劉慧心　周杰俁　崔瑩

美國自拜登執(zhí)政以來，便提出重返全球氣候治理舞臺，頒發(fā)了一系列旨在加強應對氣候變化的行政命令，并重視在應對氣候變化工作中發(fā)揮美國財政部的作用。其中，《關于在國內(nèi)外應對氣候危機的行政命令》（第14008號總統(tǒng)行政命令，以下簡稱第14008號令）成為此后指導美國財政部開展一系列應對氣候變化相關舉措的基本文件。從2021年初至今，美國財政部已在機構改革、政策發(fā)布、資金支持等方面持續(xù)增加投入，促進提高美國應對氣候變化能力、試圖確立美國在全球應對氣候變化領域的領導地位。研究分析美國財政部的氣候政策，有利于理解美國的氣候融資戰(zhàn)略，可以為優(yōu)化調(diào)整我國支持應對氣候變化策略提供經(jīng)驗借鑒。

一、高級別政策指引

在拜登簽署一系列應對氣候變化相關總統(tǒng)行政命令的基礎上，美國財政部制定了《2022—2026財年部門戰(zhàn)略規(guī)劃》，將應對氣候挑戰(zhàn)確立為五大財政戰(zhàn)略目標之一，并細化為四個主要組成部分，提出了清晰明確的工作方法與預期成果。¹

1.一系列總統(tǒng)行政命令作為財政部氣候行動的基本指引。拜登上臺后迅速改變了特朗普政府的應對氣候變化政策，將應對氣候變化作為主要施政方針之一。2021年1月27日，拜登發(fā)布第14008號令，將氣候危機置于其內(nèi)政和外交的中心，旨在通過“全政府”方式推進各項氣候政策的制定與落實。該文件對美國財政部將在應對氣候變化議題中發(fā)揮的作用做出了明確界定，標志著美國財政部將承擔起推動美國國內(nèi)外氣候融資相關工作的關鍵職責。

第14008號令要求財政部與美國國務卿、總統(tǒng)氣候特使、美國國際開發(fā)署署長及美國聯(lián)邦政府多個職能部門協(xié)同，共同對美國國內(nèi)外面臨的氣候挑戰(zhàn)與機遇進行匯總、分析與報告。同時，該命令明確了美國財政部的核心任務，包括制定國內(nèi)外氣候融資政策，管理氣候相關金融風險，提高美國在全球應對氣候變化事務中的參與度及增加美國對多邊開發(fā)機構的影響力等。²

2021年5月20日，拜登政府為應對氣候相關金融風險問題進一步簽署了《關于氣候相關金融風險的行政命令》（第14030號總統(tǒng)行政命令，以下簡稱第14030號令），一方面要求國家經(jīng)濟委員會主任和國家氣候顧問，聯(lián)合財政部長與管理和預算辦公室主任共同編制一個“全政府”的氣候相關金融風險戰(zhàn)略，以測量、評估、降低并且披露聯(lián)邦政府的規(guī)劃、資產(chǎn)、負債的氣候風險，測算美國經(jīng)濟在2050年實現(xiàn)凈零排放所需的資金，同時引導社會資本和公共資金共同對相關領域提供資金支持；另一方面，要求金融監(jiān)管部門開展氣候相關金融風險的評估，由財政部長作為金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會首席，詳細、全面地評估氣候相關的金融風險，包括物理和轉型風險，以及它們對聯(lián)邦政府的金融穩(wěn)定和美國金融體系的穩(wěn)定的影響。除此之外，拜登政府著重關注了終身存款和養(yǎng)老金、聯(lián)邦貸款和承銷采購、長期財政預算中的氣候風險問題，并對相關領域做出了政策安排。³

2.氣候變化成為財政中長期戰(zhàn)略規(guī)劃主要目標之一。應對氣候變化是美國財政部《2022—2026財年部門戰(zhàn)略規(guī)劃》確定的五大財政目標之一。將應對氣候變化提升到財政中長期規(guī)劃中的核心地位，也為美國財政部在中長期制定各項財政政策奠定基調(diào)，為制定年度財政預算等提供清晰目標指引。其中，氣候目標由“全球氣候承諾與領導”“氣候激勵與投資”“氣候相關金融風險”“可持續(xù)財政運營”四個部分組成。⁴

“全球承諾與領導”居四部分之首，體現(xiàn)美國將重塑全球氣候領導力置于氣候政策核心地位。一方面，美國財政部致力于增加雙邊對外投資中的氣候資金規(guī)模，并旨在通過美國國家對外開發(fā)機構的公共資金撬動更多私營資金；另一方面，美國財政部重視提高對多邊開發(fā)銀行等多邊機構的影響，不僅要求各多邊機構制定明確的氣候投融資目標并增加氣候領域的投融資規(guī)模，也提出通過配備更多美國董事、代表與顧問等方式增強美國在多邊機構決策中的影響力。此外，在投資過程中美國財政部注重收集各方數(shù)據(jù)，作為國內(nèi)、國際氣候投融資風險的分析基礎。

“氣候激勵與投資”部分中，美國財政部提出將通過財政收入與支出工具的改革與創(chuàng)新，推動實現(xiàn)美國國內(nèi)的低碳轉型，主要包括三條措施：第一，改革稅收制度，減少化石燃料補貼與稅收優(yōu)惠，增加對可再生能源等氣候友好型產(chǎn)品生產(chǎn)的激勵措施；第二，提高對可再生能源等氣候領域科技創(chuàng)新的支持力度，激勵科技創(chuàng)新、商業(yè)化與規(guī)?；坏谌?，與國內(nèi)外投資者分享更多氣候相關數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)分析工具，不斷提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，推動金融市場的能力建設，并提高對國際投資者的影響力。

“氣候相關金融風險”是美國財政部關注的氣候領域重點挑戰(zhàn)之一。氣候變化帶來的極端氣候事件增加等氣候異常導致企業(yè)、基礎設施、居民等面臨各類風險，從而由經(jīng)濟活動傳導至金融系統(tǒng)，導致金融系統(tǒng)面臨沖擊，形成金融風險。美國財政部注重對此進行量化、預防，不僅評估財政部自身計劃和活動中與氣候有關的風險，也與其他機構合作，將與氣候有關的風險納入近期和長期預算編制中。美國財政部提出將通過落實金融機構氣候風險報告、開發(fā)數(shù)據(jù)庫與分析工具、推動國際研究討論等措施提高美國對氣候相關金融風險的應對能力。

“可持續(xù)財政運營”主要針對美國財政部自身的減碳行為，包括通過改革政府采購方式增加財政部所屬設施中可再生能源、電動汽車的使用，并通過財政部內(nèi)部的能力建設提高財政部所有職工對應對氣候變化各項知識的掌握程度，從而實現(xiàn)美國財政部自身運營的可持續(xù)。

二、機構與組織建設

美國政府在國家層面推動應對氣候變化的機構與組織建設已有較長歷史，如2009年奧巴馬政府建立的“機構間氣候適應工作組”⁵，但財政部大多不居于主導地位，而主要輔助能源、交通、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等職能部門，或負責規(guī)劃與執(zhí)行2009年哥本哈根氣候大會確定的“1000億美元”氣候融資目標⁶，且有關工作在特朗普政府任期內(nèi)近乎停滯。

拜登政府上臺后提出以“全政府”方式應對氣候變化的總體思路，并提高對發(fā)揮財政部作用的重視程度，財政部在多項機構與組織建設活動中居于主導地位。同時，以第14008號令、第14030號令、《2022—2026財年部門戰(zhàn)略規(guī)劃》等高級別政策作為指引，美國也開始推動財政部內(nèi)部的機構建設與改革。

1.美國國家層面推動機構合作，重視財政部的作用。在第14030號令中，拜登召集聯(lián)邦政府各部門的負責人組建“國家氣候工作組”，以落實其“全政府”應對氣候變化工作方式，旨在從聯(lián)邦的最高級別推動組織部署整個政府應對氣候危機的方法，并確定各部門的職責和各項行動的優(yōu)先次序?！皣覛夂蚬ぷ鹘M”由美國國家氣候顧問⁷擔任主席，包括來自超過25個聯(lián)邦機構的內(nèi)閣級領導人，美國財政部長在全部工作組成員中居首，其余成員包括國家安全、交通、農(nóng)業(yè)、能源、經(jīng)濟、貿(mào)易、勞動、健康、環(huán)境等各相關部門的最高級別官員。

此外，拜登圍繞“國家氣候工作組”設立了美國白宮氣候政策辦公室及眾多委員會與小組，加速在國內(nèi)外減緩與適應氣候變化方面的部署，如重組了此前特朗普政府解散的“溫室氣體社會成本機構間工作組”（IWG），其成員包括美國財政部長、內(nèi)政部長、農(nóng)業(yè)部長、商務部長等十余個部門官員，從測算二氧化碳與甲烷等主要溫室氣體的社會成本著手，不僅測算美國國內(nèi)的溫室氣體社會成本，也測算全球的社會成本，通過測算出的“碳價格”為社會整體成本效益分析提供參考，并為制定各項政策提供依據(jù)。

2.財政部出臺《氣候行動計劃》統(tǒng)領氣候相關各項工作。2021年7月，美國財政部在《2022—2026財年部門戰(zhàn)略規(guī)劃》的基礎上提出了部門級別的“氣候行動計劃”（Climate Action Plan， CAP），并系統(tǒng)性地規(guī)劃了財政部各下屬部門的工作內(nèi)容，成為財政部管理自身各項事務中的氣候議題的框架與指導原則，并為財政部下屬部門分別制定“司局級氣候行動計劃”（Bureau Climate Action Plans， B-CAP）提供指引。

CAP初步明確了美國財政部應對氣候變化的機構、組織與人事安排，以落實各項責任并更好執(zhí)行各項規(guī)劃，美國財政部設立了一系列機構與組織，包括在財政部成立氣候中心以整體推動氣候有關工作安排；在財政部金融研究辦公室成立氣候數(shù)據(jù)和分析中心以夯實數(shù)據(jù)基礎；成立能力建設小組以促進提高全財政部的應對氣候變化等。

“氣候中心”（Climate Hub）是美國財政部為應對氣候變化成立的專門機構，具有開創(chuàng)意義，旨在整合財政部國內(nèi)金融、經(jīng)濟政策、國際事務、稅收管理等各部門的政策工具、專業(yè)知識和能力，用于協(xié)調(diào)和加強現(xiàn)有氣候相關政策計劃，推動應對氣候變化的行動更加靈活高效。美國財政部在CAP中明確設立“財政部長氣候顧問”一職，負責領導氣候中心，直接向財政部長報告各項氣候事務并提供建議。

美國財政部明確了一系列氣候相關負責人的職位與職務，如首席可持續(xù)發(fā)展官（CSO）負責CAP與B-CAP的跟蹤、監(jiān)督和實施，與財政部長氣候顧問、白宮環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）、聯(lián)邦CSO以及其他機構與非政府組織等進行協(xié)調(diào)，將氣候工作納入財政部各項活動，完善戰(zhàn)略規(guī)劃和季度問責制度等；管理事務助理秘書（ASM），負責氣候相關內(nèi)部管理和預算問題，以及協(xié)調(diào)財政部對聯(lián)邦政府氣候優(yōu)先事項的投入。

財政部運營執(zhí)行委員會（TOEC）是整個財政部的監(jiān)督機構，由各局的高級官員和負責財政業(yè)務的副助理秘書長組成，通過戰(zhàn)略管理、政策審查、目標設定和監(jiān)督等方式負責CAP和B-CAP的制定、實施和監(jiān)督；各局局長負責確保實施、完成和持續(xù)改進各自的B-CAP，并針對B-CAP指定負責人，通過將氣候因素融入該局所有業(yè)務，確保該局與CAP要求保持一致。各局的B-CAP負責人將確保充分考量該局的財務、采購、戰(zhàn)略規(guī)劃等主要事項，準確和及時地報告氣候行動的最新進展，并參加TOEC有關氣候變化的會議。

針對編制B-CAP的具體要求，CAP進一步明確各部門應在財政部向白宮提交CAP后90天內(nèi)向TOEC提交其B-CAP，同時滿足以下要求：

· 2021年內(nèi)完成初步氣候變化脆弱性和風險評估，此后每年更新一次，以厘清財政部在職能、關鍵基礎設施和人員等各方面面臨的威脅；

·重點關注氣候減緩與適應領域最緊迫的風險，盡可能利用與其他司局、其他機構和外部專家的伙伴關系，形成創(chuàng)新的、具有成本效益的解決方案；

·關注部門內(nèi)可幫助減少未來氣候變化對脆弱社區(qū)的影響的工作、活動和規(guī)劃；

·每季度跟蹤并報告績效指標及其實現(xiàn)情況，并根據(jù)進展和風險評估結果每年更新計劃，必要時與TOEC合作，提高財政投資透明度。

除財政部氣候中心外，美國財政部也推動各司局設立自身更有針對性的專項應對氣候變化機構、組織，并開展相關活動，如美國財政部金融研究辦公室宣布推出氣候數(shù)據(jù)和分析中心（Climate Data and Analytics Hub）試點項目，負責與美國財政部、美聯(lián)儲、商品期貨交易委員會等多個監(jiān)管部門共同組建的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）協(xié)調(diào)，推動整合、分析來自整個聯(lián)邦政府的氣候相關自然數(shù)據(jù)，如野火、農(nóng)作物、降水等，及相關的經(jīng)濟與政策信息，從而將評估氣候變化風險納入其日常工作，夯實數(shù)據(jù)基礎，幫助金融監(jiān)管機構評估氣候對金融系統(tǒng)帶來的風險。目前，該中心已取得一定成果，如2023年6月美國財政部與金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會共同發(fā)布《氣候相關風險的保險監(jiān)管》，對氣候變化引起的實體風險、轉型風險和訴訟風險等對保險業(yè)的影響進行了全面介紹、分析與評估，并就加強氣候相關風險監(jiān)管提出多條政策建議。

此外，美國財政部組建了一個氣候知識工作小組（CLWG），以強化全財政部的氣候相關能力建設。小組成員來自各司局和各部門辦公室，負責財政部內(nèi)部的信息交流，同時也將借助財政部與其他聯(lián)邦政府部門、機構的各項氣候相關工作推動外部聯(lián)絡，助力美國財政部全面提升應對氣候變化的知識儲備與工作能力。

三、經(jīng)驗總結與借鑒

第一，拜登政府采取“全政府”方式應對氣候變化，并注重在此過程中發(fā)揮財政部的作用。拜登政府在聯(lián)邦層面成立了多個側重不同的政府部門間應對氣候變化工作組，并納入財政部以發(fā)揮其影響。2022年8月拜登簽署的《通脹削減法案》中超過4300億美元的財政資金支出構成中有約85%旨在提高減緩與適應氣候變化能力并保障能源安全，將應對氣候變化作為美國推動解決通脹、經(jīng)濟衰退等問題的手段，同時由財政部持續(xù)完善各類補貼補償標準，體現(xiàn)財政部在拜登政府推動應對氣候變化工作中發(fā)揮重要作用。

第二，在高級別政策指引下，設立專項應對氣候變化機構與組織。美國財政部根據(jù)第14008號令、第14030號令、《2022—2026財年部門戰(zhàn)略規(guī)劃》等高級別政策規(guī)劃了自身的部級與司局級行動方案，明確了各項氣候相關工作計劃，并設立了多個專項應對氣候變化機構及工作組，明確相關負責人與部門責任，推動財政部提高落實行政命令與財政戰(zhàn)略規(guī)劃的能力，強化制度保障。

第三，重視氣候風險數(shù)據(jù)收集、分析等工作。美國財政部在各項政策中都將氣候風險有關數(shù)據(jù)的搜集、整合、分析作為氣候相關工作的重點，旨在推動部門協(xié)調(diào)、消除數(shù)據(jù)壁壘。由美國財政部主導整合美國政府各部門的數(shù)據(jù)，可充分評估氣候風險的金融和經(jīng)濟影響，為制定、修改與完善各類氣候政策打好數(shù)據(jù)基礎。

注釋：

1.Department of the Treasury （2022）. Strategic Plan FY 2022 – 2026. https：//home.treasury.gov/system/files/266/TreasuryStrategicPlan-FY2022-2026.pdf.

2.Biden （2021）. Executive Order 14008： Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad. https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/27/executive-order-on-tackling-the-climate-crisis-at-home-and-abroad/.

3.Biden （2021）. Executive Order 14030-Climate-Related Financial Risk. https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/05/20/executive-order-on-climate-related-financial-risk/.

4.Department of the Treasury （2022）. Strategic Plan FY 2022 – 2026. https：//home.treasury.gov/system/files/266/TreasuryStrategicPlan-FY2022-2026.pdf.

5. “機構間氣候適應工作組”，即Interagency Climate Change Adaptation Task Force，于2009年春季啟動運作，由環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）、國家海洋和大氣管理局（NOAA）和科學技術政策辦公室（OSTP）擔任聯(lián)合主席。

6. 在2009年哥本哈根氣候大會上，發(fā)達國家承諾在2020年之前，每年向發(fā)展中國家提供至少1000億美元資金，幫助其應對氣候變化挑戰(zhàn)。

7.美國國家氣候顧問（National Climate Advisor）為拜登政府在白宮辦公廳設置的新崗位，是美國總統(tǒng)制定國內(nèi)應對氣候變化政策的首席顧問。2021年1月20日至2022年9月16日由美國前環(huán)保署署長吉娜·麥卡錫（Gina McCarthy）擔任首任國家氣候顧問，2022年9月16日至今由阿里·扎伊迪（Ali Zaidi）擔任第二任國家氣候顧問。