王汝暉 蘆溪縣財政局

引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政體制中最基層、最基礎(chǔ)的一環(huán)。重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理，既可以更好地發(fā)揮政府職能，規(guī)范財務(wù)管理制度；也可以支持民生工程，促進農(nóng)民收入水平的改善和提升。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理制度為指導(dǎo)，將財務(wù)管理工作提上議事日程，是對國家財務(wù)管理制度的有效貫徹和執(zhí)行，同時也對提升政府公共服務(wù)水平具有積極作用。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理中還存在著一定的問題，要想提升財務(wù)管理工作的質(zhì)量和水平，就應(yīng)當(dāng)對此有準(zhǔn)確和充分的認識，并積極探索解決問題的有效策略。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理存在的問題

（一）預(yù)算管理控制有待完善

首先，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門對財政預(yù)算未給予足夠的關(guān)注，致使財政預(yù)算執(zhí)行績效不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在制定財務(wù)管理工作方案時，對預(yù)算管理方法和規(guī)則不夠重視，忽視了預(yù)算編制的原則，未結(jié)合預(yù)算執(zhí)行的有關(guān)經(jīng)驗，改進預(yù)算管理方式，進而導(dǎo)致預(yù)算編制混亂和預(yù)算超支問題。

其次，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對預(yù)算編制與執(zhí)行的工作未給予足夠的重視，在預(yù)算編制中缺乏完善的責(zé)任體系和指標(biāo)體系，預(yù)算編制隨意性較大，預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏有效的控制機制，在執(zhí)行過程中也沒有嚴格按照規(guī)定流程進行，最終導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作難以取得實際效果[1]，在實際工作中也沒有將預(yù)算績效管理與全面預(yù)算管理乃至當(dāng)前的預(yù)算一體化管理相結(jié)合。

最后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)與財務(wù)人員對于新預(yù)算法的精神領(lǐng)會不夠深入，對基層預(yù)算管理的要求掌握得不到位，使得預(yù)算績效管理的實施不夠全面；同時預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算支出績效評價等各個環(huán)節(jié)在預(yù)算管理與控制過程中的融入有待加強，導(dǎo)致預(yù)算編制的隨意性較大。

（二）資金管理工作不到位

首先，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于資金監(jiān)管力度不夠，缺乏具體的監(jiān)管方案，導(dǎo)致專項資金的管理存在松懈現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于財政資金的預(yù)算編制不夠詳細，未按預(yù)算執(zhí)行。部分專項資金雖然有專門的賬戶，但賬戶使用和管理缺乏規(guī)范性；部分專項資金的支出審批環(huán)節(jié)也沒有嚴格按照規(guī)定流程執(zhí)行，專項資金的使用缺少相應(yīng)的審批手續(xù)；一些專項資金在申請項目時缺少相關(guān)資料和申請審批手續(xù)，造成了項目未能有效開展。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于部分專門項目的資金匹配不到位，部分項目存在資金缺口，未嚴格按專項資金預(yù)算進行資金安排。部分專項資金在使用過程中存在著嚴重的超預(yù)算現(xiàn)象，一些項目從立項到項目驗收所需的時間較長，導(dǎo)致部分項目的資金沒有得到及時有效的使用；一些專項資金使用效益不高，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，存在著資金閑置現(xiàn)象，對項目實施產(chǎn)生了負面影響；一些專項資金出現(xiàn)了較大的資金缺口，而相關(guān)部門并未及時將該情況進行反映。

最后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對專項資金的會計核算不夠嚴謹，將專項資金和機關(guān)經(jīng)費混同在一起，也未設(shè)立專門的賬戶來對其進行管理；部分雖然設(shè)立了專門的賬戶，但是并未對項目進行詳細的核算，這就造成了在項目中間存在著大量的隨意調(diào)賬的問題。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未嚴格按單位的財務(wù)管理制度、辦法與“三重一大”決策流程進行資金安排，一些開支還存在著較為典型的領(lǐng)導(dǎo)意志，部分資金應(yīng)該走政府采購流程，卻沒有按政府采購流程辦理[2]。

（三）財務(wù)管理制度不健全

一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然構(gòu)建了財務(wù)管理制度，但未能夠真正落實，執(zhí)行力不強，有關(guān)人員既不能理解其中的含義，也不知道具體工作實施的程序和措施，導(dǎo)致財務(wù)管理制度難以發(fā)揮出其真正的作用。

二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡管以國家財政管理制度為參照制定了與自身特點相符合的財務(wù)管理制度體系。但是在制度實施和推進的過程中，并未完全以財務(wù)規(guī)章制度為標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在核定有關(guān)費用、支出以及賬目填報等相關(guān)內(nèi)容時較為模糊。總之，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理制度缺乏合理性，且不能與時俱進，這在一定程度上使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理制度缺乏科學(xué)性和合理性，尤其是在我國不斷深化經(jīng)濟體制改革的背景下，這將使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理制度難以適應(yīng)時代發(fā)展的要求。

三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)財務(wù)管理意識不強，對風(fēng)險控制和法律常識缺乏全面的認識，這也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理制度的執(zhí)行變得更加艱難。從現(xiàn)實情況來看，由于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)并未充分意識到財務(wù)管理制度的重要性，認為國家財政管理制度才是一切的標(biāo)準(zhǔn)，而部分國家層面的法規(guī)只是原則規(guī)定，如果相關(guān)人員不愿意嚴格遵守本單位已經(jīng)細化的財務(wù)規(guī)章制度，這將導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理制度難以深入執(zhí)行。

（四）財務(wù)管理信息化發(fā)展緩慢

首先，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對財務(wù)管理信息化的認識還不到位，使得資金管理信息化工作的相關(guān)成果也并不突出。比如，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將資金管理信息化當(dāng)作一種工作的形式，而未將其視為工作的根本目的。甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也沒有認識到資金管理信息化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理的重要性，認為只需要做好日常財務(wù)收支等相關(guān)工作即可，缺乏對信息技術(shù)的重視。這些因素都使得部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資金管理信息化建設(shè)方面進展緩慢，缺少統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一管控，致使各部門間信息不能有效共享，各部門間信息難以整合，影響了財政資金監(jiān)管效率。

其次，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在整合財務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)時遇到難題。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息所涉內(nèi)容較多，項目分散度較高，使得數(shù)據(jù)傳輸和整合面臨困難。各個部門都有自己的賬目來管理數(shù)據(jù)，但是由于各部門間信息共享程度不夠，未實現(xiàn)財務(wù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理。除此之外，市面上的信息化軟件大多數(shù)是標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品，需要以各單位的實際情況為基礎(chǔ)，對其進行模塊定制。尤其是這些信息化應(yīng)用軟件投入使用前，還需要配備相應(yīng)的人力和財力，需要對軟件進行進一步調(diào)試和完善。

最后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財務(wù)信息化中未對財務(wù)風(fēng)險相關(guān)指標(biāo)予以足夠的關(guān)注。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務(wù)管理工作中對資金管理信息化建設(shè)的重視程度不夠，導(dǎo)致資金管理信息化建設(shè)水平不高，沒有從根本上實現(xiàn)信息化建設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理中的應(yīng)用，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理工作中存在的財務(wù)風(fēng)險也無法得到有效控制。

（五）財務(wù)監(jiān)督機制不健全

盡管大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了財務(wù)管理制度，建立了相關(guān)的監(jiān)督部門，但在執(zhí)行方面，財務(wù)監(jiān)督制度還不完善。這一方面是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理人員對于財務(wù)管理制度的貫徹和執(zhí)行力度有待加強，對于相關(guān)法律法規(guī)的認識有待強化。

另一方面，由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的支出不夠規(guī)范，不按指定簽批、隨意審批的情況較為常見，這些在無形中就加大了財務(wù)管理系統(tǒng)的實施難度。

二、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理的建議

（一）提高預(yù)算管理控制水平

首先，要注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理精細化，提升預(yù)算編制水平。在預(yù)算編制階段，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理的目標(biāo)和職責(zé)，在此基礎(chǔ)上編制預(yù)算，使預(yù)算更具合理性、科學(xué)性。具體來講，一方面，要注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的全面性，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的收支納入預(yù)算管理中來，全面覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收支。另一方面，要根據(jù)當(dāng)前預(yù)算一體化管理的要求，做實預(yù)算從編制到執(zhí)行、績效評價的一體化管理工作。也就是說，在預(yù)算編制時要綜合考慮預(yù)算目標(biāo)確定是否符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點工作、主要項目，是否能夠?qū)崿F(xiàn)財政資金使用效率和效益的最大化。

其次，注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的執(zhí)行效果，力爭實現(xiàn)預(yù)算的動態(tài)化管理。一是在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，適時調(diào)整預(yù)算，做到以實際情況為基礎(chǔ)，及時調(diào)整預(yù)算，保證預(yù)算管理的動態(tài)化。二是要對預(yù)算執(zhí)行過程進行分析、跟蹤檢查和控制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用情況進行嚴格的監(jiān)督管理，對發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正。三是結(jié)合年度目標(biāo)考核，會同上級單位根據(jù)不同階段的目標(biāo)要求制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用情況進行績效考核，考核結(jié)果作為干部任免、獎懲等方面的重要依據(jù)。

最后，要以預(yù)算管理促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算、財務(wù)管理整體水平的提升。一是要不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理人員的素質(zhì)，定期組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)人員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強化對預(yù)算管理工作的認識，促使其在實際工作中更好地開展各項工作。二是要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，制定相應(yīng)的考評制度，將預(yù)算管理考核納入相關(guān)人員的績效考評中來，對執(zhí)行預(yù)算和績效考核結(jié)果較好的人員進行獎勵，以此來提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理人員的積極性。三是要不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算體系，建立健全內(nèi)部控制制度，嚴格執(zhí)行各項財經(jīng)法規(guī)和財務(wù)制度。

（二）提升財政資金管理水平

一是強化預(yù)算資金管理，提升預(yù)算管理水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)單位要對經(jīng)費實行統(tǒng)一管理與統(tǒng)一調(diào)度，按照預(yù)算統(tǒng)籌安排資金，從而確保資金的合理運用。同時，要根據(jù)財政收支情況，對各項經(jīng)費支出進行合理安排，要充分發(fā)揮財政資金的最大效益。

二是強化上級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關(guān)單位有關(guān)財政資金業(yè)務(wù)的指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查?？h級財政局及相關(guān)單位要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及事業(yè)單位財政資金業(yè)務(wù)的管理和監(jiān)督力度，考察其是否嚴格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定。同時，要按照“誰支出、誰負責(zé)”的原則，嚴格對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)單位的資金使用情況進行監(jiān)督檢查，針對發(fā)現(xiàn)的問題，要及時提出整改意見，并督促其及時進行整改。

三是不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)單位的財務(wù)制度、管理辦法，確?！叭匾淮蟆睕Q策程序的相關(guān)規(guī)定落到實處。為此，要制定科學(xué)合理的“三重一大”決策制度，在資金的使用、項目的申報、工程項目的管理等方面嚴格執(zhí)行制度，對涉及重大事項的決策，要經(jīng)過集體討論并形成決策結(jié)果，以確保“三重一大”決策制度得到切實落實。在資金分配、使用環(huán)節(jié)加強資金管理權(quán)限，完善財政資金的分配制度，做到科學(xué)合理。

此外，要嚴格貫徹和落實政府采購有關(guān)規(guī)定，依據(jù)政府采購支出規(guī)定對政府采購程序進行嚴格控制。

（三）健全財務(wù)管理制度

健全財務(wù)管理制度、完善財務(wù)管理體系是當(dāng)前形勢下解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在問題的關(guān)鍵。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該對內(nèi)部控制制度進行完善，通過對財務(wù)管理制度各個環(huán)節(jié)的重新梳理，突出其系統(tǒng)性和完整性。同時，要注意現(xiàn)金管理系統(tǒng)和票據(jù)管理系統(tǒng)的構(gòu)建以及對應(yīng)的操作方法的制定。此外，內(nèi)部控制制度的健全和完善，也應(yīng)該基于財務(wù)管理工作的內(nèi)部系統(tǒng)，針對現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程進行規(guī)范，進而匹配相應(yīng)的管理辦法。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對采購制度進行完善，體現(xiàn)費用和支出的公開性和透明化，嚴格落實財務(wù)披露制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政常常直接關(guān)聯(lián)民生工程，如果其公開性和透明化不能保障，將會不利于政府信譽與形象的樹立，也不利于實施和推進基層公共服務(wù)工作。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理人員應(yīng)加強對財政管理工作的重視，增強財務(wù)控制意識。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理人員要嚴格遵守有關(guān)的制度和規(guī)范，保證各項財務(wù)管理流程符合規(guī)范要求。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部要增強自身的風(fēng)險控制意識，加強對財務(wù)管理制度和有關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，并進行定期的交流與培訓(xùn)，以此提高自己的業(yè)務(wù)水平，從而保證財務(wù)管理制度能夠得到有效的落實。

（四）加強財務(wù)管理信息化建設(shè)

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務(wù)管理人員應(yīng)該對財務(wù)管理信息化工作的推廣和應(yīng)用給予足夠的重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該構(gòu)建信息化管理制度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作流程進行完善，以確保財務(wù)管理信息的安全性，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的財務(wù)信息進行實時監(jiān)控，同時將其與其他部門之間建立起有效的信息溝通機制。

其次，對于財務(wù)管理信息化要加大人力、物力、財力的投入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該將信息化建設(shè)的投資納入年度財政預(yù)算中，并對其進行科學(xué)合理的安排，要將信息化建設(shè)的費用支出與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，這樣才能夠充分發(fā)揮出財務(wù)管理信息化的優(yōu)勢，從而提升財務(wù)管理信息化工作的整體水平。

最后，結(jié)合信息化建設(shè)，將風(fēng)險管理與內(nèi)部控制嵌入到管理系統(tǒng)中，實現(xiàn)輔助管理與決策。

（五）完善財務(wù)管理監(jiān)督機制

要想完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理監(jiān)督機制，應(yīng)當(dāng)從監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督方式三個方面入手。首先，從監(jiān)督主體的角度來講，一方面，要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的內(nèi)部監(jiān)督，使其充分發(fā)揮內(nèi)審功能，并加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的績效評價。同時，要提高財務(wù)監(jiān)督的效果，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督主體從財務(wù)管理制度中分離出來，并設(shè)立相應(yīng)的部門或機構(gòu)，這樣才可以避免其他有關(guān)部門或人員的干擾。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還應(yīng)將外部監(jiān)督機制的積極作用發(fā)揮出來，借助社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督提升監(jiān)督效率。

其次，從監(jiān)督內(nèi)容的角度來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理監(jiān)督機制應(yīng)該將各項財務(wù)制度、法規(guī)以及考核辦法更加集中地體現(xiàn)出來。也就是說，要識別鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理監(jiān)督機制的作用到底如何，就應(yīng)當(dāng)看財務(wù)制度、法規(guī)和考核辦法的整體實施效果。

最后，從監(jiān)督方式的角度來講，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)從日常監(jiān)督和專項監(jiān)督兩個層面入手。一是要加強日常監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要將日常監(jiān)管作為重點，關(guān)注日常監(jiān)管，尤其是日常的財務(wù)管理工作和業(yè)務(wù)操作，要嚴格遵守財務(wù)管理條例和有關(guān)法律法規(guī)。二是要加強專項監(jiān)督，重點關(guān)注某些特定的督導(dǎo)與評估內(nèi)容。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施和推進財務(wù)監(jiān)督工作時，應(yīng)該突出內(nèi)部審計部門和其他監(jiān)督部門的作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部更應(yīng)該積極投入監(jiān)督過程，通過突出這些部門的獨立工作，對監(jiān)督結(jié)果及時進行了解和掌握。

結(jié)語

在我國社會行政體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于最基層的位置，這就決定了它的內(nèi)部控制是否有效，將與國家總體戰(zhàn)略的落實有著直接的關(guān)系。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的導(dǎo)向下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財務(wù)管理問題也逐漸暴露出來，無論是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施完善以及民生福祉的資金支撐方面，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)升級扶持政策等方面，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以對各方面因素進行權(quán)衡，并保障資金供給，以此促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力實施和推進。