北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目前期階段問(wèn)題與建議

劉靜波

（北京城市副中心投資建設(shè)集團(tuán)有限公司,北京 100101）

0 引言

近年來(lái)，北京市已經(jīng)基本完成城市主要路網(wǎng)的規(guī)劃建設(shè)，逐步形成環(huán)線加放射線為骨架的主要交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，基本滿足城市交通承載需求及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的交通保障需要。然而，城市干路、連接線等織密路網(wǎng)的建設(shè)尚不充分，城市交通在便捷性、舒適性、暢通性、多樣性等方面尚有差距，城市整體發(fā)展道路資源不平衡、保障基礎(chǔ)不充分，如何進(jìn)一步加快交通基礎(chǔ)設(shè)施前期推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)有效供給顯得尤為重要。

1 交通項(xiàng)目前期五階段工作

按照基本建設(shè)審批程序，北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（包括公路、城市道路）前期工作是指從項(xiàng)目建議書編制至施工許可證辦理所需開(kāi)展的各項(xiàng)基本建設(shè)程序，具體可劃分為規(guī)劃方案、立項(xiàng)、勘察設(shè)計(jì)、征地拆遷、開(kāi)工前準(zhǔn)備等5 個(gè)階段。根據(jù)同類型已完工項(xiàng)目前期周期統(tǒng)計(jì)分析，項(xiàng)目自規(guī)劃方案研究至開(kāi)工準(zhǔn)備階段審批周期過(guò)長(zhǎng)（約822 個(gè)工作日）[1]，政府投資等待成熟項(xiàng)目現(xiàn)象漸成常態(tài)，一定程度上遲滯了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

對(duì)2009 年以后立項(xiàng)的30 個(gè)道路項(xiàng)目（包括地方高速公路9 項(xiàng)、快速路4 項(xiàng)、主干路11 項(xiàng)和普通公路6 項(xiàng)）的前期工作周期進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，重點(diǎn)分析嚴(yán)重制約項(xiàng)目前期工作進(jìn)展的從規(guī)劃方案編制完成至初設(shè)批復(fù)階段的工作周期，從規(guī)劃方案完成至初設(shè)批復(fù)平均工作周期約48個(gè)月，最短的項(xiàng)目需10 個(gè)月，最長(zhǎng)的項(xiàng)目需112 個(gè)月。通過(guò)對(duì)比可知，實(shí)際工作周期較理論周期長(zhǎng)了約29 個(gè)月。典型項(xiàng)目前期工作周期統(tǒng)計(jì)如圖1 所示。

圖1 典型項(xiàng)目前期工作周期統(tǒng)計(jì)圖（月）

總體來(lái)說(shuō)，規(guī)劃設(shè)計(jì)和立項(xiàng)階段工作周期較長(zhǎng)，初設(shè)階段較短。具體來(lái)說(shuō)，地方高速公路、快速路和主干路項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)階段周期較長(zhǎng)，普通公路項(xiàng)目立項(xiàng)階段周期較長(zhǎng)。各類型項(xiàng)目初設(shè)階段周期普遍較短。究其原因，規(guī)劃設(shè)計(jì)、立項(xiàng)階段是項(xiàng)目決策階段，需要編制和審批的專項(xiàng)規(guī)劃條件或?qū)ｎ}咨詢報(bào)告多，導(dǎo)致工作周期總體較長(zhǎng)。高速公路、快速路和主干路項(xiàng)目方案復(fù)雜，設(shè)計(jì)方案需要反復(fù)討論、溝通協(xié)調(diào)，因此規(guī)劃設(shè)計(jì)階段工作周期較長(zhǎng)。同時(shí)，高速公路、快速路項(xiàng)目一般都是當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)工程項(xiàng)目，受到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，一旦規(guī)劃設(shè)計(jì)方案確定，立項(xiàng)審批相對(duì)優(yōu)先，其立項(xiàng)階段周期反而較短，而主干路、普通公路項(xiàng)目立項(xiàng)速度則受投資方向調(diào)整等因素的影響較大。

1.1 規(guī)劃方案階段

城市道路項(xiàng)目規(guī)劃一般由規(guī)劃主管部門組織編制，并提供給交通主管部門，作為道路項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的依據(jù)。公路項(xiàng)目規(guī)劃一般由交通主管部門組織編制，報(bào)規(guī)劃主管部門審查備案。

規(guī)劃方案階段主要工作包括道路規(guī)劃條件（方案）、雨污水排除規(guī)劃、河道規(guī)劃、道路附屬設(shè)施規(guī)劃、道路設(shè)計(jì)方案、市政管線項(xiàng)目綜合、道路附屬設(shè)施設(shè)計(jì)方案、鐵路立交設(shè)計(jì)方案、高壓電力遷改方案等9 個(gè)審查事項(xiàng)。設(shè)計(jì)方案作為介于規(guī)劃條件（方案）和立項(xiàng)之間的一項(xiàng)工作，在預(yù)工可研或工可研階段編制，需報(bào)規(guī)劃主管部門甚至地方政府審批。

1.2 立項(xiàng)階段

北京市為了簡(jiǎn)化前期工作內(nèi)容，明確部分項(xiàng)目用項(xiàng)目建議書代替工可研報(bào)告。立項(xiàng)階段主要工作包括項(xiàng)目建議書、工可研、道路選址意見(jiàn)書、市政管線設(shè)計(jì)綜合、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持方案、水資源論證、用地預(yù)審、壓覆礦產(chǎn)核查、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、節(jié)能審查、招標(biāo)方案核準(zhǔn)等13 個(gè)審查事項(xiàng)。

環(huán)評(píng)、選址意見(jiàn)書、水保、水資源論證、用地預(yù)審、壓覆礦產(chǎn)核查、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、節(jié)能審查和招標(biāo)方案核準(zhǔn)等均為項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)的前置要件，需要在立項(xiàng)批復(fù)前取得相關(guān)行業(yè)主管部門的批復(fù)文件。其中，水保批復(fù)是環(huán)評(píng)報(bào)審的前置要件，壓覆礦產(chǎn)核查是用地預(yù)審的前置要件。

1.3 勘察設(shè)計(jì)階段

勘察設(shè)計(jì)階段主要工作包括勘察單位招投標(biāo)、設(shè)計(jì)單位招投標(biāo)、道路初步設(shè)計(jì)、道路施工圖設(shè)計(jì)、市政管線施工圖設(shè)計(jì)、鐵路立交施工圖設(shè)計(jì)、高壓電力遷改施工圖設(shè)計(jì)、交通工程施工圖設(shè)計(jì)、地震安全性評(píng)價(jià)、文物勘查、非防洪建設(shè)項(xiàng)目洪水影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“洪水影響評(píng)價(jià)”）、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“防洪評(píng)價(jià)”）、建設(shè)用地規(guī)劃許可證辦理等13個(gè)審查事項(xiàng)。

勘察單位招投標(biāo)、設(shè)計(jì)單位招投標(biāo)是開(kāi)展初設(shè)和施工圖設(shè)計(jì)的前提。地震安全性評(píng)價(jià)、文物勘查、洪水影響評(píng)價(jià)和防洪評(píng)價(jià)是初設(shè)審批的前置要件。

1.4 征地拆遷階段

征地拆遷階段主要工作包括勘測(cè)定界、土地權(quán)屬確認(rèn)、征占用林地審批、征地申請(qǐng)審批、征地結(jié)案、建設(shè)用地批準(zhǔn)書、國(guó)有土地使用權(quán)劃撥、林木伐移許可證、樹木伐移許可證、改變綠地性質(zhì)和用途審批、拆遷許可證、道路項(xiàng)目建設(shè)工程規(guī)劃許可證、專業(yè)管線建設(shè)工程規(guī)劃許可證等13 個(gè)審查事項(xiàng)。

勘測(cè)定界成果、土地權(quán)屬確認(rèn)是編制征地申請(qǐng)文件（即“一書四方案”）的依據(jù)。征占用林地審批是審批征地申請(qǐng)的前置要件。征地批復(fù)文件是辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的前置要件。建設(shè)工程規(guī)劃許可證是辦理樹木伐移許可證、改變綠地性質(zhì)和用途審批以及拆遷許可證的前置要件。林木伐移許可證、樹木伐移許可證、改變綠地性質(zhì)和用途審批、拆遷許可證又是開(kāi)展施工用地范圍內(nèi)拆遷凈地的必要前提。

1.5 開(kāi)工前準(zhǔn)備階段

開(kāi)工前準(zhǔn)備階段主要工作包括施工、監(jiān)理招標(biāo)、施工許可證辦理等3 個(gè)審查事項(xiàng)。施工單位招投標(biāo)、監(jiān)理單位招投標(biāo)是施工許可證辦理的前置要件。

2 交通項(xiàng)目前期五方面主要問(wèn)題

該文重點(diǎn)分析嚴(yán)重制約項(xiàng)目前期工作進(jìn)展的從規(guī)劃方案編制完成至初設(shè)批復(fù)階段的工作周期。通過(guò)逐個(gè)梳理北京范圍內(nèi)2019—2021 年內(nèi)30 多個(gè)項(xiàng)目的前期工作周期，并分析原因，歸納出下述5 個(gè)主要問(wèn)題：

2.1 審查事項(xiàng)繁多復(fù)雜

行政審批作為前期工作的重要組成部分，目前有51個(gè)，包括21 個(gè)行政許可審批、5 個(gè)政府內(nèi)部審批、2 個(gè)強(qiáng)制性審查、4 個(gè)行政服務(wù)和19 個(gè)其他審查事項(xiàng)。每個(gè)審查事項(xiàng)均需多個(gè)前置要件，相互串聯(lián)開(kāi)展，環(huán)環(huán)相扣，嚴(yán)重影響項(xiàng)目前期工作開(kāi)展。

2.2 審批體制機(jī)制不合理

各項(xiàng)審批職能分布在至少14 個(gè)地方職能部門和5 個(gè)國(guó)家部委，同一個(gè)審批部門負(fù)責(zé)的多個(gè)前期審查事項(xiàng)串聯(lián)進(jìn)行，缺乏溝通和信息共享，如水務(wù)部門同期審查水保、洪水影響評(píng)價(jià)、防洪評(píng)價(jià)、水資源論證等4 項(xiàng)。同一審查事項(xiàng)由多個(gè)部門分段串聯(lián)審批，會(huì)出現(xiàn)審查意見(jiàn)“相互矛盾”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響審批效率。

2.3 審批行為不規(guī)范

近年來(lái)，各地均向社會(huì)公開(kāi)了行政審批事項(xiàng)清單，對(duì)審批依據(jù)、報(bào)審材料、審批時(shí)限、審批部門、審批流程等都進(jìn)行了規(guī)范。但是，審批清單卻沒(méi)有明確審查工作必需的第三方評(píng)估、專家審查和征求意見(jiàn)的工作時(shí)限，經(jīng)常出現(xiàn)雖然某個(gè)審批事項(xiàng)“體外循環(huán)”周期過(guò)長(zhǎng)，這也是造成前期工作周期較長(zhǎng)的主要原因之一。

2.4 審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高

部分專題評(píng)估的法定審批要求過(guò)高，如環(huán)評(píng)、用地預(yù)審等，文件編制要求高、審批難度大，是影響項(xiàng)目立項(xiàng)審批的主要原因之一。有的項(xiàng)目甚至因環(huán)評(píng)公參群眾意見(jiàn)過(guò)大而取消；現(xiàn)有土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃不統(tǒng)一，在用地預(yù)審階段，土地利用規(guī)劃調(diào)整過(guò)程中還經(jīng)常涉及基本農(nóng)田調(diào)整，但基本農(nóng)田用地指標(biāo)作為一項(xiàng)剛性指標(biāo)，往往在區(qū)縣內(nèi)部甚至全市范圍內(nèi)調(diào)劑難度都非常大，由此造成土地利用規(guī)劃調(diào)整難度極大，用地預(yù)審批復(fù)難。

2.5 規(guī)劃儲(chǔ)備不足，建設(shè)計(jì)劃不統(tǒng)一

道路規(guī)劃條件是道路項(xiàng)目實(shí)施的依據(jù)。同時(shí)，道路項(xiàng)目作為線性工程和市政管線走廊，其規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的編制審批受到各種隨路市政管線、相交河流、鐵路、電力設(shè)施等相關(guān)工程的專項(xiàng)規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃的影響，延長(zhǎng)道路項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)階段工作周期。

發(fā)改、交通、規(guī)劃和建設(shè)單位的儲(chǔ)備計(jì)劃不統(tǒng)一，也會(huì)導(dǎo)致各主管部門在前期儲(chǔ)備、計(jì)劃安排、資金安排等方面不同步，從而影響項(xiàng)目審批。如主干路和普通公路因此會(huì)延長(zhǎng)立項(xiàng)周期，部分項(xiàng)目會(huì)出現(xiàn)屬地政府對(duì)征地手續(xù)辦理、環(huán)評(píng)穩(wěn)評(píng)公參等環(huán)節(jié)配合、支持力度不夠。

3 交通項(xiàng)目前期五方面優(yōu)化建議

為提高前期研究的開(kāi)工轉(zhuǎn)化率，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃研究一批、前期推進(jìn)一批、開(kāi)工建設(shè)一批的良性滾動(dòng)發(fā)展，該文在充分調(diào)研和實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出如下5 方面優(yōu)化改革建議：

3.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，深化審批改革

針對(duì)審批事項(xiàng)依然較多，行政審批改革中出現(xiàn)下放不徹底、下放“含金量”不高、“改頭換面”繼續(xù)審查、“死灰復(fù)燃”等問(wèn)題，在下一步改革中應(yīng)該加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌行政審批改革、政府機(jī)構(gòu)改革和法律法規(guī)修編訂。

通過(guò)機(jī)構(gòu)整合使行政審批改革統(tǒng)一起來(lái)，從源頭上防止審批事項(xiàng)“死灰復(fù)燃”，真正做到簡(jiǎn)政放權(quán)。比如：北京、上海等城市將規(guī)劃、國(guó)土主管部門合并，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相統(tǒng)一，從根本上避免了兩個(gè)規(guī)劃間的矛盾，降低了用地預(yù)審手續(xù)和規(guī)劃手續(xù)辦理難度。

通過(guò)修改法律法規(guī)，把改革成果同步固化下來(lái)，如將環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)由項(xiàng)目立項(xiàng)審批前置調(diào)整為與立項(xiàng)審批同時(shí)進(jìn)行，項(xiàng)目開(kāi)工前完成即可[2]，顯著降低了項(xiàng)目立項(xiàng)審批難度。

3.2 創(chuàng)新工作機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整行政主管部門間的職責(zé)權(quán)限和分工，相同或相近的職能由同一部門承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門的問(wèn)題。同時(shí)，明確各審批部門不僅是行業(yè)管理部門，同時(shí)也是項(xiàng)目推進(jìn)部門，充分發(fā)揮高層協(xié)調(diào)機(jī)制的“潤(rùn)滑劑”作用，結(jié)合道路工程項(xiàng)目特點(diǎn)，建立強(qiáng)有力的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障前期工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提高工作效率。比如：北京市出臺(tái)了公共服務(wù)類建設(shè)項(xiàng)目投資審批改革措施，明確各審批部門既是審批者也是相應(yīng)階段前期工作推動(dòng)者。

針對(duì)當(dāng)前普遍存在的審批流程不合理問(wèn)題，建議創(chuàng)新工作機(jī)制，采取分類管理、分級(jí)審批、取消預(yù)審、聯(lián)合審批、合并審批事項(xiàng)和調(diào)整前期工作順序等措施。例如：北京市水務(wù)局將“水土保持方案”“水資源論證”“洪水影響評(píng)價(jià)”等3 個(gè)行政審批事項(xiàng)合并為“水環(huán)境影響評(píng)價(jià)”一個(gè)審批事項(xiàng)。此外，還有不少工作機(jī)制建議調(diào)整，比如將國(guó)土部門負(fù)責(zé)的壓覆礦產(chǎn)核查、用地預(yù)審兩項(xiàng)審批事項(xiàng)合二為一；規(guī)劃、國(guó)土兩部門合并后，同步核發(fā)選址意見(jiàn)書和用地預(yù)審意見(jiàn)，將撥地釘樁和勘測(cè)定界合二為一；道路項(xiàng)目及其下埋市政管線共用環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、水土保持方案等評(píng)價(jià)評(píng)估成果；初步設(shè)計(jì)的技術(shù)文件和概算文件聯(lián)合審查；環(huán)境影響評(píng)價(jià)、立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)等審批事項(xiàng)取消初審和行業(yè)預(yù)審環(huán)節(jié)，改為終審部門一次性聯(lián)合審查。

3.3 優(yōu)化審批流程，統(tǒng)一審批程序

對(duì)于已經(jīng)列入各地公開(kāi)審批清單的審批事項(xiàng)，應(yīng)該進(jìn)一步明確包括第三方評(píng)估、專家審查、征求意見(jiàn)等工作環(huán)節(jié)后的總時(shí)限。相關(guān)審批部門加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的管理，嚴(yán)格限定第三方評(píng)估完成時(shí)限，例如：北京市水務(wù)局就公開(kāi)承諾“水環(huán)境影響評(píng)價(jià)”技術(shù)審查時(shí)間不超過(guò)20 個(gè)工作日。進(jìn)一步規(guī)范報(bào)審材料名稱，進(jìn)一步清理沒(méi)有列入審批清單的審查事項(xiàng)。

3.4 完善責(zé)權(quán)清單，加強(qiáng)監(jiān)督管理

各審批部門要向社會(huì)公開(kāi)各項(xiàng)行政審批權(quán)力清單和辦事指南，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督；將項(xiàng)目審批工作納入相關(guān)部門年度目標(biāo)責(zé)任考核體系，通過(guò)監(jiān)察部門的監(jiān)管系統(tǒng)與審批部門在線審批系統(tǒng)的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察部門全過(guò)程實(shí)時(shí)監(jiān)督項(xiàng)目的審批進(jìn)度[3]。例如：北京市等多個(gè)省市都建設(shè)了投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了同級(jí)審批部門間的橫向聯(lián)通和上下級(jí)審批部門間的縱向貫通，以及審批信息共享，監(jiān)察部門依托在線審批監(jiān)管平臺(tái)，設(shè)置電子監(jiān)察功能，對(duì)審批進(jìn)程全程跟蹤、及時(shí)預(yù)警、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

3.5 重視規(guī)劃編制，加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備

規(guī)劃部門應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃和道路、河道、雨污水排出和市政管線等相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的研究和編制，提前編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃條件，力爭(zhēng)做到“多規(guī)合一”。例如：北京市就明確要逐步推動(dòng)生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、公共空間等專項(xiàng)規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃相融合，實(shí)現(xiàn)街區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃層面“多規(guī)合一”。

國(guó)家發(fā)展改革委和交通運(yùn)輸部已發(fā)文要求建立國(guó)家重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，各地可參照建設(shè)本地交通項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。北京市已建立市級(jí)交通項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，分為年度建設(shè)計(jì)劃庫(kù)、三年滾動(dòng)計(jì)劃庫(kù)和五年規(guī)劃儲(chǔ)備庫(kù)，有序開(kāi)展項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，提前完善項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案成熟度，為項(xiàng)目落地打好基礎(chǔ)。

4 結(jié)語(yǔ)

前期推進(jìn)科學(xué)、有序、高效涉及行政審批制度優(yōu)化改革、政府機(jī)構(gòu)改革、法律法規(guī)修法、前期深化儲(chǔ)備和過(guò)程組織管理等多個(gè)方面的復(fù)雜工作，需要各方面統(tǒng)一行動(dòng)、相互配合，才能真正實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)、提高審批效率的目標(biāo)。目前，各地正在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署下，進(jìn)行不同層次的改革嘗試。建議充分借鑒各地成功的改革經(jīng)驗(yàn)，加大頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)監(jiān)督落實(shí)，通過(guò)不斷實(shí)踐，最終探索出一套“政策支持、適應(yīng)性強(qiáng)、行之有效、重點(diǎn)加持”的交通基礎(chǔ)設(shè)施前期工作管理辦法。