莊 漢，羅永鑫

（1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.湖北省武漢市蔡甸區(qū)人民檢察院，湖北 武漢 430199）

檢察環(huán)境公益訴訟是為維護(hù)社會(huì)公共的環(huán)境權(quán)利和其他相關(guān)權(quán)利之目的而進(jìn)行的訴訟活動(dòng)，是相較保護(hù)個(gè)體環(huán)境權(quán)利及相關(guān)權(quán)利的“環(huán)境私益訴訟”而言的。2012 年修訂后《民事訴訟法》首次明確環(huán)境民事公益訴訟的相關(guān)法律程序。隨后，2014 年《環(huán)境保護(hù)法》、2017 年與2021 年《民事訴訟法》兩次修正確立了環(huán)境民事公益訴訟制度。自2015 年起，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)開展為期兩年的提起環(huán)境行政公益訴訟試點(diǎn)后，2017 年修訂后的《行政訴訟法》將該制度予以正式落實(shí)。環(huán)境公益訴訟相關(guān)司法解釋也陸續(xù)出臺(tái)：2014 年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，2017 年4 月最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》，2018 年最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，2022 年5月10 日最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》。環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐也獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展：2017 年3 月，最高人民法院發(fā)布“江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴泰興錦匯化工有限公司等水污染民事公益訴訟案”①參見江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴泰興錦匯化工有限公司等水污染民事公益訴訟案，〔2015〕民申字第1366 號(hào)。等十起典型案例；2019年12 月，最高人民法院發(fā)布行政附帶民事公益訴訟指導(dǎo)案例136 號(hào)①參見《吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟一案行政判決書》，〔2016〕吉06 行初4 號(hào)。。在相關(guān)立法和司法實(shí)踐的推動(dòng)下，環(huán)境公益訴訟逐漸成為檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)新增長(zhǎng)點(diǎn)以及學(xué)界探討的重要議題。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟旨在化解飽受詬病的“私主體破壞、公共利益受損、政府擔(dān)責(zé)”的環(huán)保困境，真正實(shí)現(xiàn)“污染者付費(fèi)”原則，強(qiáng)化對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)或個(gè)人的主體責(zé)任。2015 年以來(lái)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳先后發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（中辦發(fā)〔2015〕57 號(hào)）和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）。截至2022 年年底，以“生態(tài)環(huán)境損害”為關(guān)鍵詞，在北大法寶網(wǎng)站共檢索到中央層面司法解釋5 部、部門規(guī)章7 部、黨內(nèi)法規(guī)制度2 部。地方層面包括地方規(guī)范性文件116 部、地方司法文件35 部、地方政策文件81 部。其中，地方性法規(guī)和規(guī)章主要是推動(dòng)改革的配套措施、磋商方案等，地方司法文件主要涉及法院的審理指南和基金運(yùn)管辦法，地方政策文件則大多為成立該地生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知。這些規(guī)范性文件的密集出臺(tái)標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟改革試點(diǎn)的全面展開，并逐步形成公益訴訟司法保護(hù)的“中國(guó)方案”。與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟如雨后春筍般涌現(xiàn)，最高人民法院推出了生態(tài)環(huán)境損害賠償指導(dǎo)案例129 號(hào)②參見《江蘇省人民政府訴安徽海德化工科技有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償一案民事判決書》，〔2018〕蘇民終1316 號(hào)。和指導(dǎo)案例130 號(hào)③參見《重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司、重慶首旭環(huán)?？萍加邢薰旧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境民事公益訴訟一案民事判決書》，〔2017〕渝01 民終773 號(hào)。。

由上可知，隨著社會(huì)對(duì)于生態(tài)環(huán)境問題日趨關(guān)注，立法機(jī)關(guān)漸次重視功能維系和公益性環(huán)境保護(hù)，先后確立了環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，并從審判實(shí)踐中總結(jié)典型案例并汲取經(jīng)驗(yàn)。這兩種新型訴訟都是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，在依法依規(guī)追究生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任、損害賠償和生態(tài)修復(fù)等方面至關(guān)重要。但是，各種制度之間的銜接設(shè)計(jì)應(yīng)恰當(dāng)、明晰，不然難免會(huì)產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清、主體跑偏、制度功能重合和行政司法資源浪費(fèi)等境況。因此，應(yīng)加強(qiáng)兩種訴訟制度的銜接配合，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合能力，按照黨的二十大報(bào)告的要求進(jìn)一步“完善公益訴訟制度”。本文就檢察環(huán)境公益訴訟與生態(tài)損害賠償訴訟（以下簡(jiǎn)稱“兩訴”）之間的銜接進(jìn)行分析和探討。④本文研究的內(nèi)容限定為“檢察環(huán)境公益訴訟”與“生態(tài)損害賠償訴訟”，這“兩訴”有別于“環(huán)境公益訴訟”與“生態(tài)損害賠償訴訟”。

一、“兩訴”銜接的前提和基礎(chǔ)

（一）“兩訴”銜接的前提

如前所述，檢察環(huán)境公益訴訟究其實(shí)質(zhì)，乃是執(zhí)法監(jiān)督訴訟，目的在于敦促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行公共環(huán)境保護(hù)的職責(zé)；而生態(tài)損害賠償訴訟的追求則有所不同，目的主要是落實(shí)“污染者付費(fèi)”原則，政府在其中是賠償請(qǐng)求方，其請(qǐng)求權(quán)一方面源于其代表國(guó)家所擁有的自然資源所有權(quán)，另一方面更是其履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的體現(xiàn)。[1]另根據(jù)《民法典》1234 條的規(guī)定，還有代履行、代修復(fù)制度可供選擇?？梢?，“兩訴”啟動(dòng)和銜接隱含著一個(gè)前提，即生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法應(yīng)該挺在最前面，發(fā)揮保護(hù)公益環(huán)境的直接作用，“兩訴”則作為后備支撐，從而合力改善公益環(huán)境保護(hù)的制度設(shè)計(jì)。故而“兩訴”與生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法應(yīng)是“互補(bǔ)”與“監(jiān)督”關(guān)系。二者沖突之消解應(yīng)以“行政優(yōu)先，訴訟兜底”及“多元治理，尊重專長(zhǎng)”為原則。[2]

換言之，在生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境損害司法救濟(jì)之間，應(yīng)當(dāng)遵循“行政救濟(jì)優(yōu)先于司法救濟(jì)”的基本原則。在具體制度設(shè)計(jì)層面，通過明確政府索賠權(quán)的適用范圍，確立行政執(zhí)法的優(yōu)先性；通過完善優(yōu)化民事公益訴訟的提起條件，表明行政救濟(jì)的前置性；通過完善具體的訴訟程序設(shè)計(jì)，確立“先行后民”、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟的銜接模式。[3]賦予環(huán)境保護(hù)相關(guān)職能部門以充足的執(zhí)法權(quán)力，有力保障“賠償磋商+責(zé)令修復(fù)+代履行”之制度運(yùn)行，同時(shí)，政府發(fā)動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害民事賠償應(yīng)以“執(zhí)法層面的窮盡”作為前置要件。[4]

（二）“兩訴”銜接的學(xué)理之爭(zhēng)

自“兩訴”運(yùn)行以來(lái)，學(xué)界對(duì)于“兩訴”的性質(zhì)、邏輯關(guān)系、適用范圍、制度邊界、銜接協(xié)調(diào)方案等可謂眾說紛紜，大致呈現(xiàn)以下幾種觀點(diǎn)：

第一，“并行適用說”。該說也被稱為“范圍說”，即按照適用范圍來(lái)展開區(qū)分，從根本上杜絕和遏制相互沖突的現(xiàn)象。從量上，劃分具體明晰的界限，并以此確立和拓寬適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的范圍，擺脫包含與被包含關(guān)系的一般認(rèn)知；從質(zhì)上，注重彼此分工的合理性和相互關(guān)系的確定性，防止任意擴(kuò)張各自適用范圍，從而最大限度地避免競(jìng)合沖突現(xiàn)象的發(fā)生。[5]

第二，各司其職說。該說認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)發(fā)生后，賠償權(quán)利人通過事前賠償磋商與訴訟方式實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，而檢察院則應(yīng)恪守其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的核心職能，創(chuàng)新監(jiān)督履職形式，主要擔(dān)負(fù)提起環(huán)境行政公益訴訟，作為社會(huì)力量代表的環(huán)保組織則主要負(fù)責(zé)環(huán)境民事公益訴訟。[6]

第三，“合并說”。該說主張生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是決策者在“目的—手段”的思考模式下，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展而推行的政策實(shí)施型訴訟，其實(shí)質(zhì)還是環(huán)境民事公益訴訟的亞種。[7]還有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)損害賠償訴訟之間有著內(nèi)容層疊和制度繁復(fù)的弊端，讓損害事實(shí)主張者和審判者產(chǎn)生更多本可以避免的過程性成本損失，故建議保留環(huán)境行政公益訴訟，剔除現(xiàn)有的環(huán)境民事公益訴訟制度，改“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”為“生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟”，由政府（或其指定的部門、機(jī)構(gòu)）作為原告，在環(huán)境公益受損害時(shí)請(qǐng)求司法救濟(jì)。[8]

第四，“序位說”。該說在肯定“兩訴”具有親緣關(guān)系的同時(shí)，認(rèn)為“兩訴”之間也存在明顯的差異性。故應(yīng)當(dāng)遵循“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先—環(huán)境公益訴訟補(bǔ)充”的順位安排，并建立“行政機(jī)關(guān)優(yōu)位—環(huán)保組織補(bǔ)位—檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)”的三位一體且循序漸進(jìn)的求償路徑。惟其如此，方可精準(zhǔn)厘清和匡正“兩訴”之間的序位關(guān)系，并在最大程度上實(shí)現(xiàn)二者間的制度效能。[9]

筆者贊同通說“序位說”，《民法典》第1234 條生態(tài)環(huán)境修復(fù)條款和第1235 條生態(tài)損害賠償條款為環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度運(yùn)作提供了實(shí)體法依據(jù)。而《民事訴訟法》第58 條及相關(guān)司法解釋對(duì)環(huán)境民事公益訴訟作了細(xì)致規(guī)定，這為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為特殊形態(tài)的環(huán)境民事公益訴訟提供了程序法依據(jù)。因此，《民法典》生效后，民事實(shí)體法與民事訴訟法在該領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了有機(jī)結(jié)合。[10]2020 年修正的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）第16 條、第17 條、第18 條較為清晰地確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先順位，但對(duì)各機(jī)關(guān)具體職責(zé)和權(quán)利義務(wù)的分配，相互之間銜接協(xié)調(diào)仍缺乏精細(xì)化規(guī)定。

（三）“兩訴”銜接的基礎(chǔ)

檢察環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間銜接協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)在于“兩訴”之間的共性和差異性?！皟稍V”相同之處在于：第一，二者都是黨中央推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面推進(jìn)依法治國(guó)，加速生態(tài)文明建設(shè)，推動(dòng)綠色發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略部署與制度安排。第二，二者都經(jīng)歷了從修法確立到授權(quán)試點(diǎn)探索再到法律規(guī)定的發(fā)展階段。第三，二者均以維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益為目的。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)上也是公益訴訟，兩者均具有應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的間接性、持續(xù)性、廣泛性與復(fù)雜性等特點(diǎn)。第四，二者均有訴前程序的設(shè)置。環(huán)境公益訴訟中有訴前告知程序的設(shè)置，在督促無(wú)效的情況下才提起訴訟；生態(tài)損害賠償訴訟則有訴前磋商程序的設(shè)置，將公私合作理念引入生態(tài)環(huán)境治理。第五，二者的賠償范圍基本一致，包括生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失、生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查和鑒定評(píng)估等費(fèi)用、消除污染費(fèi)用、防止生態(tài)損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用。第六，二者在案件管轄、證據(jù)規(guī)則、責(zé)任要件、判決種類上基本一致。二者一般均由專門的環(huán)境資源法庭審理，適用舉證責(zé)任倒置、因果關(guān)系推定等規(guī)則，判項(xiàng)有修復(fù)生態(tài)環(huán)境、懲罰性賠償?shù)取?/p>

“兩訴”不同之處在于：第一，二者的權(quán)力屬性有別。環(huán)境公益訴訟基于訴訟擔(dān)當(dāng)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟則基于其代表國(guó)家所行使的環(huán)境資源所有權(quán)。第二，二者在適用情形上不同。前者針對(duì)已經(jīng)損害公共利益或者具有損害公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境破壞生態(tài)行為。后者針對(duì)發(fā)生較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件，在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件，以及發(fā)生嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的情形。相比之下，后者的適用范圍相對(duì)狹窄。第三，二者在訴訟請(qǐng)求方面存在不同。作為生態(tài)損害賠償訴訟原告的行政執(zhí)法部門掌握行政執(zhí)法階段證據(jù)，舉證能力強(qiáng)于環(huán)境公益訴訟的原告。第四，二者的訴訟程序不同。后者是一種新形態(tài)的公益訴訟，具有事前磋商、賠償協(xié)議的司法確認(rèn)、生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的執(zhí)行等特別程序的設(shè)置。第五，二者的起訴主體及主體的職責(zé)不同。前者起訴主體是人民檢察院和具備起訴資格的社會(huì)組織，后者是省級(jí)、市縣級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)或者受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源所有權(quán)的部門。第六，二者的功能作用存在不同。二者在維護(hù)環(huán)境公益方面具有共同性，但側(cè)重點(diǎn)有所不同。前者主要解決誰(shuí)為生態(tài)環(huán)境發(fā)聲的問題，后者主要解決生態(tài)損害賠償和生態(tài)修復(fù)的問題。

環(huán)境公共利益是環(huán)境公益訴訟制度建構(gòu)的邏輯端點(diǎn)和歸宿，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度核心在于自然資源的國(guó)家所有權(quán)制度，其訴訟規(guī)范體系的嬗變意在彌補(bǔ)“國(guó)家所有權(quán)”在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的缺位。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于以國(guó)家所有權(quán)為基礎(chǔ)的“公產(chǎn)訴訟”，由監(jiān)管者在必要時(shí)依法提起；環(huán)境民事公益訴訟屬于由非監(jiān)管者補(bǔ)充行使監(jiān)管職權(quán)的“代位執(zhí)法訴訟”，以補(bǔ)充監(jiān)管不足為必要?！皟稍V”關(guān)系的妥善處理應(yīng)秉持類型化思維，正確認(rèn)識(shí)兩類訴訟的功能差異及不同主體的各自優(yōu)勢(shì)，合理分工，銜接配合。[11]

因此，檢察公益訴訟和生態(tài)損害賠償訴訟作為兩種不同但有親緣性的制度，具有不同的價(jià)值功能定位和角色分工，但具有維護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)公益的共同點(diǎn)。落實(shí)二十大提出的完善公益訴訟制度并推動(dòng)公益訴訟立法，就必須在兩種制度的銜接上做好整體把握和系統(tǒng)集成。

二、當(dāng)前“兩訴”銜接不暢的主要原因

《民法典》第1234 條旨在維護(hù)公法秩序，要求環(huán)境公益訴訟的原告主體所擁有的訴權(quán)來(lái)自于法律規(guī)定的明確授予，本質(zhì)上應(yīng)屬于法定的訴訟擔(dān)當(dāng)，檢察機(jī)關(guān)、政府主管部門及民間環(huán)保組織在地位上與被擔(dān)當(dāng)人并無(wú)不同。在《改革方案》的背景下，國(guó)家的自然資源所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告訴權(quán)來(lái)源，基于公共信托理論，被授權(quán)給相關(guān)政府主管部門，相關(guān)部門基于公共治理職責(zé)來(lái)代表國(guó)家主張民事賠償。這兩種訴訟雖都屬于民事訴訟范疇，但原告的請(qǐng)求權(quán)來(lái)源與訴訟地位均迥然不同。[12]在實(shí)踐中，有可能造成同一環(huán)境公益侵權(quán)行為面臨兩次被訴的風(fēng)險(xiǎn)，而且還會(huì)導(dǎo)致同一環(huán)境公益侵權(quán)責(zé)任請(qǐng)求權(quán)之行使主體龐雜混亂。目前，“兩訴”銜接不暢的主要原因在于：

（一）信息共享機(jī)制尚不健全

檢察機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)厝嗣裾跋嚓P(guān)職能部門常態(tài)化、長(zhǎng)效化的案件線索雙向移送機(jī)制不暢，導(dǎo)致線索來(lái)源不廣，出現(xiàn)各自辦案信息的“孤島效應(yīng)”，致使環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效銜接。形成案件信息孤島的主要原因在于：由于缺乏統(tǒng)一的信息交換、處理和共享平臺(tái)，行政機(jī)關(guān)行政處理行為、磋商、起訴、執(zhí)行等信息，檢察機(jī)關(guān)發(fā)布公告、提起訴訟等信息，社會(huì)組織提起訴訟、立案、開庭、判決內(nèi)容、執(zhí)行等信息在各自系統(tǒng)內(nèi)小循環(huán)，無(wú)法形成多方參與、信息共享的開放式信息大循環(huán)。因此，檢察機(jī)關(guān)能夠跟進(jìn)的一般為發(fā)布公告的案件。

（二）磋商機(jī)制實(shí)效性不強(qiáng)

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》規(guī)定，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)須以生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估為前置程序，在此基礎(chǔ)上與賠償義務(wù)人之間有一個(gè)磋商程序。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的法律地位與協(xié)議效力以及磋商程序與訴訟程序如何銜接等未有明確具體規(guī)定，實(shí)踐中存在磋商機(jī)制適用混亂和實(shí)效性不強(qiáng)等問題。就檢察機(jī)關(guān)而言，參與磋商中發(fā)現(xiàn)問題該如何處理，支持起訴的標(biāo)準(zhǔn)把握、撤回支持起訴的標(biāo)準(zhǔn)及流程規(guī)定等均語(yǔ)焉不詳。

（三）訴訟序位仍有待調(diào)整

由于環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟分處不同的法律規(guī)范和司法文件，對(duì)相關(guān)程序銜接缺乏統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致兩種訴訟的訴訟性質(zhì)、訴權(quán)主體、訴求范圍、管轄確定等問題無(wú)法厘清?！度舾梢?guī)定》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟的原則，但在實(shí)踐中“一刀切”地將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟當(dāng)作環(huán)境公益訴訟的“前置程序”尚存不當(dāng)，存在邊緣化與虛置化環(huán)境民事公益訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。例如，刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟是否構(gòu)成例外情形？線索移送后，賠償權(quán)利人不起訴的，檢察機(jī)關(guān)究竟該選擇環(huán)境民事公益訴訟還是環(huán)境行政公益訴訟？環(huán)境公益訴訟已進(jìn)入審理環(huán)節(jié)，又被提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，該如何處理？

（四）證據(jù)移送及協(xié)同調(diào)查規(guī)則不明確

檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟均面臨調(diào)查取證難、鑒定周期長(zhǎng)成本高、因果關(guān)系認(rèn)定難等問題。[13]當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)協(xié)同調(diào)查規(guī)則不明晰，存在各自收集的證據(jù)材料無(wú)法被對(duì)方采用、重復(fù)取證、行政執(zhí)法與刑事司法的銜接不暢等問題。

（五）生態(tài)修復(fù)責(zé)任需落實(shí)落細(xì)

以修復(fù)生態(tài)環(huán)境作為生態(tài)環(huán)境損害賠償方式之一的規(guī)定在《若干規(guī)定》中就有體現(xiàn)，但對(duì)于生態(tài)修復(fù)代履行、生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理和使用、未履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任時(shí)的后續(xù)監(jiān)管如何進(jìn)行等事項(xiàng)未有具體明確的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中仍然存在重審理、輕執(zhí)行的情形。后續(xù)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的使用、方案確定、協(xié)助執(zhí)行等方面配合力度有待加強(qiáng)。

三、“兩訴”銜接的重要意義

圍繞生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)方式，我國(guó)已搭建起“多元主體參與、多種路徑并行”的體制機(jī)制，為公共利益提供全面保障的同時(shí)，也帶來(lái)了互異機(jī)制的銜接難題。檢察環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在訴訟主體、訴求范圍、管轄法院、案件事實(shí)、責(zé)任形式等各方面均存在諸多共性特征。簡(jiǎn)言之，“兩訴”性質(zhì)相同、內(nèi)容相近，目的是充分發(fā)揮自然資源所有權(quán)人及行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的前哨作用。二者之間銜接順暢、協(xié)調(diào)順位、互相支持、互相補(bǔ)充，而不是重復(fù)辦案、浪費(fèi)司法資源，將極大地提高這兩種訴訟機(jī)制的辦案效率和生態(tài)環(huán)境治理效能。

一是發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)在環(huán)境監(jiān)管和治理方面有著專業(yè)的技術(shù)人員、專業(yè)的檢驗(yàn)設(shè)備、完整的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，因而由各級(jí)政府或相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人提起的生態(tài)環(huán)境賠償訴訟具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)；而檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的支持起訴或提起訴訟具有法律優(yōu)勢(shì)，兩種訴訟機(jī)制有效銜接有利于雙方聯(lián)動(dòng)并發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)。因此，雙方應(yīng)抱持合作共贏的理念，建立行政機(jī)關(guān)主動(dòng)磋商、檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督、社會(huì)公眾積極參與的“支持+配合+監(jiān)督”的多方協(xié)作機(jī)制。

二是實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)。檢察環(huán)境公益訴訟主要目的是維護(hù)環(huán)境公共利益，有效防控“公地悲劇”，同時(shí)具有顯著的預(yù)防性和補(bǔ)救功能，旨在實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的保護(hù)優(yōu)先原則和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。促進(jìn)實(shí)現(xiàn)環(huán)境法上的污染者付費(fèi)原則是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主要目的，打破企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單的怪圈。推進(jìn)生態(tài)修復(fù)，促進(jìn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化則是兩種訴訟共同的價(jià)值目標(biāo)。

三是形成制度合力。通過“兩訴”的有效銜接配合，檢察機(jī)關(guān)既在環(huán)境公益訴訟中扮演公益代表人的角色，又可以在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中發(fā)揮法律監(jiān)督的職能作用，從而能夠避免兩種性質(zhì)不同的訴訟單兵突進(jìn)、各自為戰(zhàn)，達(dá)到污染防治和生態(tài)修復(fù)同時(shí)并舉、污染防治法與自然資源法協(xié)同實(shí)施的制度設(shè)置初衷。同時(shí)，“兩訴”應(yīng)恪守職責(zé)邊界，建立健全信息共享機(jī)制，形成保護(hù)公益合力，既秉持職責(zé)定位、邊界清晰，又注重協(xié)作配合，共同維護(hù)社會(huì)公共利益。

四、“兩訴”銜接的優(yōu)化路徑

“兩訴”并行的司法運(yùn)作模式極易引起司法成本高昂和當(dāng)事人訟累，與訴訟效益的價(jià)值取向背道而馳。故而，誠(chéng)如有論者所言，應(yīng)基于整體系統(tǒng)論視角，充分挖掘既有法律制度體系的潛力，從預(yù)防原則、污染者付費(fèi)原則等環(huán)境法特有理論、特殊程序、訴訟類型和制度需求等角度來(lái)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的中國(guó)式制度模式和話語(yǔ)體系，走“兩訴”融合發(fā)展之路。[14]

（一）健全完善“兩訴銜接”的目標(biāo)與框架

第一，維護(hù)好一個(gè)目標(biāo)：維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。

第二，確立“兩訴”的順位：確立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的先行地位，并界定提起環(huán)境公益訴訟更有利于維護(hù)生態(tài)環(huán)境的特殊情形。

第三，處理好三個(gè)責(zé)任之間的關(guān)系：即處理好生態(tài)環(huán)境行政責(zé)任、刑事責(zé)任和民事責(zé)任的相互關(guān)系，處理好責(zé)任承擔(dān)與排污企業(yè)或個(gè)人認(rèn)罪認(rèn)罰、企業(yè)合規(guī)的關(guān)系。

第四，協(xié)調(diào)好四個(gè)主體的權(quán)力（權(quán)利）義務(wù)：即協(xié)調(diào)好行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、社會(huì)組織的職責(zé)和（權(quán)力）權(quán)利義務(wù)關(guān)系，發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用。

第五，處理好案件五個(gè)重要辦案關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的銜接：即線索移交、調(diào)查取證、磋商、提起訴訟、生態(tài)修復(fù)與執(zhí)行。

第六，理順六個(gè)保障體系建設(shè)：即建立起信息互通與共享機(jī)制（數(shù)字賦能）、生態(tài)損害鑒定評(píng)估、生態(tài)環(huán)境損害賠償基金、協(xié)助執(zhí)行和監(jiān)管驗(yàn)收、聯(lián)席會(huì)議制度、案件激勵(lì)和容錯(cuò)機(jī)制。

（二）“兩訴”銜接的具體優(yōu)化路徑

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確銜接規(guī)則

完善相關(guān)立法，明晰檢察公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接機(jī)制，對(duì)實(shí)踐中爭(zhēng)議較多的磋商與訴訟環(huán)節(jié)“兩訴”的程序銜接、順位選擇等予以細(xì)化規(guī)定，為兩種制度的銜接配合提供制度保障與供給。誠(chéng)如論者指出，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)展開環(huán)境公益損害救濟(jì)法專門立法和環(huán)境法典編纂，對(duì)環(huán)境公益訴訟和生態(tài)損害賠償分別作專章規(guī)定。前者應(yīng)囊括民事公益訴訟與行政公益訴訟；后者應(yīng)綜合利用訴訟、磋商、行政執(zhí)法等多種機(jī)制，并以對(duì)《改革方案》的立法轉(zhuǎn)化為核心。[15]在《民法典》實(shí)施和環(huán)境法典編纂的時(shí)代背景下，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域立法，填補(bǔ)立法空白和實(shí)現(xiàn)立法精細(xì)化，才是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度完善的治本之道。[16]

2.“兩訴”全過程銜接的路徑

環(huán)境公益訴訟在訴訟領(lǐng)域可分為民事、刑事附帶民事與行政等三種訴訟形態(tài)，筆者擬從三種公益訴訟形態(tài)與生態(tài)損害賠償訴訟的相互關(guān)系出發(fā)，按照訴前、訴中、訴后的邏輯鏈條開展“兩訴”銜接的路徑探析。

（1）訴前：磋商前置與訴訟序位

其一，線索雙向移送與信息共享。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)積極建立起常態(tài)化、制度化的聯(lián)席會(huì)議制度和線索雙向移送機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督信息和行政執(zhí)法信息的互通共享。雙方通過溝通會(huì)商、信息通報(bào)、協(xié)同辦理等方式加強(qiáng)聯(lián)系、相互支持、互相配合，共同商議解決“兩訴”銜接中訴訟競(jìng)合和訴訟盲區(qū)等現(xiàn)實(shí)障礙。增強(qiáng)磋商程序的透明度，對(duì)檢察機(jī)關(guān)移送的案件線索，待賠償權(quán)利人啟動(dòng)磋商程序后，應(yīng)當(dāng)告知檢察機(jī)關(guān)，以保障檢察機(jī)關(guān)的知情權(quán)與參與權(quán)。

其二，磋商程序前置。在司法訴訟前，由行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人通過協(xié)商，確定賠償?shù)木唧w金額及其他需要履行的義務(wù)，達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議。這對(duì)于及時(shí)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約行政司法資源具有重要意義。此磋商協(xié)議可定性為“行政契約”。[17]

如果檢察機(jī)關(guān)已啟動(dòng)公益訴訟的立案程序，生態(tài)環(huán)境、自然資源等政府主管部門展開案件磋商時(shí)，應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)抄送磋商告知書。賠償義務(wù)人同意磋商的，由相關(guān)行政機(jī)關(guān)組織磋商。檢察機(jī)關(guān)同時(shí)應(yīng)積極參與和支持磋商。檢察機(jī)關(guān)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能部門可根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定和評(píng)估報(bào)告與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，綜合考量修復(fù)計(jì)劃的可實(shí)施性、代價(jià)最小化、賠償義務(wù)人經(jīng)濟(jì)能力、第三方修復(fù)資質(zhì)能力等情況，達(dá)成賠償協(xié)議。一方面，檢察院應(yīng)積極支持磋商，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人就損害賠償費(fèi)用展開磋商。另一方面，檢察機(jī)關(guān)可介入賠償磋商，如出示《支持磋商意見書》，對(duì)認(rèn)定環(huán)境污染行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系、明確賠償義務(wù)人以及賠償責(zé)任承擔(dān)方式等提供法律意見，確保賠償協(xié)議的準(zhǔn)確性和公信力。如若政府相關(guān)部門與賠償義務(wù)人經(jīng)磋商達(dá)成一致意見，雙方簽署賠償協(xié)議后應(yīng)抄送檢察機(jī)關(guān)，并可向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。磋商時(shí)，可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⑾嚓P(guān)管理部門等第三方，參與訴求磋商、調(diào)解、執(zhí)行等程序。

對(duì)于涉及環(huán)境刑事案件的，檢察機(jī)關(guān)可以介入磋商程序，提出量刑建議，適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。檢察機(jī)關(guān)此時(shí)介入磋商有助于固定公益遭受侵害的證據(jù)，為生態(tài)損害賠償提供法律分析和證據(jù)支持，促進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰規(guī)則的落實(shí)。

其三，訴訟序位的厘定。確立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的先行地位，并設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟的前置告知環(huán)節(jié)，如若行政機(jī)關(guān)在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)缺位，相關(guān)民間環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境民事公益訴訟。[18]

通過磋商如果未達(dá)成賠償協(xié)議，行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，可商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)支持起訴。如果對(duì)同一破壞生態(tài)環(huán)境的行為分開提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟，可根據(jù)受案時(shí)間先后選擇順位，或者合并審理。對(duì)已經(jīng)進(jìn)入審理環(huán)節(jié)的環(huán)節(jié)民事公益訴訟而言，中止審理可能導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。比較可行的方案是根據(jù)案件受理時(shí)間選擇審理順位，待前訴審結(jié)后，對(duì)后訴中前訴所不能涵蓋的部分繼續(xù)審理。如果兩訴的訴訟請(qǐng)求基本相同，也可以合并審理，以節(jié)約司法資源，提升多元化主體參與生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)的積極性。如果檢察環(huán)境民事公益訴訟已經(jīng)啟動(dòng)且進(jìn)入法庭實(shí)質(zhì)性審查階段，政府相關(guān)部門再發(fā)動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，一刀切地中止審理前案則可能導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)，可考慮由同一審判組織合并審理案件，同時(shí)也為“兩訴”中證據(jù)的轉(zhuǎn)換與使用提供便利。

根據(jù)《刑事訴訟法》第101 條，《檢察公益訴訟司法解釋》第13 條、第21 條規(guī)定，在檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)提起了刑事附帶民事公益訴訟的情形下，檢察機(jī)關(guān)可邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)就生態(tài)環(huán)境修復(fù)提供專業(yè)意見，在刑事和解程序中一并解決生態(tài)環(huán)境損害賠償與修復(fù)問題，并鼓勵(lì)違法行為人主動(dòng)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。

本文討論的兩類訴訟分屬行政訴訟與民事訴訟，一般不會(huì)發(fā)生訴訟競(jìng)合與訴訟順位問題。但為了解決環(huán)境行政公益訴訟中不履行法定職責(zé)司法判斷標(biāo)準(zhǔn)的難題，在環(huán)境行政公益訴訟中，將行政機(jī)關(guān)主動(dòng)與賠償義務(wù)人磋商、提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的判斷基準(zhǔn)，也不失為一種應(yīng)對(duì)思路。

（2）訴中：證據(jù)移送與協(xié)同調(diào)查

在檢察環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)加強(qiáng)證據(jù)移送，必要時(shí)可以開展協(xié)同調(diào)查。對(duì)于涉及環(huán)境刑事犯罪案件，政府相關(guān)部門在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害案件的索賠、磋商、起訴等環(huán)節(jié)的調(diào)查取證時(shí)，可以商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)協(xié)助。公安機(jī)關(guān)在偵查程序中，以及刑事檢察部門在審查起訴程序中收集的證據(jù)材料，可以直接作為行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的證據(jù)使用。同樣，相關(guān)政府部門在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中關(guān)于損害賠償?shù)臋z測(cè)數(shù)據(jù)、勘驗(yàn)報(bào)告等，也可作為檢察環(huán)境公益訴訟的證據(jù)使用。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)通過證據(jù)的移送與協(xié)同調(diào)查，使案件事實(shí)得以進(jìn)一步明晰，證據(jù)效力得以進(jìn)一步增強(qiáng)，為“兩訴”的順利進(jìn)行打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（3）訴后：生態(tài)修復(fù)與檢察監(jiān)督

依據(jù)修復(fù)式司法理念，生態(tài)修復(fù)應(yīng)成為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的基本救濟(jì)方式，應(yīng)以生態(tài)修復(fù)費(fèi)用為基礎(chǔ)來(lái)確定生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍。但生態(tài)修復(fù)過程漫長(zhǎng)且復(fù)雜，為達(dá)到恢復(fù)原狀的目的，納入賠償范圍的不僅有修復(fù)環(huán)境的費(fèi)用，還應(yīng)有在修復(fù)期間生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的損失。[19]對(duì)進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)的案件，要切實(shí)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源主管部門、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的職能作用，有效保障生態(tài)環(huán)境的修復(fù)還原。

訴后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)法律監(jiān)督的職責(zé)落實(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督的方向包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償?shù)膱?zhí)行等。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在侵權(quán)人沒有履行法院判決時(shí)及時(shí)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。在案件進(jìn)入執(zhí)行程序后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)法院執(zhí)行活動(dòng)開展監(jiān)督，與人民法院、生態(tài)環(huán)境與自然資源主管部門等共同開展實(shí)地回訪，收集周邊民眾對(duì)修復(fù)過程和效果的意見建議，并積極參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)的專家驗(yàn)收環(huán)節(jié)等，形成完整的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督和治理的閉環(huán)，確保被損毀的生態(tài)環(huán)境得到有效恢復(fù)。