晚清現代教育行政機構中云南提學使司研究

【摘要】依據清末新政的要求，云南省教育行政體制完成了由提督學政向提學使司的新舊轉變。作為清末云南教育行政改革中重要的一環(huán)，云南提學使司的設立使清末教育行政改制正式在云南省運行，云南教育改革得到很好的實行，極大地促進了云南省新式教育發(fā)展。提學使司設立改變了地方在推進新政教育改革中出現各行其是的問題，開啟省級教育行政制度化的先河。本文通過對其官職、權限關系研究，窺探晚清云南教育行政機構對云南教育近代化的影響。

【關鍵詞】清末；云南；教育行政；提學使司

【中圖分類號】K25? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? ? ? ?【文章編號】2096-8264（2023）38-0058-04

【DOI】10.20024/j.cnki.CN42-1911/I.2023.38.018

構建新的教育體制，是清末教育改革的重要內容。光緒三十二年（1906年）立?？婆e后，清廷經討論將提督學政裁撤，改設提學使司。云南提學使司的建立，標志著清末教育行政改革在云南省運行，云南教育近代化得以開啟。提學使司的設立作為晚清教育行政機構改革中的重要環(huán)節(jié)，目前學界關注研究甚多[1][17][18][19]，而對清云南提學使司研究，散見于各個論著之中，很難看到云南提學使司的設立與運作對云南教育近代化的影響。鑒于此，對云南提學使司機構設立、職能、運作等方面進行重點研究，可以豐富云南省教育行政機構近代化的研究。

一、云南學政吳魯與清末提學使司官職探索

隨著清末新政開始，對教育的改革很快提上日程。改革前期，清廷主要以開設各類學堂為主，全國沒有統(tǒng)一體系，致使各學堂根據各自情況制定章程，自成體系，互不銜接，不能形成完整的體系。隨著學堂數量的增加，學務規(guī)模亦隨之擴大，制定全國統(tǒng)一學制，規(guī)范各級各類學校規(guī)章制度成為學務發(fā)展的迫切需要。

張百熙于光緒二十七年十二月（1902年1月）受命出任管學大臣，主持制定了壬寅學制和癸卯學制。其中，《奏定學堂章程》“在京師專設總理學務大臣，統(tǒng)轄全國學務；在省城設學務處，總理全省學務”?！墩鲁獭穼W制系統(tǒng)與教育行政系統(tǒng)分開，教育行政成為獨立的職能機構。但原清廷教育行政官學政并未裁撤，仍是溝通科舉考試與學校的樞紐，辦理新學務往往力不從心。學政負責以科舉為中心的舊學，學務處管理新式學堂及游學事務，各省學務處與學政沒有隸屬關系，地方教育行政出現新舊過渡的“雙軌制”運作局面。

因此，學政存廢問題引起大臣們爭議討論。擔任云南學政的吳魯在辦理學務時發(fā)現學政“一無既事，尸位素餐，歲糜養(yǎng)廉三千余金”，于是上《請裁學政疏》就學政的體制困境直接提出裁撤學政的主張。其奏折到京，推動學制改革，即議裁學政進入到最終階段。

經學部與政務處多方商議，光緒三十二年（1906年）四月清廷批準了學部和政務處的會奏，宣布“各省改設提學使司……奏所有各省學政一律裁撤”[2]。同年確定奉天、云南等二十三地提學使人選。至此，提學使司設立，地方教育行政體制也得以確立。

二、云南提學使司的設置

（一）云南提學使的設立

在清朝發(fā)布“各省改設提學使司，提學使一員”的上諭并確定二十三地提學使后，全國各地開始設立提學使司。提學使司的最高長官為提學使，提學使統(tǒng)管各省教育，由學部堂官遴選“翰林院人員品端學粹，通達事理及曾經出洋確有心得，并京外究心學務素有閱歷之員”[3]親自審定奏報。

云南根據清廷上諭，裁撤原提督學政吳魯，改設提學使司，并根據學部所遴選的葉爾愷擔任云南提學使。

葉爾愷，字悌君，又字伯高、柏皋，浙江杭州府仁和縣（今杭州市）人。光緒十八年（1892年）壬辰科第二甲四十三名進士，選翰林院庶吉士。曾任翰林院編修、陜西學政。光緒二十六年（1900年）閏八月丁憂離任。光緒三十二年（1906年）四月服闕，仍被授予翰林院編修職位，并署理云南提學使。宣統(tǒng)二年（1910年）七月，實授云南提學使官職[4]。

就提學使司官秩來看，學部規(guī)定提學使一品，秩正三品，其職位低于布政使，高于按察使，但“由四五品京堂及實缺道員簡任者，升轉與臬司同；其他項人員補授者，應俟三年俸滿列入升轉”[4]46。

（二）提學使司機構設置

云南提學使的到任，并不意味著云南提學使司的建立完成，其需執(zhí)行學部相關章程規(guī)定的一系列措施，使機構設置逐漸完備。

提學使到任后，把一切學政衙門的案卷和學務處的公牘都移交給提學使衙門[4]43，沿用舊學政衙門作為提學使官衙。同時，提學使將學務處改建為學務公所，隸屬于省提學使司，成為提學使司的直屬行政機構，綜理全省教育行政事務。從職責上看，學務公所實際上是提學使司的辦事機構，類似現在的省教務廳辦公室。學務公所設議長一人，議紳四人，學務公所下設總務課、專門課、普通課、實業(yè)課、圖書課、會計課六個課（后來改為科）。

提學使下設省視學6人“承提學使令巡行各府廳州縣學務”，各廳、州、縣均設勸學所，內設視學1人，兼充學務總董，由提學使于本籍有出洋經歷或學習師范者中遴選札派充任。

提學使司除設學務公所及其所轄六課和議長、議紳等參議咨詢官外，還設教育官練習所作為地方學務官員的進修培訓機構，形成了地方學務管理完整體系并與中央教育行政機構相應相接。

（三）云南提學使司辦公經費

就云南提學使司的辦公經費來說，原云南學政的辦公經費為每年養(yǎng)廉銀三千六百兩，役食銀一百六十八兩，還有歲科兩試按臨各府州棚費等款。據錫良的記載，設提學使裁撤學政后，原有棚費一半為學部使用，一半充當地方學務經費，但剩下的錢款并不能支持辦公，經前督臣丁振鐸飭由提學使司酌定后決定“每年除例支養(yǎng)廉役食外，另行籌給公費銀八千兩，由善后局支給”[5]。據《云南學務經費說明書草案》[6]記載從裁撤學政改設提學使司到提學使到任成立起，在藩庫和善后局領款共五項。其中在藩庫領款有二：1.養(yǎng)廉。除扣減平外，年合庫平銀三千三百八十四兩；2.役食。除扣減平及錢本外，年合滇平銀一百一十二兩一錢二分。在善后局領款凡三：1.公費，由提充公用款支用，年合滇平銀八千四百兩（此項先系每年八千兩，嗣于宣統(tǒng)元年六月間經藩司詳定司道，各官公費案內聲請將昭通府閣每年應需學司衙門棚費銀三百余十兩發(fā)還該屬作為辦學之需，另行由局按年添籌公費四百兩）；2.役食，年合滇平銀三百零四兩；3.歲修及一切制備費，年合滇平銀六百兩。這五項款每年共合銀一萬二千八百兩零零一錢二分。

（四）云南提學使司職責

云南提學使司的職責主要是負責全省教育管理。首先它擬定教育章程，籌擬滇省各學堂改良辦法、籌辦法律學堂、實業(yè)學堂、女子教育等等章程規(guī)定。其次，通過各副廳州縣勸學所與視學，關注地方教育實施情況，根據視學所反映的地方辦學問題，處理地方學務問題，推動教育實施。再次，任免人事?！陡魇√釋W使辦事權限章程》中詳細規(guī)定了提學使對課長、副長、省視學、勸學所總董、議長、議紳應的任免。各級學堂監(jiān)督、堂長、教員等，皆由提學使聘用委派，并受提學使管理。除此之外，“各項學堂皆應歸提學使管轄考核”“所有教課規(guī)程、設備規(guī)則，關乎管理員、教員、學生等一切事務，及將來畢業(yè)考試事宜，自應由承辦各員秉承提學使司酌核辦理”[4]54。

在提學使司設立前，學政負責云南教育。學政是由朝廷委派到各省主持院試，并督察各地督撫與學官官員，地位較為崇高，出任學政的京官，無論品秩高低，在各省均于督撫地位平行，位在布政使、按察使之上。作為“欽差”，學政在制度運作上加強皇權對職官掌控，表現出居內御外特點。

提學使司設立后，提學使為各省實官，與布政司、按察使共同在督撫節(jié)制之下，打破學政不干預地方事務的職權限制。就其職責來說，提學使司負責全省學務，會同藩司籌劃、考核所屬職員勸課，詳情督撫辦理，這與學政相比，權責更為明晰，職責更為專門化。

提學使在全國教育行政中的位置，正所謂“上以擴張學部教育之權，下以施行全省教育之權，身居其中，為之樞紐，學使之位置不重且大”[7]。這形成了學部、提學使司、勸學所一體的系統(tǒng)化、專門化的現代教育行政體制，改變了以國子監(jiān)、學政、教諭為體系的傳統(tǒng)教化型教育行政體制。

清末教育行政體制正是以專門化、系統(tǒng)化的現代教育行政體制取代了教化型的傳統(tǒng)教育行政體制。這種逐漸成為一級的行政實體由原來的內外相維轉向上下有序的層級運作，已初步具備教育行政制度化之先河。

三、云南提學使司運作中與各級權限關系

在中央官制中，云南提學使司是學部在云南地區(qū)設立的重要教育機構，肩負著教育政令上承下達的重要使命。而地方官制中，云南提學使司從屬云貴總督指揮管轄，統(tǒng)轄全省學務。了解云南提學使司運作的一個重要部分就是理清其運作機構之間所存在的權限關系。在研究云南提學使司運作中權限關系時，重點研究其于學部、云貴總督及地方士紳這三方關系，從中窺探提學使司運作過程。

（一）云南提學使司與學部關系

光緒三十一年（1905年），學部成為全國學務的最高機關。翌年，學部撤提督學政設提學使司。學部在云南省的直接屬機構云南提學使司成立。學部對云南提學使司的管理以業(yè)務督導為主，包含下面兩個方面：

1.飭令云南提學使司施行中央教育規(guī)章

學部成立后，通過頒行與教育相關的規(guī)章條令，以促進清末教育改革，推進新式教育發(fā)展。條令制訂后，學部傳達并飭令各地提學使司其在轄區(qū)內遵行。作為學部下轄機構的云南提學使司，在云南各個地區(qū)推行實施學部制定的教育條文法令就是其主要職責。云南提學使司葉爾愷在籌擬云南各學堂改良辦法時，遵循學部所頒布的法令進行全省學務的辦理。如女子學堂開辦章程中寫到“辦法應查照學部定章，先設女子小學堂，容后逐漸推廣，再酌辦女子師范學堂”[8]。學部飭令各省“舉辦實業(yè)學堂咨文有設中等實業(yè)學堂專條，內開各省城應一律遵照”[9]后，云南提學使司奉文便籌設實業(yè)學堂。除此之外，在主要刊載朝廷有關教育諭旨、各地各衙門有關教育章奏和云南學校情況的《云南教育官報》中也會有學部頒布的章程條令。

2.管理云南省辦學事務

學部規(guī)定“每學期及年終，各省提學使須將本省學堂辦理一切情形詳報于學部以備考核”[4]43，這方便了學部對云南省辦學的管理與考核。雖云南提學需向督撫稟報使所辦事務，再由督撫咨報學部，但若發(fā)生重大學務事件，提學使司可直接上報學部進行裁定，學部也會根據云南辦理教育上報出現的一些問題進行回答，并給出處理意見。在云南辦理實業(yè)學堂時，學部對其辦學情況提出“未將各班畢業(yè)年限分別載明，不知講習與特待班究系如何分別”[10]的疑問，并對云南實業(yè)學堂辦理情況中將所呈現“教授所占鐘點必多，致無余日教授實習科目，未免窒礙”[11]的問題，提出“應將普通科目酌量歸并實習科目，照章遵加，并即稟承提學使司將各科功課分年程度教授鐘點，采用圖書詳細擬定繕表”[11]24的解決辦法，對云南辦學中存在的問題進行解答并為之管理。

（二）云南提學使司與云貴總督的關系

提學使雖受學部的業(yè)務督導，但官制中規(guī)定提學使“為督撫之屬官，歸其節(jié)制考核”[4]43。因此提學使需向督撫匯報其所辦事務，并由督撫上報學部，且在學部規(guī)定官制范圍內，云貴總督對提學使司進行節(jié)制考核。云貴總督在云南提學使司運作中，具體表現有以下幾個方面：

1.知情轉答學務并進行批示

雖學部制定的一系列規(guī)則章程是通過云南提學使司在云南省的執(zhí)行，但當學部將政策與章程傳達到地方時，也會通過云貴總督轉飭云南提學使司遵行，而不是直接下發(fā)于提學使司。在《云南教育官報》中可以看到，當學部準備讓各省仿照直隸試行變通升學辦法時，將文件下發(fā)至云貴總督，讓“貴督查照轉飭提學使司飭遵”[11]37。這種學部將通知下發(fā)云貴總督，讓總督轉飭給云南提學使司進行辦理的行為有眾多記錄。云南提學使司收到這些條令后，需將執(zhí)行情況上報于云貴總督，再由云貴總督轉知學部。除此之外，云南提學使司所規(guī)定的一些章程和一些行為，也要經過總督的批示?？梢?，云貴總督通過提學使司的匯報對云南省的學務進行批示，享有很大的知情權。

2.處置云南學務問題

作為云南省學務機關的最高機構，提學使司雖在規(guī)定上享有“統(tǒng)轄全省學務”的權力，但由于云貴總督在云南地區(qū)的權威性，以及在官秩上對其的統(tǒng)轄權，使得在大多學務出現問題時，云南提學使司多會尋求云貴總督解決。如永善縣韋國泰出現辦學錯誤時，云南提學使司向云貴總督報告并請求記過，云貴總督就會根據提學使司所報情況批示“應將該縣丞停委一年以示懲敬”[12]。麗江縣的周京洛李福寶等舊鄉(xiāng)紳貪污辦學經費，阻礙發(fā)展新政時，云南提學使上奏總督“應否究追會同”尋求解決辦法。

除了提學使上報地方的學務問題外，其他府州縣所出現學務問題也可上報云貴總督尋求解決。昆明縣酒戶張農昌等人針對酒價低學費高的問題，上奏總督懇請減少學費，總督就此問題通過提學司轉飭昆明縣知，對云南的地區(qū)的學務問題進行處理。

（三）云南提學使司與各府州縣紳士的關系

云南省新式學務在各府州縣的發(fā)展離不開特殊的群體紳士的作用，它們的活動對提學使司在云南的辦學產生了影響。部分紳士積極捐資助學、興辦新式學堂，參與到辦理新式教育中，給予云南新式教育發(fā)展很大幫助，但與此同時又有部分紳商以權謀私，挪用學款，阻礙云南新式教育發(fā)展，給云南提學使司造成困擾。云南提學使司在其中要協(xié)調平衡教育行政權力中的官與紳的關系。

1.積極參與捐資興辦新式學堂

地方紳士能夠積極參與到捐資興辦教育中，離不開中央的支持。清廷極力倡導在各級地方學務發(fā)展中官紳的合作，并在改設提學使司的諭令中申明“各省幅員遼闊，風氣不齊，全賴辦事官紳通力合作，廣施誘掖勸導之方，徐收畫一整齊之效”[4]42。不僅如此，學部還對地方的學務公所、勸學所等任職人員作出“本籍紳衿年三十以外”“品行端方”“出洋游歷”“習師范” “能留心學務”[13]等資格限制，極力籠絡地方紳士，鼓勵其參與到地方教育行政管理之中，促進新式教育的發(fā)展。

為了充分調動紳士參與地方學務的積極性，光緒三十二年（1906年）七月，學部奏擬《教育會章程》，倡導紳士組設教育會，以期輔導教育行政，達官紳合作之目的。此后云南提學使司開始積極籌辦教育會。宣統(tǒng)元年（1909年），云南紳士陳榮昌等呈提學使組設云南教育總會，經提學使刊發(fā)鈐記，并詳院咨部立案。云南教育總會是云南最早的民間教育學術組織，其使“官紳相通，藉紳之力補官之不足”[14]，有助于云南教育改革在各府州縣的推行。

晚清新政改革內容繁多而可用資金卻有限，不僅中央財政緊張，地方經費也短缺，學務經費單依靠中央及地方常常不能滿足。于是在推行教育新政，廣設學堂的過程中許多地方紳士捐資助學，積極參與興辦新式學堂。如云南省大西城外紳士李肇元等捐款開辦夜班補習學堂和增添初等小學，祿勸縣的周朝佐捐田產來增添辦理新式學堂的經費。地方紳士捐資助學彌補了地方學堂教育經費不足的狀況，云南提學使司會奏請云貴總督上達清廷以資鼓勵鄉(xiāng)紳捐資助學。

2.懲辦阻礙新政教育發(fā)展的地方紳士

云南提學使司在與地方紳士合力興辦新式學務的過程中，雖然很多紳士以開明包容的態(tài)度積極協(xié)助云南提學使司，推進地方新式教育，但也存在頑固不化的舊紳士對興辦學務表里不一，損害地方新式教育發(fā)展。

在各府州縣地區(qū)所設立的勸學所中，其職員大多為地方紳士。這些地方紳士興辦學務的同時也負責辦學經費的籌集，對學務經費有管理與使用的權力，這使得他們極易將辦學經費挪作他用。因此，舊紳士以權謀私，侵吞公款的行為在地方勸學所中時常發(fā)生。麗江縣舊經管貢生周京洛等人，破壞阻撓學務“迭催未覆每遇舉人截取五貢，進京既有路費有幫款，又有挪用母金情事”[15]。學員楊德修與永善縣知縣張如燕二人稟告勸學所舉人易祖光在承充勸學所總董期間，通過收銀錢侵吞籌款一百五十余兩之多[16]，此舉導致當地勸學所停辦。這些舊紳士侵吞助學費用，阻礙新式教育的推進，破壞新學的發(fā)展，成為提學使司推動教育改革的阻礙。

提學使司作為最早具有現代意義的省級教育行政機構，其在全國教育行政中的樞紐位置決定了它以推進實現全省教育現代化為工作核心，并且在處理與各方的權限關系中始終秉持著權責對等、運行有效、充分調動各個方面的積極性的現代性理念。提學使司在處理與學部的關系中，積極利用學部的教育政策以及重大學務問題上的權威性來開展工作，確保了新式教育政策推行與新式學堂的建立；在與云貴總督的關系中，提學使司在具體的實踐中受到云貴總督的實際管轄與指導，并運用云貴總督的實際管轄權來實現云南學務問題的推行與問題的解決；在與地方士紳關系中，提學使司調動官紳商民等各方面的辦學積極性，協(xié)調教育行政權力中的官紳權力的對抗與交流，提高行政效率，降低行政成本。

提學使司積極協(xié)調各方關系，使中央與地方之間的互動更加緊密，在一定程度上推動了新式教育和學堂的有序開展辦學工作，保證了教育現代化的改革進行。

四、結論

提學使司的創(chuàng)建是我國地方現代教育行政體制的新起點，其對日后的省級教育行政機構改革起到重要的示范作用。云南提學使司的設立使云南新政的教育改革得到很好的實行。提學使司建立后，積極推動新政教育在云南地區(qū)的發(fā)展，它規(guī)范了云南新政教育的實施，推動云南省一級教育行政管理機構建立，地方的教育行政機構逐漸現代化，云南近代教育走上正軌，但其在行政管理、組織結構等方面存在諸多弊病。

總體來講，云南提學使司的設立，一方面延續(xù)傳統(tǒng)學堂改革中的一些政策，逐漸推進原有學堂的制度轉型和新式學堂的標準化、規(guī)范化，另一方面則通過推行政令、制定教育政策等方式促進云南新式教育的發(fā)展。與此同時，作為最早具有現代意義的省級教育行政機構，提學使司的設置與運作也為民國時期的教育行政機構建立提供了參照物，為云南地區(qū)教育行政管理體制的現代化奠定了基礎。

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作者簡介：

張培，女，漢族，山東東營人，云南大學碩士，主要從事中國近現代史研究，現工作于廣東省汕頭市博物館。