農(nóng)民專業(yè)合作組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究

許玲

摘? ?要：農(nóng)民專業(yè)合作組織是新形勢(shì)下我國(guó)的一種新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，為農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)?；a(chǎn)與銷售提供了重要的渠道，但是其發(fā)展也面臨著諸多困境，如缺乏規(guī)章制度、空殼現(xiàn)象、缺乏政策的支持等。因此，有必要采取針對(duì)性的措施，完善農(nóng)民專業(yè)合作組織的規(guī)章制度和內(nèi)部結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力，為農(nóng)村專業(yè)合作組織創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，加強(qiáng)宣傳與引導(dǎo)，提高對(duì)合作社的認(rèn)識(shí)，使農(nóng)村專業(yè)合作組織真正成為振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的重要推手。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民專業(yè)合作組織；發(fā)展困境；原因；完善對(duì)策

中圖分類號(hào)：Ｆ３２５? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）17-0023-03

農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對(duì)象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購(gòu)買(mǎi)，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)。農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)村流通領(lǐng)域撮合成交或直接組織農(nóng)產(chǎn)品交易，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展需求，在廠商和農(nóng)民、城市和農(nóng)村之間架起經(jīng)濟(jì)橋梁。它是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是推動(dòng)農(nóng)民走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要力量。

為了支持、引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的組織和行為，保護(hù)農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議于2006年10月31日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》。經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，2017年12月27日修訂通過(guò)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》。為加強(qiáng)農(nóng)民合作社規(guī)范管理、提升發(fā)展質(zhì)量，2019年經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等11個(gè)部門(mén)和單位聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民合作社規(guī)范提升行動(dòng)的若干意見(jiàn)》。

隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民專業(yè)合作組織在促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升農(nóng)村治理能力方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。實(shí)踐已經(jīng)證明，農(nóng)民專業(yè)合作組織是完善家庭基本經(jīng)營(yíng)制度的一個(gè)全新方向，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代化發(fā)展的重要組成部分，是農(nóng)業(yè)與科技相結(jié)合的成功典范，是提高小農(nóng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、保護(hù)小農(nóng)利益的重要組織形式，是促進(jìn)農(nóng)村思想建設(shè)和文化建設(shè)的重要途徑。如今，農(nóng)民專業(yè)合作組織在各地迅猛發(fā)展的同時(shí)，也暴露出各種各樣的問(wèn)題。本文對(duì)W市Y鎮(zhèn)的農(nóng)民專業(yè)合作組織進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，旨在充分了解當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展中遇到的問(wèn)題，并且針對(duì)這些問(wèn)題，提出可行的解決措施。

Y鎮(zhèn)地處W市，全鎮(zhèn)總面積36平方公里，下轄2個(gè)社區(qū)、12個(gè)村委會(huì)，常駐人口近5萬(wàn)人。Y鎮(zhèn)共有果樹(shù)3萬(wàn)多畝。近年來(lái)，Y鎮(zhèn)創(chuàng)辦了大量以水果為主的農(nóng)民專業(yè)合作社。截至2020年，Y鎮(zhèn)共有合作社82個(gè)，擁有在冊(cè)會(huì)員2 500余人，出資總額達(dá)8 700余萬(wàn)。筆者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在Y鎮(zhèn)中，82家農(nóng)民專業(yè)合作社中有69家都是種植水果的，占總數(shù)的84.1%；養(yǎng)殖水產(chǎn)的有9家，占11%；而從事農(nóng)機(jī)、信息等其他行業(yè)的合作社有4家，占總數(shù)的4.9%。在Y鎮(zhèn)，運(yùn)到批發(fā)市場(chǎng)進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品銷售的占52.6%，客戶直接上門(mén)的占21.8%，與超市建立供貨渠道的占11.1%；直接設(shè)專賣(mài)店的占8.9%，其他銷售渠道占5.6%。

一、農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展面臨的困境

（一）規(guī)模普遍偏小

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，規(guī)模大、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的合作社數(shù)量較少。截至2020年，Y鎮(zhèn)農(nóng)民專業(yè)合作社平均入社成員數(shù)量為30.5人。另外，合作社的戶均出資額也相對(duì)較低。截至2020年，Y鎮(zhèn)農(nóng)民專業(yè)合作社平均出資額為106.10萬(wàn)元。其中，合作社出資額在100萬(wàn)元以下的有52個(gè)，占合作社總數(shù)的63.4%；出資在100萬(wàn)—500萬(wàn)元的有24家，占比為29.3%；500萬(wàn)元以上的有6家，占比為7.3%。

合作社的規(guī)模偏小、自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱會(huì)導(dǎo)致一系列的問(wèn)題，如資本積累緩慢，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力比較差，產(chǎn)品很難形成規(guī)模和提高質(zhì)量等。以某專業(yè)合作社為例，合作社成立之初注冊(cè)資金只有20萬(wàn)，在冊(cè)人員6個(gè)，經(jīng)過(guò)了4年發(fā)展之后，會(huì)員增加到10位，合作社規(guī)模與4年前相比沒(méi)有太大變化。因此，合作社的自身實(shí)力成為其提高規(guī)模、擴(kuò)大效益和進(jìn)一步產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的主要障礙。

（二）運(yùn)行機(jī)制不健全

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)民專業(yè)合作組織內(nèi)部權(quán)力劃分不科學(xué)，重大事項(xiàng)決策機(jī)制不明確，導(dǎo)致組織重大事項(xiàng)議而不決，效率十分低下。農(nóng)民專業(yè)合作組織的管理難易程度與規(guī)模呈負(fù)相關(guān)關(guān)系[1]。Y鎮(zhèn)有22%的合作社理事長(zhǎng)、21%的合作社監(jiān)事會(huì)成員沒(méi)有通過(guò)民主選舉產(chǎn)生，農(nóng)民專業(yè)合作組織內(nèi)部管理無(wú)章可循，缺乏規(guī)范的監(jiān)督約束機(jī)制，存在監(jiān)事會(huì)的成員由理事長(zhǎng)或理事會(huì)成員代理的現(xiàn)象。51%的合作社沒(méi)有為每個(gè)成員設(shè)立賬戶；32%的合作社沒(méi)有定期召開(kāi)社員大會(huì)，8%的合作社章程沒(méi)有討論通過(guò)，農(nóng)民專業(yè)合作組織內(nèi)部雖然設(shè)置了監(jiān)事會(huì)，但是監(jiān)事會(huì)對(duì)于組織的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略、財(cái)務(wù)制度、利益分配、內(nèi)部決策等沒(méi)有起到應(yīng)有的監(jiān)督作用，導(dǎo)致農(nóng)民專業(yè)合作組織中的成員無(wú)法有效維護(hù)自身利益，同時(shí)也使農(nóng)民專業(yè)合作組織因制度不規(guī)范、不完善無(wú)法在發(fā)展中獲得較大利潤(rùn)，影響其進(jìn)一步發(fā)展壯大。

（三）政府扶持力度不夠

扶貧項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證、無(wú)公害基地建設(shè)等項(xiàng)目資金難以與農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。某專業(yè)合作社在2011年年初本來(lái)有一個(gè)很好的發(fā)展機(jī)會(huì)，但是由于沒(méi)有爭(zhēng)取到當(dāng)時(shí)政府對(duì)合作社的撥款，錯(cuò)過(guò)了最佳發(fā)展時(shí)機(jī)，以至于至今仍然規(guī)模不大，發(fā)展不起來(lái)。

在合作組織的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，政府的扶持、稅收減免、科技指導(dǎo)等政策大都給予龍頭企業(yè)，對(duì)普通合作組織的優(yōu)惠政策依然存在著不能落實(shí)到位的問(wèn)題。在2014年Y鎮(zhèn)政府對(duì)合作社的撥款和稅收減免中，70%的資源給予了6個(gè)規(guī)模較大的合作社，而其他70多個(gè)合作社則一起分配剩余資源的30%。

（四）缺乏專業(yè)的人才隊(duì)伍

人才隊(duì)伍對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展至關(guān)重要，但是由于大部分農(nóng)民專業(yè)合作社地處農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)收入有限，再加上工作環(huán)境的限制，很難吸引優(yōu)秀人才加入其中從事經(jīng)營(yíng)管理、市場(chǎng)營(yíng)銷等工作。部分農(nóng)民專業(yè)合作組織的成員年齡偏大，學(xué)歷偏低，沒(méi)有專業(yè)的技術(shù)和知識(shí)，難以迎合農(nóng)民專業(yè)合作組織對(duì)于種植、養(yǎng)殖、加工、管理和營(yíng)銷等方面的需求。另外，農(nóng)民專業(yè)合作組織缺乏專業(yè)會(huì)計(jì)從業(yè)人員，導(dǎo)致農(nóng)民專業(yè)合作組織無(wú)法進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展軌道。在Y鎮(zhèn)，82%的合作社主要作用是為會(huì)員提供疫病防治、技術(shù)指導(dǎo)，統(tǒng)一化肥和產(chǎn)品包裝，安排銷售渠道等，難以滿足會(huì)員對(duì)農(nóng)產(chǎn)品深加工、資金信貸、保險(xiǎn)等服務(wù)的需求。

二、農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展面臨困境的原因

當(dāng)前，中國(guó)的農(nóng)民專業(yè)合作組織的迅速發(fā)展使“三農(nóng)”問(wèn)題得到一定程度上的解決，并且對(duì)鄉(xiāng)村振興起到了一定的促進(jìn)作用。但農(nóng)民專業(yè)合作組織仍然存在著不少的問(wèn)題，體現(xiàn)在農(nóng)民專業(yè)合作組織運(yùn)作與發(fā)展的諸多方面。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面。

（一）組織內(nèi)在動(dòng)力不足

筆者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，真正由農(nóng)民創(chuàng)辦的合作社所占比例較小，農(nóng)民自發(fā)組建合作積極性普遍不高。在Y鎮(zhèn)，由政府引導(dǎo)或企業(yè)推動(dòng)所組建的合作社占大多數(shù)，共有54家，占68%，由普通農(nóng)民自發(fā)組建的合作社較少，有26家，占32%。農(nóng)民創(chuàng)辦合作社的動(dòng)力不足主要有兩方面的原因：第一，缺乏對(duì)于合作社的認(rèn)知與專業(yè)知識(shí)，農(nóng)民對(duì)專業(yè)合作組織的認(rèn)知程度影響了其是否參加合作組織。第二，創(chuàng)辦合作社的成本高。普通農(nóng)戶社會(huì)關(guān)系簡(jiǎn)單，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)弱，成立合作社后抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力不一定能得到顯著提高，而收益尤其是在合作的初期甚至?xí)幸欢ǖ奶澅尽?/p>

（二）內(nèi)部利益聯(lián)結(jié)機(jī)制比較脆弱

調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民專業(yè)合作組織的服務(wù)功能較為單一，仍以技術(shù)咨詢和信息服務(wù)為主，對(duì)于資金供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品銷售和品牌樹(shù)立等方面起到的作用較為有限。在Y鎮(zhèn)，有42家合作社是以生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)、信息交流、統(tǒng)一化肥農(nóng)藥等生產(chǎn)資料供應(yīng)為主要任務(wù)；而把農(nóng)產(chǎn)品加工、品種推廣、自營(yíng)品牌作為主要經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的農(nóng)民專業(yè)合作組織所占比例只有18%；從目前已有的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制來(lái)看，許多農(nóng)民專業(yè)合作組織內(nèi)部的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系比較松散，合作雙方?jīng)]有形成以產(chǎn)權(quán)為紐帶的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的共同體，只是簡(jiǎn)單的買(mǎi)賣(mài)關(guān)系或者合作互助關(guān)系。在一些由企業(yè)注資建立的農(nóng)民專業(yè)合作組織中，占據(jù)股份優(yōu)勢(shì)的龍頭企業(yè)與普通農(nóng)戶很難具有相同的利益目標(biāo)，企業(yè)創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作組織是為了借助農(nóng)民專業(yè)合作組織的名頭享受國(guó)家的免稅優(yōu)惠和政府部門(mén)的貸款、項(xiàng)目扶持等政策。

（三）“空殼”問(wèn)題嚴(yán)重

由于農(nóng)民專業(yè)合作組織注冊(cè)登記門(mén)檻較低，成立后缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管制度，加上為了政策投機(jī)和完成業(yè)績(jī)指標(biāo)，部分農(nóng)民專業(yè)合作組織規(guī)模小，成員少，甚至沒(méi)有固定的場(chǎng)所、設(shè)備等，成立之后基本沒(méi)有什么業(yè)務(wù)。部分農(nóng)民專業(yè)合作組織創(chuàng)立的目的主要是為了套取補(bǔ)助資金，獲得征地便利，成為名副其實(shí)的“空殼社”。部分“空殼社”利用農(nóng)民專業(yè)合作組織規(guī)?；膬?yōu)勢(shì)，充當(dāng)了中間商的角色，在農(nóng)戶與市場(chǎng)之間賺取差價(jià)，在一定程度上削弱了農(nóng)戶的利益，未能給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)真正福祉。損害了農(nóng)民專業(yè)合作社的社會(huì)信譽(yù)與政府財(cái)政政策的公平性，增加了政府的行政成本與市場(chǎng)監(jiān)管的成本[2]。

（四）民主決策流于形式

在農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展中，資金是其存在發(fā)展的重要因素，從資金構(gòu)成看，政府的財(cái)政支持是農(nóng)民專業(yè)合作組織資金的來(lái)源之一。正因如此，部分農(nóng)民專業(yè)合作組織由政府部門(mén)和干部大量介入，這種介入導(dǎo)致的結(jié)果是普通社員在組織內(nèi)部不能充分表達(dá)自己的意愿，很多決策沒(méi)有通過(guò)民主程序而是直接由政府部門(mén)決定，嚴(yán)重挫傷了普通社員參與管理監(jiān)督的積極性與主動(dòng)性，往往一個(gè)通知或者一個(gè)決定下來(lái)，社員根本不知情，只知道通知與結(jié)果，社員的意見(jiàn)很少會(huì)被采納?！耙蝗艘黄薄敝坪茈y在現(xiàn)實(shí)中得到落實(shí)，往往出資較多的社員或企業(yè)擁有更多的話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)。

三、完善農(nóng)民專業(yè)合作組織的對(duì)策

（一）完善規(guī)章制度和內(nèi)部結(jié)構(gòu)

將《農(nóng)民專業(yè)合作社法》落到實(shí)處，根據(jù)農(nóng)民專業(yè)合作組織自身的特點(diǎn)，進(jìn)一步調(diào)整組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，制定有效可行的制度章程，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作組織的健康發(fā)展。首先，健全內(nèi)部機(jī)構(gòu)，成員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)各司其職，防止濫用職權(quán)及徇私舞弊，達(dá)到制衡與監(jiān)督的目的。其次，完善分工管理制度，從入社審批、崗位考核、財(cái)務(wù)管理和民主監(jiān)督等方面來(lái)保障農(nóng)民專業(yè)合作組織健康發(fā)展。最后，建立合理的利益分配機(jī)制，制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)漠a(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和利益分配方案，合作社對(duì)社員生產(chǎn)的產(chǎn)品實(shí)行收購(gòu)或銷售時(shí)，按照產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的價(jià)格進(jìn)行分類，既給社員帶來(lái)穩(wěn)定的收入，又可促進(jìn)合作社的健康發(fā)展。

（二）加強(qiáng)宣傳與引導(dǎo)

宣傳引導(dǎo)工作的重點(diǎn)是通過(guò)示范帶動(dòng)讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到合作組織的好處，要做出制度安排讓有關(guān)部門(mén)認(rèn)識(shí)到自己的責(zé)任，并調(diào)動(dòng)起他們支持合作組織發(fā)展的積極性。首先，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)主管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、村委干部、合作組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)，加深他們對(duì)合作社的認(rèn)識(shí)，先培養(yǎng)出一批熟悉農(nóng)民專業(yè)合作知識(shí)的骨干隊(duì)伍，再由他們來(lái)引導(dǎo)合作社成員，推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展。其次，新聞媒體要加大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作組織知識(shí)、先進(jìn)典型的宣傳，形成鼓勵(lì)、支持合作組織健康發(fā)展的良好氛圍和輿論環(huán)境。最后，合作組織成員自身多關(guān)心關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作組織的相關(guān)政策，與時(shí)俱進(jìn)，使農(nóng)民專業(yè)合作組織又好又快發(fā)展。

（三）培育多重功能

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力是促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作組織長(zhǎng)期快速發(fā)展的直接動(dòng)力。因此，提高合作組織自身的競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要。第一，整合資源，提升能力。將合作組織農(nóng)戶現(xiàn)有人力、物力、財(cái)力整合利用，提升組織整體實(shí)力。同時(shí)，合作組織之間也應(yīng)相互學(xué)習(xí)，向已經(jīng)成功的合作組織學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，提高合作組織的決策能力、創(chuàng)新能力與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力。第二，提升品質(zhì)，打造品牌。結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)新技術(shù)和新品種，改善施肥方法，改良土壤，提高農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)。做好農(nóng)產(chǎn)品的商標(biāo)注冊(cè)和網(wǎng)絡(luò)推廣，努力使農(nóng)產(chǎn)品得到國(guó)家綠色食品、免檢產(chǎn)品等認(rèn)證，樹(shù)立起自己的品牌與口碑，將產(chǎn)品做大做強(qiáng)[3]。

（四）政府開(kāi)展針對(duì)性扶持

相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)在財(cái)政、稅收、信貸、信息、技術(shù)、人才等方面支持農(nóng)民專業(yè)合作組織的建設(shè)和發(fā)展，結(jié)合專業(yè)合作組織的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況，對(duì)不同的合作組織制定出不同的政策優(yōu)惠。政府積極與當(dāng)?shù)匦庞蒙缁蜚y行溝通，在信貸方面放寬對(duì)合作組織的要求，延長(zhǎng)其還款期限，并給予一個(gè)較低的貸款利率。在每年的政府農(nóng)業(yè)投入資金中，設(shè)立一個(gè)專項(xiàng)資金，專門(mén)扶持農(nóng)民專業(yè)合作組織。加強(qiáng)與稅務(wù)部門(mén)的協(xié)作，實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。積極引進(jìn)國(guó)際先進(jìn)種植管理技術(shù)，在當(dāng)?shù)睾献魃邕M(jìn)行實(shí)驗(yàn)并推廣，進(jìn)行農(nóng)業(yè)科學(xué)化管理。

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