土地財政、價值捕獲與公共品提供

孫成芳

(1.深圳大學(xué) 中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心,廣東 深圳 518060;2.深圳市自然資源和不動產(chǎn)評估發(fā)展研究中心,廣東 深圳 518034)

一、引言

政府提供什么樣的公共品、如何提供公共品一直是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)與財政學(xué)領(lǐng)域備受關(guān)注的核心問題。從公共品供給文獻(xiàn)的源頭看,Tiebout(1956)[1]提出的“用腳投票”理論開創(chuàng)了財政學(xué)新局面,通過構(gòu)建模型來解釋在滿足各種假設(shè)條件下居民可以自由流動選擇稅率低、公共服務(wù)好的地區(qū)居住。這種稅收與公共品的組合方式建立在美國“以支定收”的聯(lián)邦財政體制框架下。在中國大部分地區(qū),居民享受公共品或公共服務(wù)的權(quán)利與戶籍、住房相掛鉤,即便外來人口繳納了相應(yīng)的稅收,也較難獲得與本地居民同等的公共服務(wù)。由此看來,以歐美國家為基礎(chǔ)的公共財政學(xué)理論遇到更為復(fù)雜的中國現(xiàn)實問題,并不能提供很好的解決方案。

土地財政在分稅制改革之后似乎扮演著最后的“救命稻草”角色,地方政府憑借土地資源的所有權(quán)壟斷市場,以此籌集財政資金、提供公共品,創(chuàng)造了“中國式”融資方案。有關(guān)土地財政與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)波動、地區(qū)財政、城市化等方面的研究已經(jīng)積累了大量的研究成果(蔣震,2014[2];趙扶揚等,2017[3];杜雪君等,2009[4];賈康和梁季,2015[5]),也不乏討論土地財政對公共品供給的文獻(xiàn)資料(鄭思齊和師展,2011)[6]。湯玉剛等(2016)[7]較早地提出了中國公共服務(wù)資本化與國有土地使用權(quán)出讓的價值捕獲理論邏輯,并運用不同公共產(chǎn)品資本化的實證分析來間接解釋地方政府公共支出結(jié)構(gòu)偏向。然而,目前國內(nèi)研究對土地財政價值捕獲尚未進(jìn)行較為系統(tǒng)地分析,缺乏直接的經(jīng)驗佐證。政府能夠捕獲多少公共品資本化帶來的房產(chǎn)增值收益?房產(chǎn)增值收益應(yīng)該如何在地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、業(yè)主間分配?地方政府的土地價值捕獲能力如何影響其支出行為?這些問題一直缺乏深入的實證研究。同時,在當(dāng)前中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段,一些學(xué)者提出“以地謀發(fā)展”的模式步入衰竭,過度依賴土地財政和房地產(chǎn)拉動經(jīng)濟(jì)、謀求財政收入的后勁不足,迫切需要轉(zhuǎn)換發(fā)展思路,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此,基于已有文獻(xiàn),本文嘗試從一個嶄新的視角,即廣泛應(yīng)用于城市規(guī)劃中的價值捕獲(Value Capture),以土地財政為切入點,刻畫地方政府土地財政的價值捕獲機(jī)制,并進(jìn)一步分析價值捕獲能力如何影響地方政府支出行為,以試圖解釋政府對公共品供給結(jié)構(gòu)扭曲,特別是地方政府為何熱衷于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。

中國地方政府的價值捕獲機(jī)制區(qū)別于美國價值捕獲機(jī)制,是因為美國地方政府主要依賴財產(chǎn)稅、影響費(Impact Fee)直接攫取公共品帶來的房產(chǎn)溢價(Brueckner, 1997)[8],如果按照西方的捕獲理論,中國實際上沒有對存量房地產(chǎn)的價值捕獲過程,只有通過新增土地供給獲得土地出讓金以間接捕獲公共服務(wù)對城市建成區(qū)土地或房屋產(chǎn)生的溢價收益,存在價值捕獲在時間和空間上的“錯位”。本文從價值捕獲的視角分析地方政府財政支出偏好不僅有助于解釋中國地方政府為什么熱衷于基礎(chǔ)建設(shè)投資,而且從財政收支的角度解釋了中國城市發(fā)展的蔓延之謎。

本文的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下三個方面:一是基于公共服務(wù)資本化和價值捕獲理論,探索中國地方政府以土地出讓金為主導(dǎo)的價值捕獲模式。二是利用中國地級市面板數(shù)據(jù)驗證土地財政價值捕獲如何影響公共品供給結(jié)構(gòu),為公共品供給結(jié)構(gòu)扭曲提供了一個全新的解釋。三是從地方財政收支的角度分析城市發(fā)展過程中公共品融資模式,對全面開征房地產(chǎn)稅、捕獲公共品資本化帶來的房產(chǎn)增值收益、調(diào)節(jié)收入分配、優(yōu)化公共服務(wù)、土地制度改革具有重要的政策啟示。

本文余下部分的結(jié)構(gòu)安排如下:第二部分為文獻(xiàn)綜述,主要回顧了價值捕獲、土地財政與公共品相關(guān)的文獻(xiàn);第三部分為理論分析,結(jié)合中國土地財政狀況進(jìn)行理論分析地方政府價值捕獲過程;第四部分為指標(biāo)選取與模型構(gòu)建;第五部分為實證分析,利用地級市面板數(shù)據(jù)驗證土地價值捕獲對財政支出結(jié)構(gòu)的影響,并進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗;第六部分為進(jìn)一步拓展進(jìn)行異質(zhì)性分析;第七部分為結(jié)論與政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

土地財政的話題由來已久,從1987年深圳敲響國有土地使用權(quán)拍賣的“第一槌”以來,土地使用權(quán)交易市場逐漸建立起來,學(xué)術(shù)界對土地財政的評價眾說紛紜。“土地財政”的界定分為小中大三個口徑:小口徑指土地出讓收入;中口徑指土地出讓收入和土地相關(guān)的稅收,如土地使用稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅等;大口徑不僅包含了土地出讓收入及相關(guān)稅收,還包括土地融資(鄭凌志,2013)[9],本文主要研究小口徑的“土地財政”。按照Qian和Roland(1998)[10]提出的第二代財政分權(quán)理論,土地財政是1994年中國分稅制改革之后地方政府緩解財政壓力、提供公共品的主要融資手段。土地財政使得地方政府短期內(nèi)一次性籌集到大量的財政資金,為公共支出籌集財政資金發(fā)揮了關(guān)鍵作用。特別是21世紀(jì)以來,中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn),例如高速公路、鐵路等交通運輸網(wǎng)絡(luò)發(fā)展迅速,一路追趕發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。同時,地方政府通過“以地生稅”“引資生稅”的作用機(jī)制,低價出讓工業(yè)用地,優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展(邵朝對等,2016[11];趙文哲和楊繼東,2015[12]12)。但近十幾年來,土地財政帶來的負(fù)面效應(yīng)也備受學(xué)者們的關(guān)注,如土地財政引發(fā)的房價上漲、公共支出結(jié)構(gòu)扭曲、財政風(fēng)險等問題。

(一)土地價值捕獲

早在18世紀(jì)大衛(wèi)·李嘉圖就曾提出過土地價值捕獲的概念。19世紀(jì)美國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治在《進(jìn)步與貧困》一書中提出,土地價值不僅由自身價值和個人投資決定,而且受到公共基礎(chǔ)設(shè)施、制度變化、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的影響[13]。Smolka (2013)[14]整理了拉丁美洲國家土地利用變更對土地價格的影響,發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地能夠提升至少4倍的土地價格,這一增值比例遠(yuǎn)高于建筑標(biāo)準(zhǔn)變更帶來的80%土地增值和規(guī)劃管理帶來的100%的土地增值比例。龐大的土地增值收入引起了政府部門對土地價值捕獲的重視,越來越多的地方政府采納價值捕獲的觀點,并不斷拓展土地價值捕獲方式來改善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。

最為廣泛的價值捕獲方式是借助土地制度捕獲土地增值,并將這部分增值收入直接應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資,如德國、中國內(nèi)地、中國香港、新加坡等。地方政府借助土地批租制度掌握土地控制權(quán),對其進(jìn)行集中開發(fā)、使用、出讓給私人部門,從而保證政府既能夠籌集一定的財政資金提供公共品,也能夠憑借對土地的所有權(quán)參與土地剩余價值分配,分享土地剩余價值(Bourassa and Hong, 2003[15];Peterson and Kaganova, 2010[16];Hui et al., 2004[17])。

一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)這種土地批租制度使得政府過多地干預(yù)土地資源配置,影響了土地資源配置效率,主張征收房地產(chǎn)稅為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資,認(rèn)為房地產(chǎn)稅不會對土地市場造成扭曲(Smolka and Amborski, 2000[18]; Batt, 2001[19]; Hong and Brubaker, 2010[20])。以美國為代表的發(fā)達(dá)國家,財產(chǎn)稅成為美國州政府和基層政府主要財政收入來源,運用稅收增額融資(Tax Incremental Financing)進(jìn)行公共投資,地方政府提前預(yù)測公共投資帶來的土地或者房產(chǎn)增值數(shù)額,預(yù)估可能增加的房產(chǎn)稅收入,將這一部分增加的財產(chǎn)稅專門用于特定的公共投資。不少發(fā)達(dá)國家將房產(chǎn)稅作為政府籌集公共服務(wù)財政資金的主要手段(Sullivan et al.,1995[21];Bahl, 2008[22])。除此之外,影響費(Impact Fee)、特殊評估(Special Assessment)、出售開發(fā)權(quán)(Sale of Development Rights)等價值捕獲工具也發(fā)揮了重要的作用。

由于價值捕獲工具不同,學(xué)者們沒有統(tǒng)一的指標(biāo)測度價值捕獲能力,進(jìn)而難以考察不同的價值捕獲方式對地方政府支出行為的影響。Hong(1996)[23]2認(rèn)為中國香港土地批租制度就是較為成功的價值捕獲案例。林瑞瑞(2015)[24]采用三種土地增值收益計算方式:一是農(nóng)民征地補(bǔ)償價格反映農(nóng)民獲得的土地增值收益;二是每單位面積土地出讓純收益(1)2008年之后《國土資源統(tǒng)計年鑒》沒有該項數(shù)據(jù)。反映政府實際獲得的土地增值;三是房地產(chǎn)銷售額減去社會平均利潤、建設(shè)成本、企業(yè)相關(guān)稅費以及土地出讓金反映房地產(chǎn)開發(fā)商獲得的土地增值收入。結(jié)果發(fā)現(xiàn),開發(fā)商分享了絕大部分土地增值收入,而且三種計算方式的土地增值收益空間分布近似,東部地區(qū)土地增值收益高于中西部地區(qū)。Wu等(2019)[25]以杭州西湖歷史文化風(fēng)景區(qū)為例,運用特征價格法和空間自回歸模型分析西湖風(fēng)景區(qū)對周邊房價的空間溢出效應(yīng),對比了土地公開拍賣環(huán)節(jié)的土地出讓金、保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅、交易環(huán)節(jié)的契稅三種價值捕獲手段的優(yōu)劣,認(rèn)為房地產(chǎn)稅能夠捕獲更多的西湖歷史文化風(fēng)景區(qū)產(chǎn)生的溢價效應(yīng)。

(二)土地財政與公共品

關(guān)于土地財政與公共品,大多數(shù)學(xué)者主要從政府收支行為的角度出發(fā),研究二者之間的反饋關(guān)系,試圖回答“現(xiàn)行的財政分權(quán)體制下,地方政府為了履行提供公共品的事權(quán)而造成地方政府尋求土地作為融資手段”這一論斷是否成立。周黎安(2004)[26]提出在地區(qū)之間的“政治錦標(biāo)賽”和自上而下的官員政績考核機(jī)制壓力下,地方政府走上“為增長而競爭”的道路。盧洪友等(2011)[27]則認(rèn)為土地財政行為并非謀求財政收入的競爭沖動,而是因為在當(dāng)前的財政分權(quán)體制下地方政府沒有足夠的財政資金支持公共品的供給,于是出現(xiàn)了財政缺口“逼官賣地”的現(xiàn)象。還有一些學(xué)者持相反意見,范子英(2015)[28]認(rèn)為土地財政的根源并非財政壓力,而是地方政府官員自發(fā)的投資沖動造成的,并運用部長更換的自然實驗論證了即便地方政府的財政壓力有所減緩,地方政府依然會存在生產(chǎn)性公共品投資傾向。

還有一些學(xué)者注意到地方政府對土地財政的過度依賴,可能對其支出行為造成一定的影響。左翔和殷醒民(2013)[29]、李娟娟和宋琪(2018)[30]發(fā)現(xiàn)雖然土地財政緩解地方財政壓力,但地方政府傾向于提供經(jīng)濟(jì)性公共品,運用每平方公里道路鋪裝面積作為經(jīng)濟(jì)性公共品的代理變量,運用每萬人中中小學(xué)教師、衛(wèi)生、社會保險和社會福利從業(yè)人員作為非經(jīng)濟(jì)性公共品的代理變量。但該研究對地方政府這種支出偏向沒有展開相應(yīng)的機(jī)制分析。同時,選取公共品的最終產(chǎn)出結(jié)果作為經(jīng)濟(jì)性公共品和非經(jīng)濟(jì)性公共品變量的代理變量,而非真正的財政支出,由于財政投入到產(chǎn)出的過程存在一定的效率損失,可能會影響結(jié)果的準(zhǔn)確性。

綜上所述,大多數(shù)文獻(xiàn)資料關(guān)注點主要集中在公共服務(wù)與稅收資本化,很少關(guān)注資本化之后地方政府對房產(chǎn)和土地增值收益的捕獲。雖然西方學(xué)者已經(jīng)開始嘗試對“價值捕獲能力”進(jìn)行案例分析,但研究方法較為粗糙,缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬r值捕獲機(jī)制分析和捕獲能力測度。更為重要的是,國內(nèi)從財政學(xué)的學(xué)科視角討論土地財政、房地產(chǎn)稅作為公共服務(wù)資本化的價值捕獲工具的提法零散出現(xiàn)在資本化方面的研究,可能受到方法和數(shù)據(jù)等因素限制,真正對這兩種價值捕獲的理論和實證研究較為稀缺。

三、土地財政價值捕獲機(jī)制:理論邏輯

現(xiàn)有文獻(xiàn)驗證了地方政府存在“重基建、輕公共服務(wù)”的支出偏向,并從財政分權(quán)背景下地方政府過度依賴土地財政、經(jīng)濟(jì)性與非經(jīng)濟(jì)性公共品對地方經(jīng)濟(jì)的拉動差異、公共品資本化過程等多個角度解釋這種現(xiàn)象。本文試圖驗證土地出讓金對民生性支出的影響,并進(jìn)一步探討當(dāng)控制城市間土地價值捕獲能力時,隨著土地出讓金的增加,地方政府是否會增加民生性支出。

土地出讓之前,如果地方政府在T期出讓一部分土地,地方政府必然會在該地塊提供配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),如“七通一平”等,這些公共品將會資本化到該地塊使得土地價值上升,從而地方政府能夠捕獲到更高的土地出讓金收入,相當(dāng)于土地出讓金對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資本化的價值捕獲過程,稱之為直接捕獲。土地出讓之后,地方政府也會在該開發(fā)區(qū)域提供后續(xù)的公共服務(wù),如建立醫(yī)院、學(xué)校等,滿足居民的基本民生需求,這些公共服務(wù)將提升房屋價值和土地價值。當(dāng)然,房地產(chǎn)開發(fā)商的開發(fā)、建設(shè)成本也會增加房屋、土地價值。如果地方政府能夠?qū)罄m(xù)公共服務(wù)資本化帶來的房屋、土地增值部分征收房地產(chǎn)稅,那么將會捕獲到一筆增值收益,即房地產(chǎn)稅的直接價值捕獲(2)地方政府獲得土地出讓金與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間存在正向反饋機(jī)制,土地出讓金增加了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資,基礎(chǔ)建設(shè)投資提升土地價值,從而增加了土地出讓金收入。。然而,現(xiàn)實并非如此。目前,中國還沒有全面開征房地產(chǎn)稅,地方政府對該環(huán)節(jié)缺乏直接的價值捕獲措施,而是通過該地塊房價提升整個城市的基準(zhǔn)地價,地方政府不斷地開發(fā)、出讓新的地塊,進(jìn)而增加T+1期土地出讓金收入,即T+1期土地出讓金對上一期“生地”變成“熟地”過程中公共服務(wù)資本化的價值捕獲。由此產(chǎn)生了土地出讓金價值捕獲在時間和空間上的“錯配”,稱之為間接捕獲。隨著城市發(fā)展,城市中心地區(qū)將開發(fā)、建設(shè)密集,最終地方政府不得不擴(kuò)張城市建設(shè)面積,出讓城市邊緣地區(qū)的土地,城市規(guī)模也隨之越來越大。

以上是地方政府土地價值捕獲的基本途徑(3)當(dāng)然還有土地增值稅、個人所得稅等價值捕獲工具,但這些收入規(guī)模較少,價值捕獲能力較弱,故而不做詳細(xì)分析。,可以看出(見圖1),直接捕獲過程中,T期的土地出讓金主要捕獲的是同期的基礎(chǔ)設(shè)施資本化收益;間接捕獲過程中,T+1期的土地出讓金捕獲的是上一輪土地建成房屋過程中政府提供的后續(xù)公共服務(wù)資本化(4)不可否認(rèn),T+1期的新增出讓土地獲得的土地出讓金也捕獲了T+1期政府對新增地塊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本化收益,存在高估間接捕獲能力的可能性。。然后,進(jìn)一步分析地方政府通過這兩種不同的捕獲途徑如何對不同類型的公共服務(wù)支出進(jìn)行決策。如果間接捕獲渠道捕獲的財政資金少,地方政府將不愿意提供后續(xù)公共服務(wù);如果地方政府能夠通過直接捕獲機(jī)制獲得較大的財政收入,地方政府將更加愿意增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。需要注意的是,如果沒有房地產(chǎn)稅,地方政府會喪失不少的財政收入,而且也缺乏一定的動力提供這一類的公共服務(wù)。

圖1 中國土地財政價值捕獲機(jī)制

為了便于理解地方政府土地價值捕獲模式對公共品供給的作用機(jī)制,在地方政府土地出讓的跨期選擇模型中作出若干假設(shè)來刻畫地方政府如何通過土地出讓金捕獲公共服務(wù)(公共品)資本化帶來的土地或房產(chǎn)溢價收入。

假設(shè)居民的效用函數(shù)為:U(Z,H,G(C,S))。其中,Z表示私人物品,價格標(biāo)準(zhǔn)化為1。H表示居民的住房面積。地方政府公共支出G(C,S)=C+S,支出主要包括基礎(chǔ)設(shè)施C和民生性公共服務(wù)S兩類。其中,基礎(chǔ)設(shè)施支出占總支出的比重為m,民生性公共服務(wù)支出占總支出的比重為1-m。Ux代表各種物品的邊際效用,且Ux>0,Uxx<0 。其中,x=Z,H,G。假設(shè)居民可以自由流動,居民效用函數(shù)為U*(Y),居民收入主要用于兩類支出,私人物品的消費和住房支出,所以居民預(yù)算約束為:Y=Z+PH。其中,Y表示收入,P表示房價。需要注意的是,雖然居民預(yù)算約束沒有明確包含享受公共品的付費,其實,由于公共品資本化效應(yīng),居民已為居住所得地享受的公共品通過承擔(dān)更高的房價而付費。借鑒Yinger(2015)[31]的土地競租模型,設(shè)定居民的目標(biāo)函數(shù)為:

(1)

s.t.U(Z,H,G(C,S))=U*

(2)

將公式(1)和(2)進(jìn)行一階求導(dǎo)可以得到:

(3)

政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均會影響居民對房屋的競價P和居住面積H,即公共品資本化(5)根據(jù)隱函數(shù)定理得:dH/dG=-UG/UH<0,dZ/dG=-UG/UZ<0,意味著如果居民選擇更多的享受的公共設(shè)施和公共服務(wù),將面臨著減少住房面積和其他私人物品的消費。。居民競價反映了居民所愿意為享受的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支付的費用,進(jìn)而影響了地方政府從土地供給過程中捕獲財政收入。根據(jù)包絡(luò)定理,可得:

(4)

把公式(3)帶入公式(4),可以得出:

(5)

假設(shè)每個城市可供出讓的土地面積為外生的,土地相關(guān)的收入是地方政府的重要收入來源。假設(shè)地方政府從房地產(chǎn)市場捕獲的公共品帶來的資產(chǎn)溢價能力為α,且α>0。基于Brennan和Buchanan(1978)[32]模型,地方政府面臨的目標(biāo)函數(shù)為:

maxαP(G)×H(G)-G

(6)

將公式(6)對支出G(C,S)進(jìn)行一階求導(dǎo),得出:

(7)

為了保證方程有內(nèi)點解,需要滿足二階條件:

(8)

最后,探討地方政府通過土地相關(guān)收入進(jìn)行價值捕獲對支出結(jié)構(gòu)的影響,通過對一階條件進(jìn)行靜態(tài)分析,對公式(7)兩邊對價值捕獲能力α求導(dǎo),得到:

(9)

(10)

因此,本文提出假設(shè)1:地方政府的土地價值捕獲越大,越傾向于增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出,而減少民生性服務(wù)支出。

然而,土地出讓金作為地方政府重要的財力補(bǔ)充來源,能夠緩解財政支出壓力,進(jìn)而會增加基礎(chǔ)設(shè)施、民生等各類財政支出水平,即“收入效應(yīng)”?？紤]到土地出讓金收入年際波動較大,而且每個城市土地資源、土地財政依賴度,隨著可建設(shè)用地資源的減少,地方政府投資可能會更傾向于回報率高的領(lǐng)域。

由此,本文提出假設(shè)2:當(dāng)控制城市層面的土地價值捕獲水平,每增加一單位的土地出讓金收入,地方政府將會增加民生性公共服務(wù)支出。

需要注意一點,地方政府土地出讓金價值捕獲機(jī)制對民生性支出比重的關(guān)系由于受到相反作用的影響,結(jié)果存在一定的不確定性,最終主要取決于“替代效應(yīng)”和“收入效應(yīng)”之間的大小關(guān)系。如果土地出讓金對民生性支出比重回歸系數(shù)為負(fù),說明基建支出的“替代效應(yīng)”大于“收入效應(yīng)”,交互項系數(shù)為正,說明捕獲房價溢價多。

四、指標(biāo)選取與模型構(gòu)建

(一)數(shù)據(jù)來源及統(tǒng)計特征

本文利用2007—2015年(6)樣本期的選取主要考慮數(shù)據(jù)的可獲得性和政策變化。2007年開始財政支出項目分類統(tǒng)計口徑發(fā)生變化,2015年以來中國開始實行減稅降負(fù)政策疊加全面“營改增”,財政收支都發(fā)生了明顯的階段性轉(zhuǎn)折。300個地級市面板數(shù)據(jù),樣本單位涵蓋了通常所說的70個大中城市或者35個大中城市,樣本范圍更大,數(shù)據(jù)詳情如表1所示。關(guān)于被解釋變量各類財政支出,從2007年開始財政支出項目分類統(tǒng)計口徑有所變動,為此,本文按照項目類別選取《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》中的公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資占財政支出比重作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資(fac_rate)的代理變量(7)關(guān)于城市公用設(shè)施建設(shè)投資指標(biāo)的選取,2007年以前財政支出項目中有“基本建設(shè)支出”,此后不再統(tǒng)計該項數(shù)據(jù)。本文關(guān)注“生地”變?yōu)椤笆斓亍边^程中配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,故而選用該數(shù)據(jù)。需要注意的是,該項投資僅作為常說的基建支出的一部分,所以其數(shù)值可能會低于城市教育支出。,選取CEIC數(shù)據(jù)庫中的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和科學(xué)支出之和占財政支出的比重(ser_rate)作為民生性支出代理變量(8)部分地級市醫(yī)療衛(wèi)生支出數(shù)據(jù)缺失,故而民生性支出占財政支出的比重數(shù)據(jù)不全。,保證樣本期間的統(tǒng)計口徑一致。樣本時間區(qū)間的確定主要受到數(shù)據(jù)的可獲得性和連續(xù)性限制,而且從2007年以后國有土地使用權(quán)出讓制度逐漸規(guī)范、穩(wěn)定,房地產(chǎn)市場蓬勃發(fā)展起來。隨著城市公共服務(wù)條件改善,房價水平整體上漲迅速,選取該階段的樣本數(shù)據(jù)研究價值捕獲問題比較合理。其余變量均來自歷年《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》、Wind數(shù)據(jù)庫?？紤]到通貨膨脹的因素,本文以2004年為基期將樣本期的名義數(shù)值進(jìn)行平減處理得到實際數(shù)值。由于城市級別的居民消費價格指數(shù)缺失嚴(yán)重,故本文采用了各城市所屬省份的居民消費價格指數(shù)進(jìn)行平減。

(二)土地價值捕獲的測度

現(xiàn)有研究沒有統(tǒng)一的價值捕獲能力指標(biāo),目前可供參閱的價值捕獲測度有兩篇文獻(xiàn)。Hong(1996)[23]7提出的針對香港土地批租制度下的兩種土地價值捕獲指標(biāo)PII (Percentage of Infrastructure Investment Financed by Land Revenue),即PII等于土地相關(guān)收入除以基礎(chǔ)建設(shè)投資,和PLVC(Percentage of Land Value Capture),即PLVC等于兩期土地批租相關(guān)的凈收入除以兩期土地價格增長凈額。其中,兩期土地價格運用比較法和殘差法估計得出。但這種計算方式往往適用于小規(guī)模土地價值測算,而且需要充足的土地基本信息支持。宋琪和湯玉剛(2016)[33]分別運用土地出讓金、工業(yè)企業(yè)應(yīng)納增值稅以及住房商品房銷售額除以GDP來衡量土地財政和房地產(chǎn)相關(guān)的稅收帶來的財政激勵。雖然這兩篇文獻(xiàn)提供了重要的測度思路,但均不適合本文的土地價值捕獲機(jī)制分析。一方面,受到內(nèi)地城市數(shù)據(jù)限制,與香港不同,內(nèi)地城市土地價值差異大、影響因素復(fù)雜等,難以精準(zhǔn)測算每一地塊的土地增值收入;另一方面,本文重點考察地方政府出讓土地能夠從房地產(chǎn)市場捕獲財政收入的比重。為此,在此基礎(chǔ)上重新構(gòu)建土地價值捕獲指標(biāo):

(11)

公式(11)衡量每個城市地方政府通過土地出讓金從商品房銷售中捕獲土地增值收入(9)嚴(yán)格地講,公式(11)中的分母應(yīng)該為有公共服務(wù)和沒有公共服務(wù)情況下的商品房銷售差價,但考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性和微觀房屋溢價的差異性,很難獲得每個房產(chǎn)具體的溢價,故而采用商品房銷售額進(jìn)行粗略估計。土地相關(guān)收入應(yīng)包含所有的價值捕獲收入,如企業(yè)所得稅、增值稅等,本文僅使用價值捕獲較強(qiáng)的土地出讓金進(jìn)行測算。。本文僅選取土地出讓金作為主要價值捕獲方式出于兩點考慮:一是為了避免其他因素的干擾。土地相關(guān)收入涉及多項稅收收入,例如企業(yè)所得稅,其中包含了所有行業(yè)的企業(yè),可能影響土地價值捕獲指標(biāo)的精準(zhǔn)度。二是土地出讓金捕獲規(guī)模較大,相比之下,房產(chǎn)稅、土地增值稅等捕獲規(guī)模相對較小,選取土地出讓金更具有代表性。土地出讓金數(shù)據(jù)來自歷年的《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》,商品房銷售額來自Wind數(shù)據(jù)庫。

由于在某個別年份土地出讓規(guī)模較大或房地產(chǎn)市場波動較大,土地價值捕獲指標(biāo)測算可能會波動較大,為了避免異常值的干擾,本文將土地價值捕獲在0.1%和99.9%分位數(shù)進(jìn)行縮尾處理。土地價值捕獲最大的并非北上廣深一線城市,土地價值捕獲排名的前五個城市分別為孝感、隨州、南通、揚州、黃石,其中孝感高達(dá)1.538;而排名后五個城市為金昌、武威、酒泉、嘉興、嘉峪關(guān),其中嘉峪關(guān)為0.012。

(三)基準(zhǔn)模型設(shè)定

為了驗證前文的假設(shè)1,本文設(shè)定基準(zhǔn)模型(12),考察跨期的土地出讓金收入對財政支出結(jié)構(gòu)的影響。被解釋變量yit指各類財政支出比重,下標(biāo)i表示城市,t表示年份。本文主要關(guān)注土地價值捕獲能力如何影響地方政府支出行為,根據(jù)前文的理論分析,選取公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)(道路、水利、暖氣等)占總支出比重fac_rateit和民生性支出(教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障及科技事業(yè)費)占財政支出的比重ser_rateit作為被解釋變量。lng_tpvit-1為上一年土地出讓金收入,citylvci為每個城市的土地價值捕獲能力。controlsit為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、金融狀況方面的控制變量,具體包括人均GDP,全市戶籍人口,居民可支配收入水平、第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重(%)、金融機(jī)構(gòu)各項貸款余額。μi表示城市的不可觀測且不隨時間變化的特征,λt表示時間虛擬變量,εit表示隨機(jī)擾動項。

yit=cit+α1lng_tpvit-1+βcontrolsit+λt+μi+εit

(12)

yit=cit+α2citylvci+βcontrolsit+λt+μi+εit

(13)

yit=cit+α1lng_tpvit+α2lng_tpvit-1×citylvci+βcontrolsit+λt+μi+εit

(14)

為了驗證假設(shè)2,分別設(shè)定模型公式(13)和(14)。公式(13)考察不同城市的城市土地價值捕獲差異對財政支出結(jié)構(gòu)的影響。進(jìn)一步,公式(14)增加了上年土地出讓金收入與城市土地財政價值捕獲的交互項,考察當(dāng)控制城市土地價值捕獲能力的異質(zhì)性后,土地出讓金收入對地方政府財政支出偏好的影響。

五、實證結(jié)果與分析

(一)基準(zhǔn)模型

本文運用Stata軟件對公式(12)～(14)進(jìn)行回歸分析,檢驗土地出讓金、土地價值捕獲對支出結(jié)構(gòu)偏向的影響,結(jié)果如表2所示。其中,表2的(1)～(4)列報告了不考慮內(nèi)生性的問題情況下,地方政府對民生性支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出的傾向。上一年土地出讓金收入對教育、醫(yī)療、科技等民生性公共服務(wù)支出具有顯著的抑制作用,出讓金每增加1倍,民生性支出比重減少0.4%;上一年的土地出讓金收入對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出具有顯著的促進(jìn)作用,出讓金每增加1倍,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出比重增加1.1%。從地方政府基于土地捕獲的實際收益角度來看,地方政府捕獲能力越強(qiáng),越傾向于增加基礎(chǔ)設(shè)施支出,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重增加18.6%;反之,降低民生性建設(shè)支出比重,大約在9%?；貧w結(jié)果符合地方政府“重基建、輕服務(wù)”的現(xiàn)象,與假設(shè)1相一致。

表2 土地財政、價值捕獲對財政支出結(jié)構(gòu)的影響

如果不考慮各地區(qū)的土地價值捕獲能力差異,地方政府將會減少0.9%民生性支出;當(dāng)控制上一年土地出讓金收入,表2的(5)列顯示,土地價值捕獲與上一年土地出讓金收入的系數(shù)顯著為正,土地價值捕獲越強(qiáng)的地方政府將會增加大約2.8%民生性支出。表2的(6)列顯示,雖然上一年土地出讓金收入及其與土地價值捕獲的交互項系數(shù)為正,但并不顯著。也就是說,各城市的支出偏向與土地價值捕獲能力有一定的關(guān)聯(lián),存在異質(zhì)性。土地價值捕獲越強(qiáng)的城市,隨著土地出讓金收入的增加,地方財力狀況改善,地方政府可能會偏向于增加民生性支出。

(二)穩(wěn)健性檢驗

1. 工具變量法

前述上一年土地出讓金收入對民生性支出和基礎(chǔ)設(shè)施投資支出比重的OLS估計、面板固定效應(yīng)估計可能存在內(nèi)生性問題,例如遺漏變量、反向因果。處于不同發(fā)展階段的城市,地方政府支出行為偏好與所在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況、官員偏好等密不可分,在表2的基準(zhǔn)模型回歸中控制了城市特征變量以緩解潛在的遺漏變量問題,以時間虛擬變量來控制城市發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)周期的影響。對于反向因果的問題,表2基準(zhǔn)模型回歸采用了滯后一期的土地出讓金收入緩解反向因果的可能性,但并不能從根本上解決可能存在的反向因果問題。一般而言,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出比重較高的地區(qū)對土地出讓金收入的依賴性也越強(qiáng)。因此,反向因果的存在會導(dǎo)致回歸系數(shù)的有偏估計。

為了解決內(nèi)生性問題,本文借鑒劉修巖等(2019)[34]、Saiz(2010)[35]、Chen和Kung(2016)[36]、Mian和Sufi(2011)[37]、Chaney等(2012)[38]以及魯元平等(2018)[39]的做法,使用所在城市不可開發(fā)土地所占比重和國家中長期貸款利率的交互項作為土地出讓金的工具變量。其邏輯是,國家中長期貸款利率影響土地市場、房地產(chǎn)市場需求側(cè),在其他條件不變的情況下,利率越低,房地產(chǎn)需求增加;城市不可開發(fā)土地占比影響土地市場、房地產(chǎn)市場供給側(cè),城市不可開發(fā)土地占比越大,那么,相對稀缺的土地資源將會推高地價,從而增加地方政府財政收入。因此,運用二者交互項作為土地出讓金收入的工具變量,從供需兩側(cè)反映了土地出讓金收入的變動。關(guān)于不可開發(fā)土地占比,將城市行政區(qū)劃范圍內(nèi)坡度大于15的坡度區(qū)域面積以及湖泊、河流、濕地等水體面積的總和作為無法開發(fā)利用的土地,其占城市行政區(qū)劃總面積的比重作為自然地理約束土地供給的代理變量?；谥锌圃嘿Y源環(huán)境數(shù)據(jù)云平臺250m的數(shù)字高程模型(DEM)數(shù)據(jù)、2010年土地利用類型數(shù)據(jù)、中國地級市地圖,使用ArcGIS軟件分別測算出每個地級市坡度大于15的土地面積(As>15)和水體面積(Awater)之和,然后除以各地級市行政區(qū)劃面積(Atotal)。各地級市行政區(qū)劃面積數(shù)據(jù)來源于2011年《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

(15)

表3報告了使用工具變量后土地出讓金、土地價值捕獲對民生性支出比重的影響。(1)～(2)列反映了無論是當(dāng)期還是滯后期的土地出讓金收入與民生性支出比重皆呈現(xiàn)顯著的負(fù)向關(guān)系,符合最初預(yù)判。通過加入土地價值捕獲變量控制城市層面的土地價值捕獲能力的異質(zhì)性,(3)列顯示了土地出讓金收入對民生性支出比重依然顯著為負(fù)。此時,土地價值捕獲的系數(shù)為正,但并不顯著。(4)列加入土地出讓金和土地價值捕獲的交互項,交互項的系數(shù)依然顯著為負(fù)。(5)列匯報了土地出讓金對民生性支出的邊際效應(yīng)。當(dāng)然,土地出讓金對民生性支出的偏效應(yīng)(α1+α2·citylvcmean)計算得出為-0.125,依然呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn),土地出讓金和土地價值捕獲交互項系數(shù)顯著為正,土地出讓金收入對民生性支出的邊際效應(yīng)呈顯著的正相關(guān)關(guān)系。這意味著當(dāng)控制土地出讓規(guī)模等其他變量,隨著土地價值捕獲能力增強(qiáng),每增加一單位的土地出讓金,地方政府將會提高民生性支出的比重。

表3 土地財政、價值捕獲對民生性支出的IV回歸結(jié)果

2.替換土地價值捕獲變量

目前,關(guān)于土地價值捕獲指標(biāo)沒有統(tǒng)一的度量方式,為了驗證實證分析的穩(wěn)健性,更換土地價值捕獲的計算公式。運用土地出讓金收入與商品房銷售額的比值作為土地價值捕獲(lvc)的替代變量,衡量房地產(chǎn)市場中土地出讓金所占的比重。按照前文對土地價值捕獲的定義,土地增值稅實際上是對土地增值部分征收的稅收收入,也屬于土地價值捕獲的重要方式。采用省級土地增值稅和國家中長期貸款利率作為土地價值捕獲的工具變量進(jìn)行工具變量LIML估計。關(guān)于選用省級土地增值稅作為工具變量,是因為考慮到?jīng)]有公開的地級市層面土地增值稅收入數(shù)據(jù),采用省級土地增值稅既與所替代的土地價值捕獲息息相關(guān),又與隨機(jī)誤差項不相關(guān)。結(jié)果如表4所示,工具變量LIML估計均通過了識別不足、弱識別檢驗;從Hansen J統(tǒng)計量來看,工具變量滿足外生性。土地價值捕獲與民生性財政支出比重具有顯著的負(fù)向關(guān)系,回歸結(jié)果依然很穩(wěn)健。

表4 價值捕獲對民生性支出的影響

長期以來,土地財政在地方財政收入中扮演著不可或缺的角色,而地方政府土地價值捕獲不僅受到自然地理條件的約束,其對地方政府支出行為的作用機(jī)制還可能受到財力狀況的影響。一般而言,地方政府財政壓力越大,越有動力捕獲土地的增值收益;地方的可出讓土地資源越少,地方政府將會提高土地資源的利用效率,土地的邊際收益也將提高。為此,表4的(2)～(4)列逐步加入自然地理約束(nature)、財政自給度(fiscal)與土地價值捕獲(lvc)的交互項。雖然自然地理約束、財政自給度的調(diào)節(jié)效應(yīng)顯著為正,但土地價值捕獲對民生性支出的偏效應(yīng)顯著為負(fù)?？紤]到自然地理約束和財力狀況的調(diào)節(jié)機(jī)制,土地價值捕獲每提高一個單位,民生性支出比重將減少23.4%。

六、拓展分析

(一)土地出讓方式異質(zhì)性分析

地方政府出讓土地的方式直接影響了土地出讓金的收入。一般而言,以招標(biāo)、拍賣的方式出讓土地的價格較高,掛牌和協(xié)議出讓土地價格較低(趙文哲和楊繼東,2015)[12]22。前文的土地價值捕獲計算使用了各類出讓方式的土地出讓金總額,而協(xié)議出讓、劃撥出讓往往受到地方政府招商引資、支持公益性項目等目的的限制,使出讓土地價格較低,而且對于商業(yè)、旅游、娛樂等各類經(jīng)營性用地采取招拍掛的方式,不同的土地出讓方式可能會通過出讓金收入來影響地方政府支出偏好。因此,分別計算招拍掛、協(xié)議出讓金土地價值捕獲,并進(jìn)一步分東中西部考察土地價值捕獲對民生性支出的異質(zhì)性。

表5報告了土地招拍掛出讓方式下地方政府對民生性支出的偏好。結(jié)果顯示,盡管通過招拍掛的方式出讓土地,地方政府依然傾向于減少民生性支出比重,但隨著土地價值捕獲能力的增強(qiáng),地方政府會顯著提高民生性支出比重。

表5 招拍掛出讓土地對民生性支出的影響

表6報告了協(xié)議出讓土地收入對民生性支出比重的影響,但結(jié)果并不顯著。這與協(xié)議出讓土地承擔(dān)著一定的社會和政策功能有關(guān)系,畢竟協(xié)議出讓土地是地方政府吸引外資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。地方政府以較低的價格出讓土地,而且土地質(zhì)量相對較差,從中獲得的土地出讓金收入比以招標(biāo)、拍賣方式出讓的土地收入少,故而地方政府在收入微薄的情況下難以向民生性支出傾斜。

表6 協(xié)議出讓土地對民生性支出的影響

(二)民生性支出水平效應(yīng)

上一部分考察了土地價值捕獲對民生性支出比重,本節(jié)嘗試將運用教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)以及科技支出之和的對數(shù)形式作為被解釋變量,運用省級土地增值稅作為工具變量進(jìn)行LIML估計,回歸結(jié)果如表7所示。結(jié)果發(fā)現(xiàn),控制自然地理約束和財力狀況之后,土地價值捕獲越多,地方政府將會減少教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)支出,回歸結(jié)果依然穩(wěn)健。

表7 土地價值捕獲對民生性支出水平的影響

七、結(jié)論與政策建議

相比以往的研究成果,本文創(chuàng)新性地分析了中國地方政府通過土地出讓金進(jìn)行價值捕獲的過程,并嘗試檢驗土地價值捕獲水平對地方財政支出的影響。首先,本文吸收借鑒了相關(guān)的參考文獻(xiàn),重新構(gòu)建價值捕獲指標(biāo)來作為地方政府價值捕獲的代理變量。進(jìn)一步地,本文刻畫了中國式地方政府價值捕獲機(jī)制,將其分為地方政府對基礎(chǔ)建設(shè)投資資本化過程的直接價值捕獲和對公共服務(wù)資本化過程的間接捕獲兩種捕獲方式。其次,本文使用全國地級市面板數(shù)據(jù)實證分析價值捕獲能力對財政支出水平和結(jié)構(gòu)的影響,主要發(fā)現(xiàn):價值捕獲對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資具有顯著的促進(jìn)作用,對教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)支出具有負(fù)面影響。最后,本文采取了多種計量手段,如引入自然地理約束和財力狀況作為調(diào)節(jié)變量,使用IV-LIML估計解決內(nèi)生性問題。隨著城市可建設(shè)用地面積的減少和財力狀況改善,地方政府會稍微增加民生性支出比重,但土地價值捕獲對民生性支出比重偏效應(yīng)顯然呈現(xiàn)負(fù)向關(guān)系,回歸結(jié)果依然穩(wěn)健。

本文分析了以土地出讓金為主導(dǎo)的中國式土地價值捕獲體系,解釋了地方政府為何熱衷于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資,而不愿意增加土地由“生地”變?yōu)椤笆斓亍焙罄m(xù)公共服務(wù),對財稅體制改革、引領(lǐng)中國式現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義,具體體現(xiàn)在以下幾個方面。第一,中國地方政府現(xiàn)有的價值捕獲工具主要依賴土地出讓環(huán)節(jié)籌集收入。盡管這一制度對于籌集城市建設(shè)資金發(fā)揮了很大作用,但是該制度不可持續(xù),容易促成支出結(jié)構(gòu)扭曲,可以考慮加快土地出讓制度向土地年租制轉(zhuǎn)變,及時捕獲公共品帶來的資產(chǎn)溢價。同時,在支出結(jié)構(gòu)上,應(yīng)當(dāng)重點保障基本民生需求,優(yōu)先考慮滿足人民群眾基本需求和利益最大化的項目,注重財政支出的公平性和效率性。第二,從政策工具本身來看,房地產(chǎn)稅能夠?qū)⒕用裣硎艿墓卜?wù)與稅收負(fù)擔(dān)相掛鉤,很有可能成為較為理想的公共品資本化價值捕獲工具。結(jié)合當(dāng)前房地產(chǎn)市場形勢,充分利用好各種政策工具,適時開展新一輪的房地產(chǎn)稅改革試點,實現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)控房地產(chǎn)市場、培育地方稅源等多重政策目標(biāo)。第三,本文將土地財政價值捕獲與公共品提供有效地統(tǒng)一起來,進(jìn)一步提升國家治理能力,特別在經(jīng)濟(jì)下行壓力下,對地方政府盤活土地資源、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以提升城市的吸引力,具有重要的現(xiàn)實意義。最后,由于本研究不僅僅是基于資本化理論和價值捕獲理論對中國地方政府價值捕獲機(jī)制存在的問題引發(fā)的思考,構(gòu)建的地方政府價值捕獲機(jī)制比較簡單,只是試圖描述和解釋其最重要的內(nèi)部機(jī)理,價值捕獲的前提是有明確的資產(chǎn)溢價分配關(guān)系,本文僅討論公共投資闡述的資源溢價部分的價值捕獲,希望對未來的研究起到拋磚引玉的作用。