《當(dāng)代亞太》2019年第3期，第95-128頁。實際情況是，2020年7月國務(wù)卿蓬佩奧發(fā)表聲明，幾乎否定中國在南海的所有主張，南海政策呈現(xiàn)激進化趨勢。③Michael R.Pompeo，“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea”，Department of State，July 13，2020，https://www.state.gov/u-sposition-on-maritime-claims-in-the-south-chinasea/.拜登政府繼承了特朗普政府南海政策的核心邏輯，延續(xù)了對華強硬政策，對南海問題的介入持續(xù)加強，同時又適度向多邊主義回歸，從外交、軍事和國際法理上全面構(gòu)建具有自身特色的南海政策。與之前相比，拜登政府的南海政策有哪些新的動向和特點？

拜登政府勝選之初，圍繞其南海政策的走向就有很多預(yù)測。澳大利亞南海問題專家卡爾·塞耶（Carl Thayer）認(rèn)為，拜登很可能繼續(xù)堅持特朗普政府時期的南海政策。①Raissa Robles，“Joe Biden won't soften US stance on South China Sea，experts say”，South China Morning Post，November 9，2020，https://www.scmp.com/week-asia/politics/article/3109130/joebiden-wont-soften-us-stance-FEB 2021 FRONTIERS 87 south-china-sea-experts-say.菲律賓評論家卻擔(dān)心，拜登的南海政策有可能回到克林頓政府和奧巴馬政府時期，拒絕介入和軍事干預(yù)。②Richard Javad Heydarian，“South China Sea:A Biden-Dutere Reset”，The Asia Maritime Transparency Initiative，January 8，2021，https://amti.csis.org/south-china-sea-a-biden-duterte-reset/.各方對拜登政府南海政策的調(diào)整方向并沒有達(dá)成共識，需要重新審視美國新一輪南海政策調(diào)整的動因和可能的方向。

經(jīng)過一年多的運行，拜登政府的南海政策逐步成型，學(xué)界對此進行了有益的探索。傅夢孜和陳子楠通過對拜登執(zhí)政百日的政策研究，認(rèn)為拜登政府在南海問題上對華戰(zhàn)略競爭總基調(diào)不變，但具體手段上將轉(zhuǎn)為構(gòu)建“競爭為主調(diào)+合作”并存的雙邊關(guān)系、調(diào)整美軍地區(qū)部署戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)、避免單打獨斗、突出借力歐洲盟友實現(xiàn)對華“再平衡”。③傅夢孜、陳子楠：《拜登政府南海政策的調(diào)整方向與限度》，載《邊界與海洋研究》2021年第3期，第41-56頁。成漢平認(rèn)為，在特朗普政府的南海政策基礎(chǔ)上，拜登治下的南海問題出現(xiàn)了“泛國際化”趨勢，認(rèn)為此舉意在精準(zhǔn)且全方位對中國實施海上圍堵和擠壓,并爭奪地區(qū)安全秩序主導(dǎo)權(quán)。④成漢平：《從特朗普到拜登:南海問題“泛國際化”及其影響》，載《亞太安全與海洋研究》2022年第2期，第36-49頁。鞠海龍和林愷鋮指出美通過強化在南海的軍事活動，邀約域外國家介入南海地區(qū)安全事務(wù)，拉攏菲、越、印尼等國，推動國際媒體塑造南海問題國際話語，試圖營造其對南海地區(qū)安全的主導(dǎo)權(quán)。⑤鞠海龍、林愷鋮：《拜登政府的南海政策：地區(qū)影響及其限度》，載《國際問題研究》2022年第2期，第102-118頁。鄭安光和閆巖則更加聚焦具體問題，分析了美國海岸警衛(wèi)隊在南海開展活動的動因、影響以及法理基礎(chǔ)等。①鄭安光：《美國海岸警衛(wèi)隊部署南海:動因與影響》，載《國際問題研究》2022年第2期，第119-131頁；閆巖：《美國海岸警衛(wèi)隊在南海實施隨船觀察員項目的可能性及法理分析》，載《國際問題研究》2022年第2期，第132-152頁。美國學(xué)者傅泰林（Taylor Fravel）和查爾斯·格拉澤（Charles L.Glaser）為美國的南海政策提供了三種選擇模式，一是對華高強度軍事對抗，二是局部收縮，三是中庸的政策，并認(rèn)為當(dāng)前美國的政策是第三種模式，且較符合美國在南海的有限利益，并認(rèn)為下階段應(yīng)保持當(dāng)前強度，避免與中國發(fā)生摩擦和沖突。②M.Taylor Fravel,Charles L.Glaser，“How Much Risk Should the United States Run in the South China Sea?”，International Security，Vol.47,No.2,2022,pp.88-134.

相關(guān)研究基本涵蓋了拜登政府南海政策演進的主要方面，但是分析的程度有待深化，對拜登政府的南海認(rèn)知也缺乏相關(guān)研究，這些都為進一步的挖掘探討提供了空間和動力。

一、拜登政府對南海問題的認(rèn)知

通過對拜登政府一年多來的政策行為的觀察，針對拜登政府時期南海政策變化的特殊性同時兼顧長期以來美國南海政策演進的邏輯，分析美國南海政策的特點，至少有以下兩個方面值得強調(diào)。

第一，美國政府認(rèn)為，南海是美國維護有利于自身的“基于規(guī)則的海洋體系”的重要區(qū)域。長久以來，美國一直視自己為一個海洋國家，認(rèn)為“如果不能明智地利用占地球表面70%以上的海洋，美國安全和繁榮的前景將會變得黯淡無光。世界上很少有國家像美國這樣在過去緊密地與海洋聯(lián)系在一起、在將來還將緊緊依靠海洋”。③Gerard J.Mangone，Marine Policy for America:The United States at Sea（Lexington:D.C Heath and Company，1977），p.1.作為一個海洋強國，美國積極維護“基于規(guī)則的海洋體系”，這是其領(lǐng)導(dǎo)世界、主導(dǎo)國際體系意圖的重要組成部分。所謂“基于規(guī)則的海洋體系”，本質(zhì)是海洋秩序與海洋法兩者的關(guān)系問題。相比較而言，海洋法具有較為明確的概念共識，是指有關(guān)海域的法律地位和調(diào)整各國在各種海域從事航行、資源開發(fā)和利用、科學(xué)研究以及海洋環(huán)境保護的原則、規(guī)則和規(guī)章制度的總稱。④梁西、王獻(xiàn)樞：《國際法》，武漢大學(xué)出版社2003年版，第127頁。換句話說，海洋法體現(xiàn)維護海洋秩序的行為規(guī)范，這種行為規(guī)范在當(dāng)代最顯著的體現(xiàn)就是1982年誕生的《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱海洋法公約）。

美國雖然積極推動海洋法公約的誕生，其本身卻一直徘徊于海洋法公約的門外，以慣例法而非締約國身份享受海洋法公約所賦予的海洋權(quán)利。介入東亞海洋爭端特別是南海問題，建立符合美國利益的區(qū)域海上規(guī)則并按照規(guī)則行事，是美國建立有利于自己的海洋秩序的主線，同時與從奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰(zhàn)略到拜登政府的“印太戰(zhàn)略”密切聯(lián)系在一起。

美國維護基于法理的海洋體系的主要行為內(nèi)含著雙重矛盾：一方面是強調(diào)各國尊重國際法與自身尚未加入海洋法公約的矛盾；另一方面是在國際法解讀上與沿海國家存在矛盾。主權(quán)原則與不加限制的航海自由原則之間的對抗，構(gòu)成了中美海上秩序之間的根本分歧。①師小芹：《論海權(quán)與中美關(guān)系》，軍事科學(xué)出版社2012年版，第227、229頁。而向歷史深處溯源，則是自荷蘭海上霸權(quán)興起開始，沿海國，特別是中小沿海國，與海上霸權(quán)國之間關(guān)于“開放的海洋”和“封閉的海洋”之間的沖突。②Charles E.Pirtle，“Military Uses of Ocean Space and the Law of the Sea in the New Millenni?um”，Ocean Development&International Law，Vol.31，Iss.1-2，2000，pp.7-45.這也始終是左右海上秩序發(fā)展的主旋律。而最終起到?jīng)Q定性意義的仍然是國際海上實力的對比。2021年5月拜登總統(tǒng)在美國海岸警衛(wèi)隊學(xué)院第140屆畢業(yè)典禮上講話中公開表示，“超過四分之一的美國GDP都是通過保護我們安全的水域運輸?shù)?。幾十年來，美國一直為國際海上安全提供保障。我們制定了明確的規(guī)則——行為是有限度的——以確保我們能夠和平地分享海洋的自然資源。幾十年來，這些規(guī)則支撐著全球經(jīng)濟實力，但是,這些規(guī)則越來越多受到像中國和俄羅斯這樣的國家的挑戰(zhàn)。長期以來，海上航行自由等基本原則是全球經(jīng)濟和全球安全的基石。當(dāng)一些國家試圖玩弄這個體系或使規(guī)則偏向他們的時候，一切都會失去平衡。確保全球貿(mào)易暢通對美國的外交政策至關(guān)重要。如果我們不采取積極的行動來制定行為規(guī)范，以民主的價值觀而不是獨裁者的價值觀來塑造它們，這一切就不會發(fā)生。正因為如此，我們將繼續(xù)支持《聯(lián)合國海洋法公約》，該公約概述了許多關(guān)鍵原則，以確保我們地球上的水不被任何一個國家利用，而是為所有國家的利益而得到保護。”①“Remarks by President Biden at United States Coast Guard Academy's 140th Commencement Exercises”，the White House,May 19，2021，https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-re?leases/2021/05/19/remarks-by-president-biden-at-united-states-coast-guard-academys-140th-com?mencement-exercises/

由于美國全球戰(zhàn)略的實現(xiàn)得益于其在各地?zé)o阻礙地投放兵力的能力，海上航行自由是其實現(xiàn)全球霸權(quán)最為重要的環(huán)節(jié)。②周琪：《冷戰(zhàn)后美國南海政策的演變及其根源》，載《世界經(jīng)濟與政治》2014年第6期，第23頁。這使它與海軍有了特別的關(guān)系。③杰弗里·蒂爾著，師小芹譯：《21世紀(jì)海權(quán)指南》（第2版），上海人民出版社2013年版，第1-4頁。美軍以“航行自由”和“自由飛越”等名義在南海海域、空域進行所謂的“無害通過”行動，實際上也是美國全球霸權(quán)的重要體現(xiàn)和組成部分。④張蕾蕾：《美國特朗普政府南海政策分析》，載《國際論壇》2019年第1期，第94頁。當(dāng)前美國維護對其有利的海洋秩序是與其主導(dǎo)國際經(jīng)濟秩序、安全秩序的戰(zhàn)略布局高度統(tǒng)一的。美國的行為支撐了其全球霸權(quán)地位，維護了其海洋利益，擴大了美國對于國際規(guī)則制定權(quán)的影響，一定程度上塑造了對自己有利的海洋秩序，而與此同時，不可避免地會刺激南海周邊國家的相關(guān)海洋活動出現(xiàn)明顯的升級和擴大化。在美國及其或明或暗支持下的南海其他聲索方和域外大國活動強度上升的情況下，中國不得不相應(yīng)提升海洋活動的力度，以更加有效地維護自己的合法權(quán)益。這一互動行為的結(jié)果就是南海地區(qū)局勢在近年來不斷引起國際社會的擔(dān)憂。⑤王森、馮梁：《對美國維護“基于法理的海洋體系”的批判研究》，載《亞太安全與海洋研究》2018年第2期，第11-31頁。

第二，美國政府認(rèn)為，南海是美國與中國戰(zhàn)略競爭、尤其是爭奪海權(quán)的重要角力場。美國的南海政策要作為“美中戰(zhàn)略競爭以及處理美中關(guān)系的宏觀戰(zhàn)略的組成部分。”⑥“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas:Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service，March 18，2021，https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784/129.拜登政府的南海政策不斷展現(xiàn)出其作為美國對華“極限競爭”有機組成部分的特質(zhì)。從美國啟動對華戰(zhàn)略辯論，到美軍宣布將更多戰(zhàn)略資產(chǎn)部署到“印太”地區(qū)，美國此次對華戰(zhàn)略的調(diào)整類似二戰(zhàn)結(jié)束后美蘇從合作走向?qū)沟倪^程。⑦樊吉社：《美國對華決策：機制調(diào)整與團隊轉(zhuǎn)換》，載《當(dāng)代美國評論》2021年第4期，第19頁。經(jīng)歷了2015-2017年的對華政策大討論，實際上美國兩黨精英在對華戰(zhàn)略問題上取得了相當(dāng)程度的共識，從2018年以來，美國對華政策就進入了一個戰(zhàn)略競爭階段，或曰“爭勝”。

特朗普政府對華政策質(zhì)變的一個主要特征是，否定尼克松時期以來對華的接觸和融入政策，采用“脫鉤”方式重新界定中美關(guān)系的競爭性。①鐘飛騰：《理解美國南海政策轉(zhuǎn)變的三個維度——霸權(quán)衰落、權(quán)力轉(zhuǎn)移與美國國內(nèi)政治》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年2月上，第73-91頁。對于一個力圖恢復(fù)奧巴馬政府時期多邊主義框架的新政府而言，盡管拜登政府在競選中宣稱在外交政策等各方面都與特朗普政府“不同”，但中國和“印太”問題是拜登政府忠實追隨前任政府的一個關(guān)鍵問題。②Salman Rafi Sheikh，“The Biden Administration Heats Up the South China Sea”，New Eastern Outlook ，January 20,2022，https://journal-neo.org/2022/01/20/the-biden-administration-heats-up-thesouth-china-sea.經(jīng)歷了特朗普時期的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向和國內(nèi)戰(zhàn)略界新的對華共識的形成，即便是民主黨上臺也不可能徹底拋棄這一戰(zhàn)略邏輯而試圖徹底回歸傳統(tǒng)意義上的美國對華政策。特朗普與拜登兩屆政府在具體政策上有一定差別，但是核心邏輯相同，即中國同美國逐漸成為等量齊觀、平起平坐的競爭對手。所以美國要通過各種辦法在競爭中獲勝。美國國家安全戰(zhàn)略視閾內(nèi)的中國以及中美關(guān)系全面轉(zhuǎn)向消極。③達(dá)巍蔡泓宇：《美國國家安全戰(zhàn)略視閾下的中美關(guān)系50年》，載《國際安全研究》2022年第1期。

關(guān)于中美關(guān)系的性質(zhì)，拜登政府最正式的判斷，來自于2021年3月布林肯國務(wù)卿的首次對外政策演講。他認(rèn)為，“中國是唯一有經(jīng)濟、外交、軍事和技術(shù)權(quán)勢去嚴(yán)重挑戰(zhàn)穩(wěn)定和開放的國際體系的國家，挑戰(zhàn)使世界以我們希望的方式運作的所有規(guī)則、價值和關(guān)系”。④Antony J.Blinken,“A Foreign Policy for the American People”,U.S.Department of State,March 3，2021，https://www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/2022年10月拜登政府發(fā)布《美國國家安全戰(zhàn)略報告》，再次表達(dá)了這種觀點。該報告聲稱，“中國是唯一一個既有重塑國際秩序意圖的競爭者，也逐漸擁有經(jīng)濟、外交、軍事和科技力量來日益推進這一目標(biāo)的國家”，并表示“未來十年是美國與中國競爭的決定性十年”。⑤“National Security Strategy 2022”,the White House,October 12,2022,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf2014年至2022年的8年時間里，世界局勢發(fā)生了極大的變化，美國擔(dān)心它在西太平洋地區(qū)的主導(dǎo)權(quán)正在緩慢喪失。美國在西太平洋地區(qū)的權(quán)力地位，“過去、現(xiàn)在乃至將來很大程度上都是由海權(quán)界定的”。①David C.Gompert，“Sea Power and American Interests in the Western Pacific”，Rand Corpora?tion，http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR100/RR151/RAND_RR151.pdf.所以東亞權(quán)力轉(zhuǎn)移的突出表現(xiàn)就是中美海權(quán)競爭的激化，而這一競爭本質(zhì)上是中國海洋權(quán)益追求與美國海洋霸權(quán)護持的矛盾。②王森：《從幕后走向中央—中美海權(quán)競爭激化背景下的美國南海政策》，載《亞太安全與海洋研究》2016年第2期，第42頁。

中國是典型意義上的陸海復(fù)合型大國，但真正意義上的將海權(quán)納入中國的國家戰(zhàn)略視野至今也不過才20年。2003年5月，國務(wù)院公布的《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展綱要》第一次明確提出了“逐步把中國建設(shè)成為海洋強國”的戰(zhàn)略目標(biāo)。2012年11月十八大報告再次明確重申了“建設(shè)海洋強國”的目標(biāo)。③胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，中華網(wǎng)，2012年11月18日，http://news.china.com/18da/news/11127551/20121118/17535254_10.html.海洋強國自此正式上升為中國的國家戰(zhàn)略。2015年5月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國的軍事戰(zhàn)略》白皮書首次提出“近海防御、遠(yuǎn)海護衛(wèi)”的戰(zhàn)略要求，要求海軍戰(zhàn)略“逐步實現(xiàn)近海防御型向近海防御與遠(yuǎn)海護衛(wèi)型結(jié)合轉(zhuǎn)變，構(gòu)建合成、多能、高效的海上作戰(zhàn)力量體系,提高戰(zhàn)略威懾與反擊、海上機動作戰(zhàn)、海上聯(lián)合作戰(zhàn)、綜合防御作戰(zhàn)和綜合保障能力?！雹苤腥A人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的軍事戰(zhàn)略》，新華網(wǎng)，2015年5月26日，http://news.xinhuanet.com/2015-05/26/c_1115408217_2.htm.2019年4月，習(xí)近平主席提出構(gòu)建海洋命運共同體的重要倡議?！拔覀?nèi)祟惥幼〉倪@個藍(lán)色星球，不是被海洋分割成了各個孤島，而是被海洋連結(jié)成了命運共同體，各國人民安危與共。海洋的和平安寧關(guān)乎世界各國安危和利益，需要共同維護，倍加珍惜?！雹荨读?xí)近平集體會見出席海軍成立70周年多國海軍活動外方代表團團長》，新華網(wǎng)，2019年4月23日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-04/23/c_1124404136.htm

中國海洋強國目標(biāo)的確立和海洋命運共同體理念的提出，被美國視為威脅和挑戰(zhàn)，因為確保制海權(quán)是美國保持霸權(quán)地位的關(guān)鍵。美國戰(zhàn)略界認(rèn)為，霸權(quán)的更替與海上力量的興衰密不可分，⑥George Modelski and William R.Thompson，Seapower in Global Politics，1494-1993（Mac?millan，1988），P.17.轉(zhuǎn)引自楊震、周云亨、朱漪：《論后冷戰(zhàn)時代中美海權(quán)矛盾中的南海問題》，載《太平洋學(xué)報》2015年第4期，第44頁。中國不會安于現(xiàn)狀，其最終目的是要將美國逐出亞洲，要挾并控制鄰國以及該地區(qū)的?？疹I(lǐng)域。一旦允許中國控制南海，不僅美國在該海域的“航行自由”無法得到保障，美國在亞太的海權(quán)優(yōu)勢受到削弱，也將使周邊其他國家屈服于中國，使美國在亞洲盟國和伙伴中信譽掃地，最終將被中國排擠出西太地區(qū)。①理查德·內(nèi)德·勒博著，陳定定等譯：《國家為何而戰(zhàn)？過去與未來的戰(zhàn)爭動機》，上海世紀(jì)出版集團2014年版，第144-145頁。更有甚者認(rèn)為，“在可預(yù)見的未來，制定與中國競爭的戰(zhàn)略應(yīng)該是重中之重。任何在西太平洋和其他地區(qū)與中國競爭的戰(zhàn)略，都將被定義為海上戰(zhàn)略:在海上、通過海上和從海上采取行動將發(fā)揮核心作用?！雹赥homas G.Mahnken，“A Maritime Strategy to Deal with China”，U.S.Naval Institute，F(xiàn)ebru?ary 2022,https://www.usni.org/magazines/proceedings/2022/february/maritime-strategy-deal-china所以誠如美國國會研究服務(wù)部（CRS）持續(xù)更新的報告所聲稱的那樣，南海地區(qū)是“美國履行其在西太平洋的安全承諾的重要領(lǐng)域；維持和加強美國主導(dǎo)的西太平洋安全架構(gòu)，包括美國與其盟國的安全關(guān)系；維持有利于美國及其盟國的地區(qū)實力平衡；阻止中國成為東亞地區(qū)的霸主”。③“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas:Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service，March 18，2021，https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784/129.這就是美國強勢介入南海爭端的現(xiàn)實主義動力。

就南海地區(qū)安全平衡而言，中國海軍崛起的勢頭十分明顯。與中美貿(mào)易逆差或者朝核問題等不同，南海問題具有多層次性，既涉及到海洋交通和全球貿(mào)易的通行，也牽涉該區(qū)域的地區(qū)主導(dǎo)權(quán)和秩序的競爭。④鐘飛騰：《理解美國南海政策轉(zhuǎn)變的三個維度——霸權(quán)衰落、權(quán)力轉(zhuǎn)移與美國國內(nèi)政治》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年2月上，第78頁。客觀地講，近年來主要基于軍事和海上力量的大力發(fā)展，中國開始以更加主動、大膽的姿態(tài)開展海上維權(quán)。在美國看來，這是危及地區(qū)和平與穩(wěn)定、危及海上航行自由、不遵守國際準(zhǔn)則的具有“敵意”的行為。拜登政府的《印太戰(zhàn)略》報告至少十處提到“海洋態(tài)勢感知”和“海洋安全”，兩次特別強調(diào)“南?！?。2022年2月，美國國家情報總監(jiān)辦公室發(fā)布的年度威脅評估報告認(rèn)為，“在南中國海，北京將繼續(xù)使用越來越多的空中、海軍和海上執(zhí)法平臺來恐嚇其他國家，并發(fā)出信號，表明中國對有爭議地區(qū)擁有有效控制?！雹荨癆nnual Threat Assessment of the U.S.Intelligence Community”，Office of the Director of Na?tional Intelligence，F(xiàn)ebruary 7,2022，https://www.dni.gov/files/ODNI/documents/assessments/ATA-2022-Unclassified-Report.pdf，pp.6-9.2022年3月，美“印太”司令部司令阿奎利諾在巡邏南海的偵察機上受訪時聲稱，中國已徹底將南海至少3座島嶼軍事化。在美國看來，中國的舉動無論對于南海戰(zhàn)略格局、美國所支持的海洋法和所看重的海洋秩序，還是對于美國在該海域和西太平洋的戰(zhàn)略利益所造成的影響都將是非常重大和深遠(yuǎn)的，對其在南海乃至整個西太平洋的海上優(yōu)勢和主導(dǎo)地位會造成巨大的沖擊，這才是中美南海矛盾的焦點所在。

二、外交手段的變化

拜登政府的南海政策甚至整個對外政策有一個顯著的變化，即在于“聯(lián)盟回歸”。在經(jīng)歷了“特朗普沖擊”所造成的與盟友及伙伴關(guān)系的波動起伏后，在拜登政府內(nèi)，美國調(diào)整方向，開始積極修復(fù)乃至強化與盟友及伙伴的合作。

拜登政府對東盟國家發(fā)起外交攻勢，東盟國家成為了拜登政府官員出訪的重點國家。拜登政府刻意把美國塑造成面對中國壓力的“保護者”，加大政治、經(jīng)濟與軍事力度拉攏東盟國家。在2021年10月的美國-東盟首腦線上峰會上，拜登提出了“印太經(jīng)濟框架”倡議，提出要進一步加強美國對東盟國家的投資、貿(mào)易和高科技支持，謀求削弱東盟對中國的貿(mào)易與市場依賴，從安全和經(jīng)濟兩方面試圖迫使東盟國家在中美戰(zhàn)略競爭中“選邊”美國。

東南亞地區(qū)的南海聲索國是拜登政府拉攏的主要對象。拜登政府先后利用牛軛礁事件、“南海仲裁裁決”五周年、中國頒布《海警法》等時間節(jié)點，多次向菲律賓表達(dá)否定中國的南海主張，支持“南海仲裁裁決”，強調(diào)美國對菲律賓海洋安全的承諾。越南是美國南海政策重點打造的新合作對象。為強化與越南關(guān)系，美國副國務(wù)卿謝爾曼、國防部長奧斯汀、副總統(tǒng)哈里斯等人先后訪越，并表達(dá)加強美越安全合作的愿望。為加強與印尼、馬來西亞等國關(guān)系，布林肯國務(wù)卿宣稱，美國為成為印尼最大防務(wù)伙伴而自豪，將支持印尼在包括納土納群島海域在內(nèi)的南海地區(qū)對抗中國；①“The United States-Indonesia Relationship”，U.S.Embassy&Consulates in Indonesia，De?cember 13，2021，https://id.usembassy.gov/the-united-states-indonesia-relationship/.美國將向馬來西亞提供2.2億美元的安全援助，以支持馬來西亞不受任何威脅地開發(fā)海洋資源。①“The United States-Malaysia Relationship”，U.S.Embassy in Malaysia，December 14，2021，https://my.usembassy.gov/the-united-states-malaysia-relationship/.

日澳印和英法德是拜登政府構(gòu)建南海域外國家政策同盟體系的主要對象。②鞠海龍、林愷鋮：《拜登政府的南海政策：地區(qū)影響及其限度》，載《國際問題研究》2022年第2期，第106頁。拜登南海政策依托“印太戰(zhàn)略”，把美國對華策略嵌入“多邊主義”架構(gòu)，引導(dǎo)域外大國深度介入南海地區(qū)安全事務(wù)。為構(gòu)建這一政策體系，拜登上臺后一直強調(diào)“與盟友和伙伴共同建立對華統(tǒng)一陣線”的重要性。③Joe Biden，“Why America Must Lead Again:Rescuing U.S.Foreign Policy after Trump，”For?eign Affairs，March/April 2020，https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/whyamerica-must-lead-again.2021年9月，美英澳簽署安全伙伴關(guān)系協(xié)議（AUKUS），強化三國在外交和防務(wù)能力等方面的合作。這意味著美國在南海與中國的對峙中重啟冷戰(zhàn)資產(chǎn)，不惜以核擴散的方式增強針對中國的多邊核威懾力量建設(shè)。

2022年2月，拜登政府發(fā)布《印太戰(zhàn)略》報告，這是美國政府發(fā)布的第二份“印太”戰(zhàn)略報告。這份由白宮代替國防部發(fā)布的新報告，介紹了美國對“印太”地區(qū)的總體戰(zhàn)略及未來1-2年內(nèi)的行動計劃。拜登政府稱，中國在南?！捌哿琛敝苓厙?，美國將支持在南海建立基于國際法的規(guī)則秩序。④“FACT SHEET:Indo-Pacific Strategy of the United States”，The White House，F(xiàn)ebruary 11，2022， https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/02/11/fact-sheet-indo-pacif?ic-strategy-of-the-united-states/報告顯示，拜登政府主導(dǎo)和支持的小多邊機制將整合成為美國在南海實施“盟友和伙伴”戰(zhàn)略的主要策略。新戰(zhàn)略特別提出，將探索四國安全機制與東盟的合作。這一表態(tài)意味著，拜登政府已經(jīng)開始醞釀將四國安全機制從討論涉南海問題向介入南海局勢轉(zhuǎn)變。⑤陳相秒：《二月的這份報告，暴露了美國在南海的新策略》，澎湃新聞，2022年2月28日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_16898898

在中美對立和競爭的所有重大問題領(lǐng)域，拜登政府致力于最大限度地取得歐洲盟國的支持和協(xié)作。⑥時殷弘：《拜登政府對華態(tài)勢考察：非戰(zhàn)略軍事陣線》，載《國際安全研究》2021年第6期，第16頁。2022年6月，北約馬德里峰會通過新的“戰(zhàn)略構(gòu)想”，首次強調(diào)中國對北約的價值觀、利益和安全造成了挑戰(zhàn)，將指導(dǎo)保障歐洲-大西洋安全的努力，以應(yīng)對中國構(gòu)成的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)和俄羅斯與中國之間日益加深的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。峰會還首次邀請日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等國領(lǐng)導(dǎo)人參會。①“FACT SHEET:The 2022 NATO Summit in Madrid”，The White House，June 29，2022，https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/29/fact-sheet-the-2022-natosummit-in-madrid/

三、軍事手段的變化

在防務(wù)安全舉措上，拜登政府從軍事力量運用到安全戰(zhàn)略謀劃多層次推進，通過增強前沿軍事存在和針對性行動，針對中國采取威懾戰(zhàn)略。

首先，最突出的表現(xiàn)是在南海針對中國軍事活動的頻次和烈度持續(xù)顯著提升。相較于特朗普執(zhí)政時期，拜登執(zhí)政以來，美軍圍繞南海的戰(zhàn)略及行動的最大特點是高度強調(diào)對華威懾。2021年，美軍除了在南海開展的“航行自由行動”比特朗普時期的次數(shù)有所降低以外（2021年是5次），其在南海的大部分軍事行動明顯增強，大大推高了中美發(fā)生海空摩擦沖突的風(fēng)險。②一項有關(guān)美軍事活動的更加詳細(xì)的研究參見南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知：《2021年美軍南海軍事活動不完全報告》，2022年3月27日。

第一，戰(zhàn)略平臺活動強度大幅提升。2021年，美軍先后向南海地區(qū)部署4個航母打擊群、2個兩棲戒備群，航母打擊群和兩棲戒備群12次進入南海，較2020年至少翻了一番，其中雙航母編隊進入南海就有5次。2022年新年伊始，美軍就開始在南海展開活動。1月11日晚間，美國“卡爾·文森號”航空母艦和“埃塞克斯”號兩棲攻擊艦以及各自的護衛(wèi)艦進入南海南部水域。2021年以來，美軍攻擊型核潛艇至少有11艘先后出現(xiàn)在南海及其周邊海域，“海狼”級“康涅狄格”號甚至在南海北部發(fā)生了“撞山”事故。值得注意的一個特點是，拜登政府時期，美國利用“海岸警衛(wèi)隊”進行灰色地帶斗爭成為了配合軍事力量運用的重要抓手。2021年5月，拜登總統(tǒng)在美國海岸警衛(wèi)隊學(xué)院畢業(yè)典禮上的講話中，熱情鼓吹海岸警衛(wèi)隊對全球海洋秩序的重要作用，特別強調(diào)了對于“印太”地區(qū)的意義，認(rèn)為“海岸警衛(wèi)隊將日益成為我們在印太地區(qū)參與的核心元素，以保護生命，保護環(huán)境，維護整個地區(qū)的主權(quán)?！雹佟癛emarks by President Biden at United States Coast Guard Academy’s 140th Commencement Exercises”，The White House,May 19，2021，https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-re?leases/2021/05/19/remarks-by-president-biden-at-united-states-coast-guard-academys-140th-com?mencement-exercises/2022年發(fā)布的《印太戰(zhàn)略》首次將海岸警衛(wèi)隊納入其中，毫不隱晦地宣布，將加強與東南亞國家在海警訓(xùn)練和能力建設(shè)領(lǐng)域的合作。

第二，?？盏纸鼈刹齑蠓黾印?021年，美軍大型偵察機前往南海開展抵近偵察約1200架次，較2020年同期增加超過20%，數(shù)次進逼至距中國大陸領(lǐng)海基線20海里，不斷刷新抵近中國海岸距離，潛在軍事風(fēng)險持續(xù)走高。美軍海洋監(jiān)視船、海洋測量船等偵察船也頻頻前往南海開展作業(yè)，累計達(dá)419艦日。

第三，演習(xí)演訓(xùn)規(guī)模及頻次空前。2020年，受新冠疫情影響，美軍的一系列訓(xùn)練和演習(xí)活動規(guī)?？s減甚至取消；2021年，美軍一方面在軍內(nèi)加快推進疫苗接種，另一方面在演習(xí)中繼續(xù)限制人員接觸，演習(xí)全面恢復(fù)，甚至在原有數(shù)量和規(guī)模的基礎(chǔ)上得到進一步提升。據(jù)公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計，美軍在南海及周邊地區(qū)累計開展演習(xí)演訓(xùn)95次，實際超過百次，在數(shù)量和規(guī)模上都超過了疫情前的2019年的85次。同時，美國還加大力度拉攏其他域外國家軍事力量介入南海。2021年，美國與域外國家在南海及周邊地區(qū)開展的演習(xí)數(shù)量多達(dá)75場，較2019年的39場增加近一倍，無論是演習(xí)的頻率還是規(guī)模都達(dá)到了一個新的高度。2022年3月28日至4月8日，美國與菲律賓在呂宋島舉行30年來規(guī)模最大的“肩并肩”聯(lián)合軍事演習(xí)，參演兵力多達(dá)8900人，遠(yuǎn)超2021年的1700人。美駐菲大使館聲稱，“面對中國日益增長的自信，美菲兩國渴望通過軍演來展示雙方國防關(guān)系的實力?！雹凇锻饨徊炕貞?yīng)美菲30年最大軍演：中菲之間不存在緊張關(guān)系，希望有關(guān)方面不要人為制造緊張》，環(huán)球網(wǎng)，2022年3月24日，https://world.huanqiu.com/article/47JazNRTUOR

拜登政府的軍事戰(zhàn)略針對中國調(diào)整國防布局，從“戰(zhàn)略競爭”轉(zhuǎn)向“一體化威懾”。2018年《美國國防戰(zhàn)略報告》關(guān)于與中俄進行戰(zhàn)略競爭的提法備受質(zhì)疑。③Becca Wasser，“Why the Pentagon Should Abandon‘Strategy Competition’”，F(xiàn)oreign Policy，October 19，2021，http://foreignpolicy.com/2021/10/19/2022-us-nds-national-defense-strategy-strate?gic-competition/.2021年8月，美國“印太”司令約翰·阿奎利諾上將表示，對中國在南海和臺灣等問題上的行動“感到擔(dān)憂”，有必要對中國實施“一體化威懾”。①2021 Aspen Security Forum，The View from U.S.Indo-Pacific Command，August 4，2021轉(zhuǎn)引自南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知：《2021年美軍南海軍事活動不完全報告》，2022年3月27日。2022年10月，時隔四年后，美國國防部發(fā)布新版《美國國防戰(zhàn)略報告》，延續(xù)其《國家安全戰(zhàn)略報告》“威脅驅(qū)動”的論調(diào)，認(rèn)為“對美國國家安全最全面和最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)是中國為重塑印太地區(qū)和國際體系以適應(yīng)其利益和威權(quán)偏好而進行的脅迫性和日益咄咄逼人的努力。”與之相比，俄羅斯是“則對美國在國外和本土的重要國家利益構(gòu)成了嚴(yán)重威脅”。為此美國正式推出“一體化威懾”概念，“通過在作戰(zhàn)領(lǐng)域、戰(zhàn)區(qū)、沖突范圍、美國國家力量的其他工具以及我們無與倫比的聯(lián)盟和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之間無縫合作，最大限度地發(fā)揮作用?！雹?022 National Defense Strategy ，U.S.Department of Defence,October 27，2022，https://www.defense.gov/National-Defense-Strategy/

為了威懾中國，美國“2021年國防授權(quán)法案”首次設(shè)立“太平洋威懾倡議”，計劃在2021、2022財年先行投入69億美元，提升部隊聯(lián)合作戰(zhàn)能力，優(yōu)化軍力結(jié)構(gòu)、強化盟友與軍事伙伴關(guān)系，改善互操作性與信息共享。美國還醞釀重建第一艦隊，重點負(fù)責(zé)南海與東印度洋地區(qū)，美國五角大樓甚至還提出參照冷戰(zhàn)時期做法在太平洋地區(qū)建立一支直接針對中國的“海軍特遣部隊”。③Lara Seligman，“Pentagon Considering Permanent Naval Task Force to Counter China in the Pacific”,Politico，June 15，2021，https://www.politico.com/news/2021/06/15/pentagon-navy pacifictask-force-china-494605.轉(zhuǎn)引自鞠海龍、林愷鋮：《拜登政府的南海政策：地區(qū)影響及其限度》，載《國際問題研究》2022年第2期，第104-106頁。

美國牽頭在南海頻繁組織的高密度、實戰(zhàn)性升級的各種艦機巡弋和演習(xí)，以及其背后所蘊藏著的安全戰(zhàn)略的直接變化不僅持續(xù)加劇了南海地區(qū)的緊張局勢，更是對中國與南海周邊國家共同致力于南海的維穩(wěn)行動帶來持續(xù)的破壞和挑戰(zhàn)。④朱鋒：《威懾、施壓與妖魔化中國——拜登政府的南海新政》，中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心網(wǎng)站，2022年2月18日，https://nanhai.nju.edu.cn/91/3c/c5320a561468/page.htm

四、法理手段的變化

在法理層面，美國持續(xù)強化對中國南海島礁主權(quán)與海洋權(quán)益主張的質(zhì)疑與攻擊，煽動國際輿論支持南海仲裁案，爭奪國際法理話語權(quán)。

美國一貫宣揚要維護“基于規(guī)則的國際秩序”。2020年7月，美國國務(wù)院發(fā)表南海政策聲明，幾乎完全否定了中國在南海的相關(guān)主張，引發(fā)其他域內(nèi)和域外國家也把矛頭對準(zhǔn)中國，輪番向聯(lián)合國提交涉南海問題外交照會及信函，高頻援引菲律賓“南海仲裁案”裁決，圍繞南海問題的法律斗爭愈演愈烈。①《大變局下的美國南海政策研析》，載《學(xué)術(shù)前沿》2021年第2期（上），第14頁。美國迫切希望通過對華施壓，逼中國“采用美國或西方關(guān)于海洋自由的定義，接受并遵守2016年7月南海仲裁案中涉及菲律賓和中國的仲裁裁決?！雹凇癠.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas:Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service，March 18，2021，https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784/129.

2021年2月，美國國務(wù)院發(fā)言人普瑞斯重申2020年7月南海聲明的立場，聲稱中國在南海的權(quán)益聲索“完全非法”。③“Department Press Briefing”，U.S.Department of State,February 19，2021，https://www.state.gov/briefings/department-press-briefing-february-19-2021/3月，美國駐菲大使館發(fā)表聲明，支持菲政府要求一支約200艘主要由大中型船只組成的中國漁船隊離開中國聲索的主權(quán)島礁牛軛礁，稱中國使用“海上民兵恐嚇、挑釁和威脅別國，損害區(qū)域和平和安全”。該聲明表示，“我們站在我們在亞洲的最久遠(yuǎn)的條約盟國菲律賓一邊”。④“‘We Stand with the Philippines’，US Slams Presence of Chinese Militia Vessels in West PH Sea”，ABS-CBN,March 23,2021,https://news.abs-cbn.com/news/03/23/21/we-stand-with-the-philip?pines us-slams-presence-of-chinese-militia-vessels-in-west-ph-sea轉(zhuǎn)引自時殷弘：《拜登政府對華態(tài)勢考察：側(cè)重于戰(zhàn)略軍事》，載《云夢學(xué)刊》2021年第4期，第3、4頁。一周后，總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理沙利文與菲律賓國家安全顧問赫莫基內(nèi)斯·埃斯佩倫通電話，雙方“同意美國和菲律賓將繼續(xù)密切協(xié)調(diào)，回應(yīng)在南海的挑戰(zhàn)”，“強調(diào)美國站在我們的菲律賓盟友一邊，維護基于規(guī)則的國際海洋秩序，并且重申美菲共同防御條約適用于南海”。⑤“Statement on National Security Advisor Jake Sullivan's Call with National Security Advisor Hermogenes Esperon of Philippines”，Mirage News，April 1，2021，https://www.miragenews.com/state?ment-on-national-security-advisor-jake-538339/7月，“南海仲裁案”五周年之際，美國國務(wù)院再次發(fā)表南海政策聲明，指責(zé)中國在南海的維權(quán)與維穩(wěn)行動是“侵略者、欺負(fù)者和修正主義者，脅迫和恐嚇東南亞沿海國家”，并重申“在南海對菲律賓武裝部隊、公共船只或飛機進行武裝攻擊，將援引美國的共同防御承諾?！雹佟癇iden backs Trump rejection of China’s South China Sea claim”，ABC News，July 12，2021，http://abcnews.go.com/Politics/wireStory/biden-backs-trump-rejection-chinas-south-china-sea-7879072111月16日，菲律賓兩艘補給船擅自闖入中國南沙群島仁愛礁附近海域。中國海警船依法執(zhí)行公務(wù)，對其實施攔截。11月19日，美國國務(wù)院發(fā)表“關(guān)于南海形勢的聲明”，重申針對菲律賓南海公務(wù)船的攻擊將觸發(fā)1951年《美菲共同防御條約》第四條，并再次指稱海牙國際仲裁法庭2016年決議否認(rèn)了中國關(guān)于仁愛礁的主張，稱菲律賓是在本國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)進行“合法活動”，中國的攔截是“非法活動”。12月，布林肯國務(wù)卿在印尼訪問期間發(fā)表演講，批評中國的南海主張是“挑戰(zhàn)”現(xiàn)行國際秩序。

2022年1月，美國國務(wù)院發(fā)表關(guān)于中國在南海權(quán)利主張的第150號《海洋界限報告》，全面否認(rèn)中國在南海的合法海洋權(quán)利主張，聲稱“中國非法主張對南中國海大部分地區(qū)擁有主權(quán)或某種形式的專屬管轄權(quán)?！薄斑@些主張嚴(yán)重削弱了海洋法治和《公約》所反映的眾多公認(rèn)的國際法規(guī)定?；谏鲜鲈?，美國和許多其他國家駁回了這些主張，而是支持在南中國海和世界范圍內(nèi)基于規(guī)則的國際海洋秩序。”②“Limits in the Seas No.150（ People’s Republic of China:Maritime Claims in the South China Sea）”，U.S.Department of State，January 2022， https://www.state.gov/wp-content/uploads/2022/01/LIS150-SCS.pdf這是在2014年第143號報告針對中國南海主張進行批評指責(zé)的基礎(chǔ)上，時隔8年美國國務(wù)院發(fā)布的最新的、也是更為詳盡的報告。副助理國務(wù)卿樸正鉉表示，“這項最新研究聚焦中國在南海的海洋主張，認(rèn)為中國的主張不符合國際法，嚴(yán)重破壞海洋法治。近年來，中國加強了在南海的強制活動，增加了海上民兵的部署，這些民兵與中國執(zhí)法和軍事一起行動，騷擾和恐嚇其他索賠國。中國的這些行動是有系統(tǒng)、有計劃地干涉所有國家根據(jù)國際法享有的權(quán)利和自由，包括航行權(quán)和自由。而中國在南海的這些強制性活動，正是中國在世界各地的所作所為的反映。美國和所有守法的國家在維護自由開放的南中國海方面有著共同的深切利益。所有國家，不論其軍事和經(jīng)濟實力如何，都應(yīng)自由地享有1982年《海洋法公約》所反映的國際法保障給它們的權(quán)利和自由，而不必?fù)?dān)心脅迫。美國與東南亞國家站在一起，尋求根據(jù)國際法捍衛(wèi)它們的主權(quán)權(quán)利和利益?！雹佟癈hina's Maritime Claims in the South China Sea”，U.S.Department of State，January 24，2022，https://www.state.gov/briefings-foreign-press-centers/chinas-maritime-claims-in-the-south-chi?na-sea值得注意的是，美國國務(wù)院的報告還專門提供了越南語版執(zhí)行摘要。

五、結(jié)論

盡管拜登政府對亞洲局勢有更深入了解，主張以外交手段協(xié)調(diào)對華關(guān)系，但是并沒有從特朗普政府全面否定中國南海主張的立場上后退，而是堅持了這一激進立場，這實際上是對奧巴馬時期持中立立場的南海政策主張的一種背離?？梢灶A(yù)見的是，南海問題上的中美戰(zhàn)略競爭將長期化，但隨著時間的推移，中國的實力在不斷提升，在南海的反介入能力也在不斷增強，而美國的實力則呈相對下降的態(tài)勢，其介入的成本在不斷攀升，邊際效益則逐漸下降，因此，與中國合作更有利于維護其在南海的合理權(quán)益和地位。但是，當(dāng)前中國海上力量的發(fā)展已經(jīng)成為美國戰(zhàn)略家關(guān)注的焦點。作為典型的海洋霸權(quán)，美國對中國“走向深藍(lán)”的趨勢尤為敏感，因此，這種戰(zhàn)略猜疑對中美關(guān)系的發(fā)展已經(jīng)造成了不利影響，而且這一影響還會持續(xù)。