云靜達(dá)

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院,南京,210023)

引言

應(yīng)對氣候變化,事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展,關(guān)乎人類前途命運(yùn)。2020年9月,習(xí)近平總書記在第75屆聯(lián)合國大會中明確了我國碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo),這是我國應(yīng)對氣候變化、積極參與全球氣候治理的莊嚴(yán)承諾。黨的二十大報告更是將“健全碳排放權(quán)市場交易制度”作為積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的重要任務(wù)之一。(1)碳排放權(quán)交易市場全稱為碳排放配額交易市場,主要以碳排放配額、核定自愿減排量以及碳金融衍生品的交易為主,文后為表述凝練,簡稱為碳交易市場或碳市場。作為我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的市場化政策工具,2021年7月16日,全國碳排放權(quán)交易市場啟動上線交易,全國市場的統(tǒng)一性建構(gòu)成為未來發(fā)展的主要趨勢。(2)2021年7月14日,生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司司長李高在國新辦舉行啟動全國碳排放權(quán)交易市場上線交易國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上說:“全國碳市場建設(shè)以后,我們工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向確保全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場平穩(wěn)、有效運(yùn)行。地方的碳市場要逐步地向全國碳市場過渡?！?/p>

雖然全國碳交易市場已經(jīng)開啟了線上運(yùn)行,但實際業(yè)務(wù)依然由地方碳交易市場代為開展,全國碳交易體系呈現(xiàn)出“央地雙軌制”的過渡階段特征——管理主體既有國家生態(tài)環(huán)境部,還有省級地方政府;管理依據(jù)既有生態(tài)環(huán)境部的部門規(guī)章,還有地方法規(guī)和碳交易所的實施細(xì)則。交易產(chǎn)品既有全國的碳配額,還有地方的碳配額,且區(qū)域配額之間還無法流通,這一體系制約了我國碳交易市場的發(fā)展。2022年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》將“建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)市場,實行統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、交易監(jiān)管機(jī)制”作為統(tǒng)一大市場建設(shè)的目標(biāo)之一。在此背景下,我國碳交易體系如何從“央地雙軌制”邁向全國統(tǒng)一碳市場成為當(dāng)下面臨的方向性問題。

圍繞這一問題,學(xué)界已經(jīng)形成了多視角的討論,既有經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下通過總量設(shè)定、配額分配、市場調(diào)節(jié)三方面來建構(gòu)統(tǒng)一市場的建議[1],也有對碳市場進(jìn)行主體擴(kuò)容的討論[2]。在法學(xué)視域中,有學(xué)者關(guān)注到了地方碳交易所異化風(fēng)險對于全國碳市場的影響[3];還有學(xué)者建議從統(tǒng)一監(jiān)管尺度來逐步構(gòu)建全國碳市場[4]。然而,既有成果多傾向于具體制度的鏈接來實現(xiàn)統(tǒng)一性建構(gòu),缺乏對法治路徑與法律價值等頂層設(shè)計問題的宏觀把握?？偨Y(jié)域外碳市場的建設(shè)經(jīng)驗,統(tǒng)一大市場的建構(gòu)不會一蹴而就,平衡多元價值,厘清制度建構(gòu)中的主次矛盾,關(guān)乎我國生態(tài)治理的系統(tǒng)性與能源轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定性,需要學(xué)界作出前瞻性的理論回應(yīng)。

一、建設(shè)全國統(tǒng)一碳市場的基礎(chǔ)與挑戰(zhàn)

我國碳交易市場的建設(shè)經(jīng)歷了“試點(diǎn)探索”到“全國市場”的發(fā)展過程。2013年,深圳碳排放權(quán)交易試點(diǎn)市場啟動后,逐步形成了北京、上海等9個地方碳交易市場。2021年,全國碳交易市場在上海和武漢啟動線上交易。截至2023年6月12日,全國碳市場累計成交量2.36億噸,累計成交額108.13億元。(3)上海環(huán)境能源交易所.“一碳究竟”——全國碳市場的建設(shè)歷程是怎樣的[DB/OL].[2023-7-27].https://www.cneeex.com/c/2023-06-12/494238.shtml.近十年的探索之路,地方碳市場為全國統(tǒng)一碳市場的建設(shè)積攢了寶貴經(jīng)驗,也形成了許多結(jié)構(gòu)性障礙。

(一)必要性:氣候治理的經(jīng)濟(jì)選擇

1.實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性要求

根據(jù)《中國長期低碳發(fā)展戰(zhàn)略與轉(zhuǎn)型路徑研究》報告顯示,實現(xiàn)碳中和目標(biāo)我國要徹底改變當(dāng)前單位GDP能耗是全球平均水平1.5倍、發(fā)達(dá)國家2—3倍的能源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。[5]這意味著我國環(huán)保理念與制度供給的系統(tǒng)性變革,環(huán)境治理方式應(yīng)當(dāng)從行政式推進(jìn)向高效的市場化激勵轉(zhuǎn)變?！熬G水青山就是金山銀山”是我國生態(tài)環(huán)境治理的核心思想,全國碳交易市場是把“綠水青山”的環(huán)保屬性轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的經(jīng)濟(jì)價值的重要媒介。從國際競爭視角來講,國家才是國際法的主體,全國統(tǒng)一碳交易市場決定著中國碳定價的能力,其市場化的成熟度決定著中國在國際碳市場的定價話語權(quán)。目前,主要發(fā)達(dá)國家都在積極研究碳定價,如果我們不能推動全國碳交易市場形成統(tǒng)一的市場碳價,僅靠地方碳價很難在全球碳定價中獲得足夠的說服力。因此,建立全國碳交易市場既是我國氣候治理機(jī)制的重大創(chuàng)新,也是我國應(yīng)對全球氣候變化的必然選擇。[6]

2.有效降低綠色轉(zhuǎn)型的交易成本

根據(jù)中金公司預(yù)測,從2022年到2060年實現(xiàn)碳中和目標(biāo),中國的綠色投資需要139萬億元人民幣,對應(yīng)到每年的GDP為2%左右,每年需要將近3.6萬億元的投資規(guī)模。碳中和目標(biāo)下的資金需求必然需要改變現(xiàn)有的環(huán)保投融資結(jié)構(gòu)。一是龐大的資金投入。依靠中央財政和地方補(bǔ)貼很難覆蓋全領(lǐng)域的低碳轉(zhuǎn)型,而且政策手段容易導(dǎo)致“邊際成本的提高和邊際效果遞減”的悖論。況且大范圍地實施財政補(bǔ)貼會加重地方財政負(fù)擔(dān),尤其是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)這樣嚴(yán)重依賴能源產(chǎn)業(yè)的省份,地方政府財政本就捉襟見肘,高昂的投資需求和降碳壓力會嚴(yán)重限制地區(qū)發(fā)展。二是企業(yè)的降碳成本。企業(yè)對成本具有天然的敏感性,沒有統(tǒng)一的全國碳交易市場很容易導(dǎo)致環(huán)境治理中的碳泄漏問題,即高耗能企業(yè)為了避免被納入試點(diǎn)地區(qū)的碳排放監(jiān)管,將其高能耗生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移到非試點(diǎn)地區(qū)。雖然試點(diǎn)地區(qū)碳排放量減少,但是全國的碳排放總量依然沒有降低,企業(yè)支付的“轉(zhuǎn)型”成本并沒有轉(zhuǎn)化為實際的減排效果。

3.解決氣候治理的負(fù)外部性問題

“雙碳”目標(biāo)的核心是要解決環(huán)境治理的“負(fù)外部性”難題?！巴獠啃浴崩碚搹?qiáng)調(diào)企業(yè)的行動或決策對其他主體的福利產(chǎn)生了一種有利(正外部性)或不利影響(負(fù)外部性),但這種不利影響未能在交易成本或價格中體現(xiàn),因而企業(yè)主體并不需要為此支付對價。但事實上,這種負(fù)外部性的對價是客觀存在的,只是沒有直接作用于企業(yè)主體之上。溫室氣體污染問題就是市場“外部性”的典型例子,只能通過政府政策來糾正,但這些政策必須被精心設(shè)計且具有成本效益。[7]區(qū)別于地方碳市場的政策性規(guī)定,全國碳交易市場通過法律將減排降碳這一典型的“負(fù)外部性”問題轉(zhuǎn)化為企業(yè)的減排義務(wù),再通過碳排放權(quán)將減排義務(wù)予以量化并成為新的生產(chǎn)要素,借助市場將碳排放權(quán)形成價格信號。如此,理性的經(jīng)濟(jì)主體就會根據(jù)碳價變化主動進(jìn)行降碳減排,這樣便通過碳交易將控制溫室氣體排放這一負(fù)外部性問題轉(zhuǎn)化為了企業(yè)的內(nèi)部轉(zhuǎn)型壓力,以真金白銀的價格信號,將碳排放權(quán)從抽象的概念轉(zhuǎn)化為降碳主體的切身利益。而且,相比于地方碳市場的區(qū)域性與封閉性,全國統(tǒng)一碳市場在價格形成機(jī)制和價格指引的權(quán)威性方面具有顯著優(yōu)勢。

(二)可行性:法制初備的政策市場

1.“1+3+N”的碳交易法律體系

碳交易管理規(guī)則主要以生態(tài)環(huán)境部的部門規(guī)章為主,以地方性法規(guī)和試點(diǎn)交易所規(guī)則為補(bǔ)充。首先,作為碳市場建設(shè)的基本規(guī)范,2020年生態(tài)環(huán)境部出臺了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》,該規(guī)章在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、配額分配、排放交易、排放核查與配額清繳等方面對碳交易市場的建設(shè)進(jìn)行了原則性規(guī)定。(4)生態(tài)環(huán)保部.中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動2022年度報告[DB/OL]. [2023-7-15].https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/syqhbh/202210/W020221027551216559294.pdf,第2頁。其次,2021年生態(tài)環(huán)境部針對碳交易的登記、交易、結(jié)算程序先后出臺了3部規(guī)章,分別是《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則(試行)》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則(試行)》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則(試行)》,為全國統(tǒng)一碳市場的形成奠定了法律基礎(chǔ)。此外,地方政府出臺的地方性法規(guī)和交易所規(guī)則是碳交易市場運(yùn)行的直接依據(jù),例如,天津市政府出臺的《天津市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》;上海市出臺的《上海市碳排放管理試行辦法》;廣東碳排放權(quán)交易所發(fā)布的《廣州碳排放權(quán)交易中心碳排放配額交易規(guī)則》等。當(dāng)然,除了現(xiàn)行法律規(guī)則外,尚在修訂和討論的法律包括《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》《溫室氣體自愿減排交易暫行辦法》等。未來這些法律的出臺能夠進(jìn)一步提升碳交易立法的法律位階。

2.“主管—分管”“中央—地方”的兩級管理體制

總體而言,全國碳交易市場的建設(shè)尚處于探索階段。2021年全國市場啟動后,我國的碳排放權(quán)交易采取了主管與分管相結(jié)合的管理體制,由生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)碳排放權(quán)交易的組織實施和統(tǒng)一協(xié)調(diào)[8],具體包括碳排放權(quán)交易規(guī)則的制定,碳排放配額的分配以及溫室氣體排放的監(jiān)測、報告與核查。分管部門涉及金融、財政、工信、交通、能源等領(lǐng)域。此外,碳交易市場為地區(qū)與全國并行的體系,由地區(qū)碳交易市場(7個試點(diǎn)地區(qū)及四川省、福建省2個非試點(diǎn)地區(qū))與全國碳交易市場組成。各市場對于配額分配和交易機(jī)制都有獨(dú)立的規(guī)定。一方面通過配額發(fā)放對企業(yè)的碳排放量進(jìn)行管控,另一方面通過監(jiān)測、報告與核查機(jī)制對企業(yè)排了多少碳進(jìn)行監(jiān)測,并最終通過履約清繳機(jī)制確保對碳排放企業(yè)形成有效的管束。[9]配額交易管理雖然由全國碳交易機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一負(fù)責(zé),但實際交易中心為上海環(huán)境能源交易所,實際登記和結(jié)算工作由湖北碳排放權(quán)交易中心負(fù)責(zé)。

3.全國碳交易市場初具規(guī)模

在成立后的首個履約周期中,截至2021年12月31日,全國碳交易市場共運(yùn)行了114個交易日,碳排放配額累計成交量為1.79億噸,累計成交額為76.61億元,配額履約完成率為99.5%。(5)生態(tài)環(huán)保部.中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動2022年度報告[DB/OL].[2023-7-15].https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/syqhbh/202210/W020221027551216559294.pdf,第33—34頁。全國碳市場運(yùn)行兩年來,初期覆蓋行業(yè)范圍為發(fā)電行業(yè),后逐步拓展到水泥、鋼鐵、石化、造紙和民航等多個行業(yè),具體領(lǐng)域在各省市略有不同。從成交量來看,2022年全國碳市場配額(CEA)總成交量5 000余萬噸,總成交額近28.1億元。(6)上海環(huán)境能源交易所.全國碳市場每年成交數(shù)據(jù)20220104-20221230[EB/OL].[2023-6-7]. https://www.cneeex.com/c/2022-12-30/493617.shtml.2023年5月,全國碳市場配額最高成交價60.00元/噸,最低成交價55.50元/噸。(7)上海環(huán)境能源交易所.全國碳市場每月成交數(shù)據(jù)20230504-2023053[EB/OL]. [2023-6-7]. https://www.cneeex.com/c/2023-05-31/494219.shtml.交易標(biāo)的主要以CEA與核證自愿減排量(CCER)的現(xiàn)貨交易為主,廣州碳排放權(quán)交易所還先后開發(fā)了配額抵押融資、配額回購融資、配額遠(yuǎn)期交易、CCER遠(yuǎn)期等市場衍生品交易服務(wù)。截至2022年4月15日,廣州碳排放權(quán)交易所碳配額抵押融資業(yè)務(wù)累計開展13筆,碳配額回購業(yè)務(wù)累計開展43筆。(8)廣州碳排放權(quán)交易所.廣碳所牽頭編制的金融行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《碳金融產(chǎn)品》正式發(fā)布[DB/OL]. [2023-6-29]. https://www.cnemission.com/article/news/jysdt/202204/20220400002497.shtml.這些業(yè)務(wù)的開展提升了碳市場的金融流動性和碳排放權(quán)的變現(xiàn)保值能力。

(三)復(fù)雜性:統(tǒng)一碳市場的結(jié)構(gòu)性問題

管理框架、交易機(jī)制、交易產(chǎn)品是搭建政策型市場的制度因素,也是保障市場穩(wěn)定的基礎(chǔ)。管理框架的明確性會影響交易預(yù)期,交易機(jī)制則為交易的穩(wěn)定奠定基礎(chǔ),交易產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化則會影響市場的流通性與市場規(guī)模。然而,形成全國統(tǒng)一碳市場依然面臨諸多結(jié)構(gòu)性的問題。

1.“雙軌制”下難以形成統(tǒng)一的管理框架

管理框架囊括了立法供給、管理主體、權(quán)責(zé)定位等多個方面,是一個價值外在同一、邏輯內(nèi)在自洽的體系。在當(dāng)前“央地雙軌制”下,全國統(tǒng)一碳市場的管理體系面臨不同層面的問題。首先,立法供給遲滯。以部門規(guī)章為核心、以地方法規(guī)和交易所規(guī)則為操作規(guī)范的規(guī)則體系明顯“位階偏低”。碳交易涉及公民和法人權(quán)利義務(wù)的增減,通過部門規(guī)章來統(tǒng)籌碳交易中諸多法律關(guān)系與《中華人民共和國立法法》的有關(guān)規(guī)定存在明顯沖突。此外,出于地方利益考量,地方碳交易所的交易規(guī)則與全國碳交易立法容易產(chǎn)生不同的利益訴求,甚至?xí)纬稍S多非理性的政府干預(yù)[10],進(jìn)而破壞全國碳市場的秩序。其次,交易監(jiān)管法律缺乏可操作性?！短寂欧艡?quán)登記管理規(guī)則(試行)》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則(試行)》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則(試行)》是規(guī)制碳交易行為的規(guī)范性文件,其共同點(diǎn)為行政命令性特點(diǎn)明顯,且在地方層面難以落實。[11]例如,上述規(guī)章中均有“監(jiān)督”章節(jié)(9)參見《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則(試行)》第五章監(jiān)督管理;《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則(試行)》第四章監(jiān)督與風(fēng)險管理;參見《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則(試行)》第五章監(jiān)督管理。,但實際監(jiān)管涉及程序、責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)、風(fēng)險聯(lián)控等多個領(lǐng)域,地方僅靠這些原則性規(guī)定難以為不同執(zhí)法部門提供明確的操作依據(jù)。與此同時,“疊床架屋”的管理主體和多元的交易產(chǎn)品增加了監(jiān)管難度。碳排放權(quán)除了具有行政規(guī)制權(quán)和財產(chǎn)權(quán)屬性外[12],還涉及人權(quán)的發(fā)展屬性,這種公私法兼顧的特質(zhì)很容易使碳交易市場成為監(jiān)管的灰色地帶。畢竟,權(quán)屬性質(zhì)不明確很難劃分監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)邊界。現(xiàn)階段,“生態(tài)環(huán)境部主管,地方政府分管,地方交易所實施,職能部門配合”的碳交易格局注定難以形成有效的協(xié)同管理合力。從交易產(chǎn)品的管理來看,碳排放配額、核定自愿減排量、金融衍生品具有不同的專業(yè)性質(zhì),分屬于不同的發(fā)行部門,對于市場的監(jiān)管也提出了更高要求。

2.分割的地方市場阻礙了交易機(jī)制的形成

碳配額的價格信號與信息披露是交易機(jī)制形成的前提。其中,碳配額的發(fā)放數(shù)量和分配方式影響著碳價,披露信息的準(zhǔn)確性是市場判斷的參考。但是,分割的市場格局阻礙了全國統(tǒng)一碳市場的形成。首先,地方的碳價缺乏兌換的基礎(chǔ)。地方政府之間的配額總量不盡相同,各地區(qū)并未建立起配額互認(rèn)制度,很難實現(xiàn)碳配額在全國市場的現(xiàn)貨流通。例如,2022年,廣東省核定的碳配額總量為2.66億元(10)參見《廣東省2022年度碳排放配額分配方案》配額總量部分。,2022年12月最后一周的碳價格平均為75.8元/噸;而同年上海市核定的配額量為1億噸(11)參見《上海市2022年碳排放配額分配方案》配額總量部分。,2022年12月29日收盤價格為55元/噸。碳排放權(quán)益在各地具有不同的財產(chǎn)價值,沒有互認(rèn)的法律基礎(chǔ),不同地方的配額持有者、注冊登記機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門、第三方核查主體(MRV)等利益相關(guān)方的權(quán)益便無法得到保障,缺乏流通的必備條件。其次,區(qū)域間信息披露方式各異,難以形成統(tǒng)一的市場信息。有效的信息披露制度是防止出現(xiàn)市場操縱和欺詐并形成真實的價格信息的保障。但現(xiàn)行規(guī)章對于交易主體的公開義務(wù)并不明確。《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》只有第十條對企業(yè)的信息公開業(yè)務(wù)進(jìn)行了原則性規(guī)定,對于如何公開,何時公開,在什么平臺公開,詳細(xì)公開哪些內(nèi)容等均未規(guī)定。即便是正在征求意見的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(征求意見稿)》也只在第十九條中規(guī)定了交易市場和重點(diǎn)排放單位的信息披露義務(wù)(12)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(征求意見稿)》第十九條:重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)在完成碳排放配額清繳后,及時公開上一年度溫室氣體排放情況。省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)及時公開重點(diǎn)排放單位碳排放配額清繳情況。全國碳排放權(quán)注冊登記機(jī)構(gòu)和全國碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定,及時公布碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算等信息,并披露可能影響市場重大變動的相關(guān)信息。,內(nèi)容幾乎是原來的翻版,對于市場上出現(xiàn)的延遲公開、變相不公開等行為并沒有有效規(guī)制。這樣會導(dǎo)致公開義務(wù)因缺乏強(qiáng)制力而流于形式。

3.“各為其政”的碳交所無法提供同質(zhì)性的交易產(chǎn)品

全國統(tǒng)一碳市場,既需要有同質(zhì)性的交易產(chǎn)品以保證市場的流通性,也需要產(chǎn)品交易能夠反應(yīng)供求關(guān)系并形成綠色減排的價格機(jī)制。但我國的碳交易市場政策屬性較強(qiáng)。尤其在第一個履約周期結(jié)束時,還出現(xiàn)了集中交易的“潮汐現(xiàn)象”。全國碳市場成立以來,供求關(guān)系始終處于不溫不火的狀態(tài),這種狀態(tài)難以形成有效的價格機(jī)制。首先,宏觀上體現(xiàn)為市場流動性不足,活躍度低。2021年全國碳市場交易換手率約為3%,而歐盟碳市場換手率高達(dá)400%以上。究其原因,地方碳交易規(guī)則中對配額交易的地域有著明確限制,只允許交易本省分配的碳排放配額。足額且免費(fèi)發(fā)放的碳排放配額無法產(chǎn)生交易的供求關(guān)系。例如,2022年,廣東省碳交易價格在履約期結(jié)束后成交量明顯回落;深圳碳配額交易量多集中在8月的履約月份,其交易量占全年的58.5%。(13)2022年中國碳市場年報[DB/OL]. [2023-7-21].https://www.yicai.com/news/101682252.html.其次,微觀層面體現(xiàn)為交易產(chǎn)品單一,且不同交易產(chǎn)品難以實現(xiàn)兌換?，F(xiàn)階段,我國碳交易市場主要以碳排放配額和核定自愿減排量的現(xiàn)貨交易為主,期貨和衍生品交易較少,交易市場的金融作用還未彰顯。2022年,深圳碳市場開展了碳金融創(chuàng)新,包括碳資產(chǎn)質(zhì)押融資、碳債券等業(yè)務(wù),但發(fā)行地區(qū)主要以地區(qū)性市場為主,不具備全國流通的條件。原因在于“交易合約的標(biāo)準(zhǔn)化”尚未建立。碳金融衍生品本質(zhì)上是對碳交易合約的流通,只有標(biāo)準(zhǔn)化的格式合約才能為跨域碳交易提供現(xiàn)實基礎(chǔ)。在“各為其政”的地方碳交易管理體制下,即便有著零星的碳金融衍生品交易,也很難打通區(qū)域之間的政策市場。

二、統(tǒng)一碳市場面臨的價值平衡

作為環(huán)境治理的工具,統(tǒng)一碳市場不同程度地受到環(huán)境法的價值關(guān)照。從交易規(guī)則的制定到交易理念的塑造,其背后是一整套環(huán)境法體系的法理支撐。“從法理學(xué)上看,環(huán)境法的價值體系是一個由不同類型、不同層次價值構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)?！盵13]其價值構(gòu)造是由正義價值(包括人類正義與自然正義)和功利價值(包括物質(zhì)功利與精神功利)組成。[14]在國家法治建構(gòu)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步抽象為正義、秩序和利益三個層面。其中,正義是環(huán)境法的核心價值,涉及代際與代內(nèi)間的正當(dāng)、平等、公正等內(nèi)容;秩序是環(huán)境法的基礎(chǔ)價值,強(qiáng)調(diào)制度系統(tǒng)對社會關(guān)系的規(guī)范化和秩序化;利益是環(huán)境法的工具價值,主要關(guān)注生態(tài)治理成本與經(jīng)濟(jì)效益。[15]環(huán)境治理問題的背后源自這三種價值之間的沖突,而這些沖突也深刻影響著統(tǒng)一碳市場的建設(shè)過程。

(一)統(tǒng)一碳市場背后的價值沖突表現(xiàn)

1.正義與利益的內(nèi)生張力

環(huán)保問題的固有矛盾是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的張力,作為氣候治理工具的碳交易市場無法回避這一現(xiàn)實問題。生態(tài)優(yōu)先與綠色轉(zhuǎn)型等環(huán)境正義理念內(nèi)嵌于碳交易制度之中,但企業(yè)發(fā)展與投資獲利等利益關(guān)照則影響著碳市場的存續(xù)。環(huán)境治理要降碳,企業(yè)發(fā)展要排碳。碳交易會提高企業(yè)的生產(chǎn)成本,但環(huán)境治理卻需要碳市場這一融資工具。經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須為環(huán)境治理買單,但責(zé)任承擔(dān)和利益分配卻考驗著碳交易的制度理性。這些情況構(gòu)成了正義與利益的沖突表現(xiàn),并貫穿于碳交易制度的各個方面。首先,碳交易是一個非常復(fù)雜的體系。覆蓋范圍涉及工業(yè)、商業(yè)、公用事業(yè)等多個領(lǐng)域;交易管理包括總量控制、配額分配、碳排放監(jiān)測等諸多方面,從交易產(chǎn)品到程序,每一個環(huán)節(jié)都會影響企業(yè)利益。除了環(huán)境保護(hù)的價值正當(dāng),每個行業(yè)都有不同的價值選擇與利益關(guān)照,需要尊重發(fā)展現(xiàn)實并統(tǒng)合各方需求。其次,全國碳交易市場的統(tǒng)一性建構(gòu)旨在形成系統(tǒng)的節(jié)能減排機(jī)制,通過交易碳排放權(quán)的方式讓經(jīng)濟(jì)主體來支付環(huán)境治理成本,但這一成本并不能直接轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)要素,因而難以獲得經(jīng)濟(jì)主體的青睞。面對環(huán)境治理,如何平衡正義與利益的內(nèi)生張力考驗著碳交易的制度設(shè)計。

2.秩序與利益的階段沖突

我國碳交易市場的建設(shè)路徑形成了國家環(huán)境治理秩序與地方環(huán)保利益的階段性沖突。環(huán)境法追求的法律秩序既是人與自然和諧共生的生態(tài)秩序,也是全國統(tǒng)一的環(huán)境治理秩序。但我國區(qū)域之間在環(huán)保壓力、綠色轉(zhuǎn)型能力等方面均存在差異,并形成了不同的發(fā)展路徑。這種利益與秩序的沖突深刻影響著全國統(tǒng)一碳市場的形成。首先,我國從試點(diǎn)到全國的碳交易發(fā)展路徑,形成了“央地雙軌制”的治理格局。全國碳市場依然需要依托于地方碳交易所來運(yùn)行,而地方碳市場依然保持著獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制。因此,統(tǒng)一市場秩序首先要解決全國與地方碳市場的定位問題。此外,地方碳市場在行業(yè)覆蓋、配額分配、企業(yè)履約、市場運(yùn)行機(jī)制等方面都具有較大區(qū)別。雖然試點(diǎn)經(jīng)驗為全國統(tǒng)一碳市場提供了多樣化的借鑒,但也形成了基于區(qū)域交易規(guī)則的監(jiān)管利益和權(quán)屬利益。但是,全國統(tǒng)一碳市場,不論是從生態(tài)治理的協(xié)同性方面,還是以國家為主體的全球碳價競爭方面,都具有較強(qiáng)的秩序與體系優(yōu)勢,這便需要對已經(jīng)形成的地方利益進(jìn)行重新劃分。但是,地方碳市場的覆蓋范圍、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、價格形成方式與全國碳市場并不一致,無法實現(xiàn)與全國碳市場無縫對接。因此,我國統(tǒng)一碳市場的建構(gòu)過程便形成了國家統(tǒng)一的生態(tài)治理秩序與地方碳排放利益的現(xiàn)實沖突。

3.秩序與正義的關(guān)照偏差

政策型的碳交易市場是強(qiáng)制與自由的統(tǒng)合。強(qiáng)制意在形成穩(wěn)定的交易秩序,讓本不具備生產(chǎn)屬性的碳排放權(quán)具有交易意愿。自由是市場機(jī)制的基礎(chǔ),需要公平的市場機(jī)制保障市場獲利,這是交易意愿持續(xù)的保證。前者是秩序價值使然,后者是正義價值的體現(xiàn),二者的側(cè)重各有不同。首先,碳交易產(chǎn)品的稀缺性有賴于法的強(qiáng)制力,這是秩序形成的前提?！疤寂欧艡?quán)原本是人生存、生活、生產(chǎn)所必需的一項基本權(quán)利,之所以產(chǎn)生稀缺性和可交易性,是由于行政機(jī)關(guān)將氣候環(huán)境容量作為公共資源并對碳排放設(shè)置一定的管控限額?！盵16]這種管控限額是抽象的,它并不能轉(zhuǎn)化為基于個體利益的直觀感受,只能通過配額的方式予以量化,使其具有商品的屬性,并在碳交易市場中形成價格指引,才能促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行減排控碳。此時,法的強(qiáng)制力在秩序中扮演了重要角色。然而,碳交易市場的繁榮卻依托市場交易的自由屬性,需要公正的市場機(jī)制,以鼓勵自由投資和獲利。全國碳交易市場承擔(dān)著綠色融資的經(jīng)濟(jì)性功能。碳價的穩(wěn)定關(guān)乎經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定,但碳價太過穩(wěn)定則壓縮了交易的空間和意愿。秩序偏重穩(wěn)定,正義偏重自由投資,但市場強(qiáng)制會影響公平價值。這便產(chǎn)生了作為基礎(chǔ)價值的秩序和作為核心價值的正義之間的關(guān)照偏差。

(二)多元關(guān)系中的價值平衡

1.秉持環(huán)境正義,平衡好價值正當(dāng)與發(fā)展現(xiàn)實之間的利益關(guān)系

環(huán)境正義的基礎(chǔ)是尊重人類的發(fā)展權(quán),旨在建立一個更加公正和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)秩序。[17]但國家實現(xiàn)環(huán)境正義的路徑和階段卻存在差異。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家造成氣候變化的歷史責(zé)任不同,發(fā)展需求和能力也存在差異。[18]99發(fā)達(dá)國家早在20世紀(jì)90年代就基本實現(xiàn)了碳達(dá)峰,在金融和低碳技術(shù)領(lǐng)域掌握更深層的話語主導(dǎo)權(quán)、知識供給權(quán)和利益競逐。[19]我國所處的發(fā)展階段與其完全不同,2060年實現(xiàn)碳中和目標(biāo),我國面臨著環(huán)保和發(fā)展的雙重壓力。首先,我國是全球最大的發(fā)展中國家和最大的制造業(yè)國家,2020年中國的二氧化碳排放量為98.99億噸,約占全球總量的30.7%。這一特征決定了國家在平衡發(fā)展現(xiàn)實和環(huán)境治理過程中需要進(jìn)行不同的利益協(xié)調(diào)?，F(xiàn)階段,我國產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型壓力較大,應(yīng)該充分發(fā)揮好碳交易市場的綠色融資作用,讓其成為綠色轉(zhuǎn)型的價格風(fēng)向標(biāo),而不是資本逐利的戰(zhàn)場,更不是政策發(fā)布的平臺。其次,雖然全國碳交易市場已經(jīng)開市,但距離市場化運(yùn)作還有很長的路要走。全國統(tǒng)一碳市場既不能成為一個完全的逐利工具,也不能淪為一個不溫不火的“履約工具”,更不能盲目追逐歐美的高碳價,無端增加企業(yè)的成本壓力。應(yīng)當(dāng)借用市場手段逐步增加企業(yè)對碳排放權(quán)的接受度,將生態(tài)文明理念寓于碳交易市場的設(shè)計中,從而兼顧好發(fā)展與環(huán)保的雙重功能。

2.堅持雙向驅(qū)動,處理好國家建構(gòu)與地方探索之間的動態(tài)平衡

雙輪驅(qū)動是我國穩(wěn)步推進(jìn)雙碳目標(biāo)的基本原則,這不僅需要處理好政策與市場的雙輪作用,更要發(fā)揮好國家與地方的雙向力量。這種雙向力量既不排斥建立國家統(tǒng)一的碳交易體系,更不否定地方的積極作用,而是要統(tǒng)合雙方優(yōu)勢,平衡好國家和地方之間的發(fā)展利益。根據(jù)清華大學(xué)張希良教授的團(tuán)隊測算,中國統(tǒng)一碳市場建成后的規(guī)模將超越歐盟碳市場,成為全球第一大碳市場。這其中蘊(yùn)含著巨大的發(fā)展?jié)摿?試點(diǎn)地方在經(jīng)營能力和資源調(diào)配能力方面存在明顯不足,需要在全國層面做好統(tǒng)一市場的頂層設(shè)計。首先,應(yīng)當(dāng)理順國家建構(gòu)與地方探索之間的關(guān)系,強(qiáng)化政策法規(guī)的統(tǒng)一性建設(shè)。隨著未來碳交易市場的成熟,碳排放配額代表的資產(chǎn)價值和變現(xiàn)能力會日漸顯現(xiàn)。地區(qū)之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,必然催生對碳交易產(chǎn)品的不同利益。這需要國家統(tǒng)籌好總量控制、配額分配、價格機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的各個環(huán)節(jié),尤其在統(tǒng)一的實施規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)方面不能再依賴地方碳交易所的制度性探索。其次,還需要引入差異化原則。不同地方的產(chǎn)業(yè)布局不同,發(fā)展水平存在差異,國家需要制定靈活的碳交易政策,尤其涉及企業(yè)轉(zhuǎn)型,未來碳市場在促進(jìn)我國工業(yè)能效提升的同時,也會增加地方高耗能產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本,影響產(chǎn)業(yè)競爭力,在制度設(shè)計中應(yīng)予以綜合考慮。[20]

3.尊重市場規(guī)律,協(xié)調(diào)好環(huán)保公益與個體獲利的價值關(guān)照

實現(xiàn)環(huán)境紅利是全國統(tǒng)一碳市場最終的價值取向。環(huán)境紅利不僅意味著激勵企業(yè)進(jìn)行綠色產(chǎn)業(yè)升級的目標(biāo)實現(xiàn),也意味著不同風(fēng)險取向的投資者能夠在市場上獲得收益。這便需要在制度設(shè)計時平衡好公益與私利之間的價值張力。首先,法治應(yīng)當(dāng)成為平衡價值張力的準(zhǔn)繩?！罢畡?chuàng)造、市場運(yùn)作”的碳交易市場不是為了交易而交易,其法律制度設(shè)計是確保實現(xiàn)其政策目標(biāo)的核心。[21]交易主體中,控排企業(yè)對于利潤和成本有著天然的敏感性,交易市場的投資者有著基本的逐利本性。因此,碳交易市場的統(tǒng)一性建構(gòu)需要規(guī)避市場機(jī)制的弊端,讓交易獲利朝著服務(wù)“雙碳”的目標(biāo)邁進(jìn),用法治的正當(dāng)性將不同主體的經(jīng)濟(jì)需求寓于氣候治理的價值稟賦中。其次,市場是強(qiáng)制和自由的結(jié)合。強(qiáng)制控排、強(qiáng)制履約、自由交易共同構(gòu)成了碳交易市場的多元面向。因此,強(qiáng)制程度究竟如何把握才能平衡好公共利益和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系,強(qiáng)制力的手段應(yīng)該如何配置才能對企業(yè)產(chǎn)生正向激勵,這都是平衡價值張力時需要關(guān)注的問題。過分傾向于私利的價值取向必然會導(dǎo)致市場“脫實向虛”,喪失氣候治理的工具作用。過分強(qiáng)調(diào)環(huán)保的公益性又難以吸納投資群體參與交易進(jìn)而形成市場活力。因此,全國統(tǒng)一碳市場的建設(shè)對于公益與私利的平衡尤為重要,通過環(huán)境公益的正當(dāng)性引導(dǎo)實現(xiàn)個體獲益是機(jī)制設(shè)計的價值選擇。

三、統(tǒng)一碳市場的法治化路徑借鑒

碳交易制度在西方國家有著數(shù)十年的發(fā)展歷史。歐盟創(chuàng)造了全球規(guī)模最大的碳交易系統(tǒng),它讓減排降碳的環(huán)保信用變成了有價值的貨幣工具。美國雖然沒有形成全國性的碳市場,但卻提供了一種地方市場向統(tǒng)一市場整合的過渡性經(jīng)驗。2022年,歐盟碳市場的配額價格平均為83美元/噸,美國加州碳配額價格為28美元/噸,而我國的碳市場配額價格僅為8美元/噸。(14)國際碳行動伙伴關(guān)系組織.全球碳市場進(jìn)展:2023年度報告(Emissions Trading Worldwide:Status Report 2023)[EB/OL]. [2023-6-28]. https://icapcarbonaction.com/system/files/document/230417_ES_CHI.pdf,第13頁。歐洲和美國碳交易市場的發(fā)展均處于不同的階段,并形成兩種不同的統(tǒng)一碳市場建構(gòu)路徑:一種是歐盟的整體性建構(gòu)方案,另一種是美國漸進(jìn)式的區(qū)域合作方案,其經(jīng)驗可以為我國統(tǒng)一碳市場的建設(shè)提供制度借鑒。

(一)歐盟:自上而下的整體性建構(gòu)方案

2003年10月,歐盟通過《歐洲議會和歐盟理事會第2003/87/EC號指令》標(biāo)志著歐盟溫室氣體排放交易體系(European Union Emissions Trading Scheme,EU ETS)正式建立。2005年1月,EU ETS啟動當(dāng)年,總成交金額為79億美元,2022年總收入達(dá)到408億美元,約占全球碳市場總收入的64.7%。(15)國際碳行動伙伴關(guān)系組織.全球碳市場進(jìn)展:2023年度報告(Emissions Trading Worldwide:Status Report 2023)[EB/OL]. [2023-6-28]. https://icapcarbonaction.com/system/files/document/230417_ES_CHI.pdf,第45頁。在交易產(chǎn)品中,“歐盟碳市場的碳期貨衍生品交易量最高(主要為期權(quán)和期貨),是其現(xiàn)貨交易量的5倍以上”[22]。綜合來看,歐盟碳市場的統(tǒng)一性建構(gòu)有賴于完整的法律框架與標(biāo)準(zhǔn)化的衍生品交易機(jī)制。

1.完整的法律框架是統(tǒng)一碳市場的基礎(chǔ)

2003年10月13日,歐盟委員會通過了《構(gòu)建歐盟碳市場基本指令》(Directive 2003/87/EC),這是歐盟碳排放交易體系建構(gòu)的基礎(chǔ)法律。此后,歐盟圍繞市場監(jiān)管和交易產(chǎn)品相繼推出了數(shù)十部法案。在市場監(jiān)管方面,以《加強(qiáng)歐盟碳交易計劃市場監(jiān)管的框架》為基礎(chǔ)出臺了《2003/87/EC指令》《2004/101/EC指令》《2008/101/EC指令》和《2009/29/EC指令》,對碳交易的市場準(zhǔn)入、排放權(quán)初始分配、交易行為規(guī)則、報告與核算等制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在交易產(chǎn)品方面,以碳現(xiàn)貨和期貨為主的交易產(chǎn)品既要受到碳交易法規(guī)的基本規(guī)制,還要受到銀行、證券、基金等金融法規(guī)的規(guī)制。(16)歐盟《金融工具市場指令》(MIFID2)附件1C節(jié)中將與證券、貨幣、利率或收益率、排放配額或其他衍生工具、金融指數(shù)或財務(wù)措施有關(guān)的期權(quán)、期貨、掉期等都定義為金融工具。例如,《金融工具市場指令》《市場濫用指令》《透明度指令》等金融法令都是碳交易的重要法律淵源。其中,《金融工具市場指令》明確將碳排放配額及其衍生品定義為金融工具(17)參見《金融工具市場指令》(EU600/2014 MiFID)法案修改原因(18)。,《市場濫用指令》對于碳交易過程中可能存在的內(nèi)幕交易、非法披露內(nèi)部信息、市場操縱等行為進(jìn)行了規(guī)制。(18)參見《市場濫用指令》(MAD)第三條、第四條、第五條。

2.規(guī)范的衍生品交易機(jī)制是市場統(tǒng)一的動力

流通性是考察市場活力的重要因素,規(guī)范的衍生品交易機(jī)制為市場流通提供了動力保障。碳金融衍生品在提供真實的價格信息、規(guī)避履約風(fēng)險、減少交易雙方合約成本等方面都具有較大優(yōu)勢。首先,標(biāo)準(zhǔn)化的碳衍生品合約能夠有效降低市場風(fēng)險。歐盟對期貨合約的制式內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,以EUA-Futhers期貨為例,法律規(guī)定合約中必須有明確的商品種類、交易單位、最少交易量、報價、最小變動價位、漲跌幅度、合約月份、到期日、保證金、交貨時間、交貨地點(diǎn)等信息。[23]這些規(guī)定有效降低了交易的合約成本,讓碳交易市場與金融產(chǎn)業(yè)深度融合,形成了“減排企業(yè)—碳交易市場—金融機(jī)構(gòu)”之間的良性互動,有效提升了碳排放權(quán)的資產(chǎn)屬性。其次,統(tǒng)一的注冊登記系統(tǒng)為衍生品交易提供了數(shù)據(jù)支持。畢竟,“配額是碳市場的貨幣,以電子形式存在。因此,用來跟蹤電子賬戶持有的配額的所有權(quán)的計算機(jī)系統(tǒng)便成為碳市場正常運(yùn)行的基本要求之一”(19)喬斯·德貝克 (Jos Delbeke) 和彼得·維斯 (Peter Vis) .盟氣候政策說明(2006)[DB/OL]. [2023-6-11]. https://climate.ec.europa.eu/system/files/2017-02/eu_climate_policy_explained_zh.pdf,第44頁。?！皻W盟的注冊登記簿系統(tǒng)是一個標(biāo)準(zhǔn)化、安全化的數(shù)據(jù)庫,包含了分配排放單位(AAU)、減排單位(ERU)、核證減排量(CER)和清除單位(RMU)的簽發(fā)、持有、交易、轉(zhuǎn)讓、取得、注銷和回收,以及各個京都議定書下減排單位結(jié)轉(zhuǎn)等有關(guān)數(shù)據(jù)。”[24]此外,歐盟還通過專門的技術(shù)公司和行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管,以保障系統(tǒng)的流暢性,防止出現(xiàn)交易信息延遲、系統(tǒng)漏洞等交易失序問題。這些規(guī)范為統(tǒng)一市場內(nèi)的跨域交易提供了更為穩(wěn)定的預(yù)期。

(二)美國:自下而上的區(qū)域整合經(jīng)驗

美國雖然沒有建立全國統(tǒng)一碳交易市場,但卻提供了一種地方市場向統(tǒng)一市場邁進(jìn)的過渡性方案——在地方經(jīng)濟(jì)水平、環(huán)保能力、碳市場規(guī)模差異性較大的情況下,以區(qū)域協(xié)定為基礎(chǔ),漸進(jìn)式地自下而上推動地方碳市場整合,促進(jìn)碎片化的市場實現(xiàn)進(jìn)一步融合,進(jìn)而為構(gòu)建全國統(tǒng)一碳市場創(chuàng)造條件。

1.共識性的減排倡議奠定了區(qū)域合作的法律基礎(chǔ)

在碳交易制度方面,北美地區(qū)主要通過區(qū)域合作備忘錄的方式建立統(tǒng)一規(guī)則體系和履約制度保障。美國區(qū)域溫室氣體倡議(Regional Greenhouse Gas Initiative,RGGI)、西部氣候倡議(Western Climate Initiative,WCI)項目都是在區(qū)域協(xié)議的框架下制定排放上限和交易計劃。RGGI是美國第一個以法案強(qiáng)制力為市場提供交易基礎(chǔ)的碳交易機(jī)構(gòu),主要從事碳排放配額的預(yù)算(一級市場),提供配額的拍賣和交易平臺(二級市場),幫助重點(diǎn)排放單位完成履約(居間服務(wù))等工作。(20)參見《區(qū)域溫室氣體倡議公司章程》,第一條目標(biāo)(Amended and Restated by Laws of Regional Greenhouse Gas Initiative ,Inc. Article Purposes.)WCI則是通過獨(dú)立的交易方案以及各州的法規(guī)開展區(qū)域碳交易的具體合作。(21)參見《WCI地區(qū)上限和交易計劃的設(shè)計建議》(Design Recommendations for the WCI Regional Cap-and-Trade Program),附錄A《西部區(qū)域氣候行動倡議協(xié)議》(Western Regional Climate Action Initiative Agreement)。這些區(qū)域合作模式也是從獨(dú)立的州市場逐步發(fā)展而來的,而且原有的州交易市場已經(jīng)具備了較為完善的制度基礎(chǔ),美國加利福尼亞州既是最早開展碳交易的地區(qū),也是WCI的創(chuàng)始成員之一。2006年通過州法案的方式明確了主管單位州空氣資源委員會作為牽頭部門的法律地位,在監(jiān)管職責(zé)、排放限額、履行機(jī)制、MRV機(jī)制等內(nèi)容方面均作了詳細(xì)規(guī)定。(22)參見 《AB32-2006加利福尼亞州全球應(yīng)對變暖法案》(AB32,California Global Warming Solutions Act of 2006)第四章。此外,2017年7月又通過《全球應(yīng)對氣候變化第398號法案》(AB398法案)將排放總量限制體系的法規(guī)延長到了2030年12月31日,并對州委員會的職能進(jìn)行了全新調(diào)整。(23)參見《AB398-2006加利福尼亞州全球變暖行動方案》(AB-398,California Global Warming Solutions Act of 2006)第8頁。這些法案是區(qū)域碳交易市場的重要法律淵源。

2.區(qū)域間的政策協(xié)調(diào)以保障市場整合的靈活性

在區(qū)域政策協(xié)作方面,最具美國特色的便是通過政策間的協(xié)調(diào)來促進(jìn)區(qū)域碳交易市場的構(gòu)建。美國“西部氣候倡議”項目是以倡議的形式構(gòu)建跨區(qū)域的碳市場,其發(fā)展經(jīng)歷了從州市場向聯(lián)合市場的過程。WCI早期成員只有亞利桑那州、加利福尼亞州等五個州成員,2008年又吸納了蒙大拿州和猶他州以及加拿大四個省(不列顛哥倫比亞省、曼尼托巴省、安大略省和魁北克省)。WCI允許各成員首先在通行規(guī)則下建立各自的碳交易系統(tǒng),再進(jìn)行市場對接,互相開展配額交易,最終形成統(tǒng)一的碳交易市場。2012年,美國加州和加拿大魁北克省達(dá)成協(xié)議,雙方使用相同的登記系統(tǒng)、拍賣平臺,市場運(yùn)作與市場管控信息共享,但彼此在管理上獨(dú)立。2013年9月,雙方進(jìn)一步簽署了《加州空氣資源委員會與魁北克政府關(guān)于協(xié)調(diào)和融合消減溫室氣體的碳排放交易體系合作協(xié)議》作為合作的框架性規(guī)則。在WCI的合作項目下,加州和魁北克省在減排目標(biāo)、溫室氣體范圍、配額交易規(guī)則、價格穩(wěn)定機(jī)制等方面實現(xiàn)了有效兼容。WCI成員在施行限額與交易項目時,會按各自地區(qū)減排目標(biāo)發(fā)放碳排放配額。各成員州通過互認(rèn)配額進(jìn)而形成區(qū)域市場,使得各成員發(fā)放的配額在整個WCI區(qū)域內(nèi)成為通用交易品。這種漸進(jìn)式的區(qū)域碳交易機(jī)制能夠有效擴(kuò)大市場規(guī)模,降低管理成本和交易成本,減少市場整合過程中的陣痛。

四、統(tǒng)一碳市場的系統(tǒng)性法治路徑

習(xí)近平總書記對雙碳工作進(jìn)行部署時強(qiáng)調(diào),要堅持“全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險的原則”[18]259。全國統(tǒng)籌意味著統(tǒng)一碳市場要實現(xiàn)管理主體的統(tǒng)一、管理規(guī)則的統(tǒng)一、產(chǎn)品類型的統(tǒng)一以及要素市場的系統(tǒng)性建構(gòu)。法治視角下,系統(tǒng)性建構(gòu)應(yīng)當(dāng)關(guān)注到微觀層面立法邏輯體系和產(chǎn)品法律屬性、中觀層面的監(jiān)管和交易機(jī)制,以及宏觀層面漸進(jìn)式的路徑選擇以促進(jìn)全國碳市場的整合。

(一)完整的立法邏輯體系

立法的過程是從經(jīng)驗到規(guī)范的轉(zhuǎn)變,其間必然遵循著特有的邏輯要素。歐盟碳市場的成功依賴于法律體系的完整構(gòu)建。抽象其經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn),完整的市場體系應(yīng)當(dāng)包含交易、準(zhǔn)入、登記、行為規(guī)范和交易條件等基本要素。其中,交易規(guī)則為其他規(guī)則的制定和調(diào)整提供準(zhǔn)繩,準(zhǔn)入和登記則是為市場交易準(zhǔn)備條件,行為規(guī)范與交易條件則是為交易行為畫定紅線,防止市場失靈。這需要在我國碳中和的“1+N”政策框架下進(jìn)一步拓展碳交易行業(yè)規(guī)范、實施細(xì)則和技術(shù)規(guī)范。此外,作為交易市場的基礎(chǔ),全國范圍內(nèi)的二氧化碳監(jiān)測、報告與核查機(jī)制、配額分配機(jī)制、配額定價機(jī)制、價格穩(wěn)定機(jī)制等需要盡快修訂和完善,這是碳交易市場激發(fā)企業(yè)節(jié)能減排和防止碳泄漏的制度保障。從更為宏觀的視角來看,碳交易的本質(zhì)是環(huán)境治理的市場化方式。碳交易法律體系必然涉及對《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等環(huán)保法規(guī)的修改,需要這些上位法在責(zé)任承擔(dān)、聯(lián)防聯(lián)治、清潔能源開發(fā)利用等方面對碳交易制度予以必要規(guī)定,這樣才能進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)境法之間的治理協(xié)同效應(yīng)。

(二)明確交易產(chǎn)品的法律屬性

交易產(chǎn)品多元化是提高市場流通性的基礎(chǔ),只有增強(qiáng)流通性,碳配額的資產(chǎn)屬性才能彰顯。根據(jù)域外經(jīng)驗來看,未來我國在配額現(xiàn)貨交易基礎(chǔ)上引入期貨、期權(quán)、回購等金融工具將成為主要趨勢。這其中如何對交易產(chǎn)品進(jìn)行法律定位直接決定著法律關(guān)系的適用和交易機(jī)制的設(shè)立。碳排放配額和核定自愿減排量作為市場交易的基礎(chǔ),具有政策屬性,但其衍生品,如碳期貨、碳期權(quán)等卻具有鮮明的金融屬性?，F(xiàn)階段,地方碳市場多頭監(jiān)管的低效弊病凸顯,核心在于對交易產(chǎn)品屬性的法律定位不明確。因此,有必要對碳排放配額及其金融衍生品的產(chǎn)品屬性在法律上予以明確,并制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則。雖然2022年中國證監(jiān)會發(fā)布的《碳金融產(chǎn)品》(JR/T0244—2022)對于12種碳金融產(chǎn)品進(jìn)行了原則性介紹,但這一標(biāo)準(zhǔn)對于地方市場的法律監(jiān)管而言尚有差距。作為過渡方式,現(xiàn)階段可以通過生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會、國家金融監(jiān)管總局、中國人民銀行等部門聯(lián)合印發(fā)文件的方式,先對碳交易發(fā)行的排放配額、核定自愿減排量及其金融衍生品的法律性質(zhì)、監(jiān)管主體、監(jiān)管程序予以明確,進(jìn)而解決當(dāng)前產(chǎn)品性質(zhì)不明、監(jiān)管執(zhí)法多頭的問題。未來,隨著全國碳市場的發(fā)展,待《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》成熟后可以由全國人大常委會出臺“碳交易法”,進(jìn)而提升碳資產(chǎn)保護(hù)的法權(quán)位階,讓碳資產(chǎn)真正成為受法律保護(hù)、能變現(xiàn)的生產(chǎn)性要素。

(三)改變碎片化的監(jiān)管體制和信息披露形式

在缺乏上位法依據(jù)的情況下,僅僅依靠生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司這一個部門,不論是職權(quán)范圍上,還是專業(yè)能力上都難以統(tǒng)攝碳交易的監(jiān)管職責(zé)。在碳中和的目標(biāo)下,未來碳交易市場的監(jiān)管職責(zé)必須納入一個更高階的平臺以協(xié)調(diào)碳交易過程中的金融監(jiān)管、能源開發(fā)與利用、環(huán)境治理等職能,如此才能真正發(fā)揮其政策性的市場工具作用。當(dāng)下,可以在風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控平臺的基礎(chǔ)上,探索建立碳交易的聯(lián)合監(jiān)管模式,將武漢、上海等試點(diǎn)地區(qū)的成熟監(jiān)管經(jīng)驗推廣到其他試點(diǎn)地區(qū),保障碳交易在穩(wěn)定有序的基礎(chǔ)上還能“脫虛向?qū)崱?真正服務(wù)于國家綠色轉(zhuǎn)型。此外,碳交易信息的標(biāo)準(zhǔn)化公開才能形成區(qū)域流通的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。標(biāo)準(zhǔn)化公開意味著各交易市場公開內(nèi)容、形式、程序、時間、檢索方式的統(tǒng)一?，F(xiàn)階段,應(yīng)當(dāng)盡快制定統(tǒng)一的碳排放信息披露標(biāo)準(zhǔn),既約束控排企業(yè)還約束地方碳交易所,對于交易行情的內(nèi)容、頻次、方式等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。建立統(tǒng)一的信息披露門戶,實現(xiàn)地方排放企業(yè)和市場交易所信息的同頻、同質(zhì)、同時性公開。這樣不僅能夠為全國碳交易市場的運(yùn)作提供前期的信息支撐,而且對于防范交易風(fēng)險、規(guī)制內(nèi)幕交易、保障交易安全等均有重要意義。

(四)統(tǒng)一的碳配額互認(rèn)與標(biāo)準(zhǔn)化合約

向全國統(tǒng)一碳市場過渡就需要對地方碳交易體系進(jìn)行有效鏈接。地方碳排放權(quán)交易體系的鏈接要求通過法律制度的互認(rèn)和同化實現(xiàn)碳排放配額的同質(zhì)性。[25]首先,正在修訂的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》作為碳交易的核心法規(guī),應(yīng)當(dāng)針對不同省份開展區(qū)域配額互認(rèn)時的標(biāo)準(zhǔn)、形式、程序問題進(jìn)行必要規(guī)定,為省域開展的配額分配(免費(fèi)或拍賣)和MVR結(jié)果提供互認(rèn)的法律平臺。其次,在交易規(guī)則中明確互認(rèn)配額的履約方式、配額與核定自愿減排的抵銷標(biāo)準(zhǔn)、交易配額的存儲機(jī)制等問題。在統(tǒng)一的交易規(guī)則之下,還需要有標(biāo)準(zhǔn)化的交易商品。畢竟,碳金融衍生品才是市場活躍的關(guān)鍵。碳金融衍生品的交易對象是“配額交易的合約”,這便需要對地區(qū)發(fā)行的碳金融衍生品進(jìn)行要素化和標(biāo)準(zhǔn)化。過渡階段可以參考金融產(chǎn)品的發(fā)行規(guī)則,通過發(fā)布碳交易產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的方式,對合約品種、交易單位、報價、漲跌區(qū)間、時間、地點(diǎn)等內(nèi)容進(jìn)行設(shè)定,這樣可以有效降低不同地域交易主體的合約成本和信息溝通成本,進(jìn)而實現(xiàn)交易產(chǎn)品的跨域高效流通。

(五)漸進(jìn)式地推進(jìn)“央地雙軌制”監(jiān)管關(guān)系變革

雖然全國的碳市場已經(jīng)建立,但登記、交易的管理工作主要依靠地方碳交易所。未來,全國碳交易所與地方碳交易所的關(guān)系應(yīng)如何定位,其為隸屬關(guān)系還是平行關(guān)系?平行關(guān)系如何搭建合作?隸屬關(guān)系如何劃定監(jiān)管層級?這是全國統(tǒng)一碳市場形成的先決性問題。全國統(tǒng)一的碳市場是未來發(fā)展的根本指向。考慮到我國地區(qū)碳市場發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀,可以借用美國自下而上的區(qū)域整合經(jīng)驗,根據(jù)地方碳市場成熟度和地區(qū)環(huán)保需要,將地方交易平臺分批次、分區(qū)域地納入全國碳交易市場。成熟一批省份,再納入一批省份。具體來看,在統(tǒng)一的碳交易法律體系下,可以先解決管理層級的障礙以實現(xiàn)區(qū)域碳市場的監(jiān)管壁壘和政策法規(guī)的兼容。對于碳市場成熟度相似的省份先進(jìn)行登記系統(tǒng)、交易系統(tǒng)、結(jié)算系統(tǒng)、信息發(fā)布平臺的鏈接融合,為實現(xiàn)統(tǒng)一碳市場奠定技術(shù)條件。此外,建立全國統(tǒng)一碳市場還應(yīng)當(dāng)綜合考量區(qū)域間的減排目標(biāo)、減排能力和減排成本,實現(xiàn)碳資產(chǎn)和碳價的均衡性過渡。這需要碳交易規(guī)則體系協(xié)調(diào)好包括總量設(shè)定方法、配額分配、價格機(jī)制、覆蓋范圍等技術(shù)要素,還需要MRV機(jī)制、價格穩(wěn)定機(jī)制、信用抵銷、履約機(jī)制、市場管理方式的兼容。這種漸進(jìn)的方式,既能有效緩解區(qū)域碳資產(chǎn)兌換、交易規(guī)則變化、系統(tǒng)工具切換帶來的市場波動,也與《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》明確的循序漸進(jìn)原則相契合。

結(jié)語

未來已來,“雙碳”目標(biāo)已經(jīng)成為當(dāng)下中國發(fā)展的方向性指引,是我國實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手。在過去的20年中,碳交易市場悄然成為全球綠色融資的重要平臺。我國是全球碳排放量第一大國,這意味著統(tǒng)一后的全國碳市場將遠(yuǎn)超歐盟成為全球第一大碳市場。同時擁有市場優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和制度優(yōu)勢的中國不能也不該放棄這樣的發(fā)展契機(jī)。參考?xì)W盟和美國的發(fā)展經(jīng)驗——統(tǒng)一的交易體系、明確的法律權(quán)屬、集約化的監(jiān)管主體、標(biāo)準(zhǔn)化的交易產(chǎn)品、漸進(jìn)式的區(qū)域整合模式都是統(tǒng)一碳市場的法治路徑。我國應(yīng)當(dāng)借鑒這些有益經(jīng)驗,尊重發(fā)展現(xiàn)實,平衡好環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的多維價值沖突。遵循共同但有區(qū)別的責(zé)任原則,探索建立中國式現(xiàn)代化的碳交易市場模式。