袁馨媛

（1.中國人民公安大學(xué)，北京 100038；2.安徽公安職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230031）

一、城市公共安全治理的研究概述與治理邏輯

（一）城市公共安全治理嵌入韌性理念的研究概述

當前，我國已進入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的全新發(fā)展階段，在現(xiàn)代化社會進程加速轉(zhuǎn)型過程中，時空的高度壓縮使得各類風(fēng)險積聚[1]，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全突發(fā)事件等多重風(fēng)險逐漸以復(fù)合形態(tài)涌現(xiàn)。隱匿于不同領(lǐng)域的風(fēng)險因子在社會結(jié)構(gòu)劇烈變遷催化下，突破邊界且相互碰撞和滲透，不斷呈現(xiàn)出新的風(fēng)險形式。尤其是近幾年新冠疫情的持續(xù)侵襲及其次生危害引發(fā)的各類危機，進一步加劇了公共安全風(fēng)險的交織與共振。德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽缭?0 世紀80 年代提出的風(fēng)險社會理論仍適用于當今的社會時代，我們的生活依然被各類風(fēng)險包圍，甚至形勢更為嚴峻。

城市是政治、經(jīng)濟和文化交匯的中心，高密度的各類資源與人口流動和聚集的背后潛藏著各種不穩(wěn)定因素，風(fēng)險效應(yīng)在其中的體現(xiàn)尤為明顯。風(fēng)險因素以一種壓倒性的方式深嵌于城市的現(xiàn)代化進程中，并阻礙其良性與穩(wěn)定發(fā)展。作為推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主要場域，城市的重要性不言而喻，其公共安全牽涉國家和社會的發(fā)展與穩(wěn)定，也關(guān)乎和保障著人民高品質(zhì)美好生活的實現(xiàn)。目前，我國的城鎮(zhèn)化率已超過65%，有9 億多人生活在城市之中。然而，傳統(tǒng)基于經(jīng)驗思維治理的被動應(yīng)急響應(yīng)模式也愈加難以滿足城市安全發(fā)展的需要[2]。從以往的災(zāi)害風(fēng)險治理過程來看，大量防范準備不足、指揮組織不力、應(yīng)急處置不當?shù)葐栴}頻繁出現(xiàn)[3]，將城市公共安全治理的脆弱性展露無遺。那么，城市究竟應(yīng)以何種姿態(tài)面對不可避免又難以預(yù)見的各種威脅與挑戰(zhàn)？在風(fēng)險常態(tài)化語境下城市公共安全治理如何轉(zhuǎn)型是亟待更深層次思考與討論的重要議題。

黨的十九大以來，公共安全問題在國家政治決策上逐漸占據(jù)重要位置，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視公共安全工作，從頂層設(shè)計上加強了城市公共安全治理的戰(zhàn)略安排。同時，習(xí)近平總書記就公共安全問題也發(fā)表了一系列重要論述，強調(diào)要堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，健全公共安全體制機制，全面提高公共安全保障能力。十三屆全國人大四次會議審議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》首次提出建設(shè)韌性城市，韌性理念由此進入城市發(fā)展視野，其所蘊含的“與風(fēng)險共存”的核心思想為新時期城市公共安全治理提供了嶄新思路。

國內(nèi)社會科學(xué)領(lǐng)域關(guān)于韌性治理的研究起步較晚，且研究學(xué)科較為分散。自2015 年中央召開城市工作會議提出要“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力”后，學(xué)術(shù)界開始引入韌性理念探尋城市發(fā)展新的治理路徑，韌性城市也迅速成為新的學(xué)術(shù)研究增長點，有關(guān)研究主要沿著三條路徑展開。一是立足國情的理論探索。國家治理現(xiàn)代化的宏觀命題為城市發(fā)展提出了新要求，建設(shè)安全韌性城市是推進國家公共安全治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的題中應(yīng)有之義。由于安全韌性城市是建立在公共安全體系基礎(chǔ)理論之上能夠抵御內(nèi)外部風(fēng)險的城市，所以對于現(xiàn)代城市所面臨的多維度、多類型災(zāi)害風(fēng)險帶來的嚴峻挑戰(zhàn)而言，“城市韌性”的治理機制建設(shè)在于創(chuàng)新運用適應(yīng)性主動循環(huán)機制、全要素韌性耦合機制以及全過程動態(tài)響應(yīng)機制[4]。二是問題導(dǎo)向的對策研究。盡管韌性理念與城市安全治理高度適配，但如果盲目將其作為治理工具概念套用的話，必然會在實踐解釋力度上大打折扣。為此，相關(guān)研究者在梳理現(xiàn)實問題的基礎(chǔ)上有針對性地提出了優(yōu)化策略：肖文濤等剖析了現(xiàn)代城市整體性風(fēng)險防控的韌性盲點和弊端，并從空間、時間和層級三重維度論述了如何建立系統(tǒng)化、科學(xué)化和常態(tài)化的整體性防控體系[5]；宋宗宇等從復(fù)合空間的視角出發(fā)，著重分析了國內(nèi)超大城市的韌性建設(shè)現(xiàn)狀與困境，強調(diào)城市韌性建設(shè)應(yīng)以明確復(fù)合空間系統(tǒng)結(jié)構(gòu)為前提，分別從生產(chǎn)空間、生活空間與生態(tài)空間對城市韌性建設(shè)提出指引方向[6]。三是聚焦個案的經(jīng)驗提煉。對既往具有示范性價值的案例進行總結(jié)，汲取可資借鑒的成功經(jīng)驗，以促進韌性理念的本土化與專適性推進。張中鵬等以突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置為視角，同時基于城市史視角解讀了近現(xiàn)代澳門防疫、抗疫的過程與經(jīng)驗，為現(xiàn)今構(gòu)建韌性城市提供了參照[7]；馬奔等通過考察安全發(fā)展示范城市的創(chuàng)建，展現(xiàn)了將韌性理念融入城市治理進而可實現(xiàn)城市由安全生產(chǎn)向韌性治理的范式轉(zhuǎn)型[8]。

綜合來看，既有的相關(guān)研究積累了豐富的學(xué)術(shù)智慧與構(gòu)想，也充分討論了韌性理念在城市安全發(fā)展中的價值、作用以及相互之間的關(guān)系，為此類研究的開展提供了有益思路與啟示。但當前研究者普遍對韌性城市的研究關(guān)注度更高，焦點主要集中于城市發(fā)展規(guī)劃層面的韌性城市建設(shè)與韌性能力建構(gòu)，而在城市公共安全治理領(lǐng)域，韌性治理研究成果仍較為欠缺。目前相關(guān)研究多著眼于單一風(fēng)險災(zāi)害治理或是局限于某一治理環(huán)節(jié)的探討，鮮有從宏觀層面將多維風(fēng)險納入公共安全范疇統(tǒng)一考量和對韌性治理進行系統(tǒng)布局的綜合研究?；诖耍狙芯繃L試在梳理韌性理念內(nèi)涵等基礎(chǔ)上，探討韌性視角下城市公共安全治理新路徑，以期為相關(guān)治理實踐提供一定啟發(fā)和思考。

（二）城市公共安全的治理邏輯

公共安全是指在公共領(lǐng)域內(nèi)社會具有良好運行秩序，公眾享有穩(wěn)定、和諧的工作及生活環(huán)境，其生命和財產(chǎn)、身心健康、民主權(quán)利以及自我發(fā)展能夠得到實質(zhì)性的保障，最大限度避免各種類型的傷害[9]。而關(guān)于公共安全治理的概念，目前尚未有確切、權(quán)威的闡釋，但學(xué)術(shù)界普遍認為公共安全治理是一個包容度較高的整體性概念。將公共安全治理作為多種活動的集合來看，主要由風(fēng)險治理、狹義上的應(yīng)急管理和危機治理三個層面構(gòu)成，三者之間協(xié)同推進以實現(xiàn)社會秩序的良性運行[10]。風(fēng)險治理的對象為不確定的風(fēng)險源，治理者通過體察發(fā)展進程中各類風(fēng)險源的危害程度，適時調(diào)整布局安排[11]，以提升社會系統(tǒng)的預(yù)防和承受能力，其本質(zhì)是戰(zhàn)略優(yōu)化與選擇。應(yīng)急管理從狹義上理解為突發(fā)事件的應(yīng)對與處置，這是圍繞事件本身發(fā)起的控制行為，偏重于一種行動策略。危機治理是對突發(fā)事件所引起的危及公共安全及社會秩序等非正常狀態(tài)的后續(xù)治理。與公共危機相比，突發(fā)事件是單一的“點”，公共危機則可能持續(xù)一段時間[12]，因而危機治理是一個漸進調(diào)適的過程。

從行政生態(tài)學(xué)角度看，行政組織與社會環(huán)境之間存在互動機理，隨著相關(guān)情境的變化，行政組織具備相應(yīng)的變通能力[13]。對于城市公共安全治理而言，由于風(fēng)險治理、應(yīng)急管理與危機治理是在不同公共安全情境下的治理手段，其側(cè)重點必然有所不同。首先，在風(fēng)險性已成為現(xiàn)代城市顯性特點的當下，城市始終在風(fēng)險情境中運轉(zhuǎn)，因而風(fēng)險治理是城市公共安全治理的常態(tài)化體現(xiàn)。相較于自然因素所導(dǎo)致的外部風(fēng)險，城市遭受人為風(fēng)險威脅的概率更高。而人為風(fēng)險成因復(fù)雜且規(guī)律難尋，從根本上消除是不切實際的。城市風(fēng)險治理的關(guān)鍵在于增加風(fēng)險認知，逐步接納風(fēng)險與社會運行并存的現(xiàn)實，讓未知的風(fēng)險變成社會知覺，同時提升應(yīng)對風(fēng)險的能力和健全風(fēng)險處置準備機制[14]，盡可能通過有效防控措施減少風(fēng)險意外侵襲發(fā)生的可能性。其次，應(yīng)急管理作為一種特殊的管理形態(tài)，在緊急狀態(tài)下起著至關(guān)重要保護城市及受災(zāi)主體的作用。尤其城市是社會公眾生活的主要聚居地，一旦遭遇重大突發(fā)事件，其受到的損害是多重且深重的，不僅是物理環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的損傷，同時也會波及生產(chǎn)和生活秩序。因此，城市應(yīng)急管理強調(diào)快速響應(yīng)、全力救援、穩(wěn)住局勢，在最大程度上減輕事故、災(zāi)難造成的惡性后果，以盡快恢復(fù)城市的正常秩序和平穩(wěn)狀態(tài)。最后，危機治理也是非常態(tài)的治理活動，可以被視為應(yīng)急管理的延伸。應(yīng)急管理并不能瞬時消除突發(fā)事件的負面影響、抹平城市創(chuàng)傷，事件“余震”需要一定時間平復(fù)。在此階段，通過搜尋信息并厘清事實，可強化對危機的認知與把握，同時總結(jié)和反思經(jīng)驗教訓(xùn)，從危機演化及處置實踐中汲取知識，進而實現(xiàn)危機應(yīng)對能力的全面提高。相關(guān)實踐也有力地證明了在經(jīng)歷2003 年“非典”疫情、2008 年汶川地震、2020 年新冠疫情等重大突發(fā)事件的一次次考驗后，我國在應(yīng)對突發(fā)事件的部署安排、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力等方面均有大幅改進和提升，相應(yīng)體制機制也日趨優(yōu)化和完善。

從事件的發(fā)生邏輯層面看，“風(fēng)險—突發(fā)事件—公共危機”是一個系統(tǒng)進程。風(fēng)險是前置環(huán)節(jié)，各類風(fēng)險源是觸發(fā)突發(fā)事件和公共危機的根本原因；突發(fā)事件是公共危機的導(dǎo)火索；公共危機則是風(fēng)險的最終表現(xiàn)形態(tài)。但三者之間的序次和界限并非完全分明，可能存在多種情境的交疊。無論現(xiàn)實情境如何錯綜復(fù)雜，其核心的治理邏輯保持不變，始終遵循著“風(fēng)險治理—適應(yīng)、應(yīng)急管理—恢復(fù)、危機治理—學(xué)習(xí)”的邏輯主線，即風(fēng)險治理包含著適應(yīng)風(fēng)險并與之共存的思想，應(yīng)急管理的重心在于控制事態(tài)并迅速恢復(fù)，危機治理則側(cè)重于總結(jié)經(jīng)驗并學(xué)習(xí)提升。城市公共安全的治理邏輯在不同情境體現(xiàn)的核心要義與韌性治理“適應(yīng)—恢復(fù)—學(xué)習(xí)”的內(nèi)在意蘊高度契合。

二、城市公共安全治理的制約瓶頸和現(xiàn)代轉(zhuǎn)向

（一）制約瓶頸：城市公共安全治理的脆弱性

當今城市的發(fā)展規(guī)劃普遍缺少風(fēng)險預(yù)見觀，在急速擴張過程中由于片面追求規(guī)模與經(jīng)濟效益而形成諸多弊端，導(dǎo)致城市安全基礎(chǔ)相對薄弱，在遭受重大突發(fā)事件沖擊時，城市公共安全治理往往表現(xiàn)出明顯的脆弱性[15]，主要體現(xiàn)為城市在抵抗內(nèi)外部自然要素和人為要素干擾時的應(yīng)對和處置能力薄弱[16]。具體而言，呈現(xiàn)以下兩種傾向：

一是面向現(xiàn)實的應(yīng)急式思維。由于城市公共安全存在的潛伏性與動態(tài)性風(fēng)險，預(yù)測、預(yù)控投入的成本較高、難度較大，管理者傾向于追求“短平快”而容易采用“以事件為中心”的應(yīng)急式治理方式，使得公共安全治理窄化為事后處置。這主要根源于管理者對公共安全的理性認識不足和風(fēng)險意識淡薄，將風(fēng)險視為小概率事件而存有僥幸心理，低估了風(fēng)險的突發(fā)侵略性威力。毋庸質(zhì)疑，事件爆發(fā)后的應(yīng)對環(huán)節(jié)固然重要，快速響應(yīng)是遏制風(fēng)險蔓延和降低損失程度的最直接方式，然而實踐中處置失當?shù)那闆r不在少數(shù)。在千鈞一發(fā)的危急關(guān)頭，迫于時間緊急、信息有限且形勢變幻莫測，決策者往往很難切中要害及時掌控局勢，并調(diào)配資源作出最優(yōu)選擇。加之這種應(yīng)急式行動路徑是置于科層式治理結(jié)構(gòu)中的，須依賴權(quán)威部門的風(fēng)險處置議程，各種行動和決策都須依據(jù)成文的規(guī)定和正式的程序[17]。固化的照章辦事邏輯不僅可能會導(dǎo)致決策的路徑依賴性，而且自下而上的報告與自上而下的決策之間存在一定的時間差[18]，容易貽誤治理時機，同時相關(guān)行動的開展實際上也是遲滯且低效的。進而言之，應(yīng)急式治理本質(zhì)是傳統(tǒng)的“安全治標”維穩(wěn)思路，倚重從微觀層面“阻斷與切割”隱患事故和其他突發(fā)事件[19]，治理的可持續(xù)性較差，不宜常態(tài)化和長效化運行。

二是基于技術(shù)依賴的線性思維?，F(xiàn)代化城市的突出特征之一即為技術(shù)的高度滲透，各類最新技術(shù)的應(yīng)用觸角已延伸至城市治理的各方各面。技術(shù)作為一種確定性的治理工具手段，符合政府一直習(xí)慣于以確定性思維解決公共安全問題的治理邏輯[20]，技術(shù)治理從而也就成為目前城市公共安全治理的主導(dǎo)范式。隨著政府對技術(shù)的依賴持續(xù)加深，治理活動步入了對技術(shù)的盲目推崇境地，甚至認為技術(shù)能解決一切治理問題。在技術(shù)中心主義觀念的引導(dǎo)下，城市公共安全治理被單純歸結(jié)為一個技術(shù)問題[21]。雖然政府可通過強化技防系統(tǒng)建設(shè)提高城市的安全閾值，同時全面依托技術(shù)平臺監(jiān)測安全風(fēng)險，但這在實質(zhì)上仍屬于狹隘的安全治理實踐。當然，從客觀上講，技術(shù)對城市公共安全治理具有支撐和促進作用，并在一定意義上提升了安全風(fēng)險預(yù)警識別與響應(yīng)處置的精準度與效率，推動了治理智能化和精細化的實現(xiàn)。然而，技術(shù)理性所建構(gòu)的安全城市是基于理想環(huán)境條件下的產(chǎn)物，但風(fēng)險從來不會按照人類的科學(xué)理性而邏輯化地運演[22]。面對愈加復(fù)雜隱蔽的不確定性安全風(fēng)險，確定性的技術(shù)理性時常失靈，正如新冠病毒難以預(yù)料的演化路徑與疫情非周期性地卷土重來恰恰說明了技術(shù)不一定總能完美發(fā)揮預(yù)期作用，其作出的安全預(yù)測可能隨時會被出現(xiàn)的意外情況所打破?？梢?，技術(shù)具有無法突破的內(nèi)生脆弱性，風(fēng)險也不可能完全被限制于技術(shù)可控的維度之中。

綜上可知，城市公共安全治理目前奉行的是以風(fēng)險管控為主線的管理邏輯。由于風(fēng)險無法被全部規(guī)避或徹底消除，所以城市也不可能建設(shè)成為牢不可破的安全堡壘，其應(yīng)當持續(xù)發(fā)展成為有能力自我調(diào)整以適應(yīng)不確定性的復(fù)雜社會系統(tǒng)[23]。城市公共安全治理應(yīng)積極主動轉(zhuǎn)換思維，以包容的心態(tài)、靈活的手段、融合的機制從容應(yīng)對各種慢性壓力與急性沖擊。

（二）現(xiàn)代轉(zhuǎn)向：城市公共安全的韌性治理

韌性是脆弱性的相對面概念，增強個體韌性與減少脆弱性是同一個問題的兩個面向[24]。從詞源詞義考證，韌性（resilience）一詞譯自拉丁語“resiliere”，意為“彈回”（bounce back），其最早在19 世紀作為物理學(xué)專業(yè)術(shù)語用以描述材料在形變過程中抵抗外力以免自身折斷的性質(zhì)[25]。此后韌性概念逐步進入了生態(tài)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科的研究視野，在多學(xué)科的深入研究和探討中，學(xué)術(shù)界對韌性的概念認知不斷深化，韌性的內(nèi)涵與外延得以豐富和完善。韌性的概念研究經(jīng)歷了數(shù)次較為徹底的修正與轉(zhuǎn)變，先是由強調(diào)系統(tǒng)在單一穩(wěn)定狀態(tài)下受到干擾后能夠恢復(fù)到初始狀態(tài)的“工程韌性”，延伸至強調(diào)系統(tǒng)消化吸收外界擾動進而實現(xiàn)平衡狀態(tài)的“生態(tài)韌性”，而后又進一步擴展為強調(diào)系統(tǒng)在復(fù)雜環(huán)境中具備變化、適應(yīng)和改變能力的“演進韌性”（或稱為“社會—生態(tài)韌性”）[26]。其中，工程韌性的目標在于追求系統(tǒng)回到初始穩(wěn)定狀態(tài)，韌性其實只是一種反彈復(fù)原的彈性；生態(tài)韌性則局限于強調(diào)系統(tǒng)的自然韌性；演進韌性的提出促成了韌性概念從自然視角向社會視角的拓展[27]。演進韌性突破了被動抵御的“耐災(zāi)性”思維，注重系統(tǒng)的動態(tài)變化與自我調(diào)適以實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展，這顯然與城市這一社會生態(tài)系統(tǒng)所需的安全治理能力相契合。以演進韌性為研究基礎(chǔ)，可探究城市在動態(tài)擾動下公共安全韌性治理的可能性及治理潛力。

演進韌性的理論內(nèi)核體現(xiàn)為霍林（Holling）和岡德森（Gunderson）提出的適應(yīng)性循環(huán)模型（Adaptive Cycle Model）與多尺度嵌套適應(yīng)性循環(huán)模型（Panarchy Model，又稱為擾沌模型）[28]。

適應(yīng)性循環(huán)模型認為系統(tǒng)的運行發(fā)展經(jīng)歷了四個階段的演化，包括快速生長、穩(wěn)定守恒、釋放和重組[29]。在時間序列上，循環(huán)始于快速生長階段，系統(tǒng)通過充分接收利用新機會獲得的資源積累來實現(xiàn)迅速成長。此時系統(tǒng)的靈活度較高，韌性得以增強，但系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分之間的聯(lián)系和內(nèi)部調(diào)節(jié)都較為微弱。在穩(wěn)定守恒階段，系統(tǒng)進入相對穩(wěn)定的持續(xù)發(fā)展期，系統(tǒng)因內(nèi)部聯(lián)系的強化而愈發(fā)具有剛性。但相對而言，系統(tǒng)自身的靈活性降低、發(fā)展速率下降，從而導(dǎo)致系統(tǒng)韌性被逐漸削減，具體表現(xiàn)為運轉(zhuǎn)方式單一、靈活性不足。隨著對現(xiàn)行結(jié)構(gòu)依賴程度的增加，系統(tǒng)變得愈加脆弱而容易遭到干擾破壞，隨之其發(fā)展進入到釋放階段。在此階段，系統(tǒng)內(nèi)緊密互聯(lián)的資源被釋放，調(diào)節(jié)控制力減弱，韌性量級降低，但系統(tǒng)受到的干擾卻成為一種創(chuàng)造力量，原本被釋放的資源成為系統(tǒng)再生和重組的來源。進入重組階段后，系統(tǒng)通過創(chuàng)新與學(xué)習(xí)增強自身韌性，以此獲得重組機會，隨后重新進入生長階段，再次開啟適應(yīng)性循環(huán)。該模型描繪了系統(tǒng)對干擾的適應(yīng)能力，并隨著不同階段而相應(yīng)變化，以維持其自身結(jié)構(gòu)穩(wěn)態(tài)。

多尺度嵌套適應(yīng)性循環(huán)模型是在適應(yīng)性循環(huán)模型的基礎(chǔ)上擴展而來的，主要強調(diào)系統(tǒng)并非局限于封閉單一的循環(huán)周期，也可能表現(xiàn)為一種跨尺度鏈接的嵌套循環(huán)形態(tài)。系統(tǒng)內(nèi)部不同尺度和等級的循環(huán)通過“反抗（revolt）”或“記憶（remember）”相互作用形成一種擾沌現(xiàn)象，當系統(tǒng)受到外界干擾時會發(fā)起“反抗”，并通過重組改革提高韌性，從而使系統(tǒng)進入到更大尺度的緩慢循環(huán)之中；“記憶”則代表系統(tǒng)憑借上一循環(huán)積累和儲存的資本實現(xiàn)自我恢復(fù)[30]。該模型揭示了干擾是發(fā)展的一部分[31]，干擾促進系統(tǒng)的發(fā)展與更新，同時系統(tǒng)本身也具有應(yīng)對干擾的靈活性，呈現(xiàn)出一種韌性能力。

從上述理論模型中可以歸納出韌性的三個關(guān)鍵屬性：一是適應(yīng)，系統(tǒng)具有應(yīng)對外界擾動的抗壓緩沖能力和準備機制，在不確定性環(huán)境中能夠始終維持動態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展；二是恢復(fù)，系統(tǒng)受到擾動后通過自我修復(fù)與保護可以回到穩(wěn)定狀態(tài)；三是學(xué)習(xí)，擾動并不會引發(fā)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性崩壞，從長遠角度來看，擾動反而是一個契機，促使系統(tǒng)能夠不斷吸收變化、革新重組以保持自身的長久存續(xù)。三者之間是相互依賴、互為支撐的關(guān)系，共同協(xié)調(diào)系統(tǒng)功能的正常運轉(zhuǎn)。

三、韌性理念視角下城市公共安全治理的新路徑

（一）以韌性理念塑造風(fēng)險應(yīng)急文化

治理模式的轉(zhuǎn)型前提是治理理念的深層次革新。首先要從戰(zhàn)略高度將韌性理念嵌入制度設(shè)計和政策安排，重構(gòu)風(fēng)險識別監(jiān)測與研判評估制度，健全應(yīng)急準備機制。其次要逐步推動韌性治理理念下沉，引導(dǎo)地方各級政府部門轉(zhuǎn)變觀念，將傳統(tǒng)的被動承受風(fēng)險思維轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃咏蛹{風(fēng)險理念，并落實于城市公共安全治理實踐。再者要以統(tǒng)一化的制度安排為治理理念的推行提供剛性保障?？v觀當今社會，風(fēng)險長期以社會生活衍生物的形式存在，韌性理念的落實保障在于從社會內(nèi)部加強軟性安全文化環(huán)境建設(shè)，形成適應(yīng)風(fēng)險應(yīng)急的社會文化共識，使多樣化社會生活個體具備“擁抱風(fēng)險”的能力。人們對風(fēng)險的恐慌多源自于對事物不確定性因素的未知，持續(xù)強化社會公眾心理抗逆力能夠有效促進他們以平和坦然的積極心態(tài)正視風(fēng)險的客觀存在。有時候相關(guān)專家并不一定能成為應(yīng)對風(fēng)險的可靠依賴，事實上個人基于自身的風(fēng)險感知作出相應(yīng)抉擇都可能成為應(yīng)對風(fēng)險的專家[32]。因此，通過定期開展安全風(fēng)險宣傳教育及相關(guān)應(yīng)急演練活動，一方面可增進社會公眾對風(fēng)險的理性認知，提高其安全素養(yǎng)和危急情況下的自救能力；另一方面可促進他們知曉城市所具有的系統(tǒng)防護和抵御風(fēng)險的能力，給予其信心、安全感和保障感。此外，還要充分發(fā)揮社區(qū)培育風(fēng)險應(yīng)急文化的重要作用，利用社區(qū)場域的交互性等有利資源構(gòu)筑起人與人之間以情感和信任為載體的互助關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，從而使人們自發(fā)形成共同應(yīng)對風(fēng)險的合力。如此，在韌性理念浸潤與風(fēng)險應(yīng)急文化塑造的雙重作用下，有效筑牢社會公眾的心理防線。

（二）以多元主體協(xié)同保障應(yīng)急恢復(fù)

城市公共安全問題目前正逐漸顯露出領(lǐng)域分化、危害加重、頻度升高的趨勢[33]，僅依靠政府力量從長遠上不足以紓解資源短缺、應(yīng)對乏力等公共安全治理困境。政府在急劇變動的社會環(huán)境中，若要提升治理效能，增強風(fēng)險擾動后的恢復(fù)和調(diào)整能力，就需要吸納多元主體的力量，構(gòu)建形成國家—市場—社會優(yōu)勢互補、資源共享的城市公共安全治理共同體，這也是推進治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。在多元主體中，政府作為權(quán)威力量居于關(guān)鍵地位，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度及全方位整合調(diào)動資源。目前亟須加強各級政府之間的聯(lián)動協(xié)作，搭建破除行政區(qū)隔的治理合作平臺，打破信息壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通，確保研判與決策的效率和效度。市場作為應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的專業(yè)化生產(chǎn)供給方，通過標準化供應(yīng)模式的運行能夠有效彌補政府應(yīng)急物資儲備不足的缺失，從而降低政府的應(yīng)急成本。為此，應(yīng)暢通政企聯(lián)系，健全市場參與突發(fā)事件應(yīng)急處置的制度化渠道，可通過預(yù)先達成合作協(xié)議，將企業(yè)納入應(yīng)急體系，當突發(fā)事件爆發(fā)時企業(yè)能夠及時響應(yīng)提供物資和技術(shù)支持，同時也有利于政府對企業(yè)的監(jiān)管和規(guī)制。然而，在非常規(guī)的緊急狀態(tài)下，政府與市場之間的協(xié)作鏈條有時可能會發(fā)生斷裂，此時觸角廣泛、組織靈活的社會力量則可以填補政府和市場因無暇顧及或無力參與而出現(xiàn)的治理空隙[34]。政府應(yīng)充分認識到社會組織具有強大的激勵和動員群眾的聯(lián)結(jié)樞紐功能，要加大對其培育扶持力度并給予政策保障和資金支持，使社會組織成為突發(fā)事件應(yīng)急處置的常備力量，同時要持續(xù)不斷將零散的社會志愿力量凝結(jié)起來，全面構(gòu)建城市公共安全治理多層次參與網(wǎng)絡(luò)。

（三）以數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新推進應(yīng)急學(xué)習(xí)

在韌性視角下，風(fēng)險、災(zāi)害和危機不再只是純粹的“傷害”，而是被視為治理體系與能力局部結(jié)構(gòu)的不良反應(yīng)[35]。換言之，重大突發(fā)事件的爆發(fā)及形成的后果在一定程度上反映了城市公共安全治理模式與環(huán)境的不協(xié)調(diào)性，其中暴露的短板與缺陷則倒逼城市在危機中“學(xué)習(xí)”并適時作出動態(tài)調(diào)整，通過不斷優(yōu)化系統(tǒng)功能來適應(yīng)外界擾動。在此階段，以審查、分析、調(diào)整為重點的各項工作的運行和開展都離不開大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等數(shù)字技術(shù)的支持。數(shù)字技術(shù)能夠匯聚整合海量的碎片化信息及復(fù)盤突發(fā)事件的應(yīng)急處置過程來檢視和評估存在的漏洞與弱項[36]，并通過實時監(jiān)測危機演化為下一步的決策改進提供科學(xué)建議。比如，新冠疫情自2020 年初爆發(fā)以來，根據(jù)疫情形勢的變化和防控需要，健康碼的推出和應(yīng)用就經(jīng)歷了“應(yīng)急創(chuàng)新—采納推廣—跨域互認—調(diào)適耦合”四個階段的優(yōu)化歷程[37]。但同時仍需警惕的是，數(shù)字技術(shù)本身也是一大隱憂，一旦數(shù)據(jù)出現(xiàn)偏差或遭到濫用，則可能會造成決策失靈甚至導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息和個人隱私泄漏，從而引發(fā)新一輪危機。所以政府在為技術(shù)的發(fā)展和革新提供良好政策環(huán)境的同時，還須進一步加強數(shù)據(jù)庫等數(shù)字技術(shù)的管控并通過法律規(guī)范加以制約，使其在制度框架內(nèi)依法有序運行。

結(jié)語

以韌性理念為依托的治理研究既回應(yīng)了城市治理現(xiàn)代化的時代要求，也為風(fēng)險情境下城市社會生活的可持續(xù)發(fā)展提供了理論支持。依循韌性理論的核心內(nèi)涵，通過闡釋和論述城市公共安全的韌性治理邏輯以及外界環(huán)境與城市安全發(fā)展的動態(tài)聯(lián)結(jié)框架，可持續(xù)探討韌性理念視角下城市公共安全治理的可行性路徑，從而為社會治理賦予更具現(xiàn)實解釋力的表達。