摘?? 要：黨的十八大以來(lái)，我國(guó)針對(duì)耕地?cái)?shù)量減少和質(zhì)量下降、種業(yè)“卡脖子”、農(nóng)業(yè)科技“瓶頸”、種糧比較收益下降等問(wèn)題采取了一系列措施，使我國(guó)糧食生產(chǎn)基本面持續(xù)向好，實(shí)現(xiàn)了“手中有糧、心中不慌”；供應(yīng)保障能力不斷增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了“產(chǎn)得出、運(yùn)得走、供得上”；產(chǎn)能基礎(chǔ)更加穩(wěn)固，實(shí)現(xiàn)了“藏糧于地、藏糧于技”；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效顯著，實(shí)現(xiàn)了“吃得飽、吃得好”；綜合生產(chǎn)能力明顯提升，實(shí)現(xiàn)了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)”。取得這些重大成就的基本經(jīng)驗(yàn)是：發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)構(gòu)建糧食安全黨政同責(zé)體制機(jī)制，適應(yīng)國(guó)情把解決人民吃飯問(wèn)題作為頭等大事，緊盯耕地和種子兩個(gè)要害夯實(shí)糧食安全根基，把農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新作為糧食安全保障的關(guān)鍵支撐，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念全方位構(gòu)筑糧食安全保障體系。未來(lái)要在守住糧食安全底線的基礎(chǔ)上不斷提高發(fā)展質(zhì)量，堅(jiān)持自力更生和擴(kuò)大開放更好結(jié)合，做好穩(wěn)產(chǎn)保供和節(jié)約利用雙提升，創(chuàng)新機(jī)制保障涉糧主體必要的經(jīng)濟(jì)利益和公共責(zé)任，以有效市場(chǎng)和有為政府推動(dòng)糧食安全保障體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：糧食安全；國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略；糧食安全保障體系

中圖分類號(hào)：F326.11?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?? 文章編號(hào)：1003-7543（2023）09-0099-11

糧食是國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)物資，糧食安全關(guān)系到國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更是人口大國(guó)最大的民生問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，黨中央始終把糧食安全作為治國(guó)理政的頭等大事，把保障糧食安全作為穩(wěn)住國(guó)內(nèi)基本盤、應(yīng)對(duì)外部不確定性沖擊、把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)權(quán)的重要抓手。面對(duì)百年變局加速演進(jìn)和各種風(fēng)險(xiǎn)因素凸顯的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)確立了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步把國(guó)家糧食安全放在更加重要的高度，強(qiáng)調(diào)“全方位夯實(shí)糧食安全根基”，為構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)70年代初，由于出現(xiàn)了世界性糧食危機(jī)，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織提出了糧食安全概念。20世紀(jì)80年代之前，我國(guó)因食物匱乏遭受饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良威脅，糧食安全保障問(wèn)題研究主要集中于糧食自給、產(chǎn)量提升，主要解決“吃不飽”的問(wèn)題。20世紀(jì)90年代，糧食總量基本平衡、豐年有余，人們開始關(guān)注質(zhì)量安全，力求在數(shù)量安全基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“吃得好”。黨的十八大以來(lái)，糧食結(jié)構(gòu)性過(guò)剩和有效供給不足成為主要矛盾，如何堅(jiān)守?cái)?shù)量不減、質(zhì)量提升，確?！俺缘蔑枴迸c“吃得好、吃得健康”成為新課題。

基于數(shù)量保障的糧食安全問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)防范研究一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。在糧食絕對(duì)短缺時(shí)期，糧食安全主要目標(biāo)是讓大多數(shù)人吃飽，并為工業(yè)化積累資金。數(shù)量安全始終是人口大國(guó)糧食安全的必然條件［1］，要通過(guò)產(chǎn)量、生產(chǎn)力的提高和結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建糧食數(shù)量安全的自給體系。雖然我國(guó)完全有能力實(shí)現(xiàn)自給，但耕地減少、技術(shù)能力不強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施不完善對(duì)糧食單產(chǎn)提升影響較大［2］，飼料和工業(yè)用糧大幅增長(zhǎng)也使糧食安全總體水平不容樂(lè)觀，必須實(shí)施有力度的農(nóng)業(yè)政策［3］，集中力量保“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，靠中國(guó)供給解決中國(guó)需求，靠中國(guó)資源解決中國(guó)問(wèn)題［4-5］。同時(shí)，要精準(zhǔn)把控“憂患程度”，避免陷入“憂患陷阱”［6］，將糧食安全放在全球農(nóng)業(yè)大開放環(huán)境中審視［7］。

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，“保障數(shù)量提升質(zhì)量”的糧食安全保障機(jī)制成為重要的研究?jī)?nèi)容。一方面，糧食安全不再單純是總量問(wèn)題，而且是質(zhì)量問(wèn)題［8］和結(jié)構(gòu)問(wèn)題［9-10］。另一方面，要著重解決好誰(shuí)來(lái)種糧、靠什么種糧、種什么糧的問(wèn)題［11-12］。因此，糧食政策要圍繞“保產(chǎn)量、提質(zhì)量”作出適應(yīng)性調(diào)整，以區(qū)域分工合作和市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，嚴(yán)格保護(hù)糧食生產(chǎn)資源，探索“不與人爭(zhēng)糧，不與糧爭(zhēng)地”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制和農(nóng)戶種糧的內(nèi)生機(jī)制［13-14］，確保優(yōu)質(zhì)要素投入糧食生產(chǎn)［15］，提升糧食和食物有效供給水平和質(zhì)量，與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)糧食安全治理［16］，更好地滿足人們對(duì)糧食數(shù)量和質(zhì)量的需求。

新發(fā)展格局下為了有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)沖擊，糧食安全要既保數(shù)量又保質(zhì)量，其關(guān)鍵還在供需兩側(cè)。在供給側(cè)，糧田不種糧、農(nóng)戶不種田、高成本低效益、供需匹配錯(cuò)位等風(fēng)險(xiǎn)需引起重視［17-18］，并且氣候、疫情、地緣政治等風(fēng)險(xiǎn)因素使糧食安全問(wèn)題更復(fù)雜［19］，必須確保地方抓糧和農(nóng)民種糧不吃虧，穩(wěn)住糧食基本盤。在需求側(cè)，飲食向多元、營(yíng)養(yǎng)、健康演變，但多重因素導(dǎo)致糧食安全與營(yíng)養(yǎng)脆弱，亟待發(fā)揮好國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，確保質(zhì)量安全，讓人們吃得放心。同時(shí)，要密切關(guān)注全球因素的影響，防范糧食供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)［20］。糧食安全涉及生產(chǎn)、消費(fèi)、分配、流通等各個(gè)環(huán)節(jié)，需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管控［21］，不斷深化對(duì)糧食安全含義、機(jī)制和政策的理解，壓實(shí)供應(yīng)鏈全過(guò)程各主體的責(zé)任，協(xié)同保障糧食安全。

已有研究為本文提供了卓有價(jià)值的借鑒，也促使本文試圖從三個(gè)方面進(jìn)一步完善糧食安全保障問(wèn)題的研究：第一，在當(dāng)前全球糧食安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的背景下，全面總結(jié)新時(shí)代我國(guó)糧食安全保障取得的重大成就，對(duì)于深刻理解我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的時(shí)代價(jià)值和對(duì)世界糧食安全的貢獻(xiàn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。第二，立足我國(guó)人多地少、資源要素約束明顯等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，分析我國(guó)實(shí)施的一整套保障糧食安全的政策體系和形成的制度經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于更好地闡釋我國(guó)糧食安全保障的政策創(chuàng)新過(guò)程和內(nèi)在邏輯大有裨益。第三，從全方位夯實(shí)糧食安全根基的要求出發(fā)，提出未來(lái)保障糧食安全的政策建議，為構(gòu)建糧食安全保障長(zhǎng)效機(jī)制提供策略思路。

二、新時(shí)代我國(guó)糧食安全面臨的問(wèn)題及政策實(shí)施

我國(guó)是一個(gè)擁有14億多人口的發(fā)展中大國(guó)，糧食安全不僅存在人多地少的壓力，而且在種業(yè)、農(nóng)業(yè)科技、種糧收益等方面也存在許多短板、風(fēng)險(xiǎn)和隱患。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)采取了一系列“既保數(shù)量，又保多樣、保質(zhì)量”的政策和舉措，有效地解決了糧食安全面臨的各種問(wèn)題，牢牢守住了國(guó)家糧食安全底線，依靠自己的力量很好地解決了14億多人口的吃飯問(wèn)題。

（一）針對(duì)突出的耕地問(wèn)題實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度

我國(guó)現(xiàn)有耕地面積為19.14億畝，僅占世界耕地總面積的7.37%。此外，我國(guó)人均耕地少、高質(zhì)量耕地少、后備資源少。2022年，我國(guó)人均耕地面積為1.36畝。全國(guó)耕地質(zhì)量較高的一等、二等、三等耕地僅占耕地總面積的27.3%，丘陵山區(qū)耕地面積占了耕地總面積的50%以上，許多還是“斗笠田”“巴掌田”。我國(guó)耕地后備資源只有8 000萬(wàn)畝左右，93.2%的耕地后備資源以荒草地、鹽堿地、內(nèi)陸灘涂和裸地為主，主要集中在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，呈現(xiàn)破碎零散狀態(tài)，土質(zhì)和地形條件差，受水資源制約較為明顯?？傮w而言，我國(guó)糧食生產(chǎn)受到資源環(huán)境的剛性約束較強(qiáng)，耕地保護(hù)壓力較大。

合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。2013年中央“一號(hào)文件”提出“落實(shí)和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加大力度推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”等措施，繼續(xù)堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。此后，每年的中央“一號(hào)文件”都將最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度作為最突出的內(nèi)容加以規(guī)定。從政策制度和實(shí)施過(guò)程來(lái)看，我國(guó)一方面強(qiáng)調(diào)耕地?cái)?shù)量的保護(hù)，通過(guò)實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)，由中央和地方簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，作為剛性指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)，確保耕地?cái)?shù)量；另一方面，更加關(guān)注耕地質(zhì)量保護(hù)和提升，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，強(qiáng)調(diào)節(jié)約集約用地。不僅如此，還將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況納入地方各級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核內(nèi)容，擴(kuò)大重金屬污染耕地修復(fù)，推進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，切實(shí)保證了耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高。

（二）面對(duì)種業(yè)“卡脖子”難題不斷深化種業(yè)體制機(jī)制改革

我國(guó)種業(yè)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、競(jìng)爭(zhēng)力弱。2019年，我國(guó)納入統(tǒng)計(jì)、有種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)數(shù)量為6 393家，規(guī)模小于3 000萬(wàn)元的企業(yè)占比超過(guò)65%。玉米是我國(guó)第一大糧食品種，但在東北、黃淮海等主產(chǎn)區(qū)大多選種的是國(guó)外種子［22］。盡管我國(guó)農(nóng)作物良種覆蓋率穩(wěn)定在96%以上，但是我國(guó)小麥單產(chǎn)比世界最高水平低37.0%、稻谷單產(chǎn)低15.7%、玉米單產(chǎn)低40.0%［23］。我國(guó)育種研發(fā)投入嚴(yán)重不足，80%以上的農(nóng)業(yè)科技投入用在了應(yīng)用技術(shù)上［24］，且我國(guó)種業(yè)科研攻關(guān)組織方式比較分散，大多以“小作坊”形式存在，研究團(tuán)隊(duì)之間存在親本來(lái)源單一、育種目標(biāo)雷同、低水平重復(fù)等現(xiàn)象，在生物育種有關(guān)的基因編輯、轉(zhuǎn)基因、智能育種等前沿技術(shù)上仍處于“跟跑”狀態(tài)。此外，我國(guó)種業(yè)科技創(chuàng)新體系和商業(yè)化育種體系與國(guó)家種業(yè)安全的要求不相匹配，科研成果權(quán)益分配機(jī)制難以對(duì)種業(yè)研發(fā)、育種人員形成有效的激勵(lì)。

種業(yè)安全關(guān)乎糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)產(chǎn)保供，是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)最基本、最核心的基礎(chǔ)。為了不斷深化種業(yè)體制機(jī)制改革，提高種業(yè)科技創(chuàng)新能力，我國(guó)通過(guò)實(shí)施一系列種業(yè)改革政策，為國(guó)家糧食安全提供了制度保障。總體來(lái)看，這些政策發(fā)揮了三方面的重要作用：第一，推動(dòng)種業(yè)體制改革，激發(fā)種業(yè)創(chuàng)新活力。我國(guó)通過(guò)《中華人民共和國(guó)種子法》《中華人民共和國(guó)植物新品種保護(hù)條例》等法律法規(guī)、中央“一號(hào)文件”、國(guó)家各部委和各省（區(qū)、市）相關(guān)政策，保障、推動(dòng)、深化種業(yè)體制機(jī)制改革。尤其是深入推進(jìn)種業(yè)領(lǐng)域科研成果權(quán)益分配改革，極大地激發(fā)了種業(yè)創(chuàng)新活力。第二，強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位，建立以企業(yè)為主體的育種創(chuàng)新體系。國(guó)家高度重視強(qiáng)化企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，通過(guò)財(cái)政、金融、稅收等政策引導(dǎo)各種創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，推動(dòng)開展農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。第三，加大基礎(chǔ)科研投入，推動(dòng)國(guó)家良種重大科研攻關(guān)和自主創(chuàng)新。扶持和支持種業(yè)科技創(chuàng)新中心、“育繁推”一體化創(chuàng)新聯(lián)盟等科技創(chuàng)新力量，推動(dòng)種業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和創(chuàng)新能力提升。

（三）為突破農(nóng)業(yè)科技“瓶頸”制約實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略

盡管2022年我國(guó)農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率達(dá)到62.4%，但我國(guó)的農(nóng)業(yè)科技水平，尤其是關(guān)鍵核心技術(shù)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有一定差距。例如，我國(guó)農(nóng)機(jī)裝備低端化、同質(zhì)化問(wèn)題仍較為突出，大型高端農(nóng)機(jī)、適合不同耕地規(guī)模以及丘陵山區(qū)的農(nóng)業(yè)機(jī)械研發(fā)應(yīng)用水平不高，集成配套的全程機(jī)械化技術(shù)體系還不健全。農(nóng)業(yè)機(jī)械專用傳感器、轉(zhuǎn)向橋及其懸浮系統(tǒng)、無(wú)級(jí)變速器等核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件基本依賴進(jìn)口，亟待解決“卡脖子”問(wèn)題和突破“瓶頸”技術(shù)。云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等與農(nóng)機(jī)裝備制造業(yè)、農(nóng)業(yè)信息化、節(jié)水灌溉技術(shù)的結(jié)合，在我國(guó)還遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家。

保障糧食安全，建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，根本出路在科技。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)面臨耕地流失、人口增加、城市化擴(kuò)張、水資源短缺壓力，亟待通過(guò)提高農(nóng)業(yè)科技支撐能力化解各種問(wèn)題和矛盾。為此，我國(guó)出臺(tái)了大量政策加快農(nóng)業(yè)科技現(xiàn)代化建設(shè)，這些政策在良種、機(jī)械、灌溉、化肥農(nóng)藥、精耕細(xì)作等方面發(fā)揮了重要作用。一是推行良種化，包括對(duì)主要農(nóng)作物優(yōu)良品種的培育和推廣，提高良種覆蓋率。二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，加快農(nóng)機(jī)等裝備研發(fā)，提高農(nóng)機(jī)等裝備水平，發(fā)展農(nóng)機(jī)等專業(yè)社會(huì)化服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)先進(jìn)適用技術(shù)到田到戶，通過(guò)機(jī)械化提升糧食生產(chǎn)效率。三是加大水利建設(shè)，構(gòu)建“系統(tǒng)完備、安全可靠、集約高效、綠色智能、循環(huán)通暢、調(diào)控有序”的國(guó)家水網(wǎng)，實(shí)施區(qū)域規(guī)模化高效節(jié)水灌溉行動(dòng)，推廣先進(jìn)適用節(jié)水灌溉技術(shù)。四是扎實(shí)推進(jìn)化肥農(nóng)藥減量使用，深入開展測(cè)土配方施肥、水肥一體化、生物防治、精準(zhǔn)施藥等技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)化肥農(nóng)藥使用量負(fù)增長(zhǎng)。五是推廣精耕細(xì)作技術(shù)，包括高產(chǎn)高效栽培與耕作技術(shù)。因地制宜開展生產(chǎn)要素、農(nóng)業(yè)技術(shù)、種植模式的優(yōu)化組合，通過(guò)精耕細(xì)作提高資源利用效率，讓農(nóng)民用最好、最實(shí)用的技術(shù)種出更多、更好的糧食。

（四）因應(yīng)種糧比較收益下降趨勢(shì)多策并舉調(diào)動(dòng)種糧積極性

隨著農(nóng)業(yè)投入品成本的不斷攀升，糧食價(jià)格相對(duì)于其他商品一直都比較穩(wěn)定，使得耕地的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值不斷減少，糧食生產(chǎn)的高成本、低效益特征較為明顯。2016—2020年，種植水稻、小麥與玉米等主要糧食作物的年平均凈利潤(rùn)為-32.35元/畝，農(nóng)戶“倒貼式”參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，制約了農(nóng)民的種糧積極性。許多農(nóng)民通過(guò)非農(nóng)務(wù)工或者“非糧化”增加收入，以致出現(xiàn)農(nóng)戶不種田、糧田不種糧的狀況，一些地方季節(jié)性撂荒、全年性撂荒甚至長(zhǎng)年撂荒現(xiàn)象較為突出。糧食主產(chǎn)區(qū)貢獻(xiàn)了全國(guó)約75%的糧食產(chǎn)量和80%的商品糧，但糧食主產(chǎn)區(qū)的省均財(cái)政收入低于主銷區(qū)的70%，主產(chǎn)區(qū)人均財(cái)政支出約是主銷區(qū)的56.4%，且差距有拉大的趨勢(shì)［25］。這種局面不僅影響了糧食主產(chǎn)區(qū)政府抓糧的積極性，而且給國(guó)家糧食安全帶來(lái)了隱患。

為了確保農(nóng)民種糧有錢賺、地方抓糧不虧本，我國(guó)從財(cái)政補(bǔ)貼、金融支持、糧食價(jià)格、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、防災(zāi)減災(zāi)等方面不斷加大糧食生產(chǎn)支持力度。第一，通過(guò)增加補(bǔ)貼規(guī)模，向主產(chǎn)區(qū)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)集中，向新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。第二，通過(guò)“三補(bǔ)合一”改革，支持耕地地力保護(hù)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。第三，通過(guò)完善玉米、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼以及稻谷、農(nóng)機(jī)購(gòu)置和作業(yè)、耕地輪作等補(bǔ)貼措施讓農(nóng)民種糧有收益。第四，通過(guò)落實(shí)好主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償，增加對(duì)商品糧生產(chǎn)大省和糧油豬生產(chǎn)大縣的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，提高中央、省級(jí)財(cái)政對(duì)主要糧食作物保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，調(diào)動(dòng)地方抓糧積極性。第五，通過(guò)增加農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái)政資金投入、加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、提高農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展補(bǔ)貼和社會(huì)化服務(wù)補(bǔ)助等措施，建立健全調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”的長(zhǎng)效機(jī)制，確?！岸喾N糧、種好糧”。

（五）防范“只想吃飯、不想種糧”風(fēng)險(xiǎn)蔓延，壓實(shí)各方糧食安全責(zé)任

受利益、財(cái)力、績(jī)效等因素驅(qū)動(dòng)，部分糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)對(duì)糧食生產(chǎn)的重視程度越來(lái)越低，糧食發(fā)展的區(qū)域矛盾突出。近年來(lái)，我國(guó)主產(chǎn)區(qū)中糧食凈調(diào)出的省份數(shù)量在減少，2022年僅有黑龍江、河南、吉林、內(nèi)蒙古、安徽5個(gè)省區(qū)為糧食凈調(diào)出省。而且，有些產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食自給率已經(jīng)下降至58%，主銷區(qū)的糧食平均自給率已經(jīng)下降至24%［26］。因此，要防范“只想吃飯、不想種糧”風(fēng)險(xiǎn)，謹(jǐn)防糧食生產(chǎn)滑坡。保障糧食安全，既要盯緊糧食主產(chǎn)區(qū)，又要盯住糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)；不僅要提高主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力，而且要切實(shí)穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率，同時(shí)確保產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食基本自給。

在這種復(fù)雜狀況下，保障國(guó)家糧食安全，各地區(qū)、各方面要共同努力。第一，明確中央和地方的糧食安全責(zé)任與分工，地方政府要在耕地保護(hù)、用途管制、質(zhì)量提升、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、糧食收儲(chǔ)、糧食流通等方面切實(shí)擔(dān)負(fù)起糧食安全保障重任。第二，壓實(shí)主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)責(zé)任，明確主產(chǎn)區(qū)要建設(shè)糧食生產(chǎn)核心區(qū)、建設(shè)確?？诩Z安全的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、發(fā)展糧食深加工，不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力。主銷區(qū)要確立糧食面積底線、保證一定的口糧自給率，要深化同主產(chǎn)區(qū)的合作，推動(dòng)形成糧食現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈體系，提升糧食安全綜合保障能力。產(chǎn)銷平衡區(qū)要承擔(dān)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的責(zé)任。第三，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織的責(zé)任，將現(xiàn)代生產(chǎn)要素導(dǎo)入農(nóng)業(yè)。依靠農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織的引領(lǐng)帶動(dòng)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、流通的科技水平和效率。第四，突出糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈多主體責(zé)任，構(gòu)建從農(nóng)田到餐桌的跨區(qū)域完整產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，確保糧食“產(chǎn)得出、運(yùn)得走、供得上、買得到”。第五，實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，抓好“產(chǎn)購(gòu)儲(chǔ)運(yùn)加銷”各個(gè)環(huán)節(jié)的減損工作，強(qiáng)化糧食安全教育，有效降低糧食損耗。

三、新時(shí)代我國(guó)糧食安全保障取得的成就

黨的十八大以來(lái)，黨中央提出“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀，確立了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，使我國(guó)糧食生產(chǎn)持續(xù)增產(chǎn)提質(zhì)、保供穩(wěn)價(jià)有力有效，糧食供給結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，糧食流通現(xiàn)代化水平顯著提升，糧食安全“壓艙石”作用更加穩(wěn)固，為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安作出巨大貢獻(xiàn)，也為世界各國(guó)解決糧食安全難題提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

（一）糧食生產(chǎn)持續(xù)向好，實(shí)現(xiàn)了“手中有糧、心中不慌”

糧食總產(chǎn)量長(zhǎng)期處于6億噸以上高位水平，保持供求基本平衡。我國(guó)糧食總產(chǎn)量自2012年躍上6億噸臺(tái)階后，一直在6億噸以上的高位水平不斷增長(zhǎng)。2015年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量躍上6.5億噸新臺(tái)階，此后連續(xù)8年保持在6.5億噸以上，2022年再創(chuàng)新高，超過(guò)6.8億噸。在全球糧食危機(jī)，尤其是國(guó)內(nèi)糧食消費(fèi)需求剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)延續(xù)、資源環(huán)境“硬約束”趨緊狀態(tài)下［14］，我國(guó)糧食生產(chǎn)連年豐收，實(shí)現(xiàn)了“手中有糧、心中不慌”。

三大糧食品種協(xié)調(diào)發(fā)展，糧食單產(chǎn)顯著增加。稻谷、小麥和玉米是保障我國(guó)糧食安全的傳統(tǒng)三大品種，2022年全國(guó)稻谷、小麥和玉米產(chǎn)量分別比2012年增長(zhǎng)了2.06%、14.22%和33.20%，其中，玉米牢牢占據(jù)我國(guó)第一大糧食作物品種位置，為筑牢我國(guó)糧食安全根基作出較大貢獻(xiàn)。高產(chǎn)作物玉米的擴(kuò)種，使糧食單產(chǎn)顯著增加。2022年全國(guó)糧食作物單產(chǎn)386.8公斤/畝，比2012年增產(chǎn)33.8公斤/畝，增長(zhǎng)9.58%。

人均糧食產(chǎn)量超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的糧食安全線，實(shí)現(xiàn)糧食自給。2012年我國(guó)人均糧食產(chǎn)量達(dá)到453.3公斤，比國(guó)際上公認(rèn)的糧食安全線高出13.33%。2022年，我國(guó)人均糧食產(chǎn)量達(dá)到486.1公斤，比2012年增長(zhǎng)7.24%。我國(guó)谷物自給率一直保持在95%以上，水稻和小麥完全自給，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)人的飯碗不僅牢牢端在自己手中，而且飯碗里主要裝的是中國(guó)糧的目標(biāo)。

（二）糧食供應(yīng)保障能力不斷增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了“產(chǎn)得出、運(yùn)得走、供得上”

在全面落實(shí)總體國(guó)家安全觀和國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略下，糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)千方百計(jì)穩(wěn)面積穩(wěn)產(chǎn)量，不斷加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)，確?！爱a(chǎn)得出”。2022年全國(guó)糧食播種面積17.75億畝，比2012年增加1.06億畝，增長(zhǎng)6.35%，使糧食生產(chǎn)得到保障。

我國(guó)糧食流通體系不斷完善，目前基本形成節(jié)點(diǎn)支撐、樞紐引領(lǐng)、通道順暢的糧食物流骨干網(wǎng)絡(luò)，形成公路、鐵路、水路相協(xié)調(diào)的多式聯(lián)運(yùn)格局，糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸工具和集裝設(shè)備高效匹配與共享共用能力不斷增強(qiáng)，糧食物流效率和一體化組織水平穩(wěn)步提升，確?！斑\(yùn)得走”。2020年，我國(guó)省內(nèi)糧食物流量達(dá)2.92億噸，跨省糧食物流量達(dá)2.86億噸。

糧食儲(chǔ)備和應(yīng)急體系逐步健全，糧食產(chǎn)銷關(guān)系順暢，確?！肮┑蒙稀薄Ｎ覈?guó)糧食倉(cāng)容規(guī)模不斷增加，2018年全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)糧食倉(cāng)房倉(cāng)容已達(dá)6.7億噸，確保了政府糧食儲(chǔ)備數(shù)量充足、質(zhì)量良好、儲(chǔ)存安全。目前，我國(guó)的中央、省、市、縣四級(jí)糧食應(yīng)急預(yù)案體系已經(jīng)初步形成，應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)遍布城鄉(xiāng)街道社區(qū)，形成由都市區(qū)1小時(shí)、周邊城市3小時(shí)、城市群5小時(shí)構(gòu)成的“全國(guó)糧食135應(yīng)急保障圈”，確保了糧食消費(fèi)需求能夠得到及時(shí)滿足。

（三）糧食產(chǎn)能基礎(chǔ)更加穩(wěn)固，實(shí)現(xiàn)了“藏糧于地、藏糧于技”

糧食生產(chǎn)的根本在耕地，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，守住18億畝耕地紅線，是全方位夯實(shí)糧食安全的物質(zhì)根基。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)全面加強(qiáng)耕地用途管制，開展永久基本農(nóng)田核實(shí)整改，改革占補(bǔ)平衡制度，建立耕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”。在實(shí)踐中，各地高度重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、黑土地保護(hù)性耕作、耕地可持續(xù)利用和發(fā)展。目前，累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田10億畝，新增產(chǎn)能相當(dāng)于新增2.75億畝耕地。

糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)在種子，我國(guó)糧食連年豐收，良種發(fā)揮了重要作用。2022年，我國(guó)國(guó)家級(jí)制種基地總數(shù)量達(dá)到216個(gè)，保障了70%以上用種需要。目前，我國(guó)農(nóng)作物自主選育品種面積占比超過(guò)95%，農(nóng)作物良種覆蓋率穩(wěn)定在96%以上，水稻、小麥、大豆全部為自主選育品種，小麥、水稻、玉米三大主糧基本實(shí)現(xiàn)良種全覆蓋，良種對(duì)糧食增產(chǎn)貢獻(xiàn)率超過(guò)45%，夯實(shí)了大國(guó)糧倉(cāng)的根基和產(chǎn)能基礎(chǔ)。

（四）糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效顯著，實(shí)現(xiàn)了“吃得飽、吃得好”

全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，嚴(yán)格糧食安全責(zé)任制考核，確保農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化。從糧食數(shù)量安全來(lái)看，通過(guò)產(chǎn)量、生產(chǎn)力的提高以及結(jié)構(gòu)調(diào)整，?！肮任锘咀越o、口糧絕對(duì)安全”，構(gòu)建糧食數(shù)量安全的自給體系。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)糧食安全不再單純是數(shù)量問(wèn)題，而且是質(zhì)量問(wèn)題，圍繞“保產(chǎn)量、提質(zhì)量”作出的適應(yīng)性政策調(diào)整，滿足了人們對(duì)糧食數(shù)量和質(zhì)量的需求。在實(shí)踐中，隨著國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的不斷推進(jìn)、優(yōu)質(zhì)糧食工程的深入實(shí)施、綠色高質(zhì)高效行動(dòng)的大力開展，優(yōu)質(zhì)、綠色、安全糧油產(chǎn)品供給能力不斷增強(qiáng)，做到了“多產(chǎn)糧、產(chǎn)好糧”。

隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，我國(guó)糧食質(zhì)量安全整體水平不斷提高。一方面，糧食的品種結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，促進(jìn)供需平衡向更高水平快速提升；另一方面，糧食的品質(zhì)不斷提升，糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的質(zhì)量不優(yōu)、層次不高等突出問(wèn)題逐步得到解決，保障了消費(fèi)端“吃得飽、吃得好”。

（五）糧食綜合生產(chǎn)能力明顯提升，實(shí)現(xiàn)了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)”

黨中央始終把糧食安全作為治國(guó)理政的頭等大事，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，連續(xù)出臺(tái)中央“一號(hào)文件”部署“三農(nóng)”重點(diǎn)工作，不斷完善黨的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系，持續(xù)增加物資投入，加大科技創(chuàng)新力度，使糧食生產(chǎn)提質(zhì)增量效果突出，糧食綜合生產(chǎn)能力明顯提升。

黨的十八大以來(lái)，各地嚴(yán)格落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和休耕輪作制度，確保耕地“數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低”，土地產(chǎn)出率不斷提升。農(nóng)田水利灌溉條件不斷改善，節(jié)水灌溉技術(shù)、科學(xué)施肥、綠色防控、綠色低碳生產(chǎn)技術(shù)得到推廣。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)從2012年的0.516提高到2021年的0.568，三大糧食作物化肥、農(nóng)藥利用率分別達(dá)到40.2%和40.6%，秸稈和畜禽糞污綜合利用率分別達(dá)到87%和76%。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力不斷增強(qiáng)，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)中得到應(yīng)用，農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率超過(guò)61%，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)到71%。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展帶動(dòng)了標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。目前，各類農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織服務(wù)小農(nóng)戶7 800萬(wàn)戶，全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)超過(guò)380萬(wàn)個(gè)，平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模134.3畝。

四、新時(shí)代我國(guó)保障糧食安全的基本經(jīng)驗(yàn)

保障國(guó)家糧食安全是實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。黨和國(guó)家始終將糧食安全放在十分重要的戰(zhàn)略位置，堅(jiān)持發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)構(gòu)建糧食安全黨政同責(zé)體制機(jī)制，適應(yīng)國(guó)情把解決人民吃飯問(wèn)題作為治國(guó)理政的頭等大事，緊盯耕地和種子兩個(gè)要害，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的關(guān)鍵支撐作用，以系統(tǒng)觀念全方位構(gòu)筑糧食安全保障體系，確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。

（一）發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)構(gòu)建糧食安全黨政同責(zé)體制機(jī)制

確保國(guó)家糧食安全，必須切實(shí)加強(qiáng)和改善黨對(duì)“三農(nóng)”工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。糧食問(wèn)題不能只從經(jīng)濟(jì)上看，必須從政治上看。2020年12月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，地方各級(jí)黨委和政府要扛起糧食安全的政治責(zé)任。糧食安全要實(shí)行黨政同責(zé)，“米袋子”省長(zhǎng)要負(fù)責(zé)，書記也要負(fù)責(zé)，為落實(shí)糧食安全戰(zhàn)略奠定了堅(jiān)實(shí)的制度保障。糧食安全是最重要的經(jīng)濟(jì)安全，是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的首要任務(wù)，這是國(guó)家糧食安全黨政同責(zé)和糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的理論基礎(chǔ)和重要依據(jù)。

實(shí)踐表明，切實(shí)加強(qiáng)和改善黨對(duì)“三農(nóng)”工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行國(guó)家糧食安全黨政同責(zé)和糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制，把黨的組織優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為糧食安全治理優(yōu)勢(shì)、治理效能，是我國(guó)糧食安全保障最重要的經(jīng)驗(yàn)。2015年1月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見》明確提出，強(qiáng)化糧食安全意識(shí)和責(zé)任、鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、切實(shí)保護(hù)種糧積極性、管好地方糧食儲(chǔ)備等工作，是糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的主要內(nèi)容。在全面總結(jié)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2021年《糧食流通管理?xiàng)l例》落實(shí)黨中央“糧食安全要實(shí)行黨政同責(zé)”的最新要求，首次在行政法規(guī)中明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，切實(shí)壓實(shí)地方黨委和政府的責(zé)任，這是黨中央總攬全局保障糧食安全的又一制度創(chuàng)新。

（二）適應(yīng)國(guó)情把解決人民吃飯問(wèn)題作為頭等大事

在我們這樣一個(gè)人口大國(guó)，必須把飯碗牢牢端在自己手中，解決好人民的吃飯問(wèn)題。我國(guó)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、人心安定，一個(gè)很重要的原因就是我們手中有糧、心中不慌。為了解決好人民吃飯問(wèn)題，讓人民群眾吃得飽、吃得好、吃得放心，黨和國(guó)家將解決人民吃飯問(wèn)題作為治國(guó)理政的頭等大事，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進(jìn)人民福祉作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。始終強(qiáng)調(diào)“要扛穩(wěn)糧食安全這個(gè)重任，確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給”，通過(guò)制定一系列符合世情、國(guó)情、農(nóng)情的糧食安全保障政策，使得我國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)8年超過(guò)6.5億噸，穩(wěn)穩(wěn)地端牢了中國(guó)人的飯碗。

（三）緊盯耕地和種子兩個(gè)要害夯實(shí)糧食安全根基

我國(guó)人口多、耕地少的基本國(guó)情，決定了我們必須落實(shí)好耕地保護(hù)制度。一方面，在數(shù)量上確保基本農(nóng)田數(shù)量穩(wěn)定，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。我國(guó)耕地面積占世界耕地面積的7.39%，卻要養(yǎng)活世界近22%的人口。因此，農(nóng)民可以“非農(nóng)化”，但耕地不能“非農(nóng)化”。另一方面，在耕地質(zhì)量的保護(hù)和提升上下功夫，確?！稗r(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”，通過(guò)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，嚴(yán)格保護(hù)黑土地資源，提高耕地質(zhì)量，建成一大批旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)良田。

種子是保障糧食安全的關(guān)鍵，中國(guó)人的飯碗要牢牢端在自己手中，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)中國(guó)糧用中國(guó)種。種業(yè)是國(guó)家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)，只有加快解決制約種業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，把種子牢牢攥在自己手中，才能從源頭上筑牢國(guó)家糧食安全屏障。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視種業(yè)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)“必須把民族種業(yè)搞上去，集中力量破難題、補(bǔ)短板、強(qiáng)優(yōu)勢(shì)、控風(fēng)險(xiǎn)”，打贏種業(yè)翻身仗。在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)用種安全總體有保障、風(fēng)險(xiǎn)可管控，為糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供、增產(chǎn)提質(zhì)、高產(chǎn)高效作出重要貢獻(xiàn)。

（四）把農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新作為糧食安全保障的關(guān)鍵支撐

“解決吃飯問(wèn)題，根本出路在科技”，必須依靠科技進(jìn)步提高單產(chǎn)、挖掘潛力、防災(zāi)減損，全面提升土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技不斷發(fā)展，聚焦確保糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，著力解決“夠不夠”“好不好”“強(qiáng)不強(qiáng)”問(wèn)題。黨中央堅(jiān)持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展，為“種什么糧”“怎樣種糧”“產(chǎn)什么糧”插上了科技翅膀，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、保障糧食安全提供了更加堅(jiān)實(shí)的科技支撐。

當(dāng)前，世界各國(guó)都在努力搶占以信息技術(shù)、生物技術(shù)為特點(diǎn)的新一輪農(nóng)業(yè)科技革命的制高點(diǎn)，“作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，我們絕不能落后”。面對(duì)人口多、耕地少、水資源匱乏的基本國(guó)情，我國(guó)始終重視推進(jìn)種業(yè)科技創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)物資技術(shù)裝備水平，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和科技的融合。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技呈現(xiàn)強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和保障糧食安全發(fā)揮了關(guān)鍵支撐作用。

（五）堅(jiān)持系統(tǒng)觀念全方位構(gòu)筑糧食安全保障體系

糧食安全是國(guó)家安全發(fā)展的“壓艙石”“穩(wěn)定器”，糧食安全問(wèn)題既重要又復(fù)雜。然而，我國(guó)糧食安全基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，糧食安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，既要實(shí)現(xiàn)眼前的糧食產(chǎn)量穩(wěn)定，又要形成新的競(jìng)爭(zhēng)力，注重可持續(xù)性；既要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，又要加強(qiáng)政府支持保護(hù)。為此，必須系統(tǒng)考慮國(guó)內(nèi)資源環(huán)境、供求格局和國(guó)際市場(chǎng)貿(mào)易條件，實(shí)施“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。

為了確保糧食安全，黨中央堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，全方位構(gòu)筑國(guó)家糧食安全保障體系。第一，通過(guò)實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，確保耕地?cái)?shù)量不減、質(zhì)量提升，確保糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、提質(zhì)增效、有效供給。第二，通過(guò)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)揮聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)作用，擴(kuò)大規(guī)模、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、采用先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)和裝備，有效解決“誰(shuí)來(lái)種地”“怎樣種地”問(wèn)題。第三，通過(guò)完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和糧食價(jià)格機(jī)制，保障農(nóng)民種糧有錢賺。不斷增強(qiáng)政策的精準(zhǔn)性、穩(wěn)定性、實(shí)效性，鼓勵(lì)農(nóng)民多產(chǎn)糧、產(chǎn)好糧。堅(jiān)持并完善最低收購(gòu)價(jià)政策，注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格作用，做到“政策保本、經(jīng)營(yíng)增效”。第四，通過(guò)完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制和支持政策，保障主產(chǎn)區(qū)抓糧不吃虧。強(qiáng)化產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策，加大轉(zhuǎn)移支付力度，保障主產(chǎn)區(qū)抓糧得實(shí)惠、有發(fā)展。第五，通過(guò)深化糧食收儲(chǔ)供應(yīng)安全保障制度改革，強(qiáng)化糧食收儲(chǔ)供應(yīng)安全保障體系建設(shè)，確保儲(chǔ)備數(shù)量實(shí)、質(zhì)量好、調(diào)得動(dòng)、用得上。第六，通過(guò)完善節(jié)糧減損機(jī)制，推進(jìn)糧食生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)運(yùn)減損，營(yíng)造全社會(huì)節(jié)糧減損的良好氛圍。

五、保障糧食安全、全方位夯實(shí)糧食安全根基的政策建議

展望未來(lái)，我國(guó)糧食安全保障要在統(tǒng)籌發(fā)展與安全視域下，基于我國(guó)國(guó)情多策并舉，全方位夯實(shí)糧食安全根基，確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。

第一，在守住糧食安全底線的基礎(chǔ)上不斷提高發(fā)展質(zhì)量。一是守住糧食安全底線，防范大豆、油料等初級(jí)產(chǎn)品對(duì)外依存度過(guò)高可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。二是以科技創(chuàng)新促發(fā)展。盡快建立適合我國(guó)國(guó)情的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)種源、耕地質(zhì)量、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備、農(nóng)業(yè)綠色投入品等關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新。三是建立“多產(chǎn)糧多賺錢”的價(jià)格機(jī)制，激發(fā)農(nóng)民種糧積極性?？蓢L試建立糧食收購(gòu)價(jià)格梯度定價(jià)機(jī)制，將年度內(nèi)農(nóng)戶生產(chǎn)糧食的數(shù)量與價(jià)格梯度進(jìn)行關(guān)聯(lián)，根據(jù)不同區(qū)域?qū)嶋H情況設(shè)計(jì)方案，實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)種糧誰(shuí)受益”，引導(dǎo)“小田變大田”，減輕季節(jié)性撂荒、耕地“非糧化”帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。四是開展農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源普查工作，摸清底數(shù)，建立種質(zhì)資源數(shù)據(jù)庫(kù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)種源自主可控。五是發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)發(fā)展的可持續(xù)性和化解各種不確定性的能力，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的糧食安全，滿足消費(fèi)升級(jí)的需求。

第二，堅(jiān)持自力更生增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，積極參與國(guó)際合作，增強(qiáng)糧食供應(yīng)鏈韌性。一方面，要采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重，強(qiáng)化現(xiàn)有耕地的用途管制，切實(shí)做到“保數(shù)量、提質(zhì)量、挖潛力”。另一方面，要全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，以持續(xù)提升供給保障能力為目標(biāo)，科學(xué)制定主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食種植規(guī)模底線，通過(guò)“飯碗一起端、責(zé)任一起扛”，增強(qiáng)自主供給和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。同時(shí)，要積極參與全球國(guó)際合作與貿(mào)易治理，提升我國(guó)的話語(yǔ)權(quán)和影響力，通過(guò)利用好國(guó)際市場(chǎng)，增強(qiáng)我國(guó)糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性。當(dāng)前尤其要促進(jìn)與共建“一帶一路”國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易合作，提升糧食供應(yīng)鏈關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的掌控能力。此外，要適應(yīng)城鄉(xiāng)居民對(duì)食物的多樣化、差異化需求，優(yōu)化糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及進(jìn)口布局。

第三，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，推進(jìn)全面節(jié)約戰(zhàn)略，做好穩(wěn)產(chǎn)保供和節(jié)約利用雙提升。一是通過(guò)建設(shè)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶、推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、深入實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)等措施，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，使糧食安全成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的基本保障。二是不斷創(chuàng)新支持政策，構(gòu)建穩(wěn)步提升“兩個(gè)積極性”的政策集合。對(duì)于農(nóng)戶，要重點(diǎn)做好糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼、最低收購(gòu)價(jià)制度、完全成本保險(xiǎn)與收入保險(xiǎn)的相互配合。對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū)，要使財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策與促進(jìn)糧食加工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策相互配合。三是增強(qiáng)節(jié)約意識(shí)，實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略。一方面，完善節(jié)糧減損激勵(lì)機(jī)制，提升節(jié)糧減損的邊際收益，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)降低損失、損耗；另一方面，培育勤儉節(jié)約觀念，反對(duì)奢侈浪費(fèi)和不合理消費(fèi)。四是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，推廣綠色生產(chǎn)技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)、開發(fā)與應(yīng)用，提升糧食綜合生產(chǎn)能力和供給保障能力。

第四，保障糧食供應(yīng)鏈主體獲得必要的經(jīng)濟(jì)利益，賦予其必要的公共責(zé)任。首先，讓種糧農(nóng)民有收益，地方抓糧不吃虧。要堅(jiān)持通過(guò)各種補(bǔ)貼、價(jià)格、保險(xiǎn)等政策措施，確保種糧不吃虧、得實(shí)惠、有發(fā)展。其次，著重解決涉糧獲益低的問(wèn)題，保障“產(chǎn)購(gòu)儲(chǔ)運(yùn)加銷”各環(huán)節(jié)的合理收益。激勵(lì)糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同化、系統(tǒng)化、科技化、專業(yè)化發(fā)展，確保產(chǎn)得出、供得上、賣得好。再次，壓實(shí)地方黨委和政府的責(zé)任，提高政治站位，確保各地糧食播種面積和產(chǎn)量保持穩(wěn)定、穩(wěn)中有升。嘗試建立糧食主銷區(qū)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的責(zé)任補(bǔ)償基金，考慮糧食自給率或糧食消費(fèi)量與生產(chǎn)量差額，按照合理適度的方式由主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行責(zé)任補(bǔ)償，一方面緩解國(guó)家財(cái)政壓力，另一方面將“飯碗一起端、責(zé)任一起扛”落到實(shí)處。最后，加強(qiáng)糧食安全責(zé)任宣傳，賦予“產(chǎn)購(gòu)儲(chǔ)運(yùn)加銷”各環(huán)節(jié)主體必要的公共責(zé)任，激勵(lì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施企業(yè)責(zé)任儲(chǔ)備，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性，確保關(guān)鍵時(shí)刻不“掉鏈子”，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)保供。

第五，發(fā)揮有效市場(chǎng)和有為政府的作用，加快糧食安全保障體系建設(shè)。一方面，要充分體現(xiàn)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的商品性，推動(dòng)市場(chǎng)化改革，按市場(chǎng)需求、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)需求調(diào)整糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)體系，讓價(jià)格機(jī)制在解決糧田“非糧化”、耕地“非農(nóng)化”等問(wèn)題中發(fā)揮作用，形成“愿意種、種得好、賣得好”的局面。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，要從如下方面著手：一是通過(guò)穩(wěn)定和提高農(nóng)民種糧收益預(yù)期，激發(fā)農(nóng)戶主動(dòng)調(diào)整生產(chǎn)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改進(jìn)技術(shù)的積極性。二是通過(guò)提升農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，降低農(nóng)業(yè)物化成本，提高糧食數(shù)量和質(zhì)量，提升種糧生產(chǎn)效率和效益。三是通過(guò)促進(jìn)產(chǎn)銷協(xié)調(diào)，發(fā)揮訂單農(nóng)業(yè)、就地加工、股份合作等利益聯(lián)結(jié)方式的作用，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈與價(jià)值鏈融合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)糧優(yōu)價(jià)和糧食產(chǎn)業(yè)就地增值。另一方面，要深刻認(rèn)識(shí)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和安全性，更好發(fā)揮政府作用。聚焦提高糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、加強(qiáng)儲(chǔ)備應(yīng)急管理、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性，切實(shí)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，激勵(lì)糧食安全利益鏈、供應(yīng)鏈、責(zé)任鏈融合，使社會(huì)各方在糧食安全問(wèn)題上“有組織地負(fù)起責(zé)任”，保障國(guó)家糧食安全自主可控。

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Achievements and Experiences of China's Food Security in the New Era

WANG Ke-shan

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， China has taken a series of policies and measures to address issues such as the reduction of farmland， problems that hinder the development of the seed industry， the "bottleneck" of agricultural technology， and the decrease in comparative income from grain production. With the help of that， fundamentals of China's grain production has been continuously improved， and the goal of "no panic with grain in hand" has been realized; our capability for supply guarantee has been continuously enhanced， and the goal of sufficient grain production， transportation and supply has been realized; the foundation of grain capacity has been stabled， and the goal of "storing grain in the ground and storing grain in technology" has been realized; significant achievement in the supply-side structural reform has been made， and the goal of "having enough food and eating well" has been realized; and the comprehensive production capacity has been significantly improved， and the goal of "food security based on domestic supply" has been realized. The basic experience of achieving these significant achievements is to leverage institutional advantages to build a system and mechanism of party and government shared responsibility for food security， to adapt to national conditions and make solving the problem of people's food supply a top priority， to closely focus on the two key issues of farmland and seeds to consolidate the foundation of food security， to make agricultural technology innovation as a key support for food security， and to adhere to a systematic concept to build a comprehensive food security guarantee system. In the future， while maintaining the bottom line of food security， we need to continuously improve the quality of development， adhere to a better combination of self-reliance and expanding openness， do a good job of improving both stable production & supply and conservation & utilization， innovate mechanisms to ensure the necessary economic interests and public responsibilities of grain related entities， and promote the construction of a food security system through effective markets and meaningful governments.

Key words： food security; national food security strategy; food security system

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)糧食數(shù)量質(zhì)量雙安全的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度與協(xié)同共治機(jī)制研究”（22AGL026）。

作者簡(jiǎn)介：王可山，北京物資學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。