經(jīng)營性房屋承租人征收補償權(quán)益的保障

王樂

一、國有土地上房屋征收補償制度存在的不足

《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）規(guī)定征收國有土地上單位、個人的房屋應滿足“公共利益的需要”這一條件。確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定，市、縣人民政府可以規(guī)范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部門具體組織實施本行政區(qū)域的土地房屋征收補償工作，或者委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)（縣）征地事務機構(gòu)等主體參與征收與補償?shù)膮f(xié)商，與被征收入簽訂補償安置協(xié)議。市、縣級人民政府亦應依照《征補條例》的規(guī)定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。

國有土地上房屋征收補償制度目前存在一些不足。第一，征收補償范圍較窄?！墩餮a條例》規(guī)定：征收補償范圍僅包括被征收房屋價值的補償、因征收房屋造成的搬遷而臨時安置的補償以及因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，未涉及實際生活中其他比較重要的權(quán)益。第二，征收補償標準設置不合理。《征補條例》規(guī)定補償不得低于房屋征收決定公告之日起被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格，而被征收房屋的價值由具有相應資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估。該標準在實踐中由于較為模糊，對被征收入并不合理。第三，征收補償方式單一。目前，我國的征收補償方式僅有貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式，在實務中無法滿足被征收入的需求。第四，征收補償主體單一。房屋不僅存在居住這一用途，往往還用于出租等經(jīng)營用途，但現(xiàn)行國有土地上房屋征收補償制度遺漏了承租人的權(quán)利。

二、經(jīng)營性房屋承租人享有的拆遷補償權(quán)益范圍

（一）承租人是否享有征收補償權(quán)益《征補條例》第二條將被征收入明確定義為房屋所有權(quán)人，即在立法上未將承租人作為征收補償主體，故司法實踐中一般認為承租人不具有直接向征收部門主張拆遷補償?shù)闹黧w資格。經(jīng)營性房屋征收不僅影響房屋所有權(quán)人享有的房屋權(quán)益，還將導致原房屋租賃合同無法繼續(xù)履行，影響承租人繼續(xù)經(jīng)營使用房屋的權(quán)益。有觀點認為，經(jīng)營性房屋的承租人雖非房屋征收補償決定的相對人，但承租人作為被征收房屋的使用權(quán)人，征收房屋帶來的搬遷、臨時安置等問題及停產(chǎn)停業(yè)損失將由承租人實際承受。因此，承租人作為房屋征收行為的利害關系人，就拆遷補償中涉及承租人的補償項目應具有主體資格，其可向征收部門主張拆遷補償。（2020）最高法行申7667號行政裁定書中指出，承租人在租賃的房屋上有重大添附或者依托承租的房屋依法享有生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，征收行為將會直接造成其在房屋上的重大添附損失或者存在停產(chǎn)停業(yè)損失，此時承租人依法享有原告資格和復議申請人資格。在（2020）最高法行申3739號行政裁定書中，最高院則直接指出征收人“在征收補償過程中對涉及涉案房屋的裝飾裝修部分遺漏了行政相對人”未充分保障承租人的合法權(quán)益，征收程序違法。

司法實踐中有觀點認為，出于民法的公平原則考慮，應當由承租人針對裝飾裝修方面的損失向出租入主張權(quán)利。其依據(jù)是《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）和《最高人民法院關于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《租賃合同解釋》）第七條和第九條的規(guī)定。（2018）最高法民終107號民事判決書即持這種觀點，認定剩余租賃期內(nèi)的裝飾裝修殘值損失，由雙方按照公平原則分擔。另檢索《租賃合同解釋》第六條至第十一條以及《民法典》第七百一十條至第七百一十四條的規(guī)定，租賃期間經(jīng)過出租人同意進行的裝飾裝修，出租人又同意利用的，可折價歸出租人所有、由出租人給予一定補償或者共同分擔損失；租賃期間承租人私自加建擴建的部分不能出租入主張權(quán)利，但自行維修的部分要求出租人予以補償；租賃期間承租人經(jīng)過出租人同意加建擴建部分產(chǎn)生的造價，可由出租人予以補償或者分擔。（2018）最高法民申2547號民事裁定書認為，由于征收行為發(fā)生在征收人與被征收人之間，跟承租人無法律上的利害關系，承租人只能在租賃合同范圍內(nèi)向出租入主張權(quán)利。但該觀點忽視了案件事實中出租人與承租人已經(jīng)對安置費用和補償費用作出了先行約定，上述裁定書僅針對承租人另外主張的歇業(yè)費和侵權(quán)責任的承擔進行說理。

（二）經(jīng)營性房屋承租人涉及的征收補償權(quán)益范圍

1．因征收房屋造成的搬遷、臨時安置補償

承租人因征收房屋致使不能在被征收房屋內(nèi)繼續(xù)從事辦公或生產(chǎn)經(jīng)營的，其將辦公用品或生產(chǎn)經(jīng)營所需設備從被征收房屋搬離產(chǎn)生的費用；或承租人與被征收入未解除租賃合同，由承租人自行負擔臨時用房以繼續(xù)履行租賃合同的，承租人負擔的臨時用房租賃費用，屬于搬遷、臨時安置補償?shù)馁M用范圍。在被征收入末實際使用被征收房屋的情況下，因房屋征收而搬離、騰空被征收房屋產(chǎn)生的損失實際由承租人負擔。承租人可依其與被征收入之間房屋租賃合同或依據(jù)承租人與被征收人就因房屋征收時雙方權(quán)利義務的具體約定向被征收入主張民事權(quán)利，但為避免被征收入侵害承租人合法權(quán)益，應認可承租人與房屋征收補償決定之間存在利害關系。

根據(jù)《民法典》第二百四十條“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”的規(guī)定，在房屋所有權(quán)人將房屋出租給他人特別是出租用于商業(yè)經(jīng)營時，房屋所有權(quán)中的占有、使用和收益三項權(quán)能則由承租人行使，出租期間因占有、使用而產(chǎn)生的直接經(jīng)濟價值利益通常歸屬于承租人。如租賃期間內(nèi)該房屋面臨征收等情形，勢必會對實際占有使用房屋的承租人的直接權(quán)益產(chǎn)生影響。如在租賃期內(nèi)因遇到征收等情形導致不能繼續(xù)履行租賃合同，在雙方對于補償權(quán)益分配沒有約定或約定不明的情形下，司法實踐中多數(shù)裁判觀點認為承租人應有權(quán)享有在拆遷權(quán)益范圍內(nèi)的公平合理的補償。承租人與被征收入未能就因征收房屋產(chǎn)生的搬遷及臨時安置費用負擔達成一致意見的，可就依房屋征收補償決定確定的補償標準計算的搬遷、臨時安置補償數(shù)額申請保留，待其與被征收入之間民事權(quán)利義務明確后由實際權(quán)利人領取。

2．因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失補償

停產(chǎn)停業(yè)損失又稱營業(yè)損失、營業(yè)中斷損失或者營業(yè)利潤損失，是指營業(yè)主體因他人行為或意外事件在一段時間內(nèi)停產(chǎn)或營業(yè)受影響的經(jīng)濟損失。具體到房屋征收，主要體現(xiàn)為承租人因生產(chǎn)不能進行導致的生產(chǎn)經(jīng)營利潤減少和因不能繼續(xù)使用被征收房屋而導致的生產(chǎn)設備等生產(chǎn)資料搬遷運輸?shù)南嚓P費用、停產(chǎn)停業(yè)期間職工待遇或安置費用及其他經(jīng)營性支出。如前文所述，停產(chǎn)停業(yè)損失對應承租人行使房屋的權(quán)能部分中收益這一項，司法實踐中亦有觀點支持這一項請求。承租人如不能按照合法的租賃合同主張相應權(quán)利，未能達成一致意見的，可依房屋征收補償決定的范圍，例如期限等因素獲得公平合理補償。

3．提前搬遷獎勵費

關于提前搬遷獎勵費，因其性質(zhì)上是對實際經(jīng)營人的一種補助或獎勵，《征補條例》第十七條第二款規(guī)定，市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。所以，司法實踐中也存在人民法院結(jié)合拆遷補償政策支持承租人請求該費用的情況，人民法院有可能會在承租人享有該等補助或獎勵的獲益范圍內(nèi)判賠一定比例。例如，在（2020）京民申4206號楊愛君等與北京住總置地有限公司等房屋租賃合同糾紛案中，關于提前搬遷獎勵費，北京高院認為，提前搬遷獎勵費在性質(zhì)上是對實際經(jīng)營人的一種補助或獎勵，同時結(jié)合拆遷補償政策，提前搬遷獎勵費應在承租入、出租人之間合理分配，結(jié)合案情，最終判決由承租人分得提前搬遷獎勵費的70%。

三、經(jīng)營性房屋承租人的拆遷補償權(quán)益救濟途徑

從救濟途徑來看，房屋征收依法具有嚴格的制度程序要求，如需擬定征收補償方案，對方案論證、公布、征求意見，確定征收方案并發(fā)布征收決定公告等。其中部分內(nèi)容也與承租人息息相關。但以上相關行為從性質(zhì)上講，均屬于程序性行政行為，并不會對承租人的權(quán)益造成直接影響，承租人若對以上程序性行政行為不服，以征收人為被告向人民法院起訴，由于不具有直接利害關系，不具有原告資格，法院一般將不予立案。然而在承租人作為被征收房屋的使用權(quán)人，征收房屋帶來的搬遷、臨時安置等問題及停產(chǎn)停業(yè)損失將由承租人實際承受時，按司法實踐可向征收部門主張拆遷補償。

經(jīng)營性房屋征遷行為同時涉及行政法律關系和民事法律關系，盡管承租人一般不具有向征收部門主張拆遷補償?shù)闹黧w資格，但根據(jù)法律的規(guī)定，承租人可基于租賃合同直接向房屋所有權(quán)入主張拆遷補償權(quán)益。第一，在房屋租賃合同中，對房屋拆遷補償權(quán)益進行明確約定。房屋租賃合同關系是要求拆遷補償?shù)幕A法律關系，是承租人取得拆遷補償?shù)恼埱髾?quán)基礎。因此，承租人在簽訂房屋租賃合同時，應對房屋遇到征收時的各項補償進行明確約定，確認涉及承租人的停產(chǎn)停業(yè)損失、裝飾裝修補償、搬遷安置補償?shù)葰w承租人所有，按時搬遷獎勵由承租人享有一定比例。第二，與房屋所有權(quán)人、房屋征收部門積極溝通，協(xié)商拆遷補償事宜。承租人應主動關注征遷進展，配合房屋征收部門和評估機構(gòu)對補償項目進行評估，提交拆遷補償認定所需要的材料，與房屋所有權(quán)人協(xié)商拆遷補償款項的分配，在得知拆遷補償發(fā)放后，與房屋所有權(quán)人溝通款項支付事宜。第三，在無法與房屋所有權(quán)人就拆遷補償協(xié)商一致時，應及時通過訴訟途徑向房屋所有權(quán)入主張權(quán)利。在房屋所有權(quán)人已經(jīng)獲得拆遷補償款之后，承租人可基于租賃合同向房屋所有權(quán)人提起民事訴訟，即便房屋租賃合同未對房屋拆遷補償?shù)姆峙溥M行明確約定，承租人仍可依據(jù)《民法典》《租賃合同解釋》等有關規(guī)定，并結(jié)合公平原則和損失填平原則，要求房屋所有權(quán)人支付相應的拆遷補償款。

經(jīng)營性房屋征收中獨立補償請求權(quán)從法理上來講有著較為清晰的基礎，但在立法上并未對其權(quán)利進行明確規(guī)定，從而導致合法承租人作為相關征收補償權(quán)利人缺乏權(quán)利行使和救濟的法律依據(jù)。在征收拆遷法律規(guī)范體系下賦予承租人以當事人的法律地位，對城市更新工作中征收的效率以及相關主體的保護均具有重要的意義。