鄉(xiāng)村振興中社會救助法律制度的現(xiàn)實困境與實踐進路

■吳 靜

（甘肅警察職業(yè)學院，甘肅 蘭州 730046）

一、問題的提出

近年來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，社會發(fā)展進程日益加快，社會救助法律制度已經納入鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃中。社會救助法律制度是社會保障的最后一道“防線”。在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2021)》明確提出，“兜底線、織密網、建機制”的多層次社會保障體系，還要求做好重特大疾病救助和醫(yī)療救助等相關保障制度[1]。

社會救助法律制度是建立在社會救助的基礎之上，社會救助法律制度是指國家和社會依照法律規(guī)定和政策要求對因災害、疾病、貧困等各種原因而陷入生活困境的人給予財物上接濟和生活上的扶助，維持其最低限度的生活水平的制度[2]。當公民不能保障自己的基本生活時，國家會保障其最低生活需求，實現(xiàn)其生存和發(fā)展。

我國的社會救助在不斷地適應社會發(fā)展的需要，其主要經歷了以下幾個階段。第一階段，主要是在恩賜理念基礎有了發(fā)展，這一階段社會救助通常被稱之為社會救濟，并常有為受災者、貧困群眾實施開倉放糧等各種救濟行為，這樣有利于維護社會穩(wěn)定，促進社會救助制度不斷向前發(fā)展。第二階段，是在改革開放以后，這一階段的社會救助受計劃經濟條件影響，呈現(xiàn)出臨時性、單一性和消極性的特點。十六屆四中全會首次把社會救濟改為社會救助，把臨時性、單一性和消極性的社會救濟制度轉變成適應社會發(fā)展需要的制度化、綜合性和積極性的社會救助制度[3]，這也為現(xiàn)在的社會救助制度發(fā)展奠定了條件。第三階段是脫貧攻堅階段，此時我國開展了大規(guī)模的脫貧攻堅，低保制度是此時社會救助的重要舉措，同時強調了政府和其他職能主體在脫貧攻堅中的職責和義務。隨著精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略的提出，社會救助開始呈現(xiàn)精準化、精細化的特征，尤其表現(xiàn)在救助對象和救助內容上，救助的對象在識別上更加準確了，在救助內容實施方面更加細化，從而使貧困群眾在生活需求上得到了救助，這也有利于緩解貧困問題，滿足貧困群體的基本生活需要，改善他們的生活水平，同時在打贏脫貧攻堅和全面建成小康社會中發(fā)揮了關鍵性的作用。第四個階段，是全面打贏了脫貧攻堅戰(zhàn)，我國進入了中國特色社會主義的新時代，黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，社會救助進入新的發(fā)展階段，但相對貧困問題日漸突出，地區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡等問題，為適應新形勢、新情況，社會救助制度需要改善。在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》中明確了要將社會保障資源向農村傾斜[4]。以前貧困人口受傳統(tǒng)思想束縛和外在環(huán)境的影響，人們對社會救助的需求比較單一，生活保障標準也比較低，只需要滿足其基本的生活需求即可。但是，隨著社會不斷發(fā)展，人們對生活需求越來越多樣化，因此，對社會救助的要求也越來越高了，但現(xiàn)行的社會救助制度雖然在實施過程中發(fā)揮了很大的作用，仍未從根本上解決我國深層次貧困問題。在2020 年8 月印發(fā)的《關于改革完善社會救助制度的意見》提出要加強與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接[5]。

鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的發(fā)展使社會救助法律制度有了長效發(fā)展，它保障了困難群眾的基本生活。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，完善我國社會救助法律制度至關重要。

二、社會救助法律制度的價值意蘊

社會救助法律制度在鄉(xiāng)村振興背景下發(fā)揮什么樣的功能、解決什么樣的困境、構建怎樣的法律體系都是值得研究的問題。

鄉(xiāng)村振興和社會救助法律制度都屬社會保障的一部分，旨在夯實民生、治理貧困等問題，但鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為社會救助法律體系的完善與發(fā)展提供了新的機遇，因此，抓住契機發(fā)展社會救助法律體系勢在必行，應將鄉(xiāng)村振興與社會救助法律體系有效結合起來，推進鄉(xiāng)村振興進程的同時加強社會救助法律制度的構建，希望能通過此舉力爭實現(xiàn)消滅貧困、保障民生、社會公平正義、共同富裕。

（一）社會救助法律制度是順應鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實舉措

在鄉(xiāng)村振興進程中，生活環(huán)境、生態(tài)問題、勞動力流失、土地荒廢、教育醫(yī)療等的變化都深刻影響著我國應對貧困人口生活保障方面的舉措。為解決這些問題，社會救助補助方面的標準逐年提高，但仍不足以從根本上促進社會救助制度的發(fā)展。如果僅僅依靠鄉(xiāng)村振興政策或社會救助法律制度，不能從根本上解決現(xiàn)實問題，還需要將兩者緊密結合起來共同推進。民生問題與國家的繁榮穩(wěn)定息息相關，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與社會救助法律體系作為保障民生的重要手段應多為民眾謀福利、多為民眾解難題，實現(xiàn)社會公平正義和人的全面發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興的總要求是產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕，想要實現(xiàn)這些，需要社會救助法律制度的助力[6]。

（二）社會救助法律制度是推進鄉(xiāng)村振興的必然要求

我國憲法把社會救助制度列為公民的一項基本權利，規(guī)定公民在特殊情況下有獲得物質救助的權利，比如，針對一般救助法律制度、特殊救助法律制度以及災害救助法律制度和最低生活保障法律制度等方面都能夠有獲得救助的權利。

現(xiàn)在我國已進入向共同富裕邁進的時代，農村的貧困人口還是較多的，于是社會救助法律制度把完全喪失勞動能力的人和有勞動能力但處于失業(yè)狀態(tài)、待業(yè)狀態(tài)和無業(yè)者以及生活困難的貧困人員當作救助對象，保障這些群體的基本生活需要，改善其生活條件和生活環(huán)境，讓他們享受到社會救助法律準制度帶來的發(fā)展成果。所以，在社會救助過程中，要想公正精準地評選識別出救助對象、公平平等對待每一個救助對象，讓其依法行使權利，社會救助法律制度就需要更加注重平等原則，并且能夠貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，使救助群體的生活水平邁上新臺階?？梢?，社會救助法律制度的發(fā)展和完善能夠很好地幫助困難的人民群眾，推進鄉(xiāng)村振興的早日實現(xiàn)，同時，鄉(xiāng)村振興的發(fā)展和推進也離不開社會救助法律制度為其提供內容和條件上的支撐和保障。

三、社會救助法律制度的現(xiàn)實困境

自我國從社會主義計劃經濟轉變?yōu)樯鐣髁x市場經濟后，出現(xiàn)了貧富差距問題，國家開始制定一系列的政策法規(guī)來縮減貧富差距。從1949 年中華人民共和國成立后，社會救助法律制度相關的法律主要是關于就業(yè)和勞動保障方面的法律制度；1978—1998 年開始把社會救助制度轉向農村，從此農村的最低生活保障成為社會保障制度工作的重點內容；從1999 年到現(xiàn)在是社會救助法治化、體系化階段，社會救助不再局限于最低生活保障制度這一個方面，開始向住房、教育、醫(yī)療、災害等方面擴展，同時也標志著社會救助制度邁入了一個全面依法管理的新階段。十九大報告中鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出對農村社會的發(fā)展是一次重要的推動，豐富和完善了社會救助法律制度內容，還為其發(fā)展指引了方向[7]。

鄉(xiāng)村振興的實施是循序漸進的，但在實施過程中仍有諸多不足和困境，需要解決。

（一）救助理念被動，無法跟上鄉(xiāng)村振興步伐

我國社會救助行為的實施是基于困難群體有了現(xiàn)實需求而被動形成的，比如，疾病、災害等。這些情況我們是沒有辦法提前預見到的，在教育、住房等方面我們仍可以主動采取保障措施，但仍缺乏積極性和可持續(xù)發(fā)展性。社會救助法律制度擁有豐富的價值意蘊，受消極性理念影響制定出來的法律規(guī)定和國家政策會缺乏系統(tǒng)性和被動性，因此，在實踐中多的是臨時性的規(guī)定。還有些規(guī)定的法律位階不高，這些暫時性和層級較低的救助制度也致使救助呈現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)，由此帶來的救助效果十分不佳。當救助行為要將其作為參考依據時也呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性，致使政策會發(fā)生朝令夕改的現(xiàn)象，救助者對其也不滿意。這導致了有些救助行為不積極，原因在于民眾對制度心存疑慮，不相信、不積極配合救助。

社會救助法律制度的調整關系是救助主體之間的權利義務關系，主要是圍繞救助實施者和救助對象為主體的權利義務，但在救助過程中施救者和受助者之間存在地位不平等的問題，導致有些救助者在施救過程中呈高姿態(tài)，使受助者心理上不認可此種救助，也會不積極配合救助工作，正因為施救者在救助工作中忽略了其自身的法定職責，使得受助者的權利義務并未在救助行為中充分體現(xiàn)出來，這也是在制定和落實政策和相關方面規(guī)定時要深入思考的問題之一。

在社會救助立法條文方面規(guī)定的不夠詳細，總體來說比較籠統(tǒng)，規(guī)定不詳細給社會救助工作造成了一定困難；在現(xiàn)有的立法中針對專項救助的問題是缺失，針對此問題需要規(guī)范立法的同時擴充生活救助和專項救助的渠道以及救助資金的使用和監(jiān)督，讓救助工作從救助的理念高度上重視起來，立法上規(guī)范起來，實施上積極起來。

（二）對象識別不準，救助成效甚微

通過程序識別救助對象是目前所采用的主要方法，主要步驟是先由農民自主申報，接著由村民民主評議，然后由地方駐村干部入戶調查、多個部門共同進行審核后對貧困農戶張榜公示。而社會救助是一種選擇性保障制度，只有最低生活需要得不到滿足和無法保障時才能啟用此制度，故其針對的對象也是需要識別后才能采取救助措施，那么準確選擇救助對象以及資格審查成為社會救助制度的重要步驟。

近年來各地在不同程序上仍然存在救助對象定位不精準的問題，有以下三個原因。第一，從制度上來看，救助對象的識別主要依靠的是貧困地區(qū)的村干部，縣級以上鄉(xiāng)村振興局的工作人員不能也沒能力親自到每一個救助者家中了解情況，特別是前幾年新聞中常報道在社會救助過程中存在“人情?！薄瓣P系保”“福利?！钡痊F(xiàn)象，致使人們對救助工作缺乏信任，甚至有些應需救助的人自愿放棄了救助的權利。還由于現(xiàn)有的社會救助法律制度中缺乏有效的激勵制度，致使很多群眾不愿表達自身需求不足的問題，申報不積極、不主動，參與度不高。第二，從人為因素上看，近幾年隨著鄉(xiāng)村振興力度不斷加大，國家把更多的人力、物力、財力都投入到了鄉(xiāng)村，為農村經濟的發(fā)展提供了更多條件，也為社會救助法律制度的發(fā)展提供了更多保障。使社會救助的標準提高了，更多的人被救助物資和救助金吸引，由此出了謊報、瞞報、轉移家庭收入等情況，有些人甚至不惜與家人分家以此來降低家庭年收入，這不僅會浪費救助資源，而且會阻礙脫貧和減貧的步伐。第三，從地域上看，有些救助對象所在的地區(qū)存在全員貧困的現(xiàn)象，其每個家庭之間的情況差不多，條件差距小，很難區(qū)分貧困程度，在選擇救助對象時出現(xiàn)了輪流申報和平分資源的救助方式，這樣無法從根本上解決貧困問題，反而會使人們更加依賴救助資源而滿足其一時之需，致使救助成效差，救助資源得不到合理應用，社會救助制度的作用也是微乎其微。

（三）救助水平不高，保障成效低下

社會救助制度有著兜底線、保民生的作用。尤其面對快速增長的物價和房價，在救助中僅依靠政府財政難以滿足受助者的需求，并且僅靠微薄的救助金也難以改善目前的貧困現(xiàn)狀。因此，貧困者的救助待遇能否得到滿足，政府提供的救助能否覆蓋所有貧困人口和需要救助的人成為人們關注的問題，但目前我國救助水平相對來說還不高，救助能力也需提高，更無法防止全面脫貧后的“致貧，返貧”，再如，“相對貧困”問題、人口老齡化、留守兒童和老年人等特殊人群的各種問題相繼進入大眾視野，但總體來說，救助資金不足、救助能力有限，出現(xiàn)了支出規(guī)模不夠、覆蓋面偏低等問題，導致社會救助整體水平都處于“提不高”的狀態(tài)。

（四）農村勞動力外移，實施難度偏大

中國大部分的貧困人口集中在農村，很多的農民為了提高收入選擇進入城市務工，勞動人口的外流成了農村面臨的一大難題，造成留守老人，留守兒童，甚至空村現(xiàn)象，大量的村莊無人居住，勞動力不足引起大量土地荒廢。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展農村特色農業(yè)和產業(yè)是關鍵，那么發(fā)展農村特色農業(yè)和扶貧產業(yè)更需要人力、物力的支撐，而大量勞動力外流致使諸多產業(yè)停留在規(guī)劃層面，無法正常開展，農村現(xiàn)實貧困問題也不能盡快得到解決。

在子女教育、贍養(yǎng)老人、住房等方面，如果僅依靠農業(yè)發(fā)展來支撐、緩解此類問題，對于農村家庭來說是難上加難，特別是偏遠山區(qū)。農業(yè)發(fā)展本身受地域、環(huán)境等影響，基本的生活需求都難以滿足，使得他們不得不進城務工。

四、積極構建社會救助法律制度的實踐進路

中央強調把社會救助納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，在完善日常幫扶工作中先要健全農村社會救助制度，這為社會救助工作提出了高要求、新任務，并為社會救助法律制度指明了發(fā)展方向。

（一）政府主導多元驅動，樹立積極救助幫扶理念

目前我國的社會救助法律體系主要涉及最低生活保障制度、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、受災人員救助、特困人員供養(yǎng)制度、臨時救助這八個方面內容[9]。但從救助行為和救助工作上呈現(xiàn)出的被動性來看，為消除貧困，全面推進鄉(xiāng)村振興，首先應樹立積極主動的救助理念，同時還應在制度上提高社會救助的法律地位，僅僅依靠臨時性的規(guī)定和政策長期使用是行不通的，所以，還應有符合時代特色能穩(wěn)定大局的法律依據，讓民眾相信制度、信服制度，救助對象要樹立積極主動的救助理念，面對困難積極向村干部反映情況，了解政策，積極參與到評選工作中，不盲目從眾，讓自己的權利能夠自由行使，積極參與到鄉(xiāng)村振興發(fā)展之中。

此外，政府要樹立積極主動的救助理念。政府作為社會救助法律制度中的責任主體，提供救助是義不容辭的，單純依靠政府力量難以為繼，往往會出現(xiàn)政府失靈的情況，那此時就需相關部門培養(yǎng)一批站位高、業(yè)務精、有情懷、有智慧的鄉(xiāng)村干部，尤其針對社會救助方面的工作加大培養(yǎng)力度，提升救助理念和救助能力，借助“互聯(lián)網+”這個平臺，打造“線上+線下”相結合的社會救助服務模式，讓原來的“人找政策”變成“政策找人”，不讓群眾跟著政策跑，方便群眾的同時還應做好政策解讀政策引導、資源共享等服務工作，實現(xiàn)對困難群眾的陪伴式、長效式、全程式的救助。與政府相比，社會的力量也必不可少，需要動員社會各方力量共同參與，對困難群眾可以開展心理疏導，技能提升以及社會融入等服務，社會各界的協(xié)調發(fā)展能使生存型救助模式轉變成發(fā)展型救助模式，這不僅有利于社會救助制度高質量發(fā)展，而且有利于推進鄉(xiāng)村振興重點工作順利完成。

（二）精準識別救助對象，提高社會救助成效

識別救助對象是社會救助法律制度實施救助行為的第一步，并且精準識別救助對象也關乎社會公平問題，因此，救助對象的精確度和幫扶工作能否順利進行需要具有精準識別機制。首先針對貧困群體應將有勞動能力和無勞動能力的人進行區(qū)分，同樣群體的貧困程度也應該根據生活情況進行救助等級劃分，做到不漏缺任何一個需救助的人，也不幫無需幫助的人，尤其要嚴把資格審查關，杜絕出現(xiàn)“關系戶”占用資源的情況。

對象識別機制的建立應結合網絡技術，利用大數(shù)據創(chuàng)建信息共享機制，做好救助信息核對系統(tǒng)和各部門業(yè)務系統(tǒng)之間的對接，努力推進救助信息共享、救助資源整合和救助工作聯(lián)動，對救助對象的信息數(shù)據反復進行比較分析，篩選出重疊救助人員和救助缺失人員，必要時還應進行實地走訪，提高救助效率和資源的利用率，做到兜底線、保民生。要動態(tài)掌握數(shù)據庫中的人員信息，加強各地之間、各系統(tǒng)間的信息互通工作，使數(shù)據庫里的救助人員的信息及時得到更新，提升救助的精準程度。還應把信息核對程序作為救助對象申報的前置程序，確保救助全覆蓋，讓他們及時得到幫助。精準識別救助對象是做好社會救助工作非常關鍵的一步，這一步會影響社會救助的公正與公平，關系社會救助整體工作成效。

除了在救助對象上狠下功夫外，還應該引導有勞動能力的救助人員自立自強、自主脫貧，不要拘泥于社會救助和完全依賴救助資源過活，要提升自身就業(yè)能力，積極投身于勞動中，努力改變自身所處的境遇。

（三）拓寬法律救助渠道，提升社會救助能力

想要提高救助水平，就要在法律救助渠道上下功夫，努力拓寬救助渠道，有利于社會救助法律制度的完善，也能有效促進農村經濟社會發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興早日實現(xiàn)。

1.拓寬責任主體

政府作為社會救助法律制度中的責任主體，面對情況繁雜的救助工作，其力量非常薄弱，因此，在傳統(tǒng)的社會救助為主要方式的基礎上，能夠開拓創(chuàng)新、多元并舉。政府部門應加大政策支持力度，擴大資金投入，引入市場機制，不斷提高救助效率，還應調動社會組織、公司企業(yè)以及有能力的個人積極參，營造濃厚的氛圍，形成人人關心社會救助、人人參與服務的新局面。比如，法律類的社會組織應做好法制宣傳和普法工作、醫(yī)療類的應做好醫(yī)療救助、教育類應做好教育救助，對于做出貢獻的社會組織和個人等政府應給予一定的獎勵和優(yōu)惠政策。

2.擴展救助幫扶內容

為了響應鄉(xiāng)村振興的號召，現(xiàn)有的社會救助法律制度包括城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、教育救助、住房就助，就業(yè)救助、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助和臨時救助。但經濟的發(fā)展使人們的需求不再局限于這八項內容，為了不斷完善社會救助法律制度政府應進行基礎設施援建、生態(tài)援助，農業(yè)農村援助、精神救助等項目[10]。

（1）基礎設施援建。在發(fā)展過程中，我國一直致力于城鄉(xiāng)基礎設施建設，但總體來說發(fā)展緩慢。想要改善農村的貧困境況還需改善貧困地區(qū)人們的生產、生活條件，這樣有利于營造良好氛圍，為自身脫貧發(fā)展提供條件。除了硬件設施外，人民群眾最關心的飲用水安全問題、農村電力問題、交通問題、網絡覆蓋問題以及危房改造問題等都會影響他們的正常生活。

（2）生態(tài)援助。生態(tài)援助主要涉及林業(yè)、草原、耕地、村容村貌的整改和治理工作，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求提到了“生態(tài)宜居”，就是要因地制宜地改善生態(tài)環(huán)境，打造適宜農村群體生活和發(fā)展的環(huán)境。

（3）特色農業(yè)、產業(yè)援助。農業(yè)和產業(yè)援助是當前救助工作中較常見的一種手段，很多地區(qū)根據自身特點開展了特色農業(yè)和特色產業(yè)，并利用電子商務來售賣當?shù)靥厣r產品，以此解決了勞動力外移的情況，也能帶動當?shù)亟洕l(fā)展，提高家庭收入，促進生產、生活水平提高，從而擺脫貧困。

（4）精神救助。隨著社會壓力不斷增加，貧困地區(qū)人們的精神壓力也與日俱增，除了解決生活困難外應由專業(yè)人員在心理上對他們進行疏導，使他們樹立正確的生活觀、價值觀，相信在多方努力下一定能夠擺脫困境，早日實現(xiàn)共同富裕。

3.拓寬資金來源渠道

農村的社會救助資金主要來源于政府，資金來源的單一性有時會出現(xiàn)經費不能按時保障的問題，可以建立由政府主導、社會共同承擔的資金籌集渠道，讓更多的社會資金投入到農村救助事業(yè)上，從而也能緩解政府財政壓力。同時還可以發(fā)展慈善事業(yè)、福利事業(yè)為社會救助工作籌集部分資金。另外，還應設有專項資金，專項資金必須要用在專項救助和項目上，其適用范圍要合理明確。

不僅要拓寬資金來源的渠道，對于使用也要監(jiān)管，嚴格按照相關資金使用規(guī)定對資金進行分配和管理，每一筆資金的使用都應有憑證，并及時進行公布，讓資金能夠取之于民、用之于民，用到最需要的地方。

法治化進程中，鄉(xiāng)村振興和社會救助法律制度的銜接是民生保障的重要防線，為了能夠長效發(fā)展、改善現(xiàn)實困境制度終將會向法制化轉變。社會救助制度法律體系的構建正在健全、完善，鄉(xiāng)村振興的發(fā)展也為此注入了變革的動力，在助推社會保障法律制度發(fā)展的同時也在實現(xiàn)自身發(fā)展，還需要我們不斷地努力。首先，在保障和改善民生方面還需要擴展其范圍，隨著城鎮(zhèn)化以及異地搬遷，農戶的日常支出比以往要多，生活需求也越來越多，所以，在法律體系構建方面仍要不斷探索，適應社會變化發(fā)展。其次，提高救助的質量。維持貧困群體的最低生活需求并不是最終目標，更主要的是通過政策和制度的支持讓貧困群體能夠脫貧致富，通過政府和有關部門的培訓掌握勞動技能，能夠自立自強，提高家庭生活的滿意度和幸福感。同時還要注重農村地區(qū)老人、兒童等心理問題，在關注他們生活的同時要注重精神方面的需求。由此可見，社會救助法律體系的構建是實現(xiàn)農村治理現(xiàn)代化的重點工作，也是鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實施的重要保障，能為鄉(xiāng)村振興的發(fā)展注入強勁的法治力量。