人口老齡化背景下河南省養(yǎng)老服務體系建設的戰(zhàn)略思考

尚思寧

摘? 要：人口老齡化是目前中國面臨的重大社會經(jīng)濟問題?！笆奈濉睍r期是應對老齡化的關鍵窗口期，讓老年人享受到安全高品質(zhì)的養(yǎng)老服務，是社會主義現(xiàn)代化建設新征程中一項重要課題。作為人口大省，河南老齡化程度加深加速，老年人口撫養(yǎng)比不斷攀升，空巢問題日漸顯露，城鄉(xiāng)養(yǎng)老差距拉大。文章圍繞制度建設、基礎設施完善、銀發(fā)產(chǎn)業(yè)等方面分析河南養(yǎng)老服務的具體現(xiàn)狀，闡述其面臨的問題挑戰(zhàn)，并就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、品牌打造、智能平臺、人才隊伍等方面提出建言以供參考。

關鍵詞：河南省? ? ?養(yǎng)老服務? ? ?人口老齡化

一、河南省人口老齡化發(fā)展情況

（一）人口老齡化程度加速走高

依據(jù)2022年河南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，河南省常住人口9872萬人，其中60歲及以上人口為1862萬人，占比18.9%；65歲及以上人口為1436萬人，占比14.5%，老齡人口總量位居全國第三。相較“六普”數(shù)據(jù)，河南60歲和65歲及以上人口的比重分別上升5.35個百分點和5.13個百分點。從人口老齡化程度上看，河南各項數(shù)據(jù)尚低于全國平均水平但老年人口基數(shù)龐大。2021年全國有149城進入“深度老齡化”，其中駐馬店、信陽、周口、許昌、南陽、開封、商丘、漯河8個河南城市儼然在榜。

（二）人口撫養(yǎng)比不斷攀升，城鄉(xiāng)養(yǎng)老差距拉大

河南省老年人口撫養(yǎng)比從2010年11.8%到2019年的16.5%，共上升4.7個百分點。青壯年勞動力流失是另一困境。2022年河南15-59歲主要從事社會生產(chǎn)的勞動人口比重僅為58.2%，居全國最末位。隨著城鎮(zhèn)化向前推進，大量農(nóng)民工涌入城市，鄉(xiāng)村留守老年人增加。2022年河南城鎮(zhèn)常住人口5633萬人，其中60歲以上老年人約793萬人；鄉(xiāng)村常住人口4239萬人，60歲以上老年人約1005萬，城鄉(xiāng)老齡化程度分別為14.4%、22.7%。伴隨有效勞動力流失，需贍養(yǎng)的老人多數(shù)“沉積”在鄉(xiāng)村這一“養(yǎng)老洼地”。

二、河南省養(yǎng)老服務發(fā)展現(xiàn)狀

（一）完善養(yǎng)老服務制度

河南確立省級養(yǎng)老服務聯(lián)席會議制度，不斷增加政策供給支撐。在法規(guī)和規(guī)劃方面，《關于加強養(yǎng)老服務體系建設的意見》《河南省養(yǎng)老服務條例》等接連發(fā)布。在助力養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面，《河南省“十四五”養(yǎng)老服務體系和康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的實施意見》等文件給與指導。河南各市縣也在養(yǎng)老設施用地用房、財政金融支持、醫(yī)養(yǎng)結合、人才保障、數(shù)智化養(yǎng)老、特殊人群贍養(yǎng)等方面推出配套政策措施，精準破解養(yǎng)老服務中的“難點”“痛點”“模糊點”。

（二）建設養(yǎng)老服務設施

河南省目前仍是“9073”養(yǎng)老格局，即90%以上老年人傾向社區(qū)居家養(yǎng)老。故而社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設，是河南養(yǎng)老服務體系建設的重點核心工程。2019年，河南養(yǎng)老機構注冊數(shù)達到2527個；養(yǎng)老機構床位總數(shù)為20.89萬張，居全國首位。但是仍與巨大的老年人口基數(shù)不相匹配，河南平均每千名老人養(yǎng)老床位數(shù)僅為35張，難以彌補巨大的供求差。目前河南省城鄉(xiāng)居家社區(qū)養(yǎng)老服務覆蓋率分別為50%、40%，均處在全國下游水平，養(yǎng)老形勢逐漸嚴峻。

鑒于此，河南省大力推進“五個一”養(yǎng)老服務設施建設工程。2019年至今，河南省級財政累計安排投入36.25億元資金。2021年新建社區(qū)養(yǎng)老服務設施2027個，建設農(nóng)村幸福院等互助養(yǎng)老服務設施8000多個。截至2022年底，全省建設673個街道養(yǎng)老中心、7334個社區(qū)日間照料中心以及部分試點地區(qū)建設智慧健康養(yǎng)老服務應用平臺。鄭州、洛陽、安陽等7個地市被確定為國家居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點，取得了階段性成果。

（三）銀發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路

河南省擁有龐大老齡需求的藍海市場。2019年河南省召開全省規(guī)范化社區(qū)建設暨養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展工作推進會，將養(yǎng)老服務業(yè)列為河南省九大高成長服務業(yè)之一，將健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟轉型發(fā)展的12個重點產(chǎn)業(yè)之一。但總體上看，包含醫(yī)療康復、生活服務、家政醫(yī)療、智慧科技、金融理財、文化娛樂多元化內(nèi)容的“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈”在河南尚處在起步階段，產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、標準化、國際化不足。

河南養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)基底不足。以養(yǎng)老服務作為主營業(yè)務的專精尖企業(yè)較少，大型龍頭企業(yè)和知名品牌不足，缺乏涉及高品級養(yǎng)老服務產(chǎn)品開發(fā)與銷售的企業(yè)。產(chǎn)業(yè)鏈條延伸不足，融合度低，整體上還處于低端水平，行業(yè)整體呈現(xiàn)“小而散”的狀態(tài)。比如老齡用品產(chǎn)業(yè)，僅個別企業(yè)涉足老年人日用品、康復輔具、保健產(chǎn)品等相關研發(fā)、培訓、銷售等業(yè)務，且企業(yè)效益、市場持續(xù)發(fā)展能力尚需驗證。養(yǎng)老行業(yè)規(guī)范未形成，服務標準也未明晰。河南現(xiàn)有養(yǎng)老機構大多強調(diào)“特色”，導致各縣市成功經(jīng)驗難以標準化復制。同時，對外經(jīng)驗交流不足，國際化視野較窄?？煽紤]引入學習如北歐、日本等經(jīng)濟體養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，有成熟的模式以及行業(yè)巨頭企業(yè)經(jīng)驗。

三、河南省養(yǎng)老服務發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）養(yǎng)老服務供需不平衡

首先是區(qū)域不平衡。河南城鄉(xiāng)養(yǎng)老發(fā)展差距較大，農(nóng)村養(yǎng)老服務體系待健全。河南村級互助養(yǎng)老設施作用發(fā)揮不充分，農(nóng)村留守老人關愛服務機制不完善。特困供養(yǎng)機構護理型床位不足，失能半失能老年人護理率有待提升。二是社區(qū)不平衡。河南省城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務設施覆蓋率不足55%，床位入住率較低約30%。社區(qū)養(yǎng)老服務存在設施陳舊、運營管理水平低、服務項目內(nèi)容不全面等問題，部分養(yǎng)老設施建成后沒有投入使用，資源閑置浪費。“醫(yī)養(yǎng)結合”不到位，健康護理與養(yǎng)老融合不深。專業(yè)化、品牌化、規(guī)模化的養(yǎng)老機構較少，缺乏龍頭企業(yè)帶動和完整的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)鏈。

（二）養(yǎng)老服務人員薄弱

河南基層老齡工作力量單薄，體制機制尚需完善創(chuàng)新。部分縣市老齡工作隊伍不完整，機構設置不足，組織結構松散。養(yǎng)老行業(yè)從業(yè)者大多數(shù)為“40、50”人員、下崗女工或農(nóng)民工，普遍流動性強，年齡偏大，學歷較低，多數(shù)未獲得職業(yè)資格證書。河南養(yǎng)老從業(yè)人員總體存在社會認同低、收入待遇不足、勞動強度高、專業(yè)化要求高、人才評價渠道窄等問題，現(xiàn)有人員流失嚴重難以吸引優(yōu)秀新人。

各類養(yǎng)老資源相對分散。銀發(fā)產(chǎn)業(yè)缺乏專業(yè)化的健康養(yǎng)老管理和技術人才。河南開立涉老專業(yè)的高校職校數(shù)量較少，且養(yǎng)老服務相關專業(yè)招生情況不佳。老年醫(yī)療服務體系建設不完善，二級以上綜合醫(yī)院設置老年醫(yī)學科比例僅為49.5%①，具有技術素質(zhì)和醫(yī)療護理知識專業(yè)人才嚴重缺乏。且專業(yè)護理人員多聚集在城市，農(nóng)村和基層一線人員短缺程度更為嚴重。社會資源和志愿者組織也未能充分加入養(yǎng)老隊伍貢獻力量，每千名老年人配備社會工作者人數(shù)不足1人。

（三）養(yǎng)老保障資金來源單一

在老齡化少子化等多重因素影響下，中國的養(yǎng)老保險金事實呈現(xiàn)逐年下滑的趨勢。由于養(yǎng)老金只能存在銀行或是購買國債，收益率難以“跑贏”現(xiàn)有CPI。據(jù)鄭秉文（2022）測算，以CPI作為基準，養(yǎng)老金在過去20年貶值將近千億元。整體大環(huán)境下，河南省也不可避免地出現(xiàn)養(yǎng)老金收支不平衡的問題，基本養(yǎng)老保險基金存在缺口。

人口老齡化，一方面意味著能夠投入生產(chǎn)的勞動力減少，另一方面代表著社會保障支出壓力增大。河南省目前支撐養(yǎng)老保障系統(tǒng)的資金，仍主要依靠財政支持，以及彩票公益金收入等。企業(yè)年金覆蓋率低，社會資本和民間資金參與較少。投資融資體系不完整，投融資模式創(chuàng)新力不足，公建民營、民辦公助、政府與社會資本合作（PPP）等模式尚未有效落地推廣。商業(yè)保險機構參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展程度較低，商業(yè)養(yǎng)老保險險種單一，難以滿足不同人群對于壽險產(chǎn)品的個性化精細化需求。

四、推動河南省養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務發(fā)展

打造縣鄉(xiāng)村“三級”農(nóng)村養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。拓展城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務內(nèi)容，發(fā)展“共籌養(yǎng)老”“幸福院”等模式，鼓勵健康老年人參與“養(yǎng)老托幼”等互助服務。發(fā)揮縣鄉(xiāng)敬老院輻射帶動作用，推進特困供養(yǎng)服務機構改造提升工程，整合村級幸福院等養(yǎng)老資源。開展農(nóng)村居家養(yǎng)老護理員培訓行動，提供老年人巡訪關愛服務。增強農(nóng)村特困供養(yǎng)機構兜底供養(yǎng)能力，加強“村改居”社區(qū)文化建設，充實農(nóng)村老年人精神需求。著力解決城鄉(xiāng)老年居民數(shù)字智能技術使用困難的問題，嚴防養(yǎng)老行業(yè)的“數(shù)字鴻溝”。

（二）擦亮“豫佳養(yǎng)老”服務品牌

建設河南養(yǎng)老制造業(yè)集群和康養(yǎng)目的地，支持培育創(chuàng)新性、引領性的養(yǎng)老服務重大項目。厚植市場主體，推行“養(yǎng)老+行業(yè)”新業(yè)態(tài)融合模式，鼓勵文旅、物業(yè)、家政、餐飲、醫(yī)藥、教育、體育等行業(yè)市場主體進入養(yǎng)老領域，培育地方本土養(yǎng)老服務業(yè)龍頭企業(yè)和中原養(yǎng)老服務品牌，助力“銀發(fā)經(jīng)濟”。開展養(yǎng)老機構星級評定工作，吸引專業(yè)化綜合化的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老品牌入駐中原。落實關于養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)家庭服務業(yè)用地及“水電熱氣”的稅費優(yōu)惠政策。學習先進省市經(jīng)驗，比如北京“時間銀行”養(yǎng)老志愿服務互助模式。

（三）加強養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)和隊伍建設

配齊工作隊伍，履行老齡工作的牽頭協(xié)調(diào)職責。將居家養(yǎng)老服務列入社會公益性崗位，提高職位待遇和社會認可度。根據(jù)省情實際，重點招收失業(yè)下崗的“4050”人員和富余勞動力，充分發(fā)揮社會志愿者作用。鼓勵高校多開立涉老專業(yè)，加強老年學科建設。完善養(yǎng)老服務機構與職業(yè)院校相結合的養(yǎng)老護理員培養(yǎng)、培訓制度。引導養(yǎng)老服務從業(yè)人員進行養(yǎng)老護理員、老年人能力評估師、健康照護師等職業(yè)評價，提高為老服務的綜合能力。

（四）拓寬養(yǎng)老服務內(nèi)容功能

推動物業(yè)家政、醫(yī)藥衛(wèi)生、文體娛樂、教育、餐飲、智慧技術、金融、老年用品耗材制造與銷售等產(chǎn)業(yè)與社區(qū)養(yǎng)老服務深度融合，拓展延伸銀發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈。堅持“醫(yī)養(yǎng)結合”，推動醫(yī)療和養(yǎng)老資源銜接，深化醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構合作，解決老人看病護理這一“急難愁盼”問題。重點保障高齡、失能、失智、獨居和計劃生育特殊家庭老年人的養(yǎng)老服務需求。為獨居、空巢、特困老人、社會救助對象，提供家庭養(yǎng)老床位、助餐助浴、心理輔導等系列專業(yè)化服務。積極發(fā)展老年大學，探索實施老年人口職業(yè)培訓計劃，實現(xiàn)老年人自我能力再開發(fā)。

（五）完善養(yǎng)老服務資金保障制度

加強財政謀劃，設置項目專用基金，譬如：養(yǎng)老服務設施建設基金、社會服務補貼、銀發(fā)產(chǎn)業(yè)基金等。統(tǒng)籌用好殘疾人照護資金、高齡老人補貼等各類幫扶資金。建議社會福利事業(yè)彩票公益金55%以上投入養(yǎng)老服務領域，并加強專項資金使用等情況審計監(jiān)督。重視市場金融手段。2022年河南省確定了23個市級投融資公司作為當?shù)仞B(yǎng)老服務重點項目統(tǒng)貸平臺。通過貼息支持、養(yǎng)老服務信貸產(chǎn)品開發(fā)、企業(yè)債券和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等方式籌集資金。優(yōu)化投融資模式，暢通投融資渠道，構建養(yǎng)老服務項目回報機制，借助金融杠桿撬動最大程度撬動社會投資。

（六）優(yōu)化智慧養(yǎng)老服務信息平臺

應順應數(shù)字化發(fā)展趨勢，利用智能技術降低各項“養(yǎng)老成本”，提高“養(yǎng)老效率”。設立智慧養(yǎng)老服務技術研發(fā)機構，創(chuàng)新“線上＋線下雙平臺”服務模式。目前河南省級智慧養(yǎng)老服務平臺試點達到17個，市場上已經(jīng)出現(xiàn)如“12349”等具備居家養(yǎng)老服務功能的APP，以及養(yǎng)老服務地圖、云呼叫、“智慧養(yǎng)老顧問”“時間銀行”等項目。依托大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等，為老年人提供“菜單式”服務，構建“一刻鐘”居家養(yǎng)老服務圈。進行平臺適齡化設計，提高宣傳和社區(qū)普及教育，推廣智慧養(yǎng)老設備設施在提高老年群體的應用，提高老齡人員對數(shù)字智慧技術的駕馭使用能力。與“數(shù)字河南”互聯(lián)互通，對養(yǎng)老機構“一網(wǎng)統(tǒng)管”。

（七）提高社會公眾的老齡意識和敬老意識

“扶老養(yǎng)老傳家久，尊老敬老世澤長”，弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，倡導敬老、養(yǎng)老、助老的傳統(tǒng)美德，加大政策宣傳力度。落實家庭養(yǎng)老責任、子女贍養(yǎng)責任。引導老年人樹立健康的養(yǎng)老觀念和消費理念。不斷完善以家庭為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐、醫(yī)養(yǎng)相結合、功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的健康養(yǎng)老服務體系。

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（作者單位：河南省社會科學院數(shù)字經(jīng)濟與工業(yè)經(jīng)濟研究所）

責任編輯：康偉