李 俏

（江南大學 法學院，江蘇 無錫 214122）

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，積極應對農(nóng)村人口老齡化，除了要挖掘本土內(nèi)生力量，還要從更廣闊的城鄉(xiāng)關(guān)系整體性視角去審視和發(fā)掘更多可利用的資源。2017—2019 年中央一號文件連續(xù)三年提出“大力發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的養(yǎng)生養(yǎng)老基地”；黨的二十大報告倡導“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動”；國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村局印發(fā)《2021年鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)工作要點》強調(diào)，“發(fā)掘農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給、文化體驗、生態(tài)涵養(yǎng)、休閑旅游、健康養(yǎng)生、文創(chuàng)教育、安排就業(yè)等多種功能和鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多重價值”；2023年中央一號文件指出“梯度配置縣鄉(xiāng)村公共資源，發(fā)展城鄉(xiāng)學校共同體、緊密型醫(yī)療衛(wèi)生共同體、養(yǎng)老服務聯(lián)合體”。這些文件的密集出臺不僅為整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務資源提供了重要契機，更為塑造新型城鄉(xiāng)關(guān)系提供了歷史機遇。在此背景下，國內(nèi)康養(yǎng)小鎮(zhèn)、田園綜合體、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)和城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務融合的新案例不斷涌現(xiàn)，它們多通過社會化、市場化運作的方式來配置養(yǎng)老資源，不僅滿足了城市老年人高層次的生活和文化需求，還為提升農(nóng)村養(yǎng)老服務能力提供了思路。那么，能否在城鄉(xiāng)之間架起一種互益性橋梁，形成養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的格局，這對于規(guī)范和引導各類主體為城鄉(xiāng)融合發(fā)展做出真實且可持續(xù)的貢獻，具有重要現(xiàn)實意義。

一、文獻回顧

在學術(shù)層面，盡管有關(guān)城鄉(xiāng)融合、互助養(yǎng)老等方面的研究持續(xù)增長，但明確聚焦“城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老”的研究屈指可數(shù)，更多學者將目光投向從城到鄉(xiāng)的養(yǎng)老流動和互助養(yǎng)老的發(fā)展趨勢等研究領(lǐng)域。

1.從城到鄉(xiāng)的養(yǎng)老流動

（1）國外的農(nóng)村退休遷移。西方發(fā)達國家較早經(jīng)歷了城鄉(xiāng)融合的發(fā)展過程，20 世紀20 年代便開始出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象[1]。20 世紀70—80年代，英美德等國的“逆城市化”與“郊區(qū)化”現(xiàn)象已變得極為明顯，很多城市老年人在退休后選擇居住在城郊的鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化。農(nóng)村退休遷移逐漸受到社會學、地理學、人口學和其他學科的廣泛關(guān)注，但相關(guān)研究主要圍繞退休移民和農(nóng)村退休目的地兩個維度展開。研究發(fā)現(xiàn)，預期壽命的延長、老年人健康水平的提高、殘疾率的下降、60歲及以上勞動參與率的降低以及經(jīng)濟安全等是促成農(nóng)村退休遷移的宏觀社會因素[2]。從微觀上看，農(nóng)村退休遷移具有一定特殊性，退休移民一般不僅擁有一定的資產(chǎn)、養(yǎng)老金和社會福利[3]，而且在年齡、婚姻狀況、居住安排和教育方面也表現(xiàn)得更有優(yōu)勢[4]，其他影響因素還包括家庭、健康[5]、農(nóng)村社區(qū)規(guī)范和價值觀、農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施情況等[6]。至于農(nóng)村退休目的地，一般指“60 歲及以上凈移民率超過15%的非都市地區(qū)”，多位于優(yōu)越的自然環(huán)境如湖泊、海岸、山脈和森林等附近，不僅吸引了退休居民的到來，也吸引了提供配套服務的零售和建筑行業(yè)適齡勞動力的遷入[7]，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮與社區(qū)活力的提升，因此美國許多州專門制定了吸引退休人員的目標計劃。

（2）國內(nèi)的農(nóng)村旅居流動。國內(nèi)學者較少關(guān)注農(nóng)村退休遷移問題，因為國內(nèi)的農(nóng)村退休遷移規(guī)模不大，且相當一部分屬于短時間的、中斷性的（如十天半個月或數(shù)月），而并不完全是帶有時間連續(xù)性的長期流動[8]。同時，受戶籍制度影響，存在著“遷移”和“流動”上的中國特色。有學者認為，“人動戶也動”的無論時間長短，都可以視為“遷移”，“人動戶不動”的則應視為“流動”[9]。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國老年流動人口規(guī)模在2000 年以后增長較快，其中退休遷移者規(guī)模增長尤為迅速①數(shù)據(jù)來源于國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2018》。。一些老年人選擇到珠海、三亞、海口和西雙版納等城市進行“候鳥式養(yǎng)老”，還有部分老年人選擇到城市周邊環(huán)境優(yōu)良的宜居鄉(xiāng)村進行以休閑觀光為目的的旅行、體驗、采摘、農(nóng)耕等活動。這種農(nóng)村旅居流動主要源自四個方面的原因：一是健康養(yǎng)老需求增加為發(fā)展城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老提供了現(xiàn)實動力。伴隨人口壽命的延長，健康養(yǎng)老的消費需求持續(xù)攀升，鄉(xiāng)村地區(qū)獨特的自然和人文環(huán)境有助于促進身心健康，提升生活和生命質(zhì)量[10]，為城市拓展養(yǎng)老服務提供了廣闊空間，下鄉(xiāng)養(yǎng)老成為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的希望[11]。二是國家和地方的利好政策為發(fā)展城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老提供了方向指引（見表1）。尤其在黨的十九屆四中、五中全會明確提出“加快建設(shè)居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系”之后，中國的養(yǎng)老服務體系建設(shè)進入到一個新階段[12]，武漢和南京等地陸續(xù)出現(xiàn)了退休市民下鄉(xiāng)養(yǎng)老帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的典型案例，引起了新聞媒體和社會公眾的廣泛關(guān)注②參 見：《經(jīng) 濟 半 小 時》20191010 到 農(nóng) 村 去 養(yǎng) 老，央 視 網(wǎng)，2019 年10 月10 日，https：//tv.cctv.com/2019/10/10/VIDExp5tTakjdpR64TzAMKbF191010.shtml.。三是鄉(xiāng)村休閑旅游熱度上升為發(fā)展城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老提供了實踐機會。越來越多的人開始選擇到城市外圍區(qū)域長時間停留[13]，包括返回原籍農(nóng)村定居的城鎮(zhèn)離退休人員、鄉(xiāng)村創(chuàng)客、旅游移民等[14]。四是農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)為發(fā)展城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老提供了潛在空間。當前國內(nèi)老齡健康產(chǎn)業(yè)的規(guī)模正在不斷擴大，預計到2030年我國健康產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模將分別達到16 萬億元和22 萬億元③參見：《2030 年我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模將達22 萬億元 發(fā)展智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)培育新動能》，中國經(jīng)濟網(wǎng)，2018 年1 月4 日，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201801/04/t20180104_27553441.shtml.，開發(fā)農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)不僅能夠進一步增加勞動崗位，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，還能促進農(nóng)村養(yǎng)老服務水平的提高[15]。

表1 國家和地方有關(guān)農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文件

2.互助養(yǎng)老的發(fā)展趨勢

日本早在1973年就成立了一個全國性的“志愿義工網(wǎng)絡(luò)”，組織年輕人為需要幫助的老年人提供志愿服務。美國于1995年在華盛頓特區(qū)成立“美國時間銀行”，發(fā)動社會成員參與提供互惠性志愿服務④參見：《中國時間銀行發(fā)展研究報告》，中國紅十字基金會網(wǎng)站，2021年9月26日，https：//www.crcf.org.cn/article/21870.。隨后，英國、澳大利亞、新西蘭、瑞士、德國、中國臺灣地區(qū)等也陸續(xù)對時間銀行進行了實踐探索，在互助養(yǎng)老、醫(yī)療服務、社會救助、社會融合等方面發(fā)揮了重要作用。除此之外，德國地方政府和社會團體于1980 年代打造出非血緣關(guān)系的“多代居”全齡互助養(yǎng)老模式，鼓勵不同年齡段、不同家庭的居民生活在一個社區(qū)單元中，營造鄰里多代共融空間。新加坡于1995 年建立了融托兒（2～6 歲）、學生托管（7～12歲）及托老（55歲及以上）于一體的“淡兵泥”三合一家庭中心，通過代際互動與交流，滿足了不同年齡群體的不同心理和社會需求[16]。荷蘭則從2012年開始推行代際互助養(yǎng)老模式，招募大學生通過每周參與老年人志愿服務的方式來換取免費入住養(yǎng)老院的資格[17]。

在國內(nèi)，學術(shù)界對城鄉(xiāng)各自范圍內(nèi)的互助養(yǎng)老有所關(guān)注，但對城鄉(xiāng)之間的互助養(yǎng)老關(guān)注較少。在城市中，互助養(yǎng)老多以抱團養(yǎng)老和時間銀行的形式展開，“抱團養(yǎng)老”雖然可以替代一部分社會化生活照料服務，但適合的老年人群有限，組織者與入住老人之間的權(quán)利和義務不容易界定[18]；時間銀行目前還解決不了人口流動影響下的轉(zhuǎn)讓、繼承及通存通兌問題[19]。在農(nóng)村，互助養(yǎng)老是村民依靠自我管理，將老年人力資源組織動員起來作為主要服務力量，為老年人提供互助型社會養(yǎng)老服務的新型社會養(yǎng)老模式[20]。然而，這一養(yǎng)老模式在具體實踐與推廣中的效果并不理想，還存在各地為完成政績考核指標而不斷刷新建設(shè)數(shù)字的短期行為，甚至是作假行為[21]，覆蓋范圍也較為有限[22]。對此，有學者從共享經(jīng)濟的角度提出了城鄉(xiāng)互助養(yǎng)老的發(fā)展趨勢，主張通過對農(nóng)村閑置非經(jīng)營資源的開發(fā)，為城市有自理能力的老年人提供住、休、養(yǎng)、娛等服務，提升資源利用效率和養(yǎng)老群體生活品質(zhì)[23]。

整體來看，現(xiàn)有研究從不同角度對互益性養(yǎng)老問題做出了富有洞見的解釋，但仍存在可以繼續(xù)挖掘的領(lǐng)域和空間：一是國內(nèi)大多數(shù)研究局限于“互助養(yǎng)老”的既定范疇當中，這些解釋尚不能涵蓋鄉(xiāng)村振興中的養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，缺乏對于不斷重構(gòu)中的城鄉(xiāng)養(yǎng)老交叉領(lǐng)域的關(guān)注，還需要考慮在現(xiàn)有激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生養(yǎng)老力量的方法之外，是否存在其他發(fā)展可能；二是現(xiàn)有研究多沿著城鄉(xiāng)分治的思路來研究城鄉(xiāng)養(yǎng)老各自面臨的問題，鮮有將其納入城鄉(xiāng)融合同一框架的綜合分析。因此，本文旨在結(jié)合城鄉(xiāng)融合背景深化對農(nóng)村互助養(yǎng)老的研究，重點探究城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的理論內(nèi)涵與實踐模式，并進一步探討支持手段。

二、城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的理論內(nèi)涵

養(yǎng)老方式是指養(yǎng)老經(jīng)濟供給、養(yǎng)老服務來源及養(yǎng)老地點上所具有的特征與存在形式[24]。從養(yǎng)老服務來源角度，一般可將養(yǎng)老方式劃分為主導型家庭養(yǎng)老、獨立型自我養(yǎng)老、集中型社區(qū)養(yǎng)老以及福利型社會機構(gòu)養(yǎng)老四種方式，而城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老實際上是上述幾種基本養(yǎng)老方式交叉組合產(chǎn)生的新形態(tài)。在本文中，“城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老”特指通過鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、志愿服務開展等形式，使城鄉(xiāng)老年人共享互惠的新型養(yǎng)老形態(tài)。

1.“互益性養(yǎng)老”與“互助性養(yǎng)老”的區(qū)別

“互助性養(yǎng)老”是與“互益性養(yǎng)老”較為接近的一個概念，同時也是當前國內(nèi)學術(shù)界使用較多、影響也較為廣泛的一個概念。首先，“互助性養(yǎng)老”一般將村民互助組織作為組織主體，將農(nóng)村人力資源作為開發(fā)對象，強調(diào)老年人之間的互助互愛，多依靠健康狀況較好的老人結(jié)伴幫扶體質(zhì)較差的老人[25]。相比之下，“互益性養(yǎng)老”還包括在參與養(yǎng)老主體之間發(fā)生間接互動或間接受益的情況，如通過開發(fā)農(nóng)村健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)吸納村民就業(yè)，由地方政府或有條件的村集體提供適當補貼，為農(nóng)村老年人提供免費或適度付費的養(yǎng)老照料服務，通過養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與事業(yè)協(xié)同的方式來帶動農(nóng)村養(yǎng)老服務水平的提高。其次，城鄉(xiāng)互動過程中，“互益性養(yǎng)老”在養(yǎng)老服務來源、養(yǎng)老服務層次及養(yǎng)老地點三個方面的要素組合方式，也迥異于“互助性養(yǎng)老”。在養(yǎng)老服務來源上，“互益性養(yǎng)老”的服務主體包括康養(yǎng)企業(yè)、村集體、地方政府、社會組織和個人等，部分涉及營利性服務，而“互助性養(yǎng)老”主要由村集體、社會組織、地方政府或農(nóng)民自發(fā)提供服務，多屬于非營利性服務。在養(yǎng)老服務層次上，“互益性養(yǎng)老”既存在依托農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)面向城市老年人提供個性化服務的現(xiàn)象，也存在依托地方政府購買服務面向農(nóng)村老年人提供兜底性和普惠性服務的現(xiàn)象，而“互助性養(yǎng)老”的服務層次主要屬于后者。在養(yǎng)老地點上，“互益性養(yǎng)老”主要以康養(yǎng)綜合體、民宿、養(yǎng)老地產(chǎn)等為載體，而“互助性養(yǎng)老”則主要以村社和互助幸福院等為載體。最后，二者的運行機制與發(fā)展規(guī)律也有所不同，尤其是“互助性養(yǎng)老”在解釋城鄉(xiāng)養(yǎng)老交流這一新興現(xiàn)象方面表現(xiàn)出一定的不適用性，因此本文倡導針對不同的養(yǎng)老類型使用不同的概念和范疇，主要側(cè)重從城鄉(xiāng)關(guān)系的維度來揭示城鄉(xiāng)養(yǎng)老融合中的實踐形態(tài)與互動效果。

2.“城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老”的理論解釋

在城鄉(xiāng)融合背景下，城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的新模式新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，如南京市江寧區(qū)谷里街道的城鄉(xiāng)聯(lián)動健康養(yǎng)老模式、西安國際港務區(qū)的城鄉(xiāng)融合互助養(yǎng)老模式、重慶市大足區(qū)的城鄉(xiāng)互助養(yǎng)老服務模式等。結(jié)合經(jīng)驗觀察，本文嘗試從產(chǎn)業(yè)、組織、資源三個層面對城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老作出進一步的理論詮釋（見表2）。

表2 城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的分析框架

（1）產(chǎn)業(yè)協(xié)作是城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的基礎(chǔ)。馬克思和恩格斯曾指出：“鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口的分散和大城市工業(yè)人員的集中只是工農(nóng)業(yè)發(fā)展水平還不夠高的表現(xiàn)……通過消除舊的分工，進行生產(chǎn)教育、變換工種、共同享受大家創(chuàng)造出來的福利，以及城鄉(xiāng)的融合，使社會全體成員的才能得到全面的發(fā)展”[26]。在這個意義上，產(chǎn)業(yè)協(xié)作是消除城鄉(xiāng)差距和促進城鄉(xiāng)互益發(fā)展的重要基礎(chǔ)與手段。以健康與休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目為載體，由鄉(xiāng)村提供集體土地、特色資源等要素，企業(yè)提供人才、資金、科技、金融、管理等要素，形成“公司+農(nóng)戶”“公司+社區(qū)+農(nóng)戶”“政府+公司+農(nóng)民旅游合作組織+旅游企業(yè)”等開發(fā)模式[27]，可以有效推動城鄉(xiāng)之間的互動交流。一方面，企業(yè)可以將城市的很多元素帶入鄉(xiāng)村，利用城市先進科技與管理經(jīng)驗開發(fā)農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，利用城市工業(yè)來延長鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，利用城市互聯(lián)網(wǎng)等服務業(yè)來豐富農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。另一方面，企業(yè)還會通過吸引城市居民下鄉(xiāng)消費的方式，將鄉(xiāng)村的魅力傳播到城市，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老得以維系的基礎(chǔ)在于經(jīng)濟互利，因為面向鄉(xiāng)村任何形式的單向度幫扶都是不可持續(xù)的，只有將鄉(xiāng)村納入到城鄉(xiāng)連續(xù)系統(tǒng)之中審視產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局與分工，才能明確鄉(xiāng)村的發(fā)展定位，推動配套產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。

（2）組織協(xié)同是城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的關(guān)鍵。根據(jù)協(xié)同理論，政府部門、社會組織、公民等多元主體在共同利益訴求和價值目標的指引下，根據(jù)各自資源優(yōu)勢和自身特長共擔責任，通過協(xié)同合作的方式來治理公共事務，最終實現(xiàn)公共利益最大化[28]。相關(guān)研究表明，鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)可以劃分為在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展基礎(chǔ)上的“自發(fā)模式”和企業(yè)投資促成的“聯(lián)眾模式”[29]，還可以劃分為老人自發(fā)、政府引導、企業(yè)開發(fā)、社區(qū)內(nèi)生和宗教支持五種模式[30]。無論是哪一種劃分方法，均涉及當?shù)卣?、村委、企業(yè)和社會組織等正式組織的參與和部分參與。由于正式組織具有一定的層級結(jié)構(gòu)和一套計劃、控制、組織和協(xié)調(diào)的流程，依托于正式組織實施的農(nóng)村健康與休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)開發(fā)，能夠最大限度地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)協(xié)同作用：一是可以增強產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性，有效避免個體農(nóng)戶開發(fā)中的低水平重復建設(shè)、同質(zhì)競爭和資源浪費現(xiàn)象，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工與布局；二是有利于充分發(fā)揮制度安排與專業(yè)規(guī)劃的引導作用，通過人才、資本、技術(shù)、信息等資源的集聚，推進農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；三是有利于將健康養(yǎng)老與鄉(xiāng)村體驗、農(nóng)耕活動、研學教育、文化傳承等活動結(jié)合起來，培育和創(chuàng)新城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的業(yè)態(tài)模式，促進養(yǎng)老服務鏈條的橫向延展與縱向挖掘。

（3）資源共享是城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的目的。由于城市和鄉(xiāng)村在空間形態(tài)、經(jīng)濟形態(tài)和社會形態(tài)上存在結(jié)構(gòu)性差異，需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，形成城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補、資源互補、機會共享的發(fā)展模式[31]。2022年國務院印發(fā)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》指出，“要構(gòu)建和完善兜底性、普惠型、多樣化的養(yǎng)老服務體系，不斷滿足老年人日益增長的多層次、高品質(zhì)健康養(yǎng)老需求”，明確將養(yǎng)老服務劃分為兜底性、普惠型、多樣化三種類型，但這三類服務在城鄉(xiāng)發(fā)展尚不均衡。具體表現(xiàn)為：城市各類養(yǎng)老服務發(fā)展迅速，經(jīng)濟越是發(fā)達地區(qū)，長期或臨時托養(yǎng)、助餐配餐、上門照料、家庭養(yǎng)老床位、康復護理等多樣化養(yǎng)老服務供給越為豐富，而農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務多停留在政府兜底的層次，重點面向農(nóng)村經(jīng)濟困難的失能、高齡、無人照顧等老年群體提供服務，普惠性服務發(fā)展緩慢，多樣化服務更為缺乏。在這個意義上，通過產(chǎn)業(yè)開發(fā)與志愿服務等方式發(fā)展城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老，可以帶動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)以及養(yǎng)老服務水平的提升，因為作為養(yǎng)老目的地的農(nóng)村為了吸引城市老年人長期留在鄉(xiāng)村養(yǎng)老，一般都會強化對居住環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施以及交通條件等方面的改造[32]。同時，借助政府購買服務與半市場化運作的方式發(fā)展城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老，還有利于引導相關(guān)服務面向農(nóng)村老年人開放，發(fā)揮服務外溢效應，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素對流發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的實踐雛形及特點

為揭示當前城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的實踐形態(tài)，筆者充分利用中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)頁資源收集案例資料，并對湖北省利川市齊躍橋村、白鵲山村、池谷村、蘇家橋村、石壩村，河南省新鄭市龍湖鎮(zhèn)泰山村，浙江省麗水市平田村、吊壇村、李坑村進行了實地調(diào)研。借鑒馬克斯·韋伯創(chuàng)立的理想類型分析法[33]，根據(jù)上文提出的產(chǎn)業(yè)—組織—資源分析框架，考慮到資源共享是目的，主要側(cè)重從產(chǎn)業(yè)與組織兩個維度，建構(gòu)考察我國城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老實踐類型的分析結(jié)構(gòu)。其中，橫坐標軸兩端從左到右依次表示產(chǎn)業(yè)協(xié)作由低到高的排序；縱坐標軸兩端從下至上依次表示組織協(xié)同由低到高的排序；橫縱坐標軸共同構(gòu)成了衡量城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的變量坐標系，四個區(qū)間分別代表四種城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的實踐類型（見圖1）。

圖1 城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的實踐類型

1.高產(chǎn)業(yè)協(xié)作—高組織協(xié)同型

高產(chǎn)業(yè)協(xié)作—高組織協(xié)同型是指通過城鄉(xiāng)要素跨界配置、一二三產(chǎn)業(yè)有機融合以及組織多元協(xié)同的方式，依托地方資源而開發(fā)建立的城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老模式。建設(shè)動因是吸引城市居民到周邊養(yǎng)生、度假、旅居康養(yǎng)，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。主要特點是地方政府積極動員和吸納商業(yè)性金融機構(gòu)、產(chǎn)業(yè)投資基金和民間資本參與康養(yǎng)項目建設(shè)，在產(chǎn)業(yè)開發(fā)中發(fā)揮引領(lǐng)、指導和監(jiān)督的作用。典型如北京田仙峪休閑養(yǎng)老社區(qū)，2015 年在當?shù)卣囊?guī)劃與支持下，懷柔區(qū)渤海鎮(zhèn)東北部的田仙峪村通過成立養(yǎng)老農(nóng)宅合作社的方式，引入社會資本參與投資開發(fā)，對閑置農(nóng)宅進行統(tǒng)一裝修改造，再承租給合作社進行管理，探索出“農(nóng)民出房、合作社入股、公司經(jīng)營、政府服務”的新模式①參見：《閑置農(nóng)宅到底該怎么“盤”？長城腳下這個小村提供了樣本》，新京報網(wǎng)，2019 年4 月12 日，https：//www.bjnews.com.cn/feature/2019/04/12/567204.html.，成為京郊試點的首個鄉(xiāng)村休閑養(yǎng)老社區(qū)。再如湖北利川的白鵲山村因被納入利川市鄉(xiāng)村民宿旅游扶貧示范村，由市政府成立工作專班進村指導督辦，探索建立“政府推動、村委發(fā)動宣傳、企業(yè)參與、農(nóng)戶經(jīng)營”的模式，再由村兩委牽頭成立村民宿服務中心，通過簽約旅行社、與武漢市資深電臺、市龍船調(diào)旅游公司合作等方式組織客源，并引進了昌隆公司，為個體民宿經(jīng)營者提供運營托管服務，充分激活了農(nóng)村閑置的土地和勞動力，發(fā)揮了農(nóng)村的環(huán)境資源優(yōu)勢。

此種類型一般由市場力量負責開發(fā)與運營，由政府、村委會、合作社等多元組織參與指導和管理，有利于打造示范性項目與試點，引導其他地區(qū)開展創(chuàng)新實踐。如北京市政府2021 年1 月發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》明確提出了“幸福晚年養(yǎng)老計劃”，強調(diào)要重點打造社區(qū)居家養(yǎng)老、新城普惠養(yǎng)老、京郊小鎮(zhèn)養(yǎng)老和環(huán)京田園養(yǎng)老“四種模式”，并從補貼、醫(yī)保、優(yōu)待支持、服務標準規(guī)范四個層面上進行打通。同年11月，北京市政府印發(fā)的《“十四五”時期老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》進一步強調(diào)，要發(fā)展鄉(xiāng)村養(yǎng)老、城鄉(xiāng)互助養(yǎng)老等新型養(yǎng)老模式，推進城市老年人到農(nóng)村進行季節(jié)性養(yǎng)老、旅游休閑養(yǎng)老。案例中的田仙峪休閑養(yǎng)老社區(qū)作為新型城鎮(zhèn)化重點項目，由地方政府配套建設(shè)有醫(yī)療、社保等設(shè)施；白鵲山村則由當?shù)卣涮捉ㄔO(shè)了停車場、鄉(xiāng)村大舞臺、農(nóng)民圖書館、籃球場、觀光園和幼兒園等設(shè)施，政府牽頭為發(fā)展城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老提供了資源與便利。

2.高產(chǎn)業(yè)協(xié)作—低組織協(xié)同型

高產(chǎn)業(yè)協(xié)作—低組織協(xié)同型是指城鄉(xiāng)要素充分跨界配置、產(chǎn)業(yè)有機融合，但政府部門較少參與管理和運營的城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老模式。這里的“低組織協(xié)同”并非指只有村委一種組織獨立運作，實際情況是多數(shù)村莊都會爭取并獲得上級政府的支持，這里的“低”更強調(diào)的是政府的較少干預。此種模式的最大特點是，由地方基層組織充分利用村莊各類資源與外部企業(yè)合作進行康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，合作形式較為靈活，服務業(yè)態(tài)也較為豐富。典型如河南省新鄭市龍湖鎮(zhèn)泰山村，從2016 年起先后與上海和佑養(yǎng)老集團和河南國御健康管理有限公司合作，打造城鄉(xiāng)結(jié)合部優(yōu)質(zhì)田園康養(yǎng)中心。具體做法是：由村集體成立河南西泰山實業(yè)有限公司，出資在7個村民組修建多處服務設(shè)施完善且適合康養(yǎng)的老年公寓，建立老年大學、老年文化大院、社區(qū)醫(yī)療中心等場所，積極開展文化娛樂活動，吸引了500多位城市老人到該村進行旅居康養(yǎng)，創(chuàng)造出1000 多個就業(yè)崗位，實現(xiàn)了年產(chǎn)值9000 多萬元，年集體經(jīng)濟收入超千萬元，村集體固定資產(chǎn)達到近3個億。再如麗水市吊壇村，2017年與意大利華僑資本簽訂合作協(xié)議，采用整村保護性開發(fā)思路，由企業(yè)長期承租村內(nèi)30 棟閑置房屋，投資8000 多萬共同開發(fā)中醫(yī)藥養(yǎng)生度假村，有效滿足了城市老年人的養(yǎng)老需求，帶動了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

與上一種類型類似，高產(chǎn)業(yè)協(xié)作中的城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老主要得益于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、鄉(xiāng)村旅游市場的發(fā)展以及所在區(qū)域優(yōu)越的自然地理環(huán)境。近幾年國內(nèi)老年旅游市場呈現(xiàn)出“慢旅游”的特征，度假住宅、康體療養(yǎng)成為老年旅游的主流，這也為城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的發(fā)展創(chuàng)造了外部條件。如麗水市吊壇村2014 年成功入選為全國第三批傳統(tǒng)村落，中醫(yī)藥資源豐富；泰山村位于鄭州環(huán)城游憩帶上的鄉(xiāng)土休閑旅游示范區(qū)內(nèi)，依托周邊區(qū)域的千萬都市消費人群，全年接待游客穩(wěn)定在200萬人次以上。鑒于村莊自治組織與企業(yè)在康養(yǎng)旅游融合中發(fā)揮了重要作用，該模式一般被歸結(jié)為“村集體與社會資本共同撬動模式”。

3.低產(chǎn)業(yè)協(xié)作—高組織協(xié)同型

低產(chǎn)業(yè)協(xié)作—高組織協(xié)同型是指在城鄉(xiāng)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)融合度較低的情況下，政府部門根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老服務需求，聯(lián)合城鄉(xiāng)多元社會力量推動建立的城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老模式。此種模式的最大特點是通過構(gòu)建社會化載體和社會化配置方式來實現(xiàn)職責分工與資源整合，即一般由地方政府通過購買服務的方式引入專業(yè)服務機構(gòu)開展服務，政府主要負責制定政策、投入資金、建設(shè)設(shè)施和監(jiān)督評估，專業(yè)服務機構(gòu)負責開展服務、培育組織和建立機制，發(fā)展目標和職責分工均較為明確。典型如重慶市大足區(qū)民政局于2019 年在寶頂鎮(zhèn)鐵馬村和季家鎮(zhèn)梯子村開展的城鄉(xiāng)互助養(yǎng)老試點。具體運行模式是由相關(guān)政府部門投入、指導與監(jiān)督，通過政府購買服務的方式引入城市社工機構(gòu)，再通過社工機構(gòu)來招收城市志愿者與社工機構(gòu)一道入村參與志愿服務。同時，培育本地社會組織，整合村老年人協(xié)會、留守婦女、低齡老人、黨員干部建立“巾幗服務隊”“身邊的志愿者”等互助服務團隊和老年互助志愿者團隊，為農(nóng)村老年人提供鄰里互助、定期探訪、居家上門、生活照料等關(guān)愛服務①參見：《大足區(qū)多措并舉探索城鄉(xiāng)互助養(yǎng)老服務模式》，重慶市民政局網(wǎng)站，2022 年4月8日，http：//mzj.cq.gov.cn/sy_218/bmdt/gzdt/202204/t20220408_10599393.html.。其中，互助組織通過動員村民參與“時間銀行”積分兌換等方式，引導村民和志愿者參與互助式養(yǎng)老的積極性；社會力量則主要參與資金和物質(zhì)捐助、愛心服務等工作。該模式2022 年2 月還成功入選民政部、財政部公布的全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點工作優(yōu)秀案例名單。

此種模式由于缺乏產(chǎn)業(yè)支持，主要由地方政府引入社工機構(gòu)、其他社會組織和志愿者等試點推動，基于城鄉(xiāng)對等的互益性服務機制還沒有真正建立起來。具體表現(xiàn)為：一是城鄉(xiāng)互助的范圍較為有限，因為有政府買單，才會有社工機構(gòu)及部分志愿者的參與，城鄉(xiāng)力量自主參與的動力并不強；二是這種城鄉(xiāng)互助更側(cè)重于城市對農(nóng)村的反哺，城鄉(xiāng)居民之間的互助交流并不多；三是項目的可持續(xù)性堪憂，因為這是政府重點打造的項目，一旦政府支持有變，項目就可能中斷，導致服務無法開展。

4.低產(chǎn)業(yè)協(xié)作—低組織協(xié)同型

低產(chǎn)業(yè)協(xié)作—低組織協(xié)同型是指在城鄉(xiāng)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)融合度較低的情況下，由社會力量發(fā)起并探索形成的城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老模式。在此種類型中，相關(guān)助老服務主要由社會力量發(fā)起，運作資金多源自公益創(chuàng)投項目，社會工作的專業(yè)性在服務中得到了充分體現(xiàn)，彌補了農(nóng)村養(yǎng)老服務的短板，典型如浙江寧波的“老驥行動”。為有效解決農(nóng)村文化建設(shè)滯后、志愿服務隊伍缺乏和志愿服務機制缺失的問題，浙江省寧波市鄞州區(qū)的銀巢養(yǎng)老服務中心從2017 年開始積極與有一技之長且有精力、愿意提供志愿服務的城市老年人進行溝通，動員他們送表演、送活動、送技能、送文化到農(nóng)村，打造出助老、便民、樂活三大類服務形式，包括老年節(jié)目表演、健康主題講座、文藝興趣課程教學、理發(fā)、修腳、義診等。經(jīng)過多年探索，一些提供牙科、眼科、肛腸科等診療服務的醫(yī)療機構(gòu)也開始主動參與助老類服務，“老驥行動”的服務內(nèi)容日漸豐富，探索形成了“雙重公益”+“雙老文明”的創(chuàng)新志愿模式，榮獲2019年浙江省青年志愿服務項目大賽總決賽金獎②參見：《青年志愿者為“共同富?！弊鞣瞰I》，中國共青團網(wǎng)，2021 年6 月4 日，http：//qnzz.youth.cn/gqlt/202106/t20210604_12995617.htm.。

在城鄉(xiāng)互益效果上，此種類型的活動形式較好，一方面通過提供志愿服務的方式實現(xiàn)了對城市老年人力資源的挖掘與利用，又使農(nóng)村老人獲得了文化生活品質(zhì)和生活幸福感的提升。但此種模式中的組織協(xié)同力量較為薄弱，盡管陸續(xù)吸引了一些醫(yī)療機構(gòu)、群眾性組織的加入，但統(tǒng)籌資源的能力仍不夠強，如何確保項目運營獲得穩(wěn)定資金保障是需要迫切解決的問題。同時，服務內(nèi)容主要集中在最基本的生活與精神關(guān)愛上，醫(yī)療保健服務雖有所涉及，但僅限于義診的層次，還不能滿足老年人日益增長的醫(yī)療護理需求；服務對象也較為有限，僅能涵蓋那些身體相對健康的老年人。

四、城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的實踐問題

如上文所述，國內(nèi)各地對城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老進行了實踐探索，在產(chǎn)業(yè)協(xié)作、組織協(xié)同方面形成了獨具特色的發(fā)展模式，并在激活農(nóng)村經(jīng)濟、帶動就業(yè)方面發(fā)揮了積極作用，但如何將這些效果成功轉(zhuǎn)化為互益性發(fā)展事實卻是值得深入研究的問題。

1.誰來組織：規(guī)劃設(shè)計不到位

誰來組織直接決定了項目的發(fā)展規(guī)模與技術(shù)方案，制約著項目的發(fā)展格局與功能定位。當前參與城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的建設(shè)主體主要有政府、村集體、企業(yè)、村民以及社會組織等。從實地調(diào)研情況來看，高組織協(xié)同型的發(fā)展項目基本上都屬于由政府規(guī)劃建設(shè)、再由企業(yè)或社會組織加入運營的“行政手段+市場機制”模式，在功能定位與發(fā)展方向上較為清晰，能夠?qū)⒊青l(xiāng)互益性養(yǎng)老納入到地方養(yǎng)老規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興重點工作中進行設(shè)計，實施步驟較為明確，資金投入較為充足，運營能力也較強。相反，低組織協(xié)同型的發(fā)展項目則規(guī)模較小，發(fā)展定位不夠清晰，許多地方雖然是打著發(fā)展康養(yǎng)的牌子，實際上卻等同于旅游，特色亮點缺失，資源統(tǒng)籌能力不強，缺乏配套性的設(shè)施建設(shè)與公共服務，導致服務質(zhì)量跟不上。再加上農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)投入多、收益慢的特點，中小企業(yè)一般缺乏長期投資動力，單純依靠村集體和市場力量發(fā)展農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)很難持續(xù)下去，導致農(nóng)村老年教育、文化娛樂、健康養(yǎng)生、旅居養(yǎng)老等融合型服務發(fā)展還不充分。

2.誰來服務：事業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同不夠

凡是高產(chǎn)業(yè)協(xié)作型的發(fā)展項目，不管是北京田仙裕休閑養(yǎng)老社區(qū)還是河南省新鄭市泰山村，都會有養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的直接或間接參與。因為城市老年群體一般具有較為穩(wěn)定的收入來源，有一定的消費能力，再加上政策激勵，會吸引社會資本投身養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。相反，低產(chǎn)業(yè)協(xié)作型的發(fā)展項目則多具有公益性的服務性質(zhì)，不管是重慶市大足區(qū)的城鄉(xiāng)互助養(yǎng)老項目還是浙江寧波的“老驥行動”，都屬于養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的范疇，是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不愿進入的服務領(lǐng)域。究其原因在于農(nóng)村老年群體缺乏穩(wěn)定收入來源，且缺乏消費能力，只有通過政府引導或購買服務的方式，才會有社會資本加入。同時，受區(qū)位環(huán)境與政府財力影響，并不是所有的農(nóng)村社區(qū)都適合發(fā)展康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，也并不是所有的地方政府都能做好規(guī)劃與提供配套服務。因此，要發(fā)展城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老，不能只做產(chǎn)業(yè)，只做產(chǎn)業(yè)就會完全按照市場規(guī)律來，收益多的領(lǐng)域資本就會進入，收益少的領(lǐng)域資本就會撤出，不利于城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的穩(wěn)定發(fā)展。同時，也不能只做事業(yè)，只做事業(yè)易導致項目缺乏活力，發(fā)展韌性不足，只有事業(yè)與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，才能滿足多元化的養(yǎng)老服務需求。

3.服務什么：醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)融合不深

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當前城鄉(xiāng)老年人需求最多的養(yǎng)老服務是上門醫(yī)療，緊隨其后是健康監(jiān)測和緊急救助，其他依次為修建更多的養(yǎng)老機構(gòu)、送餐/做飯、打掃衛(wèi)生等家政服務[34]。隨著高齡、空巢獨居老人的進一步增加，上門醫(yī)療、健康監(jiān)測等服務需求還會快速攀升。然而，當前城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老在發(fā)展中仍多以提供日常生活服務為主，僅能為城鄉(xiāng)老年人提供家政保潔、助餐、生活照料等常規(guī)服務。調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)者所遇到的最大問題就是醫(yī)療服務跟不上現(xiàn)有的醫(yī)療需求。農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)在醫(yī)療服務上還主要依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室，醫(yī)保統(tǒng)一結(jié)算、異地看病報銷等問題也沒有得到較好地解決，個性化的健康咨詢與管理服務更少有涉及，導致現(xiàn)有的服務面狹窄，僅適用于身體相對健康的或有家庭陪護的城市退休老人。實際上，超越季節(jié)性旅游周期和老年人群健康水平建立全年可行的經(jīng)濟發(fā)展模式對于發(fā)展城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老至關(guān)重要，亟待醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)深度融合，促進老年人日常健康管理與安全監(jiān)護服務的真正實現(xiàn)。

4.如何服務：城鄉(xiāng)互益效果不強

當前城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老多以城市援助農(nóng)村的面貌出現(xiàn)，導致相關(guān)項目都在一定程度上存在著互益效果不明顯的問題。如高產(chǎn)業(yè)協(xié)作型的發(fā)展項目，多會結(jié)合當?shù)剜l(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施條件發(fā)展候鳥養(yǎng)老、田園養(yǎng)老等模式，吸引城市老年人到農(nóng)村地區(qū)開展短期療養(yǎng)、農(nóng)業(yè)休閑等活動。從嚴格意義上來講，此類服務屬于個性化的養(yǎng)老服務，并不具有兜底和普惠性質(zhì)，當?shù)卣话銜诋a(chǎn)業(yè)層面進行引導，卻并不會過多地對養(yǎng)老服務進行干預，導致此類服務較少面向農(nóng)村老年人開放，服務的外溢效應不夠明顯。而低產(chǎn)業(yè)協(xié)作型的發(fā)展項目，則多屬于兜底和普惠性質(zhì)，當?shù)卣话銜⑴c提供相關(guān)服務，但由于政府購買養(yǎng)老服務的標準和補貼額度較低，導致社會力量對于承接此類項目的積極性普遍不高。此外，城鄉(xiāng)老年人力資源開發(fā)機制也不夠健全，低齡、健康老人在社會治安、公益慈善、民事調(diào)解、文教衛(wèi)生、全民健身等方面的獨特優(yōu)勢還沒有得到充分發(fā)揮。

五、城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的發(fā)展圖景

針對城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老發(fā)展中存在的問題，建議采用地域開發(fā)的整體性視野來通盤考慮城鄉(xiāng)養(yǎng)老中的可能交集與互惠交流問題，突破現(xiàn)有格局，為鄉(xiāng)村振興提供經(jīng)濟增長的新勢能和新動力。

1.統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)布局

按照養(yǎng)老服務體系建設(shè)全局性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、科學性的要求，首先要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、政社企等整體發(fā)展情況，明確城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務的功能定位，制定養(yǎng)老服務發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)從農(nóng)村到城市的空間過渡，形成田園養(yǎng)老與現(xiàn)代社區(qū)居家養(yǎng)老等各具特色、交相輝映的發(fā)展格局。其次，規(guī)劃制定要做到與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、衛(wèi)生專項規(guī)劃等相銜接，加強對于農(nóng)村土地制度改革、宅基地建設(shè)與租賃經(jīng)營的探索[35]，完善服務配套，提升服務功能。最后，考慮到資源的活化和動態(tài)開發(fā)調(diào)整才是資源變?yōu)橘Y產(chǎn)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為財富收入并藏富于民的重要保障[36]，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出“打造一批田園康養(yǎng)基地和田園式花園式鄉(xiāng)景基地”的要求①參見：《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于拓展農(nóng)業(yè)多種功能 促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2021年11月17日，http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-11/19/content_5651881.htm.，可選取一批環(huán)境宜居的小鎮(zhèn)，利用農(nóng)村閑置資源探索建立田園康養(yǎng)社區(qū)，打造以綠色食品、休閑養(yǎng)生、健康旅游為重點的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，吸引城市老年人到農(nóng)村進行季節(jié)性養(yǎng)老和旅游休閑養(yǎng)老。

2.著力推進養(yǎng)老事業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同

如上文所述，低產(chǎn)業(yè)協(xié)作的兩類城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老實踐多屬于兜底性和普惠性服務的范疇，政府和社會組織在服務設(shè)計與實踐創(chuàng)新過程中發(fā)揮了重要作用，而高產(chǎn)業(yè)協(xié)作的兩類城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老實踐則屬于多樣化服務的范疇，理應重點交由市場提供。但考慮到農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特點，需要上下游產(chǎn)業(yè)的通力協(xié)作才能形成完善的鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)鏈體系，這就要求地方政府要做好頂層設(shè)計，積極引導商業(yè)性金融機構(gòu)、產(chǎn)業(yè)投資基金和民間資本參與鄉(xiāng)村康養(yǎng)項目建設(shè)，并為企業(yè)提供政策和資金扶持。同時，還要結(jié)合地方優(yōu)勢與資源條件，拉長鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)鏈條，促進養(yǎng)老與文化、教育、體育、家政、餐飲、醫(yī)療、商業(yè)、金融、保險、旅游、地產(chǎn)等多元融合，逐步探索鄉(xiāng)村旅居養(yǎng)老、文化養(yǎng)老、健康養(yǎng)老、養(yǎng)生養(yǎng)老等新興業(yè)態(tài)，形成產(chǎn)業(yè)集聚的規(guī)模效應。再有，要培養(yǎng)一批懂業(yè)務、會經(jīng)營、技術(shù)優(yōu)良、服務意識強的康養(yǎng)技術(shù)人員，持續(xù)改善營商環(huán)境和人居環(huán)境，在吸引城市老年人下鄉(xiāng)養(yǎng)老消費的同時，讓農(nóng)村老年人也能享受到產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的實惠。

3.深入推進智慧醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)融合

首先，鼓勵有條件的農(nóng)村衛(wèi)生服務機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院或社區(qū)養(yǎng)老服務機構(gòu)、敬老院等利用現(xiàn)有資源，內(nèi)部改擴建一批社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務設(shè)施，推動有條件的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)設(shè)置康復、護理、安寧療護病床和養(yǎng)老床位，重點為失能、慢性病、高齡、殘疾等行動不便或確有困難的農(nóng)村老年人提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務。其次，要大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+健康”服務。依托社區(qū)服務平臺，對老年人健康數(shù)據(jù)進行有效歸集與管理，發(fā)揮實時監(jiān)測功能，并加強老年人電子健康檔案、電子病歷等數(shù)據(jù)庫建設(shè)，與地方醫(yī)療機構(gòu)互聯(lián)互通，為后續(xù)診療提供依據(jù)。同時借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)手段，支持專業(yè)機構(gòu)探索互聯(lián)網(wǎng)+護理服務、互聯(lián)網(wǎng)+健康咨詢、互聯(lián)網(wǎng)+健康科普等服務模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)不同醫(yī)療機構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享和利用，緩解農(nóng)村醫(yī)療資源匱乏和服務水平不高的難題，減少農(nóng)村康養(yǎng)老人的時間和交通成本。最后，還要抓好試點，引導建設(shè)農(nóng)村康養(yǎng)示范點，推進護理服務延伸至社區(qū)和家庭，滿足多樣化、多層次的護理服務需求，并鼓勵各示范點在農(nóng)村康養(yǎng)行業(yè)標準、法律法規(guī)、治理管制水平等方面開展創(chuàng)新實踐。

4.科學設(shè)計城鄉(xiāng)互益服務流程

城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老的出現(xiàn)，不僅標示著逆城市化的發(fā)展，還承載著一系列具有根本性意義的社會文化價值，更是一個基于鄉(xiāng)村價值重估而展開的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換行動，應將城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老視作地域整體開發(fā)的一個重要組成部分或重要維度來加以研究。因此，發(fā)展城鄉(xiāng)互益性養(yǎng)老，不能僅僅依靠外來資源，而應激活鄉(xiāng)村自身的主體需求，培育、動員和挖掘村落資源，增強農(nóng)村養(yǎng)老的資源拓展能力。對此，要加強組織協(xié)同，建立健全黨建引領(lǐng)機制，鼓勵有條件的村委、農(nóng)村社會組織、農(nóng)民合作組織等從發(fā)展康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、融入社區(qū)居家養(yǎng)老服務、承接政府購買服務項目等方面著手，深入探索產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、市場化的養(yǎng)老服務發(fā)展道路。同時，在尊重老年人意愿的前提下，培育建立各類城鄉(xiāng)老年人志愿性互助服務組織，并加大對服務人員的支持力度；鼓勵專家團隊提供咨詢與指導，為城鄉(xiāng)老年志愿服務組織的運行管理與項目執(zhí)行提供技術(shù)支撐，尤其在項目設(shè)計與實施中幫助制定更具可行性、操作性、持續(xù)性的目標，促進城鄉(xiāng)互益效果的實現(xiàn)。