趙春宇　丁增穩(wěn)

摘? 要：事前績效評估項目差異性大，且沒有可借鑒的成熟模式，各級財政部門該項工作推進較為緩慢，成效不明顯。通過安徽省蕪湖市美化家園環(huán)境整治項目的案例研究，展示該項目事前績效評估的具體過程，凝練蕪湖市的特色做法。同時，針對當下存在的問題，提出落實評估雙方主體責任、優(yōu)化績效評估標準建設、創(chuàng)新評估組織實施模式、加強全過程信息化建設等建議，以期為事前績效評估的理論研究和實踐提供經驗支撐。

關鍵詞：事前績效評估；鄉(xiāng)村振興；績效評估標準；信息化

中圖分類號：F810.6? ?????文獻標識碼：A????? 文章編號：1671-9255（2023）03-0043-05

一、事前績效評估概述

（一）事前績效評估的背景及意義

當下，受到疫情及國際外部經濟環(huán)境不穩(wěn)定因素的影響，我國財政收入增長速度變緩，同時公共需求存在剛性增長的特點，發(fā)揮財政資金效用，減少財政資金浪費，成為國家和政府的一項重點工作。黨的十九大提出全面實施績效管理戰(zhàn)略，隨后人大修訂了《中華人民共和國預算法》；黨的二十大明確提出，提升科技投入效能，深化財政科技經費分配使用機制改革，再一次強調了實施全面預算績效管理的重大戰(zhàn)略意義。

事前績效評估處于全過程預算績效管理的首要環(huán)節(jié)，是重大項目立項入庫、政策制定出臺、預算安排等工作的重要依據(jù)，是提升預算決策科學準確的重要前提。2016—2020年的“十三五”期間，北京財政共完成事前績效評估項目378個，涉及資金609.6億元，核減資金35.6億元，占比5.84%；完成績效評價項目187個，涉及資金2258.1億元；開展全成本預算績效管理改革試點，形成定額標準86項，節(jié)約財政資金60.7億元。事前績效評估機制實現(xiàn)了預算的科學合理分配，解決了“什么錢該花，錢該花到哪里去”的問題。^[1]

（二）事前績效評估的含義與類型

事前績效評估是財政部門、業(yè)務主管部門根據(jù)上級部署、部門職責、發(fā)展規(guī)劃等內容，采用專門方法對擬計劃安排的預算項目和政策從項目申報必要性、投入經濟性、績效目標合理性、方案可行性、籌資合規(guī)性等內容進行客觀公正的預估，從而作出支持與否的判斷。

事前績效評估可以根據(jù)評估實施的時間、實施的主體和實施主體的數(shù)量等不同標準進行分類。

第一，以評估實施的時間為分類標準，項目立項之前實施的評估稱之為“初評估”；針對重點項目，財政部門會抽取部分進行再次評估，該評估稱之為“再評估”。

第二，以評估實施主體為分類標準，預算部門和預算單位負責組織實施地稱之為“自評估”；財政部門針對重點項目事前績效評估稱之為“財政評估”；第三方機構實施的事前績效評估稱之為“第三方評估”。

第三，以實施評估主體的數(shù)量為分類標準，事前績效評估的主體包括預算部門、財政部門、符合條件的第三方機構等，其中，一方承擔地稱之為“獨立評估”，兩方以上共同承擔地稱之為“聯(lián)合評估”。

（三）事前績效評估的組織及實施管理

事前績效評估工作開展過程中，預算部門以及財政部門應做好組織實施的過程管理。預算部門應當履行主體責任，具體落實事前績效評估的各項實施細則，執(zhí)行整個評估工作的全部流程，配合財政事前績效評估工作，按規(guī)定要求定期向財政部門上交評估報告，同時根據(jù)評估結果對項目進行優(yōu)化，科學合理編制預算，提升預算決策成效。對于財政部門，一方面，要建立健全績效管理辦法、操作指南等規(guī)章制度，對事前績效報

告進行監(jiān)督審核，發(fā)揮指導作用；另一方面，針對重點項目和政策開展財政事前績效評估，并對評估結果加以充分利用。

事前績效評估在組織實施過程中，應當注意事前績效評估與預算評審的一體化融合，兩者在內容上具有重復性，功能上具有互補性，流程上具有繼起性。晁毓欣（2021）認為，事前績效評估與預算評審具有目標統(tǒng)一、客體統(tǒng)一、組織方式一致、外部資源利用一致等特點，實現(xiàn)二者的一體化融合既存在現(xiàn)實的必要與可能，也存在堅實的理論基礎。^[2]只有有效融入全面預算績效管理，前后聯(lián)動，事前績效評估才能最終實現(xiàn)優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質量的目標。

二、蕪湖市開展事前績效評估的主要做法

《關于全面實施預算績效管理的意見》要求各部門各單位對新出臺的重大政策、項目開展事前績效評估，重點論證項目立項的必要性、投入經濟性、績效目標的合理性、方案可行性、籌資合規(guī)性等五個方面，評估結果作為申請預算的必備要件。2020年9月，蕪湖市財政局印發(fā)了《蕪湖市市級政策和項目事前績效評估管理暫行辦法》，在沒有成熟經驗可以借鑒的情況下，在提升績效編制質量、創(chuàng)新服務費考核規(guī)則、強化績效考核結果應用等方面開展了富有成效的探索。

（一）提升績效編制質量

將預算績效目標審核嵌入預算編制上報環(huán)節(jié)，組織專家團隊嚴格審核30萬元以上部門預算單位項目的績效目標設定，細化量化績效指標，為預算單位編制財政預算提供幫助，提高預算編制的科學性和精準性。

（二）創(chuàng)新服務費考核規(guī)則

按照“服務費底價+績效獎勵”方式，將第三方機構評估服務費與項目申報金額、難易程度、評估質量考核結果等指標掛鉤，通過變更評估服務費考核方式，切實提高第三方機構事前績效評估工作的質量。

（三）強化績效評估結果應用

將事前績效評估的評價結果作為后期預算評審的重要考核指標。2023年市級重大政策（項目）委托第三方機構進行財政事前績效評估共計10個項目，其中，8個項目科學精準削減預算資金1.83億元，占預算申報金額的15.48%，為形成預算績效管理閉環(huán)打下良好基礎。

三、美化家園環(huán)境整治項目事前績效評估項目分析

（一）項目概況

清潔城鄉(xiāng)美化家園環(huán)境整治工作由蕪湖市文明辦牽頭，以考核為抓手，聯(lián)合市住建局、市生態(tài)環(huán)境局、市農業(yè)農村局、市商務局、市城管局、市交警支隊等單位推薦考核工作，考核分三個序列進行：第一序列為無為市、南陵縣、灣沚區(qū)和繁昌區(qū)；第二序列為鏡湖區(qū)、鳩江區(qū)、弋江區(qū)、三山經濟開發(fā)區(qū)和經濟技術開發(fā)區(qū)；第三序列為蕪湖傳媒中心、市交通運輸局、市住建局、市生態(tài)環(huán)境局、市農業(yè)農村局、市商務局、市城管局和市交警支隊。市文明辦每月進行考核匯總，根據(jù)考核成績給予第一、第二序列排名第一的縣區(qū)獎勵資金各50萬元，第三序列排名第一、二、三名的市直單位獎勵資金分別為8萬元、4萬元和3萬元，總計每月?lián)芨兑元劥a資金115萬元。

（二）事前績效評估

1．評估程序

（1）績效評估準備階段

包括確定評估對象、成立評估組織、制定評估方案等。

（2）績效評估實施階段

①收集審核資料。包括到市文明辦、市住建局、市生態(tài)環(huán)境局、市農業(yè)農村局、市商務局、市城管局、市交警支隊等部門收集資料，進而進行審核、整理。②現(xiàn)場調研。評估工作組前往項目單位及預算部門開展現(xiàn)場調研，核實評估對象項目具體情況，并與項目單位上報的資料進行比對，對存在疑問的點進行詢問，做好記錄。③進行預評估。評估工作組視情況開展預評估工作，對相關數(shù)據(jù)進行摘錄、匯總和分析，對項目立項的必要性、投入經濟性、目標合理性、方案可行性、籌資的合規(guī)性等方面進行綜合評價。

（3）績效評估報告階段

評估工作組按規(guī)定文本格式和要求，撰寫事前績效評估報告。評估工作組向市財政局提交評估報告征求意見稿，并根據(jù)反饋意見修改、提交事前評估報告正式稿。

2．評估方式

（1）材料審查

評估工作組在了解項目基本情況的基礎上，通過與專家以及項目相關單位、財政主管業(yè)務處室溝通等多種途徑，查閱了國家、安徽省、蕪湖市相關的規(guī)劃、文件、政策，以及公共財政在該項目領域的支持范圍及方式等相關資料，并進行行業(yè)對比。

（2）專家咨詢

評估工作組通過多種渠道聘請了績效管理、評估評價、財政財務、市政服務等方面的專家，組建了評估專家組，對項目提出了意見和建議。

3．評估內容和結論

（1）評估的必要性

為了保障環(huán)境專項整治工作，市財政設立“清潔城鄉(xiāng)美化家園環(huán)境整治工作專項經費”給予保障，2020—2022年分別撥付1900萬元、1082萬元和1200萬元，用于獎勵成績優(yōu)秀的縣市區(qū)、開發(fā)區(qū)，市直部門。這種以獎代補的考核工作，使蕪湖的城市文明程度大幅度提升。具體表現(xiàn)在：

①城鄉(xiāng)面貌煥然一新。城市生活垃圾無害化處理率100%，污水處理率96.96%，農村衛(wèi)生廁所普及率達91.49%，實現(xiàn)了“天常藍、水常清、地常凈”的目標。②鄉(xiāng)風文明不斷深化。截至目前，全市涌現(xiàn)出國家文明村鎮(zhèn)19個，省級文明村鎮(zhèn)34個，市級文明村鎮(zhèn)155個，市級五星文明戶200戶，鄉(xiāng)風文明示范村20個。③文明指數(shù)不斷攀升。2020年，蕪湖市蟬聯(lián)三屆全國文明城市。2022年9月文明指數(shù)92.37分。其中，繁昌區(qū)93.84分，鳩江區(qū)93.76分，弋江區(qū)92.57分，灣沚區(qū)91.98分，鏡湖區(qū)91.78分。

（2）投入經濟性

①根據(jù)前三年預算完成情況分析推算

統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，自2020年開始至2022年，蕪湖市每年投入專項經費預算為1900萬元、1200萬元和1200萬元，前2年預算執(zhí)行情況分別為83.62%和99.63%。截止到2022年9月預算執(zhí)行完成情況為68.26%，按照前三季度完成進度，2022年預算完成情況為97%，三年預算均未全額完成，按照加權平均計算，三年平均預算完成率為91.60%（如表2所示）。按照這個完成率，2023年核定預算1100萬元，消減100萬元。

②根據(jù)前三年項目實際支出數(shù)分析推算

按照項目支出分析，每年支出金額也差異較大，見表3所示。

2022年與2021年相比，會議費和其他交通費為零，辦公費增長了1.19萬元，增長率為135%；印刷費下降了1.89萬元，下降率40%。綜合近2年平均支出，確定的預算金額為1120萬元，消減80萬元，見表4所示。

③根據(jù)前三年考核次數(shù)分析推算

按照《蕪湖市開展“清潔城鄉(xiāng)、美化家園”環(huán)境整治專項行動工作方案》的規(guī)定，對于考核成績優(yōu)秀的縣區(qū)、單位給予每次獎勵115萬元。實際情況是：2020年考核8次，應獎勵920萬元；2021年也考核8次，應獎勵920萬元；2022年考核情況是，至9月份已經評估6次，10月、11月考核結果已出，按照此進度，也只能評估8次，也應獎勵920萬元。也就是說，近三年每年考核次數(shù)都是8次，只能撥付預算920萬元。

綜合以上三個因素分析，在考慮實際情況，筆者采用簡單加權平均數(shù)計算如下：

（1100+1120+920）/3=1050（萬元）

以上可得出2023年環(huán)境整治專項預算資金1050萬元，消減150萬元，消減比例為12.5%。

（3）績效目標合理性

2023年是蕪湖市創(chuàng)建項目第七屆全國文明城市收官之年，也是蕪湖市爭取獲得四屆蟬聯(lián)全國文明城市關鍵之年?？冃繕酥饕獓@改善人居環(huán)境、提高群眾滿意度、鞏固提升全國文明城市創(chuàng)建成果，采取的方法是暗訪督查，暗訪督查的內容包括鄉(xiāng)風文明建設、市容市貌整治、農村人居環(huán)境整治、集貿市場整治、道路交通秩序整治和生態(tài)環(huán)境治理等7個方面，總分100分，按綜合得分高低給予獎勵，每月考核一次?？傮w來看，績效目標設計較為全面，涵蓋了產出指標、效益指標、滿意度指標等方面，形成了較為合理的績效目標評價體系，但是也存在一些不足。

①月度考核的頻次過密影響考核效果。從實際考核結果來看，前三年也只是考核8次。建議2023年工作方案修改為每個季度2次比較合適。②考核序列交叉，缺乏科學合理性。第一序列為縣區(qū)、第二序列為市區(qū)。這種序列分類不合理，沒有考慮人口數(shù)量、人口素質、基礎設施、地理環(huán)境等因素。第三序列為市直單位，不包括縣區(qū)有關部門。換句話說，市直單位也屬于第二序列，存在第二序列重復考核問題，也給市直單位帶來工作負擔。

（4）實施方案可行性

2019年，市環(huán)境整治領導小組印發(fā)《蕪湖市“清潔城市、美化家園”暨“貼近群眾六走進”環(huán)境整治工作暗訪督查評價辦法》，進一步完善考核方案，梳理明確各項活動的牽頭部門，細化考核內容，使得實施方案可行性大大提高。

通過考核發(fā)現(xiàn)以下問題需要加大整治力度：①在消防管理方面，居民小區(qū)消防通道、消防設施堵塞問題突出；②在秩序管理方面，車輛亂停放、電動自行車未上牌、不戴頭盔、占道經營、交通秩序混亂等現(xiàn)象較多；③在服務設施方面，母嬰室未正常開放、未設無障礙停車位、志愿服務站點不能提供正常服務等現(xiàn)象時有發(fā)生；④在建設管理方面，亂拉亂設、飛線充電，居民小區(qū)樓道亂堆雜物、車輛亂停放、墻面污穢破損、小廣告亂張貼，路面坑洼積水較為普遍；⑤在環(huán)境衛(wèi)生方面，農貿（集貿）市場、主干道、背街小巷、公園、居民小區(qū)等垃圾衛(wèi)生情況問題較多；⑥在公益廣告方面，公益廣告不足、破損污損、位置不顯著；⑦在文明行為方面，有不文明養(yǎng)寵物、損壞公共設施、非吸煙區(qū)吸煙等現(xiàn)象。

（5）籌資合規(guī)性

項目資金由市本級財政負擔，并列入相應年度的財政預算，按時撥付、確保到位。市文明辦要按照市政府的要求，積極向政府主要領導、分管領導匯報請示，與市財政部門溝通協(xié)調，全力做好項目預算編制和申請，確保所需項目經費及時到位。

（6）總體結論

該項目設立規(guī)范，緊密結合蕪湖市優(yōu)勢和特色，符合規(guī)劃定位“準”、功能服務“優(yōu)”、培育機制“實”的總體要求，項目績效指標設計較為全面，體現(xiàn)了一定的前瞻性。通過綜合評估，按照評分標準，該項目結果為80分，評估等級為良好。該項目評估結論為：可以撥付專項資金1050萬元，消減資金150萬元。

4．評估建議

（1）降低考核頻率，緩解考評雙方壓力。該項目涉及面廣，考核工作量大，建議項目單位合理安排考核頻率，每季度考核2次，在緩解考核組工作壓力的同時，給被考核單位一個整改時間。

（2）科學分類序列，體現(xiàn)公平競爭。目前的考核分為三個序列考核不合理，沒有考慮人口數(shù)量等相關因素，而且第三序列重復考核，對縣區(qū)相關部門不公平。

（3）科學測算資金，提高預算執(zhí)行率。結合專項行動實際情況，對人力、財力、物力進行合理配置，確保預算資金用足、用好。

四、啟示與建議

（一）落實評估雙方主體責任，夯實評估基礎

明確責任是項目推進和考核的前提條件，事前績效評估需要明確預算部門及評估主體的相關責任。一方面，需要在政策宣傳上下功夫，通過廣泛宣傳和業(yè)務培訓，進一步深化相關人員對相關政策的理解，明確事前績效評估的程序和方法，從而提高評估主體積極參與的主觀能動性，落實主體責任。另一方面，需要在事前績效評估執(zhí)行的體制機制上下功夫，成立由預算單位負責人牽頭的績效評估工作小組，指導本單位部門績效評估工作。這樣的組織安排有利于統(tǒng)籌業(yè)務部門、財務部門、規(guī)劃部門等多部門工作，達到職責明確，齊抓共管的效果。^[3]

（二）優(yōu)化績效評估標準建設，保證公平公正

績效評估中常用的評估標準有地區(qū)標準、行業(yè)標準、計劃標準、歷史標準等，但預算評估項目種類繁多，各類標準使用過程中缺乏橫向可比性，同時新增的項目缺少歷史標準，類似的地區(qū)標準很難把握。在標準不明確、不統(tǒng)一的情況下，用事前績效評估的結果作為項目預算審批的依據(jù)，公平性將大打折扣。因此，建立健全的績效評估標準體系關系到評估結果的科學合理性，以及預算評審的公平公正，建議在財政部門牽頭下，集項目事務部門、行業(yè)專家、第三方組織的力量，制定適合本級財政預算特點的評價標準，并在實際工作中加以修訂和完善。

（三）創(chuàng)新評估組織實施模式，完善評估流程

事前績效評估作為一個新生事物，沒有一個成熟的經驗模板可供借鑒，事前績效評估的形式主要有現(xiàn)場調研、資料查閱、聘請專家、網(wǎng)絡調查、電話咨詢、座談、問卷調查、人大代表和政協(xié)委員參與等方式^[4]，事前績效評估的方法主要有因素分析法、成本效益法、最低成本法、公眾評判法等，財政評估及部門聯(lián)合評估需要對具體項目的評估形式和方法作一定的要求，防止評估主體采用單一的資料查閱方式進行簡單化處理，并要求各種評估形式和方法要有跡可循，從而保證事前評估的工作實效。

（四）加強全過程信息化建設，提升評估成效

預算項目事前績效評估工作大部分的時間和精力都落在溝通上，隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，應該通過數(shù)字化元素的引入來推動事前績效評估改革，實現(xiàn)碎片化向系統(tǒng)化轉變。^[5]首先，完善數(shù)字化績效評價專家?guī)?，完善集行業(yè)、企業(yè)、高校多方參與的評審專家?guī)?，提高評審工作的權威性。其次，構建一體化線上評審平臺，實現(xiàn)績效評審工作全流程線上平臺處理，打破時間和空間限制，節(jié)約時間和資金成本，提高評審工作的時效性。最后，打破信息壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，多方信息共享，互相監(jiān)督，提升預算管理工作成效。

參考文獻：

[1]諸麗.事前績效評估問題及對策研究[J].行政事業(yè)資產與財務，2023（6）：12-14.

[2]晁毓欣.事前績效評估與預算評審的一體化融合——基于全周期預算績效管理模型的解析[J].經濟研究參考，2021（13）：22-31.

[3]張冰蕊.事前績效評估制度建設與實踐探索——以廣東省廣州市白云區(qū)為例[J].財政監(jiān)督，2022（17）：5-9.

[4]陳萬峰.從源頭推進事前績效評估的思考[J].財政監(jiān)督，2022（17）：10-14.

[5]曾金華，馬善記，江丹，等.推進預算項目事前績效評估的實踐與思考——以湖北省襄陽市為例[J].財政監(jiān)督，2022（17）：19-22.

Practice and Thinking of Pre-evaluation of Budget Items in Administrative Institutions

——Taking Wuhu City landscaping home environment improvement project as an example

Zhao Chunyu， Ding Zengwen

（School of Accounting， Anhui Business College， Wuhu Anhui 241002）

Abstract： There are great differences in pre-evaluation projects， and there is no mature model for reference. Financial departments at all levels promote the work slowly， and the effect is not obvious. Through the case study of the beautification home environment improvement project in Wuhu City， this paper presents the specific process of the project's prior performance evaluation and summarizes the characteristic practices of the city. At the same time， in view of the current problems， suggestions are put forward to implement the main responsibilities of both sides of the evaluation， optimize the construction of performance evaluation standards， innovate the evaluation organization and implementation mode， and strengthen the information construction of the whole process to provide empirical support for the theoretical research and practice of prior performance evaluation.

Key words： Pre-evaluation; Rural revitalization; Performance evaluation criteria; Informatization