基于防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)背景的地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型研究

王治華

（北京實(shí)創(chuàng)科技園開發(fā)建設(shè)股份有限公司，北京 100194）

引 言

地方政府隱性債務(wù)與地方政府投融資平臺(tái)之間存在雙向傳導(dǎo)機(jī)制，一方面，地方政府投融資平臺(tái)無(wú)序發(fā)展導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)劇增；另一方面，防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又迫使地方政府投融資平臺(tái)開展全面轉(zhuǎn)型。地方政府債務(wù)問題一直以來受到各界廣泛關(guān)注，防范化解地方政府隱性債務(wù)更是近年來經(jīng)濟(jì)金融系統(tǒng)調(diào)控的重中之重。

一、研究綜述

新預(yù)算法自2015 年實(shí)施以來，在地方政府預(yù)算及債務(wù)管理制度逐步完善的基礎(chǔ)上，通過“開前門、堵后門”“抑制增量、化解存量”等地方政府通融資管理新思路，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，同時(shí)學(xué)術(shù)、政府等社會(huì)各界對(duì)政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵、傳導(dǎo)機(jī)制，以及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)存規(guī)模、防范化解等方面進(jìn)行了系統(tǒng)的研究。截至2020 年末，我國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)25 萬(wàn)億元。未來，社會(huì)公共產(chǎn)品供給需求持續(xù)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、地方財(cái)政收入不確定性之間的矛盾將持續(xù)存在，在“十四五”時(shí)期，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)仍是我國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)金融調(diào)控的底線，其中防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是隱性債務(wù)更是重中之重。地方政府投融資平臺(tái)作為地方政府隱性債務(wù)的重要載體，在化解隱性債務(wù)這場(chǎng)戰(zhàn)役中處于排頭兵地位，同時(shí)地方政府投融資平臺(tái)的主營(yíng)業(yè)務(wù)如土地一級(jí)開發(fā)、園區(qū)開發(fā)、市政基礎(chǔ)建設(shè)等又與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，關(guān)系到固定資產(chǎn)投資、土地市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)落地、區(qū)域開發(fā)等重要領(lǐng)域，具有廣泛的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。如何在做好隱性債務(wù)化解的基礎(chǔ)上更好地推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，本文從這一出發(fā)點(diǎn)對(duì)在防范化解隱性債風(fēng)險(xiǎn)背景下的地方政府投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型進(jìn)行了研究。

對(duì)于政府隱性債務(wù)的研究始于20 世紀(jì)90 年代，哈維·羅森（Harvey Rosen）首先提出政府隱性債務(wù)的概念，世界銀行高級(jí)顧問漢娜（Hana）提出評(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的框架，即將政府債務(wù)分為顯性債務(wù)與隱性債務(wù)、直接債務(wù)與間接債務(wù)四個(gè)維度，隱性負(fù)債是指有些負(fù)債事項(xiàng)雖然政府沒有承諾和擔(dān)保，但出于公共利益的考慮，一旦出現(xiàn)危機(jī)，政府勢(shì)必要加以干預(yù)，地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債是隱性負(fù)債的重要組成部分。劉尚希、趙全厚從政府資產(chǎn)存量和收支流量?jī)蓚€(gè)方面分析政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，并提出今后改革應(yīng)當(dāng)關(guān)注不同主體之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任明晰化；毛捷、徐軍偉從我國(guó)地方政府債務(wù)的制度變遷和統(tǒng)計(jì)方法著手，總結(jié)出我國(guó)地方政府債務(wù)存在的七方面重要事實(shí)；劉金林、程凡基于地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵，系統(tǒng)分析其形成原因，并總結(jié)出地方政府隱性債務(wù)舉債方式的違法違規(guī)性、表現(xiàn)形式隱蔽性、表外負(fù)債性、債務(wù)規(guī)模不確定性等特征。在實(shí)踐過程中，認(rèn)定地方政府隱性債務(wù)主要遵循“穿透”原則，無(wú)論其項(xiàng)目形式、主體如何多樣，資金鏈條如何冗長(zhǎng)，也無(wú)論其以何種形式進(jìn)行包裝，從其實(shí)質(zhì)出發(fā)，即最終是否由政府靠財(cái)政資金為其擔(dān)保、兜底、償還，承擔(dān)其或有風(fēng)險(xiǎn)。如滿足上述條件，則可認(rèn)定為政府隱性債務(wù)，這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)已漸成各界共識(shí)，因此地方政府投融資平臺(tái)就成為政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的主要來源。

在政府隱性債務(wù)的防范和化解方面，吉富星、秦家順及“中國(guó)地方政府與融資平臺(tái)債務(wù)分析”課題組都對(duì)隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及化解提出了建議。王程娜以浙江城投債務(wù)化解為例，從實(shí)證出發(fā)，提出從輸血和造血兩方面著手，做好隱性債務(wù)的防范與化解，并指出探索債務(wù)二級(jí)創(chuàng)新的長(zhǎng)效風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。理論界在關(guān)注地方政府隱性債務(wù)的防范與化解的同時(shí)，對(duì)地方隱性債務(wù)的正向作用也進(jìn)行了探討，李升等通過基礎(chǔ)設(shè)施投融資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以及是否能降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了研究，肯定了基礎(chǔ)設(shè)施投融資在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的積極作用，提出在政策上政府對(duì)待隱性債務(wù)應(yīng)遵循“黃金法則”，在債務(wù)資金的使用效率方面要“用之有度”。

在政府隱性債務(wù)與地方政府投融資平臺(tái)關(guān)系方面，高艷、王緯從利益相關(guān)者角度出發(fā)，分析地方政府投融資憑條存在分配失衡的格局，并催化了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的惡化；劉驊，盧亞娟從轉(zhuǎn)型期地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)價(jià)著手，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從防范風(fēng)險(xiǎn)聚集、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)和低于風(fēng)險(xiǎn)共振三個(gè)層面，提出發(fā)行市政債緩解地方政府債務(wù)壓力這一建議；王東紅、劉金林對(duì)地方政府投融資平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展的路徑進(jìn)行了研究；宋樊君基于不同地區(qū)地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的演變過程，在政府政策層面、官員激勵(lì)機(jī)制方面、平臺(tái)企業(yè)內(nèi)部治理層面，分別提出地方政府投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型建議。

通過對(duì)過往研究的系統(tǒng)梳理，國(guó)內(nèi)對(duì)政府隱性債務(wù)的研究從對(duì)其概念節(jié)點(diǎn)、產(chǎn)生機(jī)理及特征的研究出發(fā)，逐步擴(kuò)展到對(duì)隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)化解與投融資平臺(tái)之間的關(guān)系及轉(zhuǎn)型的研究。近年來，逐漸有學(xué)者在化解風(fēng)險(xiǎn)的前提下辯證地研究隱性債務(wù)的積極作用，也有從地方投融資平臺(tái)的實(shí)踐出發(fā)，對(duì)化解存量隱性債務(wù)進(jìn)行實(shí)證研究。

二、防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)背景下的地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需求

根據(jù)中央要求，地方政府投融資平臺(tái)在化解隱性債務(wù)時(shí)一般采取以下策略：一是遵循“控制增量，化解存量”的管控思路，對(duì)增量債務(wù)嚴(yán)控其債務(wù)增長(zhǎng)，壓降債務(wù)增速，對(duì)存量債務(wù)逐步化解，加大地方政府投融資平臺(tái)重組整合及轉(zhuǎn)型力度，通過轉(zhuǎn)變運(yùn)行模式、提升運(yùn)行效率、提高市場(chǎng)化水平達(dá)到化解隱性債務(wù)的目的；二是“以時(shí)間換空間”，通過債務(wù)置換等方式在短期內(nèi)平滑債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的辦法，防范部分尾部風(fēng)險(xiǎn)；三是大力開展試點(diǎn)，在14 個(gè)省份開展化債試點(diǎn)，逐步積累化債的辦法和經(jīng)驗(yàn)。

地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展與我國(guó)隱性債務(wù)管理的制度變遷息息相關(guān)，隨著地方政府投融資平臺(tái)的逐步發(fā)展壯大，對(duì)其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的政策選擇逐步從預(yù)防性轉(zhuǎn)為限制性。地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展大致可以分為三個(gè)階段：第一階段為2014 年以前，其中以2008 年世界金融危機(jī)為分界點(diǎn)又可分為兩個(gè)時(shí)期，但該第一階段總體為地方政府投融資平臺(tái)的快速發(fā)展期，地方政府投融資平臺(tái)逐步成為地方政府推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，該時(shí)期地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)逐步膨脹，其與地方政府債務(wù)、地方財(cái)力的結(jié)構(gòu)關(guān)系逐步引起各界廣泛關(guān)注。第二階段為2014—2017 年，該階段為地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)放大階段。2014 年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)）一方面，賦予地方政府依法適度舉債的融資權(quán)限；另一方面，提出要堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債行為。2015 年，新預(yù)算法規(guī)定了地方政府以預(yù)算為約束，進(jìn)行自發(fā)自還政府債券的舉債方式，使地方政府舉債形成“開前門、堵后門”的局面，但由于原有債務(wù)的甄別不準(zhǔn)確、一些新的不規(guī)范的投融資模式、違法違規(guī)舉債及過渡期政策落實(shí)不嚴(yán)格等原因，導(dǎo)致“后門”并未關(guān)嚴(yán)，因此至2017 年地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)大幅上升，形成較大的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第三階段為2018 年至今，該階段為地方政府投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，2017 年起為應(yīng)對(duì)快速擴(kuò)大的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在全國(guó)金融工作會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人分別強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，要遏制地方政府隱性債務(wù)，同時(shí)提出要“疏堵并重”，在規(guī)范地方政府融資行為的同時(shí)，化解存量、嚴(yán)控增量，多部門配合協(xié)作系統(tǒng)治理地方政府隱性債務(wù)。在該階段地方政府投融資平臺(tái)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)商或城市運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)商，以及更多其他市場(chǎng)職能，逐步在實(shí)操層面剝離融資職能。同時(shí)，一系列政策的出臺(tái)也對(duì)地方政府投融資平臺(tái)加快轉(zhuǎn)型提出了要求，這期間國(guó)務(wù)院文件要求加快剝離地方投融資平臺(tái)企業(yè)的政府融資職能，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算一批失去清償能力的投融資平臺(tái)。

三、地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型困境及原因

地方政府投融資平臺(tái)經(jīng)歷幾十年的發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，在防范化解隱性債務(wù)的背景下對(duì)其提出轉(zhuǎn)型的需求。但轉(zhuǎn)型不是一蹴而就的，其自身也存在一系列的問題，成為成功轉(zhuǎn)型的障礙，地方政府投融資平臺(tái)所面臨的困境及其原因主要如下。

一是市場(chǎng)化程度不足。地方政府投融資平臺(tái)與地方政府深度捆綁，其主營(yíng)業(yè)務(wù)與土地資產(chǎn)、棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局等領(lǐng)域密切相關(guān)，這些領(lǐng)域往往都是地方政府推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，其自身在管理和經(jīng)營(yíng)上的財(cái)權(quán)、事權(quán)都受到地方政府的限制與制約，同時(shí)其主要管理人員多數(shù)來自政府任命，平臺(tái)的發(fā)展離不開地方政府的深度支持，而平臺(tái)的發(fā)展也受限于地方政府執(zhí)政水平和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在企業(yè)運(yùn)行中行政干預(yù)多于市場(chǎng)選擇，管理手段和方法多數(shù)較為老舊，市場(chǎng)化的觀念沒有得到及時(shí)更新和運(yùn)用。

二是造血能力不足。地方政府投融資平臺(tái)所從事的領(lǐng)域多數(shù)來自地方政府授權(quán)，多數(shù)屬于準(zhǔn)公共領(lǐng)域，受相關(guān)政策及行業(yè)本身特點(diǎn)影響，其利潤(rùn)較為微薄，以土地一級(jí)開發(fā)為例，平臺(tái)企業(yè)推進(jìn)一個(gè)一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目，在某些地區(qū)如果資金來源為財(cái)政資金，其利潤(rùn)只為總成本的2%，受限于項(xiàng)目開發(fā)周期較長(zhǎng)，且存在無(wú)法計(jì)入成本的投入等原因，完成一個(gè)項(xiàng)目的利潤(rùn)微乎其微，甚至還存在虧損的情況。一方面，這是受相關(guān)土地一級(jí)開發(fā)成本利潤(rùn)政策的影響；另一方面，也是與地方政府政策導(dǎo)向相關(guān)，投融資平臺(tái)在考慮自身經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也要完成政府對(duì)于整個(gè)區(qū)域的整體經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面的戰(zhàn)略考量。同時(shí)，土地、棚戶區(qū)改造、園區(qū)開發(fā)等受土地政策、城市規(guī)劃等多種政策影響，項(xiàng)目推進(jìn)的周期往往較長(zhǎng)，某些項(xiàng)目因征地、拆遷、耕地補(bǔ)償、城市規(guī)劃等原因長(zhǎng)期停滯，導(dǎo)致項(xiàng)目沉淀資金較多，資金周轉(zhuǎn)效率較低，無(wú)法快速形成新增土地資源投入土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資金回籠閉環(huán)，這也是化解地方政府隱性債務(wù)的一大難點(diǎn)。雖然進(jìn)行了債務(wù)置換，但項(xiàng)目依然無(wú)法快速推進(jìn)，這導(dǎo)致了前期置換化解的部分存量隱性債務(wù)只是短期內(nèi)得以平滑，從長(zhǎng)期來看，依然是潛在的風(fēng)險(xiǎn)，尚未達(dá)到標(biāo)本兼治的預(yù)期效果。

三是企業(yè)治理能力不足。由于其自身與政府深度捆綁，所處行業(yè)也具有某種壟斷屬性，同時(shí)地方政府的區(qū)域特性又普遍隔絕外來者的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致平臺(tái)企業(yè)治理能力存在不足，現(xiàn)代化的企業(yè)架構(gòu)、管理體系及有效的激勵(lì)機(jī)制往往較為缺失，對(duì)于平臺(tái)內(nèi)從業(yè)人員的成長(zhǎng)和業(yè)務(wù)水平提升缺乏有效的培訓(xùn)機(jī)制，對(duì)于平臺(tái)的考核缺少量化及標(biāo)準(zhǔn)化。同時(shí)，地方政府對(duì)于平臺(tái)的定位不清晰，導(dǎo)致其對(duì)于自身經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略缺乏長(zhǎng)期考量，無(wú)法結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)、行業(yè)發(fā)展階段及地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，做出準(zhǔn)確的經(jīng)營(yíng)策略調(diào)整。

四、地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型建議

雖然地方政府投融資平臺(tái)在運(yùn)行過程中存在各種問題，但在化解隱性債務(wù)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)自身生存等三方面壓力之下，轉(zhuǎn)型之路無(wú)可避免，本文從地方政府投融資平臺(tái)自身角度出發(fā)，提出轉(zhuǎn)型建議。

一是進(jìn)一步提升市場(chǎng)化水平。在政策層面調(diào)整政府與平臺(tái)之間的事權(quán)分配，進(jìn)一步優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，深化財(cái)稅體制改革，厘清政府和市場(chǎng)的職能邊界，對(duì)具有競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)行市場(chǎng)化改革。在平臺(tái)層面要轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)代化企業(yè)，在依法、合規(guī)的前提下開展市場(chǎng)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為。其融資行為按照市場(chǎng)化主體應(yīng)當(dāng)可以界定為企業(yè)債務(wù)，其承擔(dān)以企業(yè)自有資產(chǎn)為限承擔(dān)有限責(zé)任，從而有效隔絕新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。遵循“誰(shuí)借誰(shuí)還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”原則，其舉借債務(wù)的償還責(zé)任不應(yīng)涉及地方政府。對(duì)不同平臺(tái)從職能角度進(jìn)行分類劃分，針對(duì)平臺(tái)市場(chǎng)化程度的不同進(jìn)行分類施策，根據(jù)平臺(tái)業(yè)務(wù)性質(zhì)及職能，結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革方向，推動(dòng)基于市場(chǎng)化的職能調(diào)整及業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。

二是進(jìn)一步提升自身的造血能力。圍繞主營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行深耕細(xì)作，引入現(xiàn)代化項(xiàng)目管理工具，轉(zhuǎn)變工作思路，找準(zhǔn)難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)，加快項(xiàng)目整體推進(jìn)速度，進(jìn)一步提升現(xiàn)代化運(yùn)作水平，提升資金使用效率，形成良性循環(huán)。通過資產(chǎn)重組做大做強(qiáng)主營(yíng)業(yè)務(wù)，同時(shí)開展多元化拓展，通過向產(chǎn)業(yè)鏈上下游擴(kuò)展，不斷擴(kuò)大自身的造血能力，從而改善平臺(tái)債務(wù)結(jié)構(gòu)。在自身功能定位上由投融資平臺(tái)逐步向城市綜合運(yùn)營(yíng)服務(wù)商、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)商和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)企業(yè)等方向轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型過程中，也要注意避免盲目求大、求快，要結(jié)合自身特點(diǎn)和外部形勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)達(dá)到轉(zhuǎn)型目的，不可因盲目上馬導(dǎo)致新的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是進(jìn)一步提升企業(yè)治理能力。加大地方政府投融資平臺(tái)改革力度，健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，按照現(xiàn)代化企業(yè)“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的整體要求，打造獨(dú)立于地方政府的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)不斷深化國(guó)有企業(yè)體制機(jī)制改革，打破對(duì)地方政府的依附關(guān)系，提高自主決策和科學(xué)決策的能力，發(fā)揮企業(yè)自身的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，不斷提升經(jīng)營(yíng)效率，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。