面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的縣域國土空間規(guī)劃：理論認知與實踐探索

張英男 龍花樓

摘要：研究目的：探究如何借助國土空間規(guī)劃這一政策工具助力縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以期深化和豐富城鄉(xiāng)融合背景下縣域國土空間規(guī)劃的理論認知與實踐創(chuàng)新。研究方法：文獻資料法和歸納演繹法。研究結(jié)果：（1）基于極化效應(yīng)與擴散效應(yīng)理論、“流空間”理論及互惠式城鄉(xiāng)發(fā)展理論闡釋了國土空間規(guī)劃賦能縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論認知，提出了以“參流構(gòu)形—以形引流—形流耦合”為核心的縣域國土空間規(guī)劃實踐邏輯；（2）基于區(qū)域差異，立足都市圈地區(qū)、大城市腹地及偏遠地區(qū)的三個類型縣域分別提出面向“一體化”、“郊區(qū)化”和“中心化”的國土空間治理實踐路徑。研究結(jié)論：城鄉(xiāng)融合背景下空間治理的核心在于合理利用國土空間規(guī)劃強化區(qū)域發(fā)展的擴散效應(yīng)，引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素雙向流動，以形成互惠共生的城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)體系，從而推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展；理論邏輯；實踐路徑

中圖分類號：F301.23 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）02-0001-10

基金項目：國家自然科學(xué)基金項目（42201204，41971216）。

城市與鄉(xiāng)村的融合發(fā)展一直是國家關(guān)注的重點，改革開放特別是中共十八大以來，我國在構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系方面已經(jīng)取得重要進展。2019年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，對重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路做出重大部署。2021年中央一號文件指出：“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計，破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道?！?022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，再次強調(diào)縣域是城鄉(xiāng)融合的抓手、載體和基點。中共二十大報告中明確指出“著力推進城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長”。毋庸置疑，城市與鄉(xiāng)村始終是相互依賴、相互促進的共同體。在城鄉(xiāng)融合新形態(tài)下，作為行政活動的主體、經(jīng)濟活動的載體、農(nóng)業(yè)社會與城市社會的節(jié)點[1]，縣域既能承接城市，又能輻射鄉(xiāng)村，成為構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的重要基本單元。

然而，當(dāng)前中國城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的矛盾仍然存在，長期以來以城市為中心的傳統(tǒng)觀念和發(fā)展戰(zhàn)略使勞動力、資金、技術(shù)等要素單向流向城市，城鄉(xiāng)發(fā)展的非同步性被持續(xù)擴大，城鄉(xiāng)之間的區(qū)域失調(diào)和空間分化已經(jīng)成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合進程中的重大挑戰(zhàn)。國土空間規(guī)劃是我國國土空間資源開發(fā)與保護的整體謀劃和頂層設(shè)計，是優(yōu)化空間格局、統(tǒng)籌資源配置的總體方案，對實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義[2]。國內(nèi)關(guān)于國土空間規(guī)劃的研究主要側(cè)重于其內(nèi)涵延伸、體系構(gòu)建、指標(biāo)完善、策略實施等方面[3-6]，而對其在城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃方面的應(yīng)用研究相對分裂。在城市規(guī)劃層面，已有研究多聚焦功能分區(qū)、生態(tài)修復(fù)、開發(fā)邊界等方面[7-8]；在鄉(xiāng)村規(guī)劃層面，已有研究多關(guān)注“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃、空間治理、土地整治等內(nèi)容[9-11]。在提倡城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代背景下，借助國土空間規(guī)劃促進城市與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成為共識，但從理論層面和實踐層面探索國土空間規(guī)劃如何促進城鄉(xiāng)融合的相關(guān)研究仍較匱乏，亟待加強。

近年來，在相關(guān)城鄉(xiāng)關(guān)系理論的引導(dǎo)下，以國土空間規(guī)劃為推手促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的地方實踐層出不窮，但鮮有研究對實踐背后蘊含的理論邏輯進行梳理，這就使更大范圍內(nèi)開展有針對性的、可操作性的、確有成效的城鄉(xiāng)融合發(fā)展實踐缺少理論和經(jīng)驗支撐。綜上，本文基于國土空間規(guī)劃視角，從理論認知和實踐探索兩方面出發(fā)，圍繞以縣域為基本單元的城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)問題，論述國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在邏輯和可行路徑，以期為我國新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供科學(xué)支撐。

1 縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與國土空間規(guī)劃的邏輯機理

1.1 城鄉(xiāng)關(guān)系、區(qū)域要素流動與空間結(jié)構(gòu)理論

1.1.1 互惠式城鄉(xiāng)發(fā)展

“互惠式”城鄉(xiāng)發(fā)展強調(diào)的是城市與鄉(xiāng)村之間的雙向聯(lián)系與合作互惠，尤其體現(xiàn)在鄉(xiāng)村對城市發(fā)展給予要素支持的同時，城市對鄉(xiāng)村發(fā)展進行資源反哺。DOUGLASS認為，城鄉(xiāng)間要素（人口、生產(chǎn)、商品、資本和信息）流動將導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的要素良性循環(huán)而形成更均衡的空間發(fā)展模式，而政策干預(yù)是在鄉(xiāng)村的社會經(jīng)濟、生產(chǎn)力、機構(gòu)能力、生態(tài)環(huán)境等原有背景下，通過改善要素的流動和積累以增強鄉(xiāng)村在互惠關(guān)系中受益的重要手段[12]。除政策干預(yù)外，城鄉(xiāng)間形成的周期性市場網(wǎng)絡(luò)通過分銷農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)商品、完善交易和交通設(shè)施，為要素流通搭建通道和平臺，從而促進了“互惠式”城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展，對實現(xiàn)城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)部分的“前后聯(lián)動”具有重要意義[13]。城鄉(xiāng)對稱互惠共生發(fā)展理論并不要求城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展?fàn)顟B(tài)達到同等水平，而是強調(diào)城鄉(xiāng)之間在基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療、收入水平等方面的差距不斷縮小，在保證城鄉(xiāng)功能差異化、互補化的前提下，推動區(qū)域整體發(fā)展。

1.1.2 極化效應(yīng)與擴散效應(yīng)

法國經(jīng)濟學(xué)家佩魯于1950年提出的增長極理論，認為經(jīng)濟的增長往往是由一個或少數(shù)幾個經(jīng)濟中心向其他地區(qū)傳導(dǎo)而形成的，所以想要達成普遍的、廣泛的經(jīng)濟發(fā)展，需要有特定的地區(qū)充當(dāng)“增長極”并發(fā)揮帶動作用[14]。極化效應(yīng)一般是指一定區(qū)域內(nèi)單個城市在早期發(fā)展階段的要素集聚狀態(tài)，其目的是達成“增長極”的吸收成長[14]。在一定區(qū)域中，某城市在自然、歷史、行政等因素的影響下，具有優(yōu)于同一區(qū)域其他城市的先進生產(chǎn)力，因而成為了經(jīng)濟發(fā)展中的“增長極”，周圍地區(qū)的生產(chǎn)要素和各類經(jīng)濟活動向該城市不斷集聚，使得該城市的發(fā)展不斷強化；擴散效應(yīng)一般是指以“增長極”為核心的整個區(qū)域在后期發(fā)展成熟階段的互動式發(fā)展?fàn)顟B(tài)，其目的是實現(xiàn)“增長極”的輻射帶動[14]。在某一區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的進程中，極化效應(yīng)與擴散效應(yīng)同時存在且形成了循環(huán)積累的因果運動[15]。

1.1.3 “流空間”理論

“流空間”的概念最初由CASTELLS于1989年提出，被定義為由于城市間的物質(zhì)流動不需要地理位置相鄰也可以實現(xiàn)共享的社會組織[16]?！傲骺臻g”作為一種空間類型，必然由點、線、面三種要素組合形成[17]，而區(qū)別于“場空間”，主要有三方面基本特征。其一，“流空間”中的節(jié)點指的是城鎮(zhèn)、村莊等社會經(jīng)濟活動集中點，而“流空間”產(chǎn)生的動力機制正是來源于區(qū)域內(nèi)各節(jié)點間的勢能差；其二，“流空間”中的線，即支撐廊道，由實體的交通流線與非實體的網(wǎng)絡(luò)流線構(gòu)成[18]，工業(yè)與信息技術(shù)的雙重進步促使以交通網(wǎng)與信息網(wǎng)為載體的空間網(wǎng)絡(luò)逐步形成；其三，“流空間”的高度發(fā)育表現(xiàn)為區(qū)域一體化，“流空間”大大降低了因地緣距離帶來的運輸成本和時間成本，提高了區(qū)位自由度，人流、物流、資金流、信息流等要素流動使區(qū)域內(nèi)的各子區(qū)域間合理分工、相互配合，達成區(qū)域發(fā)展的整體優(yōu)勢?；凇包c—線—面”的特征分析可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的“場空間”受地緣區(qū)位影響，為節(jié)約成本會將中心城市作為發(fā)展重點，而“流空間”理論強調(diào)區(qū)域內(nèi)多節(jié)點的發(fā)展與融合，其提出的多維點軸體系將逐步替代單一中心結(jié)構(gòu)[19]，突破中心與邊緣的傳統(tǒng)界限。

1.2 城鄉(xiāng)融合視角下縣域國土空間規(guī)劃的實踐邏輯

國土空間規(guī)劃是為實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展這一特定戰(zhàn)略意圖的政策手段，具有工具理性[20]。本質(zhì)上，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是國家規(guī)劃體系中的發(fā)展目標(biāo)之一，其核心是以馬克思主義為代表的從唯物角度出發(fā)認為城鄉(xiāng)融合是糾偏由階級分化引發(fā)的城鄉(xiāng)對立的必然走向。國土空間規(guī)劃是空間需求與空間生產(chǎn)之間的媒介，通過基于具有意識形態(tài)屬性的戰(zhàn)略意圖，也就是對空間的需求進行規(guī)劃的編制，從而充分發(fā)揮國土空間的功能屬性，引導(dǎo)和推動空間生產(chǎn)活動[21]。城鄉(xiāng)融合背景下國土空間規(guī)劃的價值導(dǎo)向應(yīng)扭轉(zhuǎn)“以城市為本位”的理念?！皢蜗蚨取钡某擎?zhèn)化思維已不再符合新形勢下城鄉(xiāng)關(guān)系演變的訴求，二元范式的城鄉(xiāng)價值分野應(yīng)在國土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計中得到扭轉(zhuǎn)。從本質(zhì)上說，城鄉(xiāng)融合并不意味著以鄉(xiāng)村為代表的基本單元走向城市化而消亡，而是推動城鄉(xiāng)共生發(fā)展的時代選擇[22]，形成城市與鄉(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)、文化、人才、社會等全面融合的共同體。國土空間規(guī)劃作為新時代優(yōu)化空間格局、調(diào)配資源要素、協(xié)調(diào)環(huán)境發(fā)展的鼓勵與約束并行的重大戰(zhàn)略舉措，在城鄉(xiāng)關(guān)系的構(gòu)建中發(fā)揮著決策、管理、監(jiān)督等重要作用[23-24]。在城鄉(xiāng)對稱互惠共生發(fā)展的視角下，借助國土空間規(guī)劃促進城鄉(xiāng)融合的內(nèi)在邏輯，可以視為是在政府這一共生界面的引導(dǎo)下，創(chuàng)造對城鄉(xiāng)融合發(fā)展產(chǎn)生積極效用的共生環(huán)境[25] （圖1）。

1.2.1 “參流構(gòu)形”：基于要素流動性視角的縣域國土空間布局

傳統(tǒng)國土空間要素與資源供給往往以靜態(tài)的活動規(guī)模及其時空分布特征分析為基礎(chǔ)進行配置，缺乏對區(qū)域間要素流動性及資源供需關(guān)系動態(tài)性的考慮[26]。城鄉(xiāng)之間存在著廣泛的要素流動，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵在于構(gòu)建城鄉(xiāng)要素雙向流動的格局?？h域國土空間規(guī)劃應(yīng)重點關(guān)注“定分區(qū)”、“定體系”及“定形態(tài)”。

“定分區(qū)”：首先應(yīng)明晰各區(qū)塊的主體功能和相應(yīng)的發(fā)展控制指引?！叭齾^(qū)三線”劃定是落實功能分區(qū)的重要途徑[27-28]。目前國土空間“雙評價”主要以靜態(tài)思維考量區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)資源環(huán)境要素的地理格局，缺乏對要素流通、交換等因素的考慮。因此，面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的縣域國土空間規(guī)劃應(yīng)綜合考慮城鄉(xiāng)間資源要素需求與供給的演化特征，加強對城鄉(xiāng)間不同要素“供給—流動—需求”的模擬預(yù)測[29]，為確定生態(tài)空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)空間布局以及農(nóng)業(yè)空間布局奠定基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)融合視角下的國土空間“雙評價”應(yīng)充分評測城鄉(xiāng)間要素流動對城鄉(xiāng)資源環(huán)境承載、生態(tài)環(huán)境保護及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)所產(chǎn)生的壓力與安全風(fēng)險[30-31]。如針對城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評價，應(yīng)明晰城鄉(xiāng)間人口等關(guān)鍵要素流動的過程、格局與強度，對當(dāng)前適宜性及遠期適宜性進行充分分析，評估城鄉(xiāng)間人流、物流對環(huán)境、糧食安全的影響，以及對城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、城鎮(zhèn)空間布局安全的需求。

“定體系”：構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)要素流動的村鎮(zhèn)體系?？h域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃通過以縣城為中心、以集鎮(zhèn)為紐帶，聯(lián)結(jié)廣大鄉(xiāng)村進行縣域空間規(guī)劃和管治[32]。城鄉(xiāng)融合背景下的村鎮(zhèn)體系布局應(yīng)充分融入要素流動性。在統(tǒng)籌預(yù)測和分配人口的過程中應(yīng)以城鄉(xiāng)人口流動的過程與未來趨勢為關(guān)鍵切入點，合理評判和預(yù)測鎮(zhèn)區(qū)、中心村、一般村的人口流入與流出趨勢，規(guī)劃合理的村鎮(zhèn)等級規(guī)模與結(jié)構(gòu)[29]。村鎮(zhèn)布局要與支撐體系規(guī)劃相銜接，充分考慮交通規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃及公共服務(wù)設(shè)施布局與村與村、村與鎮(zhèn)等節(jié)點之間的要素流動的匹配。在要素流動視角下村鎮(zhèn)等級體系評判的基礎(chǔ)上，確定城鎮(zhèn)用地與村莊用地規(guī)模，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌平衡。在此過程中，可充分運用手機信令數(shù)據(jù)等新興手段使傳統(tǒng)的以靜態(tài)分析為主且片段割裂的村鎮(zhèn)體系布局轉(zhuǎn)向從動態(tài)視角出發(fā)且對村鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及支撐體系等之間的普遍聯(lián)系進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的空間組織重構(gòu)。

“定形態(tài)”：土地利用直接受區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，而城鄉(xiāng)要素流動與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的空間組織緊密相關(guān)。城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是要素轉(zhuǎn)移的基本載體。因此，城鄉(xiāng)間的產(chǎn)業(yè)布局與土地利用形態(tài)分異應(yīng)在厘清人口、資本等關(guān)鍵要素在城鄉(xiāng)間配置的機制與規(guī)律的基礎(chǔ)上進行。勞動力的集聚有利于形成規(guī)模經(jīng)濟，資本的集聚有利于企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。對于需要剛性管控的空間，如基本農(nóng)田、風(fēng)景名勝區(qū)等，加以劃定空間邊界，而對于難以在縣級予以明確的鄉(xiāng)村建設(shè)需求，需通過對要素流動的預(yù)測以及區(qū)域本底特征的統(tǒng)籌，預(yù)留一定的彈性空間[33]。

1.2.2 “以形引流”：以區(qū)域空間布局引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素雙向流動

在“流空間”視角下，借助國土空間規(guī)劃對城鄉(xiāng)要素雙向流動進行指導(dǎo)，實際上是通過增強節(jié)點間的相互需求、發(fā)展和完善流動所需的支撐廊道實現(xiàn)要素的雙向流動[34]。在過去的發(fā)展進程中，生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)收益差異會導(dǎo)致人流、資金流、技術(shù)流等要素向中心城市聚集，而落后地區(qū)往往進入“要素外流—經(jīng)濟發(fā)展落后—經(jīng)濟發(fā)展動力不足—要素進一步外流”的惡性循環(huán)[32]，而想要扭轉(zhuǎn)這種要素流動的不均衡狀態(tài)，關(guān)鍵在于激發(fā)落后地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?，充分利用其土地、生態(tài)、民俗優(yōu)勢，打造區(qū)別于中心城市的互補性特色產(chǎn)業(yè)，增強自身對要素流動的吸引力，構(gòu)建中心城市與落后地區(qū)的要素流動雙向體系。同時，我國長期以來的發(fā)展理念使資源配置集中于中心城市，尤其體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，只有補齊落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施方面的短板，搭建暢通的交通網(wǎng)、物流網(wǎng)和信息網(wǎng)[35]，區(qū)域要素雙向流動才有了最根本的物質(zhì)保障和支撐基礎(chǔ)。而對于存在于廊道中阻礙經(jīng)濟要素自由流動的土地制度、財政體制、社會管理等限制性因素，也應(yīng)因地制宜推動其改革與進步。

國土空間規(guī)劃是國家進行空間治理的政策工具，對于優(yōu)化空間格局、調(diào)配資源要素、實現(xiàn)均衡發(fā)展具有重大的指導(dǎo)意義。借助國土空間規(guī)劃強化區(qū)域發(fā)展的擴散效應(yīng)，促進區(qū)域的整體發(fā)展，主要有三個途徑：其一，以縣域內(nèi)重點村鎮(zhèn)為規(guī)劃重點，通過構(gòu)建完善的中心地等級體系，解決因中心村鎮(zhèn)與周圍地區(qū)差距過大而難以擴散的問題[36]，避免中心鎮(zhèn)區(qū)的過度集聚和無效擴張，實現(xiàn)縣域發(fā)展空間格局高質(zhì)化；其二，以縣域內(nèi)相對落后的鄉(xiāng)村地區(qū)為規(guī)劃重點，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的引導(dǎo)作用，優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間的布局。同時，充分利用其人文、生態(tài)、農(nóng)業(yè)等多方優(yōu)勢培育旅游、養(yǎng)生等特色產(chǎn)業(yè)，推動鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型[34]，實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源價值多元化；其三，以區(qū)域內(nèi)中心鎮(zhèn)區(qū)與鄉(xiāng)村地區(qū)的互動關(guān)系為規(guī)劃重點，加強土地產(chǎn)權(quán)制度改革，并破除城鄉(xiāng)相對割裂的社會管理體制，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品服務(wù)均等化，大大降低要素流動的空間成本，搭建起人才、資本、土地和技術(shù)等要素可以暢通流動的平等平臺。

1.2.3 “形流耦合”：縣域城鄉(xiāng)空間多要素耦合協(xié)同

國土空間規(guī)劃作為重要的公共政策工具之一及國家治理體系的重要組成部分，既是空間供給的重要手段，也是制度供給的重要途徑。城鄉(xiāng)融合背景下的國土空間規(guī)劃的目標(biāo)在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的空間公平、促進區(qū)域要素順暢流動及城鄉(xiāng)間的均衡發(fā)展[37]。城鄉(xiāng)間要素流動具有復(fù)雜多維性，體現(xiàn)在要素類別的多樣性及空間層級的多尺度性。不同要素在縣域尺度呈現(xiàn)不同的組合方式與流動特征，具有顯著的系統(tǒng)性，需要根據(jù)要素屬性，分類別進行空間技術(shù)干預(yù)與政策引導(dǎo)。

差異化制定城鄉(xiāng)空間要素管控規(guī)則與引導(dǎo)策略。制定匹配要素市場化流動趨勢以及符合不同村鎮(zhèn)等級勢能差的空間資源配置措施是推動城鄉(xiāng)要素有序流動的關(guān)鍵?？梢酝ㄟ^城鄉(xiāng)空間的功能分區(qū)來重構(gòu)城鄉(xiāng)要素的供需關(guān)系。目前的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策就是很好的例證，通過建立城鄉(xiāng)間土地資源的市場交易機制來推動土地要素的城鄉(xiāng)互動[38]。從縱向傳導(dǎo)來看，在規(guī)劃的內(nèi)容安排上，針對不同層級的村鎮(zhèn)空間，在開發(fā)時序上對各類空間要素的開發(fā)、保護進行統(tǒng)籌安排和部署。從橫向的要素組合來看，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)管制類要素與用途型要素的邊界與相互關(guān)系，厘清政府與市場在城鄉(xiāng)空間要素配置中的角色定位，是合理確定各類功能規(guī)模與空間布局關(guān)系的關(guān)鍵[39]。

此外，城鄉(xiāng)要素相互關(guān)聯(lián)，具有系統(tǒng)性。如人口流動必然與土地資源的再配置相關(guān)，也帶動著城鄉(xiāng)間的資本流動。因此，城鄉(xiāng)間的空間布局與規(guī)劃不能單純考慮某一要素，需要構(gòu)建多要素耦合協(xié)同的系統(tǒng)觀。以人口在縣域內(nèi)的流動方向與強度為切入點，匹配相應(yīng)的用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)需求，將功能分區(qū)、用途管制、資源配置進行統(tǒng)一結(jié)合。

2 城鄉(xiāng)融合背景下基于差異化目標(biāo)的縣域國土空間規(guī)劃實踐探索

國土空間規(guī)劃是各級政府推動高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中的指南針和加速器。在以上相關(guān)理論的指導(dǎo)下，許多地區(qū)在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化空間格局、統(tǒng)籌公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間規(guī)劃等方面已經(jīng)有了富有成效的實踐和創(chuàng)新成果。為形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗做法，加快更大范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程，本文從面向“一體化”的都市圈地區(qū)、面向“郊區(qū)化”的大城市腹地、面向“中心化”的偏遠邊緣地區(qū)三個角度出發(fā)（圖2），以促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目標(biāo)因地制宜地提出有針對性、有可操作性的建議，形成“參流構(gòu)形—以形引流—形流耦合”的經(jīng)驗體系。

2.1 面向“一體化”的都市圈地區(qū)縣域國土空間規(guī)劃

區(qū)域協(xié)同：深化以協(xié)同為核心的都市圈縣域空間戰(zhàn)略定位。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心，以一小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，以城市間密切的分工協(xié)作引領(lǐng)區(qū)域一體化和高質(zhì)量發(fā)展。都市圈內(nèi)的縣域國土空間規(guī)劃應(yīng)以協(xié)同為核心，通過加強都市圈交通網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)以及生態(tài)環(huán)境、文旅共建等方面的空間協(xié)同，引導(dǎo)都市圈地區(qū)要素融合，促進區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展不融合等問題的解決[40]。應(yīng)在厘清縣域與中心城市及周邊節(jié)點縣城的要素流動規(guī)律與機制的基礎(chǔ)上，明晰該縣域在都市圈產(chǎn)業(yè)體系中的定位。大城市周邊縣城應(yīng)基于自身比較優(yōu)勢，發(fā)展特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，與大城市產(chǎn)業(yè)形成互補關(guān)系，吸引大城市要素向周邊擴散，從而推動都市圈內(nèi)城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)互惠共生發(fā)展[41]，從而構(gòu)建分工明確、特色鮮明、互補互惠的都市圈產(chǎn)業(yè)體系[42]。

網(wǎng)絡(luò)體系：構(gòu)建多中心、多節(jié)點村鎮(zhèn)體系和網(wǎng)絡(luò)化空間格局。良好的城市及村鎮(zhèn)等級體系是都市圈一體化發(fā)展的重要載體與支撐。該體系中，縣域內(nèi)各節(jié)點間通過人才、資金、技術(shù)等要素流形成良性互動，相互聯(lián)系、相互作用[43]。如果縣域內(nèi)村鎮(zhèn)等級體系失衡，這種要素流動和城市互動關(guān)系也會失衡，從而影響極化、擴散效應(yīng)的實現(xiàn)。為此，應(yīng)根據(jù)人口流動、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r等因素，合理規(guī)劃都市圈內(nèi)縣域村鎮(zhèn)體系的等級和規(guī)模結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多中心、多節(jié)點的村鎮(zhèn)體系，促進組團式發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，從而實現(xiàn)經(jīng)濟圈梯度輻射，避免因中心鎮(zhèn)區(qū)與周邊城市差距過大而阻礙要素擴散。同時，以縣域功能為導(dǎo)向，確定多層次、多節(jié)點的功能分工格局。在完善村鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)上，依托區(qū)域發(fā)展廊道、綜合交通網(wǎng)絡(luò)以及都市圈內(nèi)各區(qū)域協(xié)作的引領(lǐng)和支撐，規(guī)劃構(gòu)建集約開放的網(wǎng)絡(luò)化空間格局。

流動支撐：統(tǒng)籌交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，都市圈內(nèi)的跨區(qū)域交通、通信等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是促進要素流動、保障擴散效應(yīng)、推進一體化發(fā)展的重要支撐[44]。一方面，應(yīng)加強縣域間綜合交通網(wǎng)絡(luò)協(xié)同，完善區(qū)域性重大交通樞紐及主要交通廊道的建設(shè)與布局，構(gòu)建以鐵路、軌道、高速公路為骨干的城際和市郊交通網(wǎng)絡(luò)；另一方面，統(tǒng)籌都市圈內(nèi)能源、水利、通信等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成一體化、網(wǎng)絡(luò)化布局。在公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面，均衡普惠、共建共享的公共服務(wù)設(shè)施配置是吸引和承接人口等要素的關(guān)鍵。為此，應(yīng)加強教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施協(xié)同，根據(jù)人口等要素的分布現(xiàn)狀、流動特征以及規(guī)劃目標(biāo)，合理優(yōu)化各類公共服務(wù)設(shè)施布局。同時，還應(yīng)擴大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)輻射半徑，并盡可能實現(xiàn)空間均衡配置。

2.2 面向“郊區(qū)化”的大城市腹地縣域國土空間規(guī)劃實踐

底線框定：用地緊約束條件下的精明增長的空間基底。以人口流動為切入點劃定大城市腹地縣域的“三區(qū)三線”為“郊區(qū)化”發(fā)展明晰管制性要素的空間邊界。郊區(qū)縣域的人口流動主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是中心城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及因休閑、養(yǎng)老及遠程辦公等新興需求引致的城市人口“離心化”疏解[45]；另一方面是郊區(qū)縣域的服務(wù)功能逐步提升，對其腹地及周邊地區(qū)的吸引力逐漸增加，導(dǎo)致人口的“向心化”集聚。人口的增長必然帶來巨大的建設(shè)用地需求。同時，由于建設(shè)用地規(guī)模的剛性管控，諸多大城市的用地總量已然接近“天花板”，能夠分解給其腹地縣域的建設(shè)用地指標(biāo)十分稀缺。因此，“三區(qū)三線”的劃定應(yīng)充分統(tǒng)籌考慮人口流動及其相關(guān)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資本流動，框定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間范圍。同時要根據(jù)人口流動的趨勢，預(yù)留彈性空間，構(gòu)建剛性與彈性相結(jié)合的國土空間開發(fā)邊界[46]。按照“現(xiàn)狀已建、規(guī)劃新增、限制建設(shè)、禁止建設(shè)”進行空間管控，通過鎖定鎮(zhèn)域內(nèi)新增空間，有效管控建設(shè)用地?zé)o序擴張。

分類施策：差異化的村鎮(zhèn)發(fā)展定位與振興路徑。在郊區(qū)村鎮(zhèn)體系規(guī)劃中，合理確定各個村鎮(zhèn)的規(guī)模等級、空間布局和職能分工，構(gòu)建與中心城市相適應(yīng)的“鎮(zhèn)區(qū)—中心村—一般村”多層次村鎮(zhèn)體系，引導(dǎo)中心城市功能有序疏散以及人口、產(chǎn)業(yè)等在郊區(qū)適度集聚。在綜合分析村莊發(fā)展條件和潛力的基礎(chǔ)上，按照“多規(guī)合一”的要求因地制宜、實事求是的原則，合理確定現(xiàn)狀村莊的類型，如城郊融合類村莊、集聚提升類村莊等，統(tǒng)籌各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置，促進土地的節(jié)約集約利用。激活鎮(zhèn)區(qū)功能對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義，其一方面聯(lián)結(jié)著鄉(xiāng)村振興，一方面聯(lián)結(jié)著人的城鎮(zhèn)化。因此，要在村與村的橫向聯(lián)結(jié)中及村與城的縱向聯(lián)結(jié)中尋找合適的定位，從本土化的特色資源出發(fā)，搭建三產(chǎn)融合發(fā)展的新穎路徑。

要素配置：為縣域城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展提供制度保障。針對大城市郊區(qū)用地稀缺問題，應(yīng)通過存量挖潛及拓展建設(shè)用地增加途徑的方式解決用地難問題。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，應(yīng)積極探索政策創(chuàng)新盤活存量建設(shè)用地。對于農(nóng)村閑置建設(shè)用地，可通過創(chuàng)新收儲制度及農(nóng)村宅基地使用權(quán)變更機制等方式，助推農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展[47]；按照“以拆定增”方式，難以滿足經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等需求，需在遵循“有償、自愿”的原則下，積極引導(dǎo)多種形式的宅基地退出[48]?，F(xiàn)有的基于居住屬性構(gòu)建的宅基地制度無法滿足城鄉(xiāng)居民的自由流動，應(yīng)轉(zhuǎn)變宅基地制度的固有邏輯框架，探索“保障性住房+政策性住房+商品性住房”的新型農(nóng)村住房制度以及與之相對應(yīng)的農(nóng)村宅基地制度，通過國土空間規(guī)劃的糾偏性制度設(shè)計，吸引城鎮(zhèn)發(fā)展要素的“入鄉(xiāng)回流”[49]。在空間規(guī)劃編制過程中，應(yīng)基于村域的“人戶分離”狀態(tài)，即在充分了解人口流動特征的基礎(chǔ)上，形成差異化的村莊分類發(fā)展導(dǎo)向，提出改造利用、功能完善、重點提升等多種發(fā)展導(dǎo)向。對于確需結(jié)合相應(yīng)工程措施進行整治的村域，應(yīng)在總體規(guī)劃的指引下，在土地整治規(guī)劃等實施性專項規(guī)劃中予以明確。

2.3 面向“中心化”的偏遠地區(qū)縣域國土空間規(guī)劃實踐

產(chǎn)業(yè)布局：優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，健全縣城產(chǎn)業(yè)體系，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在縣域國土面積范圍內(nèi)落實上位規(guī)劃確定的主體功能和自然資源利用控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，研究優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。通過推進產(chǎn)城融合，優(yōu)化縣城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，健全產(chǎn)業(yè)體系，為縣域提供非農(nóng)就業(yè)機會，吸引農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和外出務(wù)工人口回流，從而發(fā)揮產(chǎn)業(yè)對縣域就地城鎮(zhèn)化的支撐作用。其一，各個縣城應(yīng)根據(jù)自身特色發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，結(jié)合對外出務(wù)工勞動力回流及本地農(nóng)民縣城務(wù)工意愿的調(diào)查，合理選擇產(chǎn)業(yè)類型，如農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，并結(jié)合信息技術(shù)推進新型工業(yè)化進程。同時，加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級，強化縣城產(chǎn)業(yè)支撐[50]。其二，積極推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，通過各類工業(yè)園區(qū)、商業(yè)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)來培育產(chǎn)業(yè)集群，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，以產(chǎn)業(yè)集聚吸引人口集聚。其三，著力推進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

服務(wù)供給：加強縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)建設(shè)，提高綜合承載能力。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的配置水平?jīng)Q定其能否持續(xù)吸納農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移以及是否具備承載要素集聚的能力[51]。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，其一要加強跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善市域、縣域公共交通網(wǎng)絡(luò)，既能強化市縣協(xié)同，為承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和輻射帶動提供良好條件，又能滿足非農(nóng)就業(yè)、職住分離所產(chǎn)生的交通需求；其二要完善縣城及小城鎮(zhèn)內(nèi)部的道路網(wǎng)絡(luò)和公交線路，提高生產(chǎn)、生活通行的便利性[52]。在基本公共服務(wù)建設(shè)方面，提高縣域城鎮(zhèn)在教育、醫(yī)療、就業(yè)、文體、社會保障等方面的服務(wù)配套水平，完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、社會保障體系和就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，提高縣域城鎮(zhèn)對“中心化”發(fā)展的綜合承載能力，以優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和福利待遇吸引農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，保障以縣城為中心的就地城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。

空間重構(gòu)：以土地綜合整治為抓手，整理居住空間，提高居住聚集度。農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化需以中心村建設(shè)為引導(dǎo)，吸引人口適度集聚。因此，相關(guān)規(guī)劃應(yīng)通過居住空間整理、社區(qū)建設(shè)等提高居住聚集度，滿足因農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化發(fā)展而擴張的居住需求。為改善農(nóng)村分散的居住形態(tài)，優(yōu)化農(nóng)村居民點布局，應(yīng)合理有序地推進“遷村并點”，保留區(qū)位環(huán)境較好、具備就地城鎮(zhèn)化潛力的村莊，合并周圍規(guī)模較小、集聚條件較差或類型功能相似的居民點，引導(dǎo)要素高效集聚。在具備就地城鎮(zhèn)化條件的村莊內(nèi)集中修建規(guī)?；≌鐓^(qū)，著力推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并統(tǒng)一配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，同時推進人居環(huán)境整治、用地布局優(yōu)化，吸引村民有序集聚和城鎮(zhèn)人口回流。以新型農(nóng)業(yè)社區(qū)為載體推進農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化，能夠在縣域范圍內(nèi)形成“縣城—中心鎮(zhèn)—中心村”多級城鎮(zhèn)化格局，有序推動縣域就地城鎮(zhèn)化發(fā)展。針對偏遠地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)用地低效失序問題及建設(shè)用地的剛性約束，可探索城鄉(xiāng)間跨區(qū)域聯(lián)動管控路徑，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”為抓手，轉(zhuǎn)換原有的指標(biāo)交易的空間置換思維，從發(fā)展權(quán)配置的視角出發(fā)創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地資源配置機制。

3 結(jié)論與討論

3.1 結(jié)論

在城鄉(xiāng)融合的時代背景下，國土空間規(guī)劃也迎來新挑戰(zhàn)，需在規(guī)劃邏輯、規(guī)劃理念及規(guī)劃方法等方面進一步革新。將城鄉(xiāng)融合理念融入國土空間規(guī)劃，以國土空間規(guī)劃為抓手，通過資源優(yōu)化配置促進城鄉(xiāng)差距的彌合。本文系統(tǒng)解析了國土空間規(guī)劃賦能縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論認知，并探索了實踐路徑。

（1）初步解析了國土空間規(guī)劃賦能縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論邏輯。在借鑒極化效應(yīng)和擴散效應(yīng)理論、“流空間”理論和“互惠式”城鄉(xiāng)發(fā)展理論的基礎(chǔ)上，提出了以“參流構(gòu)型—以形引流—形流耦合”為核心的縣域國土空間規(guī)劃支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐邏輯。闡釋了依靠國土空間規(guī)劃合理布局區(qū)域集聚中心，充分發(fā)揮政府、市場和社會的多元主體力量來降低空間成本，強化區(qū)域擴散效應(yīng)，以促進縣域城鄉(xiāng)權(quán)利平等的空間機制。

（2）對縣域國土空間規(guī)劃賦能城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐路徑進行了探索分析。從差異化的視角對都市圈地區(qū)、大城市腹地及偏遠地區(qū)的縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出合理的實踐路徑。都市圈地區(qū)應(yīng)以“一體化”為國土空間規(guī)劃的核心，形成多層次、多節(jié)點的分工格局，規(guī)劃構(gòu)建集約開放的網(wǎng)絡(luò)化空間格局；大城市腹地應(yīng)以“郊區(qū)化”為國土空間規(guī)劃的重要導(dǎo)向，依據(jù)“雙評價”結(jié)果和大城市規(guī)劃目標(biāo)，設(shè)置差異化的用地強度和管控指標(biāo)。引導(dǎo)人口、資金、產(chǎn)業(yè)等要素從過度集聚的中心城市及其腹地向具有承接條件的郊區(qū)擴散；偏遠地區(qū)應(yīng)以“中心化”為導(dǎo)向，通過國土空間規(guī)劃為產(chǎn)城融合提供空間載體，通過提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)來吸引人口適度集聚。

3.2 討論

如何以國土空間規(guī)劃為抓手來推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，形成“參流構(gòu)形—以流定形—形流耦合”的規(guī)劃實踐與城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)耦合協(xié)調(diào)模式，是當(dāng)前城鄉(xiāng)融合及鄉(xiāng)村振興背景下縣域國土空間規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)。本文僅僅是從基礎(chǔ)理論的視角對縣域國土空間規(guī)劃賦能城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論邏輯進行了解析，并對相關(guān)實踐路徑進行了探索，但尚屬初步探索，仍有待更系統(tǒng)、深入的研究。

（1）截至2019年12月，我國共有縣級行政單元1 881個。如此多數(shù)量的縣級行政單元和縣城，必涉及到“一般性”和“特殊性”的問題。本文僅按區(qū)位將縣域的城鄉(xiāng)融合發(fā)展及其目標(biāo)進行了分類闡述。然而，面對眾多的縣域類型，需根據(jù)不同的分類體系進行細化，并基于此提出差異化的國土空間規(guī)劃策略，形成可復(fù)制可推廣的國土空間規(guī)劃體系。

（2）目前，關(guān)于國土空間規(guī)劃的理論與實踐尚不成熟，仍需加強基礎(chǔ)理論研究，探討“流動性”視角下國土空間功能提升和支撐體系建設(shè)，探索“形”與“流”結(jié)合的國土空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略。加強要素流動與人類活動對國土空間格局、機理及未來演化方向的評價、模擬與預(yù)測，探索面向多維城鄉(xiāng)融合的國土空間規(guī)劃實踐路徑。

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Theory and Practice of County-level Territorial Space Planning under the Context of Urban-Rural Integrated Development

ZHANG Yingnan1， LONG Hualou2，3

（1. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. School of Public Administration， Guangxi University， Nanning 530004， China； 3. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， CAS， Beijing 100101， China）

Abstract： The purpose of this paper is to investigate how to use the policy tool of territorial space planning to support the county-level urban-rural integration development， to deepen and enrich the theoretical understanding and practical innovation of territorial space planning against the backdrop of urban-rural integration. The research methods of literature review and inductive deduction are employed. The results are as follows. First， this paper interprets the theoretical insight that territorial space planning empowers the integrated development of county-level urban and rural areas and proposes the optimization of the hierarchical system of central places， the rational flow of regional factors， and the integration of urban and rural areas， which is based on the theory of polarization effect and diffusion effect， the theory of “the space of flows” and the theory of reciprocal urban-rural development. Second， the practice paths of territorial space governance for “integration”， “suburbanization” and “centralization” are proposed， based on regional variances and three types of counties in metropolitan areas， hinterland of great cities， and distant fringe areas， respectively. In conclusion， the core of spatial governance for urban-rural integration is the judicious application of territorial space planning to support the diffusion effect of regional development and direct the two-way movement of urban and rural factors to create a mutually beneficial urban-rural network system， thereby fostering the county-level urban-rural integrated development.

Key words： territorial space planning； county-level urban-rural integrated development； theoretical insights； practices

（本文責(zé)編：陳美景）