我國(guó)人口普查中城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑探討

趙亞男

（日照市統(tǒng)計(jì)局，山東 日照 276800）

0 引言

人口普查的目的是為了更好地掌握人口的基本情況，使人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，從而為人口政策、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展制定和執(zhí)行工作提供依據(jù)，為人民群眾提供人口統(tǒng)計(jì)資料?！捌呷似铡笔菍?duì)我國(guó)國(guó)情和國(guó)力的一次重大調(diào)查，是黨和國(guó)家工作的一次重大決策。1995 年，為了方便全國(guó)人民代表大會(huì)的選舉，全國(guó)首次進(jìn)行了人口普查，并制定了國(guó)家的第一個(gè)五年計(jì)劃。自那以后，相繼出現(xiàn)全國(guó)第二、三、四、五、六、七次人口普查（下文中，“二普”，“三普”，“四普”，“五普”，“六普”，“七普”，共7 次）。七次人口普查為中國(guó)70 年來(lái)的人口發(fā)展?fàn)顩r繪制了一張“全景圖譜”。

1 人口普查的內(nèi)容和方式的變化

1.1 人口普查溯源

人口普查是收集、整理、評(píng)估、分析和發(fā)布國(guó)家或者區(qū)域內(nèi)的全部人口特征的一個(gè)完整的過(guò)程，它包含著整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)狀況。人口普查工作是一項(xiàng)復(fù)雜而又精細(xì)的系統(tǒng)工程，其關(guān)鍵在于“不重不漏”。埃及、古巴比倫、古巴勒斯坦、羅馬的人口普查在5800 年前就已完成。中國(guó)第一次進(jìn)行《史記》人口普查，記載了“禹治水，九州，計(jì)民之?dāng)?shù)”，這是大禹為了治水而進(jìn)行的一次人口普查，其統(tǒng)計(jì)數(shù)字為1355 萬(wàn)，與天津市2020年的總?cè)丝冢?387 萬(wàn)）相當(dāng)。1790 年，美國(guó)開(kāi)始了美國(guó)的人口普查制度。1902 年，美國(guó)政府設(shè)立了一個(gè)獨(dú)立于統(tǒng)計(jì)部門的組織。自1950 年以來(lái)，聯(lián)合國(guó)一直在倡導(dǎo)全球范圍內(nèi)進(jìn)行人口普查。1958 年，聯(lián)合國(guó)發(fā)布《人口與住房普查的原則和建議》，規(guī)定從1965—1974 年，每10 年進(jìn)行一次全國(guó)（地區(qū)）人口普查。在2005—2014 年間，全世界的第五次人口普查在227 個(gè)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行[1]。

1.2 普查對(duì)象

普查對(duì)象是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的全部人口。從一普到五普的普查對(duì)象口徑都是“常住人口”，以保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、可用性、便于現(xiàn)場(chǎng)操作。2000 年以后，隨著人口持續(xù)增長(zhǎng)，“六普七普”登記工作的基本原則是：“一人一冊(cè)，一戶一檔，一戶不漏，一人一漏”，再對(duì)普查結(jié)果進(jìn)行了重審，得出的結(jié)果依然是“常住人口”。常住人口，是當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｈ珖?guó)一、五普的人口普查對(duì)象基本一致，均為“中華人民共和國(guó)境內(nèi)擁有中華人民共和國(guó)國(guó)籍者”。2010 年頒布的《全國(guó)人口普查條例》明確規(guī)定，“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，在中華人民共和國(guó)之外，但尚未在中華人民共和國(guó)定居的中國(guó)公民”，六普、七普都采取了以上措施。六普、七普兩次普查與前五次普查相比，其統(tǒng)計(jì)口徑存在三大問(wèn)題。①以“自然人”為普查對(duì)象。這一概念突顯了普查對(duì)象與“法人”的區(qū)別，它不僅體現(xiàn)了其自然生物學(xué)特性，而且還凸顯了其法律地位。②將中國(guó)居民“在海外但尚未定居”作為研究對(duì)象，并對(duì)仍持有中國(guó)國(guó)籍的外國(guó)人進(jìn)行調(diào)查。③明確了被納入普查范圍的外國(guó)人口。按照“中華人民共和國(guó)普查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)的自然人”和“在中華人民共和國(guó)以外的外國(guó)人”這兩個(gè)指標(biāo)，可以推斷出長(zhǎng)期在中國(guó)居住的外國(guó)人。六普和七普為港澳臺(tái)和外籍人士建立了中英雙語(yǔ)的全國(guó)人口普查登記表。

1.3 普查時(shí)點(diǎn)

普查工作分4 步進(jìn)行，包括準(zhǔn)備、登記、整理、總結(jié)、分析、統(tǒng)計(jì)、調(diào)查。例如，2017 年至2022 年的第7 次人口普查將持續(xù)5 年。由于出生、死亡和遷移等各種活動(dòng)無(wú)時(shí)無(wú)刻不在進(jìn)行，并且在各個(gè)階段，人口的數(shù)目也會(huì)有差異。因此，普查將設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的時(shí)間點(diǎn)，以便登記數(shù)據(jù)。例如，新加坡2 月5 號(hào)，美國(guó)4 月1 日，印度5 月1 日，俄羅斯10 月1 日，韓國(guó)11 月1 日等等。全國(guó)四次人口普查的日期是7 月1 日，從2000 年五普開(kāi)始，到11 月1 日。20 世紀(jì)90 年代之后，由于人口持續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)的人口普查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間也隨之改變。

1.4 實(shí)施機(jī)構(gòu)

人口普查是為政治和行政服務(wù)的，因此，各國(guó)的人口普查工作都是由政府負(fù)責(zé)，而政府又是負(fù)責(zé)監(jiān)督的?！吨腥A人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》《第五次全國(guó)人口普查辦法》《全國(guó)人口普查條例》等，是我國(guó)人口普查工作的重要內(nèi)容。《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展全國(guó)人口普查的通知》是國(guó)務(wù)院在全國(guó)人口普查開(kāi)始前發(fā)出的。七普的“大國(guó)點(diǎn)名，不能沒(méi)有你”這句標(biāo)語(yǔ)，對(duì)人口普查的執(zhí)行單位作了一個(gè)完整的解釋，表明了國(guó)家是這次人口普查的主要對(duì)象。

1.5 調(diào)查方式

目前，全球已有4 種普查制度：傳統(tǒng)的問(wèn)卷式普查，登記式普查，抽樣普查，滾動(dòng)普查。例如，瑞典從2005 年開(kāi)始實(shí)行登記人口普查，韓國(guó)實(shí)行抽樣調(diào)查，美國(guó)實(shí)行滾動(dòng)人口普查，美國(guó)實(shí)行的是社區(qū)普查。七次普查均采用定期問(wèn)卷的方式，由普查員到各家各戶進(jìn)行登記。登記表格有紙質(zhì)版和電子版兩種，一普到六普均為紙質(zhì)版。七普首次實(shí)行電子版，普查員可利用手機(jī)、電腦等方式查閱人口信息和登記信息，并利用手機(jī)或電腦進(jìn)行普查登記，減少了數(shù)據(jù)的打印、運(yùn)輸、發(fā)放、回收、編碼、錄入、核對(duì)等環(huán)節(jié)的工作量、材料和時(shí)間，極大地節(jié)約了人口普查的成本，降低了錄入的差錯(cuò)，大大提高了工作的效率和準(zhǔn)確性。通過(guò)上門調(diào)查、集中填寫(xiě)問(wèn)卷、郵寄問(wèn)卷、電話訪問(wèn)、網(wǎng)上問(wèn)卷調(diào)查等方式進(jìn)行調(diào)查。一普至六普采用的是以家庭調(diào)查為主要聯(lián)系方式。七普率先實(shí)施電子統(tǒng)計(jì)注冊(cè)，鼓勵(lì)自助填報(bào)，并在手機(jī)上掃描二維碼，實(shí)現(xiàn)自助申報(bào)。自11 月6 日零時(shí)起，對(duì)未能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成志愿填報(bào)的家庭進(jìn)行住戶調(diào)查。根據(jù)新冠肺炎疫情的特征，制定了一套應(yīng)急預(yù)案，重點(diǎn)對(duì)高危地區(qū)采取電話訪問(wèn)、中危險(xiǎn)地區(qū)戶外訪問(wèn)、鼓勵(lì)網(wǎng)上填報(bào)等多種方式進(jìn)行普查登記。人口普查需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。每一位普查員負(fù)責(zé)大約250 人的登記，每4～5 人配備一位普查指導(dǎo)員。我國(guó)有14 億人口，初步估算，普查指導(dǎo)員和普查員約有700 萬(wàn)，國(guó)家普查在人力、物力、財(cái)力等方面的調(diào)動(dòng)，并不亞于戰(zhàn)爭(zhēng)。

2 中國(guó)城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑

由于城鎮(zhèn)的設(shè)立和統(tǒng)計(jì)的分離，以及與有關(guān)部門的協(xié)作，造成了城市統(tǒng)計(jì)的變動(dòng)和混亂。僅《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，就有七八個(gè)城市和鄉(xiāng)村的分類法。城鄉(xiāng)劃分不合理，嚴(yán)重地影響著我國(guó)的統(tǒng)計(jì)工作。

（1）人口普查資料分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村兩類。其資料來(lái)源具有權(quán)威性，且對(duì)城鎮(zhèn)人口的區(qū)域及規(guī)模分布作了大量的統(tǒng)計(jì)，有利于分析城市化區(qū)域差異、城市化規(guī)模結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。然而，五次人口普查中，城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有差別，一些數(shù)據(jù)不一致。

（2）城市規(guī)劃的統(tǒng)計(jì)。將建成區(qū)、邊緣區(qū)、郊區(qū)、農(nóng)村等地區(qū)分為幾個(gè)區(qū)，這是為了城市的發(fā)展和規(guī)劃，根據(jù)市政建設(shè)部門的統(tǒng)計(jì)，目前還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的方法，尤其是邊緣區(qū)的范圍，在理論上還沒(méi)有一個(gè)明確的結(jié)論，而且各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒(méi)有相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，各地的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)多是中國(guó)的都市建筑統(tǒng)計(jì)，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家數(shù)據(jù)。

（3）行政統(tǒng)計(jì)。以城鎮(zhèn)人口、市區(qū)人口、城鎮(zhèn)人口等為依據(jù)，按行政區(qū)劃的城鎮(zhèn)人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)?！吨袊?guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》以“城市居民”的形式出現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民。在建國(guó)初期，由于沒(méi)有相關(guān)的統(tǒng)計(jì)資料，這一指標(biāo)主要是用來(lái)衡量城市人口的，而在城市管理制度發(fā)生變化后，該指標(biāo)與中國(guó)20 世紀(jì)80 年代開(kāi)始實(shí)行的鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、縣改市、市管縣政策相適應(yīng)，使1982 以后的建制城市人口失去了主導(dǎo)城市人口的功能[2]。

3 影響城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確性的幾個(gè)因素

3.1 城鎮(zhèn)建制標(biāo)準(zhǔn)的變化

無(wú)論是在人口普查或行政方面，城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)都是以建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，所以城市行政區(qū)劃的變遷對(duì)于城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)數(shù)字有著重大的影響。中國(guó)先后發(fā)布了5 個(gè)城市建制，每次都對(duì)城市的人口構(gòu)成有很大的影響。

3.2 戶籍政策

1958 年之前，由于缺乏對(duì)人口流動(dòng)的嚴(yán)格控制，導(dǎo)致大量的農(nóng)村人口涌入城市。戶口登記對(duì)城市居民的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)影響很小。1958 年，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，對(duì)農(nóng)村居民的流動(dòng)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。1977 年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了公安部《關(guān)于處理戶口遷移的決定》。由于戶口制度的嚴(yán)格，20 世紀(jì)80 年代之前，城鎮(zhèn)居民的戶口統(tǒng)計(jì)與城鎮(zhèn)居民的實(shí)際情況相差不大。《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》是1984 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的?！叭藨舴蛛x”的局面已經(jīng)呈現(xiàn)出一種新的局面。1986 年，“藍(lán)印花稅”在我國(guó)的一些大城市中進(jìn)行了試點(diǎn)。戶籍制度的放松，使得城鎮(zhèn)居民的戶籍人口很難覆蓋到大部分的外來(lái)人口。

3.3 流動(dòng)人口的變化

在解放前，由于沒(méi)有能力進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，土改使得農(nóng)民有了自己的土地，所以，從鄉(xiāng)村流向城市的人口越來(lái)越少，而隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，城市的人口也越來(lái)越多。1980 年之前，全國(guó)的人口流動(dòng)在很大程度上是受政府的控制。統(tǒng)計(jì)部門可以實(shí)時(shí)了解城市和農(nóng)村的人口變動(dòng)情況。20 世紀(jì)80 年代以后，我國(guó)的人口流動(dòng)呈現(xiàn)出一種非計(jì)劃性的特點(diǎn)，特別是在我國(guó)對(duì)農(nóng)村戶籍制度的放松之后，這種現(xiàn)象更加突出，由此可以得出一個(gè)較為狹窄的統(tǒng)計(jì)口徑。雖然人口流動(dòng)的規(guī)模一直在增長(zhǎng)，但是1985—1991 年，由于1988 年的經(jīng)濟(jì)調(diào)整，導(dǎo)致了戶籍流動(dòng)的減少。20 世紀(jì)90 年代的人口流動(dòng)沒(méi)有明顯的改變，遷入和遷出的人口始終保持在350 萬(wàn)左右，并且總體上保持在30%的水平。例如，1992 年，流動(dòng)人口358 萬(wàn)，31%，1994 年366 萬(wàn)，33%。但是，非農(nóng)業(yè)戶口的人口流動(dòng)卻有更大的增加。雖然流動(dòng)人口中存在著城市間的流動(dòng)，但是從20 世紀(jì)80年代以后，這種變化趨勢(shì)仍然表明，從20 世紀(jì)80 年代開(kāi)始，農(nóng)村人口一直在快速增長(zhǎng)，特別是城鎮(zhèn)的流動(dòng)人口，其中非農(nóng)業(yè)戶口的流動(dòng)比率較高。流動(dòng)人口的龐大，給城市人口的精確統(tǒng)計(jì)帶來(lái)了困難[3]。

4 城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)整合的思考

很多學(xué)者從工業(yè)化的觀點(diǎn)出發(fā)，嘗試用“全球平均”理論來(lái)描述中國(guó)實(shí)際的城市化水平。盡管城鎮(zhèn)人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有一定的關(guān)系，但是在中國(guó)，更應(yīng)該把政府的行為作為主導(dǎo)作用來(lái)看待，并將其納入各個(gè)歷史階段。城鎮(zhèn)人口資料整合，應(yīng)當(dāng)依據(jù)人口普查資料，參照1982 之前的行政區(qū)劃，1982 之后的人口統(tǒng)計(jì)，并結(jié)合城鎮(zhèn)建制標(biāo)準(zhǔn)演變、城鎮(zhèn)流動(dòng)人口的成長(zhǎng)情況，對(duì)城鎮(zhèn)人口資料進(jìn)行重組。

4.1 城鎮(zhèn)名稱表述的規(guī)范性

我們國(guó)家的“市”概念與“城市”的概念相距甚遠(yuǎn)，而“鎮(zhèn)”則與“小城鎮(zhèn)”的概念相距甚遠(yuǎn)。目前“設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)”中，“市”并非“城市”，而根據(jù)1993 年的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)縣市的非農(nóng)業(yè)人口必須占到30%以上，而從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力占70%的地區(qū)明顯不屬于城鎮(zhèn)。況且五普把鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入農(nóng)村統(tǒng)計(jì)范圍，似乎與傳統(tǒng)稱呼略有出入，是否科學(xué)，值得探討。為了防止概念上的混淆，必須盡快確立各區(qū)域之間的聯(lián)系，并制定統(tǒng)一的概念，即中心—建成區(qū)—城市區(qū)域（城市區(qū)域概念）—城市經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)區(qū)（與國(guó)外大多城區(qū)相似）—城市行政區(qū)劃（含轄縣）[4]。

4.2 城鎮(zhèn)建制與城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)穩(wěn)定性

城鎮(zhèn)建制規(guī)范要做到“三要”，包括穩(wěn)定，減少變化，簡(jiǎn)潔，抓住要點(diǎn)。為此，作者得出如下結(jié)論。

（1）設(shè)區(qū)縣的市區(qū)、近郊以及未設(shè)區(qū)縣的市。設(shè)區(qū)縣的郊區(qū)，按縣、鎮(zhèn)、村等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

（2）“鎮(zhèn)”是指政府所屬行政鎮(zhèn)“鎮(zhèn)”，并以“街道辦事處”“居民委員會(huì)”“村民委員會(huì)”等交叉構(gòu)成。

（3）此外，我國(guó)還有很多未建制的工礦區(qū)、旅游區(qū)，以及大量的非農(nóng)業(yè)工業(yè)，盡管不在本鎮(zhèn)的管轄范圍內(nèi)，但人口眾多，是名副其實(shí)的大城市。

《城市與農(nóng)村》的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)是由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、民政部、住建部、公安部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等部門聯(lián)合制定的[5]。

4.3 戶籍制度改革出新政策，創(chuàng)新人口管理

為深入貫徹黨的十八屆三中全會(huì)、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，推動(dòng)城鄉(xiāng)居民戶口登記制度改革，推動(dòng)有能力在城鎮(zhèn)就業(yè)、居住的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)。

（1）全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制。

（2）適度放寬城鎮(zhèn)居民的戶籍限制。

（3）在大城市中合理地安置住房。

（4）對(duì)超大城市的人口進(jìn)行嚴(yán)格的控制。

（5）切實(shí)解決戶籍轉(zhuǎn)移中的關(guān)鍵問(wèn)題。

5 結(jié)語(yǔ)

如何構(gòu)建具有連續(xù)性、科學(xué)性、可比性的城鄉(xiāng)人口數(shù)據(jù)，是中國(guó)城市化進(jìn)程中的一個(gè)重要問(wèn)題。文章從城市人口統(tǒng)計(jì)中的一些要素入手，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、人口管理與人口統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行了初步的探討。