姜涓涓　王瑞祥　張倩

為樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，將生態(tài)環(huán)境的外部性納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，形成有利于綠色發(fā)展的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，需要建立健全生態(tài)資源資本化的制度體系，打通資源到資產(chǎn)、資產(chǎn)到資本的轉(zhuǎn)化通道。2015年隴西縣獲批成為全國(guó)13個(gè)同時(shí)開展“兩權(quán)”抵押貸款的試點(diǎn)縣之一，最先實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，成為生態(tài)資源交易制度的創(chuàng)新示范，在引導(dǎo)生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度改革方面發(fā)揮了積極作用。

一、“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)基本情況

2015年9月，隴西縣被全國(guó)人大確定為全國(guó)“農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”和“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款”的共同試點(diǎn)縣。試點(diǎn)以來，全縣參與試點(diǎn)的6家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款174筆28108萬元，其中農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款23筆8673萬元，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款150筆19435萬元，有效實(shí)現(xiàn)增量、擴(kuò)面、提質(zhì)、可持續(xù)等目標(biāo)。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和制度保障，夯實(shí)產(chǎn)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的工作基礎(chǔ)。隴西縣政府在試點(diǎn)工作開展以來，成立了由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的隴西縣農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，先后圍繞“兩權(quán)”抵押貸款制定出臺(tái)了“1+14”政策體系，其中，“1”即《“兩權(quán)”抵押貸款實(shí)施方案》；“14”即《加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》等14個(gè)政策性文件。人民銀行隴西縣支行牽頭起草了《關(guān)于建立隴西縣“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作推進(jìn)機(jī)制的通知》。各試點(diǎn)銀行牽頭，針對(duì)不同貸款對(duì)象制定了“兩權(quán)”抵押貸款操作流程、細(xì)則和配套制度。結(jié)合縣域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，合理設(shè)置貸款期限，已發(fā)放的“兩權(quán)”抵押貸款中，1年期貸款占比81.85%，1至3年期貸款占比17.76%，3年期以上占0.39%。隴西農(nóng)商行及時(shí)成立了以董事長(zhǎng)為組長(zhǎng)、其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員為副組長(zhǎng)、各部門負(fù)責(zé)人為成員的“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。同時(shí)根據(jù)省聯(lián)社“兩權(quán)”抵押貸款管理辦法，制定了《隴西農(nóng)村商業(yè)銀行“兩權(quán)”抵押貸款管理辦法》，并且在2017年針對(duì)試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的新問題，對(duì)辦法重新進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步規(guī)范了“兩權(quán)”抵押貸款的試點(diǎn)運(yùn)行。

（二）堅(jiān)持明晰產(chǎn)權(quán)權(quán)屬，夯實(shí)產(chǎn)權(quán)制度和價(jià)值核算的基礎(chǔ)保障。農(nóng)村承包土地的確權(quán)方面，對(duì)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)全部進(jìn)行了確權(quán)登記，建立了地籍檔案，頒證率95%；農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)方面，完成對(duì)宅基地使用權(quán)的確權(quán)。此外，制定了《隴西縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案》等各項(xiàng)制度，建立了縣域農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，高效提供流轉(zhuǎn)交易、抵押登記等服務(wù)完善多樣化的市場(chǎng)評(píng)估機(jī)制。2018年7月末全縣耕地流轉(zhuǎn)20190.7畝，較試點(diǎn)前提高10個(gè)百分點(diǎn)，土地抵押規(guī)模1490.9畝，同比增長(zhǎng)70%。

（三）健全產(chǎn)權(quán)交易制度體系，促進(jìn)環(huán)境要素高效合理配置。創(chuàng)新建設(shè)全省首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，2018年7月末，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心已辦理土地流轉(zhuǎn)備案82筆，流轉(zhuǎn)面積20190.7畝，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)30筆，農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)證三證合一14筆，四證合一5筆，農(nóng)產(chǎn)品貯藏產(chǎn)權(quán)證52筆，日光溫室產(chǎn)權(quán)證17筆，塑料大棚產(chǎn)權(quán)證11筆。抵押登記窗口共辦理抵押登記44筆，發(fā)放貸款9543.5萬元。

（四）“兩權(quán)”抵押貸款開展情況

1.“兩權(quán)”抵押貸款投放情況

（1）農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。隴西縣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款共發(fā)放37筆共11013萬元。其中，甘肅銀行隴西支行發(fā)放14筆共3742萬元；隴西農(nóng)商行發(fā)放16筆余額5041萬元；蘭州銀行隴西支行發(fā)放4筆共2100萬元；隴西神舟村鎮(zhèn)銀行發(fā)放2筆100萬元；郵儲(chǔ)銀行發(fā)放1筆30萬元。目前余額為2928萬元，其中不良貸款1886萬元，不良貸款率64.42%。

（2）農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款。隴西縣農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款共發(fā)放249筆，余額34984萬元。其中，隴西農(nóng)商行發(fā)放91筆23681萬元；農(nóng)業(yè)銀行隴西支行58筆余額2892萬元；郵儲(chǔ)銀行隴西支行發(fā)放33筆余額3575萬元；蘭州銀行隴西支行發(fā)放7筆余額800萬元；甘肅銀行隴西支行發(fā)放11筆余額1061萬元；隴西神舟村鎮(zhèn)銀行發(fā)放49筆2885萬元。目前余額為10172萬元，其中不良貸款2704萬元，不良貸款率26.58%。

2.“兩權(quán)”抵押貸款評(píng)估處置機(jī)制

（1）抵押物評(píng)估機(jī)制。一是對(duì)于農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，主要是對(duì)承包土地的價(jià)值、土地上建設(shè)的農(nóng)業(yè)設(shè)施及地上附著物的評(píng)估，對(duì)承包土地的價(jià)值主要按照其每年的流轉(zhuǎn)價(jià)格予以評(píng)估，對(duì)土地上建設(shè)的農(nóng)業(yè)設(shè)施及地上附著物的評(píng)估主要參照其建設(shè)成本及使用情況評(píng)估，綜合以上要素評(píng)估后按照借款人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況予以合理的評(píng)估價(jià)值，最后按照不超過50%的抵押率確定貸款額度。二是對(duì)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，主要依照同區(qū)域已交易的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的平均價(jià)格確定評(píng)估價(jià)格，最后按照不超過50%的抵押率確定貸款額度。

（2）抵押物處置機(jī)制。一是農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。在不改變土地所有權(quán)和用途的情況下，對(duì)抵押的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及附著物，可以采取以下方式進(jìn)行處置：①轉(zhuǎn)讓。依法通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)將抵押物進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，通過獲取轉(zhuǎn)讓收益清償貸款本息。②依法通過交易市場(chǎng)將抵押物進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，通過變更方式，變更土地經(jīng)營(yíng)人，由新的土地經(jīng)營(yíng)人履行還貸義務(wù)。③變現(xiàn)。發(fā)生借貸雙方約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，抵押權(quán)人與抵押人依法協(xié)議以抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者拍賣、變賣該抵押財(cái)產(chǎn)所得的價(jià)款優(yōu)先受償。④訴訟。當(dāng)貸款人與借款人、抵押人不能通過協(xié)商處置抵押的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，可通過訴訟方式解決。二是農(nóng)民住房和宅基地?？梢圆扇∫韵路绞教幹茫孩僮兏褂脵?quán)。抵押貸款到期后當(dāng)借款人未履行還款義務(wù)的，房屋的使用權(quán)歸抵押權(quán)人享有，抵押權(quán)人將房屋通過租賃等方式取得的收入逐步償還貸款本息。②轉(zhuǎn)讓。將住房財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給所在集體經(jīng)濟(jì)組織或集體經(jīng)濟(jì)組織成員，轉(zhuǎn)讓所得償還貸款本息。③變現(xiàn)。發(fā)生借貸雙方約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，抵押權(quán)人與抵押人依法協(xié)議以抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者拍賣、變賣該抵押財(cái)產(chǎn)所得的價(jià)款優(yōu)先受償。④訴訟。當(dāng)貸款人與借款人、抵押人不能通過協(xié)商處置抵押的住房所有權(quán)時(shí)，可通過訴訟方式解決。

案例1：隴西農(nóng)商行“兩權(quán)”抵押貸款助力苗木產(chǎn)業(yè)發(fā)展

王某某是隴西縣順興樹苗培育農(nóng)民專業(yè)合作社理事長(zhǎng)。從杭州打工回來的他，用全部積蓄建成苗木培育基地，組建苗木專業(yè)合作社，帶領(lǐng)村民發(fā)展苗木產(chǎn)業(yè)脫貧致富，為當(dāng)?shù)貛砹司G水青山。

2012年王某某在喬門村流轉(zhuǎn)200畝土地創(chuàng)建了苗木培育基地，2013年注冊(cè)成立了隴西縣順興樹苗培育農(nóng)民專業(yè)合作社。經(jīng)過幾年的發(fā)展壯大，苗木培育逐漸成規(guī)模，目前合作社籌資1200萬元，修建了生產(chǎn)用房、塑料大棚、作業(yè)道路、蓄水池等基礎(chǔ)設(shè)施，購(gòu)買了各種田間作業(yè)機(jī)械。2017年，為了進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)苗木品種，王某某在隴西農(nóng)商銀行申請(qǐng)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款90萬元，利用其流轉(zhuǎn)土地及土地上培育的苗木作抵押，隴西農(nóng)商銀行在考察育苗基地后，對(duì)其經(jīng)營(yíng)前景極為看好，不到5個(gè)工作日的時(shí)間就將貸款發(fā)放到其手上。王某某利用此筆貸款加上自籌資金引進(jìn)170多個(gè)優(yōu)質(zhì)苗木品種，示范種植200多萬株，建成了高標(biāo)準(zhǔn)化林木種苗繁育基地。王某某申請(qǐng)的90萬元到期后，由于一次性歸還借款將造成其流動(dòng)資金斷裂，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受到嚴(yán)重影響，2020年以來，隴西農(nóng)商銀行綜合考慮后，為其辦理的續(xù)貸，其本人也主動(dòng)在續(xù)貸貸款時(shí)歸還一部分貸款本金，截至目前，貸款本金余額為59萬元。

在做大做強(qiáng)苗木產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，他并沒有忘記致富帶頭人的社會(huì)責(zé)任。通過總結(jié)多年的經(jīng)營(yíng)、管理經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用“合作社+基地+農(nóng)戶”的模式，與農(nóng)戶結(jié)成了穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)利益共同體，實(shí)現(xiàn)了合作社發(fā)展壯大和農(nóng)民脫貧致富的雙贏目標(biāo)。

如今，在王某某及合作社帶動(dòng)下，喬門村經(jīng)濟(jì)苗木栽植面積已經(jīng)達(dá)到3000畝，戶均增收5萬元以上，同時(shí)在培育苗木的同時(shí)，在苗木基地開展林下養(yǎng)殖，養(yǎng)殖肉雞最多時(shí)達(dá)到5000余只，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。真正帶動(dòng)了一方發(fā)展，形成了產(chǎn)業(yè)效應(yīng)。向合作社流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民有126戶，戶均每年收入3800多元，在種苗基地務(wù)工的農(nóng)民有400多人，人均每年勞務(wù)收入1.3萬元。

案例2：善用“兩權(quán)”抵押活水澆灌菌菜產(chǎn)業(yè)之花

近年來，隴西縣大力實(shí)施富民產(chǎn)業(yè)培育工程，完全綠色無污染的菌菜產(chǎn)業(yè)正在逐漸成為全縣人民脫貧致富的支柱產(chǎn)業(yè)。在“兩權(quán)”試點(diǎn)期間，隴西縣金融機(jī)構(gòu)通過向菌菜示范企業(yè)、專業(yè)經(jīng)營(yíng)戶提供資金支持，解決菌菜產(chǎn)業(yè)鏈的融資困難，支持隴西菌菜產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，經(jīng)過幾年堅(jiān)持不懈的努力，隴西菌菜種植面積達(dá)到11.9萬畝，年產(chǎn)量達(dá)到23.18萬噸，總產(chǎn)值2.7億元，以祥瑞公司為代表的模式得到有效推廣。截至目前，投向菌菜產(chǎn)業(yè)的“兩權(quán)”抵押貸款18筆，金額7785萬元，占全部“兩權(quán)”抵押貸款累放的三分之一。“兩權(quán)”抵押貸款為全縣綠色金融實(shí)踐提供了良好的經(jīng)驗(yàn)，為綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新開了個(gè)好頭。

（一）以企帶戶，打造現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)。甘肅祥瑞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技有限公司和甘肅融通生物科技有限公司不僅資產(chǎn)規(guī)模較大，有近1000畝承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押資產(chǎn)，而且有豐富的菌菜生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，從菌種培育、蘑菇種植、生鮮冷凍、罐頭加工、包裝倉儲(chǔ)、運(yùn)輸物流，到成品銷售，完全按照工業(yè)化模式運(yùn)營(yíng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打通了農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)。隴西通過“公司+合作社+基地+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，以大型企業(yè)帶動(dòng)周邊農(nóng)戶、小微企業(yè)及合作社從事日光節(jié)能溫室和塑料大棚為主的設(shè)施農(nóng)業(yè)，既能以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式推動(dòng)菌菜產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)，又能帶動(dòng)周邊農(nóng)戶脫貧致富。

（二）創(chuàng)新聯(lián)合擔(dān)保方式，擴(kuò)大綠色信貸規(guī)模。隴西縣農(nóng)民人均承包土地在4.06畝左右，按照當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格、抵押率等綜合因素考慮，大部分種植菌菜的農(nóng)戶授信額度不足5萬元，難以滿足農(nóng)戶菌菜生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金需要。為破解這一難題，隴西金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新抵押擔(dān)保思路，對(duì)菌菜合作社，按照“分塊抵押，集合授信”的思路，采取“土地+菌菜合作社”方式向菌菜合作社的社員發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，由社員共同出資解決資金問題；對(duì)個(gè)體農(nóng)戶，實(shí)行“土地抵押+住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”進(jìn)行綜合授信，采取“農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+住房財(cái)產(chǎn)權(quán)+本村農(nóng)戶、固定收入人員、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)主、本地集鎮(zhèn)個(gè)體工商戶或本行合作的公司擔(dān)?！钡褥`活方式，授信額度可由不足5萬元提高到10萬、20萬、50萬，既有效解決了農(nóng)民融資需求，又降低了銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大了綠色信貸規(guī)模。

（三）規(guī)范貸款流程，落實(shí)精準(zhǔn)放貸。嚴(yán)格規(guī)范操作流程，把住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有序開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)。一是確權(quán)擔(dān)保。根據(jù)貸款人提供的擔(dān)保物，農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)分別由縣農(nóng)牧局和縣不動(dòng)產(chǎn)登記局負(fù)責(zé)確權(quán)頒證，作為貸方有效擔(dān)保物。二是評(píng)估抵押。堅(jiān)持“物有所值、風(fēng)險(xiǎn)可控、公平自愿、利民便民”的原則，對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行借款人、貸款人、承包戶、村組、鎮(zhèn)農(nóng)綜站和縣農(nóng)牧局“六位一體”聯(lián)合評(píng)估；對(duì)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)評(píng)估，500萬元以下的由借貸銀行自行評(píng)估，500萬元以上的由企業(yè)、農(nóng)戶委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估。評(píng)估完成后由登記機(jī)關(guān)辦理他項(xiàng)權(quán)利證書，經(jīng)第三方公證后辦理貸款手續(xù)。三是精準(zhǔn)放貸。按照農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值的50%、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)評(píng)估價(jià)值的70%確定貸款額度，由放貸銀行負(fù)責(zé)跟蹤服務(wù)，確保貸款用途不轉(zhuǎn)移、效益能發(fā)揮。

（四）銀企互動(dòng)，搞好增量擴(kuò)面。圍繞園區(qū)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)大戶的貸款需求和金融機(jī)構(gòu)的放貸需要，由縣金融辦牽頭，定期召開銀企對(duì)接會(huì)，及時(shí)把企業(yè)發(fā)展項(xiàng)目推介給銀行，把銀行新的信貸政策宣傳給企業(yè)，改變銀企信息不對(duì)稱、溝通不順暢的局面，建立銀企合作的“綠色通道”。針對(duì)有大額信貸需求的菌菜龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)大戶等新型市場(chǎng)主體，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)深入企業(yè)，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)對(duì)接，精準(zhǔn)運(yùn)用“兩權(quán)”抵押貸款政策，切實(shí)解決“企業(yè)貸款無抵押、銀行有錢貸不出”的現(xiàn)實(shí)問題。在隴西農(nóng)商銀行示范帶動(dòng)下，縣農(nóng)業(yè)銀行、郵儲(chǔ)銀行、甘肅銀行等跟進(jìn)參與，“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了縣內(nèi)金融機(jī)構(gòu)全覆蓋。

二、存在的問題

（一）各類生態(tài)資源內(nèi)涵尚不明確，確權(quán)和評(píng)估技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一。生態(tài)資源確權(quán)和評(píng)估在實(shí)踐中面臨各種復(fù)雜性，在確權(quán)和評(píng)估范圍、對(duì)象以及內(nèi)容等方面均存在爭(zhēng)議。以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為例，目前我國(guó)尚未形成農(nóng)村土地評(píng)估價(jià)值體系，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、方式、技術(shù)體系尚未統(tǒng)一，普遍缺乏權(quán)威的土地價(jià)值評(píng)估中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)資質(zhì)評(píng)估人員。實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)指定評(píng)估機(jī)構(gòu)或自評(píng)估，憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)以土地租金及地上附著物價(jià)值來評(píng)估，難以準(zhǔn)確認(rèn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際價(jià)值，且容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。

（二）生態(tài)資源交易市場(chǎng)尚未建立，交易政策制度還需進(jìn)一步完善。近年來國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)政策鼓勵(lì)和支持各類生態(tài)資源和環(huán)境權(quán)益的市場(chǎng)化交易，也在各生態(tài)資源的管理要求中對(duì)其初始權(quán)益的界定、分配和資產(chǎn)化屬性進(jìn)行了明確，但并未建立統(tǒng)一、完善的生態(tài)資源交易政策制度體系。各類生態(tài)資源交易仍處于探索和發(fā)展階段，尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范的綜合性生態(tài)資源交易市場(chǎng)，無法真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)資本的充分流通和市場(chǎng)化價(jià)格形成，從而難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源整體流轉(zhuǎn)和價(jià)值發(fā)現(xiàn)。以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為例，現(xiàn)階段，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系尚處于初步建設(shè)階段，各項(xiàng)政策、制度體系等還不夠完善，除成都、重慶、武漢等少數(shù)地區(qū)外，大部分地區(qū)未建立功能完備的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、中介組織不完善以及市場(chǎng)機(jī)制不健全等原因增加了農(nóng)地流轉(zhuǎn)事前、事中和事后的交易成本，從而制約了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)效率。

（三）生態(tài)資源管理體制尚不健全，抵押登記難。目前我國(guó)生態(tài)資源管理體系尚不完善，各類資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，涉及諸多重大利益調(diào)整，確權(quán)流程復(fù)雜。以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為例，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的數(shù)據(jù)，我國(guó)農(nóng)墾土地確權(quán)率達(dá)到97.3%，登記發(fā)證率達(dá)到94.7%，我國(guó)有35%的耕地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，其中近三成流向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，且這一比例仍在繼續(xù)提高，對(duì)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)益認(rèn)定、抵押、登記等需求日益旺盛。《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定：“承包方可以用承包土地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定。”該條款為農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款掃平了制度障礙，但是到目前為止，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資具體的抵押登記辦法尚未出臺(tái)，造成抵押登記難，從而影響了農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的發(fā)放。

（四）生態(tài)資源資本化產(chǎn)品缺失，金融處置變現(xiàn)難。生態(tài)資源經(jīng)過統(tǒng)一核算和確權(quán)后，在市場(chǎng)上通過交易發(fā)現(xiàn)價(jià)格、形成生態(tài)資產(chǎn)，離不開金融工具的支持，通過投融資杠桿和資本化運(yùn)營(yíng)才能獲得經(jīng)濟(jì)收益。而目前相關(guān)定義和標(biāo)準(zhǔn)的缺失成為制約投資者、企業(yè)和銀行識(shí)別綠色投資機(jī)會(huì)、創(chuàng)新生態(tài)金融產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的障礙。一方面是生態(tài)資本化產(chǎn)品的缺失。目前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)尚未納入國(guó)有大型商業(yè)銀行抵押品準(zhǔn)入池，其分支機(jī)構(gòu)無法辦理相關(guān)抵押貸款業(yè)務(wù)；現(xiàn)階段，我國(guó)已有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)主要集中在農(nóng)信合機(jī)構(gòu)，這是造成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款難的首要原因。在實(shí)踐中，農(nóng)信合機(jī)構(gòu)雖將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入抵押品池，但只作為輔助抵押品。另一方面是生態(tài)資源處置變現(xiàn)困難。一是抵押物處置難。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換押變現(xiàn)難。二是處置風(fēng)險(xiǎn)大。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)專屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，借款人出現(xiàn)違約，金融機(jī)構(gòu)也難以成為集體土地的權(quán)利主體，這又增加了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處置的風(fēng)險(xiǎn)。三是土地價(jià)值難以有效體現(xiàn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款一般根據(jù)流轉(zhuǎn)土地的地上附著物、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目效益來認(rèn)定，而非承包地價(jià)值，得到的貸款額度較小。

案例3：隴西神舟村鎮(zhèn)銀行“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)難保障

隴西神舟村鎮(zhèn)銀行在2017年12月15日向隴西縣一馬鈴薯農(nóng)戶專業(yè)合作社范某發(fā)放了抵押擔(dān)保貸款50萬元，期限12個(gè)月，利率執(zhí)行4.35%。抵押物為范某在隴西縣某村流轉(zhuǎn)承包的當(dāng)?shù)?4戶農(nóng)民共508.36畝的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及包括在流轉(zhuǎn)土地上修建的儲(chǔ)藏窖一座，面積277.74m，塑料大棚12座，共計(jì)面積7138.52m的地面附著物。

在貸款到期前，借款人已經(jīng)多次出現(xiàn)利息逾期情況，隴西神舟村鎮(zhèn)銀行多次向借款人、擔(dān)保人進(jìn)行了催收，一直未能清償利息，后來借款人直接失聯(lián)。多方了解，借款人因欠款過多，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)虧損，無力維持經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，債務(wù)較大，遂家中所有人均外出務(wù)工，長(zhǎng)期處于失聯(lián)狀態(tài)，家中只剩下借款人的父親一人守門，拒不歸還貸款，家庭無可變現(xiàn)財(cái)產(chǎn)。而抵押方提供的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因?yàn)樵诮?jīng)營(yíng)承包存續(xù)期間未繳納當(dāng)年的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，鎮(zhèn)政府已經(jīng)按照流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)的相關(guān)規(guī)定強(qiáng)制收回了流轉(zhuǎn)土地，大棚已經(jīng)拆除，目前流轉(zhuǎn)土地上已經(jīng)改建為光伏發(fā)電廠，抵押物落空，無法實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。

三、政策建議

（一）推進(jìn)生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度改革，規(guī)范評(píng)估生態(tài)資源價(jià)值。一是建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，建立權(quán)責(zé)明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系。以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為重點(diǎn)，以落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體為關(guān)鍵，以調(diào)查監(jiān)測(cè)和確權(quán)登記為基礎(chǔ)，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系。二是探索構(gòu)建專業(yè)性的生態(tài)產(chǎn)品機(jī)制評(píng)估機(jī)構(gòu)，形成規(guī)范統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，完善評(píng)估體系建設(shè)。以土地資源價(jià)值評(píng)估為例，一方面可以成立專業(yè)的土地評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，從事土地價(jià)格評(píng)估業(yè)務(wù)，由專業(yè)資質(zhì)評(píng)估人員進(jìn)行土地價(jià)值的評(píng)估，提高土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估準(zhǔn)確度。另一方面要建立統(tǒng)一的土地評(píng)估定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。建議由相關(guān)部委聯(lián)合金融監(jiān)管部門、商業(yè)銀行制定農(nóng)村土地評(píng)估定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的范圍，規(guī)定土地單位面積最低作價(jià)數(shù)值，并詳細(xì)規(guī)定附加物和附加條件的價(jià)值。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)當(dāng)對(duì)附加條件價(jià)值劃定范圍，各省市級(jí)單位可以根據(jù)當(dāng)?shù)貭顩r和市場(chǎng)情況，因地制宜，在中央劃定的范圍內(nèi)制定更加詳細(xì)的操作細(xì)則。

（二）加快生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)建設(shè)，建立健全交易政策制度。一是加快建立規(guī)則統(tǒng)一的區(qū)域性交易平臺(tái)。為確保生態(tài)資源的優(yōu)化配置和生態(tài)資源的價(jià)值增值，應(yīng)加快完善生態(tài)資源交易市場(chǎng)體系建設(shè)，推動(dòng)交易市場(chǎng)規(guī)范化發(fā)展，建立信息共享和機(jī)制互通的生態(tài)資源交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一資金結(jié)算、統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)督管理”的統(tǒng)一交易體系。二是建立健全交易政策制度。為減少各類生態(tài)資源交易管理形式與市場(chǎng)模式差異，加快推進(jìn)生態(tài)資源交易有法可依、有章可循，亟需進(jìn)一步建立健全交易政策制度。在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易方面，要進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。讓土地權(quán)屬信息、備案登記、交易價(jià)格、流轉(zhuǎn)次數(shù)、流轉(zhuǎn)合同等信息透明化，有利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人了解更多的土地信息，更好地發(fā)揮土地的價(jià)值。

（三）完善生態(tài)資源管理體制，健全融資擔(dān)保方法。一是健全和完善生態(tài)資源統(tǒng)一管理制度體系。通過明晰自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)和相關(guān)民事權(quán)利，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，推進(jìn)確權(quán)登記合法化。二是出臺(tái)法律法規(guī)完善產(chǎn)權(quán)登記制度。建議出臺(tái)《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保辦法》，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)、抵押登記、抵押處置等方面的具體操作規(guī)程，對(duì)土地流轉(zhuǎn)交易行為、流轉(zhuǎn)交易服務(wù)和信息管理、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記、抵押處置規(guī)則等進(jìn)行細(xì)化，明確在發(fā)布處置信息、促進(jìn)再流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展、保障農(nóng)戶基本生活等方面承擔(dān)具體職責(zé)，進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款增量擴(kuò)面。

（四）撬動(dòng)生態(tài)資源資本化，創(chuàng)新信貸管理體制。一是通過綠色金融為開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品、盤活和優(yōu)化生態(tài)資產(chǎn)、建立生態(tài)資本市場(chǎng)提供必要的綠色資金融資和增值平臺(tái)。積極創(chuàng)新綠色金融工具，規(guī)范綠色項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，推出林權(quán)貸、排污權(quán)質(zhì)押貸等綠色金融新產(chǎn)品，同時(shí)支持金融機(jī)構(gòu)開展綠色資產(chǎn)證券化，拓寬綠色融資渠道，用于支持生態(tài)保護(hù)與治理等綠色項(xiàng)目。二是創(chuàng)新信貸管理機(jī)制，破解抵質(zhì)押難題，要進(jìn)一步針對(duì)性細(xì)化生態(tài)產(chǎn)品抵質(zhì)押貸款操作流程，創(chuàng)新抵質(zhì)押貸款模式。以“兩權(quán)”抵押貸款為例，一方面，出臺(tái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款操作規(guī)程。督促金融機(jī)構(gòu)出臺(tái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款操作規(guī)程，擴(kuò)大貸款抵押池品種，引導(dǎo)各分支機(jī)構(gòu)發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，盤活土地資源。另一方面，創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)將流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的預(yù)期收益作為發(fā)放貸款的參考指標(biāo)，推行全產(chǎn)業(yè)鏈融資模式，支持產(chǎn)業(yè)鏈上下游客戶群體，支持金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)剩余使用期限內(nèi)積極發(fā)放中長(zhǎng)期貸款，有效增加現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的信貸投入，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。