劉良志

（江漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430056）

從行政訴訟制度設(shè)計(jì)上看，管轄權(quán)是一項(xiàng)非常重要的制度，其不僅關(guān)系到行政相對人的訴權(quán)能否得到有效保護(hù)，更關(guān)乎依法治國的國家戰(zhàn)略是否得以貫徹落實(shí)。當(dāng)前，行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛專屬管轄權(quán)在法律適用上仍存在一定的爭議與矛盾，有待廓清。一方面，行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛通常涉及行政相對人的重大利益，妥善解決不動(dòng)產(chǎn)糾紛是行政相對人維護(hù)自身權(quán)益的客觀需要；另一方面，人民法院及時(shí)審理行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件也是有效回應(yīng)行政相對人司法需求的職責(zé)所在。為切實(shí)化解行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛管轄權(quán)爭議所導(dǎo)致的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)當(dāng)在綜合平衡模式下以行政行為是否“直接”導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)為標(biāo)準(zhǔn)確立人民法院的管轄權(quán)分工。確立這一標(biāo)準(zhǔn)，不僅能夠有效彌合各人民法院對行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛專屬管轄規(guī)定的理解分歧，也為推動(dòng)行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件的管轄規(guī)范化提供了新的思路。

一、行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄的司法價(jià)值

通常情況下，行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄主要強(qiáng)調(diào)行政相對人因不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)或與不動(dòng)產(chǎn)有關(guān)的其他權(quán)益，與行政主體之間發(fā)生行政爭議而向人民法院提起訴訟的管轄分工與權(quán)限。[1]性質(zhì)上，行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄屬于行政程序法的調(diào)整范疇，是典型的程序性條款。目的上，行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄是行政“保權(quán)”與“控權(quán)”理念在法律規(guī)定上的具體落實(shí)。作用上，行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄能夠有效回應(yīng)行政相對人及時(shí)尋求國家司法權(quán)保護(hù)的實(shí)際需求?？偟膩碇v，行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄議題不僅涉及人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的法律規(guī)范，更為重要的在于充分保障行政相對人的訴權(quán)利益。

（一）明確行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄權(quán)內(nèi)涵有助于保護(hù)行政相對人訴權(quán)

在行政審判實(shí)踐中，明確行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄權(quán)的應(yīng)然內(nèi)涵有助于厘清人民法院的管轄權(quán)范圍，避免互相推諉現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，行政相對人也能夠根據(jù)法律規(guī)定清楚明了地選擇有管轄權(quán)的人民法院進(jìn)行訴訟。起訴是行政相對人啟動(dòng)司法程序的開端，是行政相對人能否順利進(jìn)入司法程序的前置條件，任何形式上限制行政相對人訴權(quán)的行為都是司法不公的表現(xiàn)。人民法院審理行政訴訟案件不應(yīng)當(dāng)為行政相對人設(shè)置任何形式的門檻，這是司法審判工作的基本要求。

（二）明確行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄權(quán)內(nèi)涵有助于樹立司法權(quán)威

社會(huì)公眾對法治的信仰是司法權(quán)威的重要來源，明確行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄權(quán)內(nèi)涵有助于合理引導(dǎo)行政相對人通過行政訴訟的方式解決糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。行政審判中，行政主體與行政相對人存在客觀上的不對等，這種不對等不僅體現(xiàn)為訴訟主體地位方面的不對等，還包括信息不對等、資源不對等。行政主體擁有強(qiáng)大的行政管理資源，而行政相對人通常只是社會(huì)上的單個(gè)個(gè)體，雙方“力量”對比懸殊。由于行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件大多涉及行政相對人的重大利益，因而人民法院在審理該類案件時(shí)應(yīng)當(dāng)恪守行政審判要求，嚴(yán)守公平正義底線，通過每一起案件的審理樹立司法權(quán)威，依法保障行政相對人的合法權(quán)益。

（三）明確行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄權(quán)內(nèi)涵有助于實(shí)現(xiàn)公正裁判

在司法實(shí)務(wù)界流行這樣一個(gè)潛在觀點(diǎn)：“當(dāng)事人心目中傾向的人民法院能夠立案等于案件勝訴了一半?！边@樣的觀點(diǎn)雖然有失偏頗，但也是司法審判現(xiàn)實(shí)的一種折射。行政訴訟中，如若行政相對人根本無法找到正確的人民法院起訴，何談得到公正的裁判？行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件往往涉案標(biāo)的額大，對行政相對人各方面利益影響深遠(yuǎn)。明確行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄權(quán)內(nèi)涵能夠使行政相對人的訴訟資格得到基本的尊重，也有利于案件的公正裁判。加上我國是成文法國家，法官并無“造法”的權(quán)力。明確法律規(guī)定的內(nèi)涵，既是法官裁判的依據(jù)，也是實(shí)體公正的保障。

二、行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄的基本問題

形式上，行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄的基本問題主要表現(xiàn)為各級人民法院對專屬管轄法律規(guī)定的理解分歧進(jìn)而導(dǎo)致的管轄權(quán)爭議。在剖析行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄權(quán)條款的法律適用問題之前，對不動(dòng)產(chǎn)的定義及其內(nèi)容進(jìn)行梳理實(shí)有必要，目的在于厘清行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄的先設(shè)條件以及法律規(guī)定的邏輯前提。法律規(guī)定上，無論是《行政訴訟法》亦或《民事訴訟法》，對因不動(dòng)產(chǎn)糾紛引起的訴訟管轄問題都受到法律的特別規(guī)制。在行政訴訟視域內(nèi)，通常情形下的不動(dòng)產(chǎn)是指不能移動(dòng)或者移動(dòng)后其性能或者價(jià)值會(huì)降低或者喪失的財(cái)產(chǎn)，一般包括土地、房屋、草原、河流、灘涂等及其附著物。[2]自國家頒布實(shí)施《行政訴訟法》以來，雖歷經(jīng)兩次修訂，但關(guān)于行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄的規(guī)定并未發(fā)生變化。①需要說明的是，自1989 年我國制定和頒布《行政訴訟法》后，分別于2014 年和2017 年先后進(jìn)行了修訂，其中關(guān)于行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄權(quán)的表述均為“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟，由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄”。法律適用上，行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛引起的訴訟管轄當(dāng)然適用法律特別條款的規(guī)定。然而，審判實(shí)踐中，如何理解“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”已經(jīng)成為司法適用的新問題、新矛盾。具體表現(xiàn)為：其一，從法律規(guī)定的字面理解，法律條文僅規(guī)定了“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”。單就內(nèi)容來講，該表述過于模糊，在司法實(shí)踐中亦缺乏明確的適用標(biāo)準(zhǔn)，這是導(dǎo)致理解分歧的首要原因。因此，對“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”進(jìn)行準(zhǔn)確界定是釋明法律規(guī)定的核心要素。為解決這一問題，曾有法律專家試圖對此作出解釋，即“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟是指公民、法人或者其他組織因不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)與行政機(jī)關(guān)或組織發(fā)生行政爭議而向人民法院提起訴訟的案件”，[3]但該解釋并未上升為統(tǒng)一的法律適用標(biāo)準(zhǔn)，尚且停留于學(xué)理層面，故而不具備法律適用的前提。即便最新的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1 號，以下簡稱《行政訴訟法解釋》）將“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”明確為“因行政行為導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)而提起的訴訟。不動(dòng)產(chǎn)已登記的，以不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的所在地為不動(dòng)產(chǎn)所在地；不動(dòng)產(chǎn)未登記的，以不動(dòng)產(chǎn)實(shí)際所在地為不動(dòng)產(chǎn)所在地”，但該規(guī)定仍未確立“明確且統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)。其二，“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”類型寬泛，尚未明晰，導(dǎo)致人民法院管轄分工不明。目前，行政審判實(shí)踐過程中“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”案件大體可以歸納為三大類型：因不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)發(fā)生糾紛引起的房屋登記案件、土地確權(quán)案件、房屋征收案件；因行政審批引起的行政確權(quán)案件、行政許可案件；因作為或者不作為引起的不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄等訴訟類型。以上類型中，究竟哪些案件屬于“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”的管轄范圍，尚無明確依據(jù)。其三，跨行政區(qū)域集中管轄法律規(guī)定的施行亦對行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄條款的司法適用造成困擾。為盡可能減少地方干擾，現(xiàn)行《行政訴訟法》明確授權(quán)，“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”。雖然體例上前述法律規(guī)定屬于一般性規(guī)定，但在具體適用時(shí)也會(huì)對不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄規(guī)定產(chǎn)生影響。一方面，法律并未明確跨行政區(qū)域集中管轄法律規(guī)定是否適用于不動(dòng)產(chǎn)案件。如按特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的法理理解，那么所有涉及不動(dòng)產(chǎn)的案件都不可實(shí)施跨行政區(qū)域集中管轄；另一方面，假設(shè)部分不動(dòng)產(chǎn)案件能夠進(jìn)行跨行政區(qū)域集中管轄，則有違法律專屬管轄條款的設(shè)定初衷。畢竟，跨行政區(qū)域集中管轄存在不易查明案件事實(shí)的可能，也在一定程度上增加了行政相對人的訴訟負(fù)擔(dān)，有違司法便民原則，甚至無法達(dá)到“案結(jié)事了”的司法標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)此，司法實(shí)務(wù)中，多重原因、多種因素的共同作用導(dǎo)致各人民法院對行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄規(guī)定的法律適用發(fā)生理解偏差，這是管轄權(quán)爭議的焦點(diǎn)所在。為統(tǒng)一司法適用之標(biāo)準(zhǔn)，明確各人民法院的管轄權(quán)范圍，在對現(xiàn)有行政訴訟案件類型進(jìn)行合理分類的基礎(chǔ)上，確定行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)才是解決當(dāng)前困境的核心所在。

三、行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄權(quán)爭議的可能成因

整體上，對于行政訴訟案件管轄困境的成因，有學(xué)者將其歸結(jié)為法律制度的設(shè)計(jì)缺陷和外部機(jī)制對于案件管轄的影響兩大方面。其中，就法律制度設(shè)計(jì)缺陷而言，主要的影響因素包括來自民事訴訟法的影響、對原告選擇管轄人民法院權(quán)利的忽視以及管轄異議權(quán)不明確三個(gè)方面。外部機(jī)制對于管轄的影響則主要來源于對行政訴訟制度的過度自信、對人民法院與政府之間的特殊關(guān)系把握不到位以及維穩(wěn)因素的影響。[4]事實(shí)上，行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件的管轄與行政訴訟案件管轄的整體境遇尚且不同，尤其在法律適用層面上的困境更是呈現(xiàn)出不同的因由，主要表現(xiàn)為：

（一）各人民法院對法律規(guī)定的理解分歧

如前所述，歷次修訂的《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄規(guī)定的條文在字面上并沒有任何變化，但在行政審判實(shí)踐中對“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”的理解卻有分歧。有的人民法院認(rèn)為，只要是涉及不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟，無論該訴訟的行政法律關(guān)系如何，都應(yīng)當(dāng)由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄；有的人民法院則認(rèn)為，對行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄的理解不能“一刀切”，要根據(jù)行政案件所涉及的行政法律關(guān)系進(jìn)行區(qū)分。針對前一種理解模式，人民法院的處理方式通常有兩種：一是人民法院不予立案，直接告知行政相對人向不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院起訴；二是人民法院先行受理立案，在受理立案后通過行政裁定的方式將卷宗移送不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院審理。但后者往往使受移送人民法院處于尷尬之境地。一方面，行政相對人以人民法院已經(jīng)明確告知要向不動(dòng)產(chǎn)所在地法院起訴為由，如果不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院不予受理立案，行政相對人就會(huì)不斷“制造矛盾”，行政相對人和人民法院都陷入兩難境地。另一方面，法律明文規(guī)定受移送人民法院不得另行移送案件，對于確實(shí)存在管轄權(quán)爭議的案件需要請示上級人民法院通過法定程序另行處理。然而，這一過程耗時(shí)較長，對行政相對人和受移送人民法院都是訴訟負(fù)擔(dān)。而針對后一種理解模式，現(xiàn)行法律及司法解釋的相關(guān)規(guī)定含糊不清，且未確立明確的適用標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致司法實(shí)踐中的爭論時(shí)常出現(xiàn)。

（二）部分人民法院主動(dòng)放棄案件管轄權(quán)

行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件兼具案情復(fù)雜、牽涉面廣等較為顯著的特征，部分案件可能存在行政相對人人數(shù)較多的情況。該類案件審理過程耗時(shí)費(fèi)力，有時(shí)達(dá)不到案件裁判應(yīng)有的法律效果和社會(huì)效果，處理不當(dāng)甚至?xí)鹕显L、群訪等事件發(fā)生，加上人民法院內(nèi)部考核指標(biāo)體系的要求，部分人民法院出于維護(hù)部門穩(wěn)定和保證結(jié)案率的雙重考慮，寧愿背負(fù)不予受理案件帶來的各方面壓力，也不愿意讓案件“進(jìn)門”，進(jìn)而主動(dòng)選擇放棄自身該有的管轄權(quán)。如此以來，人民法院之間互相推諉的現(xiàn)象便顯現(xiàn)出來，并由此導(dǎo)致二難局面的出現(xiàn)。一方面，行政相對人認(rèn)為人民法院“故意”刁難，增加訴訟負(fù)擔(dān)，對人民法院工作不滿意程度加深；另一方面，各人民法院也因立案審查工作“摩擦”不斷。

（三）行政主體的權(quán)力范圍與人民法院的設(shè)置不適宜

一般情況下，人民法院的設(shè)置與行政主體的行政區(qū)劃相對應(yīng)。理想模式下的行政訴訟應(yīng)當(dāng)發(fā)生在行政主體與行政相對人同處一個(gè)行政轄區(qū)內(nèi)，因而并不存在行政訴訟管轄權(quán)沖突的問題。但是，隨著社會(huì)不斷發(fā)展，特別是中大型城市的興起，行政主體的行政管轄權(quán)邊界不斷擴(kuò)大，而其法定登記的機(jī)關(guān)住所地又固定于某一區(qū)域，就會(huì)出現(xiàn)行政訴訟案件中行政主體與訴爭的不動(dòng)產(chǎn)標(biāo)的之間并不處于同一行政區(qū)域的特有現(xiàn)象，這也是導(dǎo)致案件管轄權(quán)爭議的又一因素。對于相對簡單的行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件，有管轄權(quán)的人民法院為了達(dá)到結(jié)案數(shù)要求或者追求統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上的光鮮，爭著盡快立案審結(jié)，而對于較為復(fù)雜的案件則“技術(shù)處理”至其他人民法院，從而導(dǎo)致矛盾外推結(jié)果的出現(xiàn)。

四、對行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄規(guī)定的理解與分析

根據(jù)學(xué)界共識，我國行政訴訟制度是在民事訴訟制度的基礎(chǔ)上建立并不斷完善的，因而應(yīng)當(dāng)關(guān)注民事訴訟制度領(lǐng)域中不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄的相關(guān)規(guī)范?，F(xiàn)行《民事訴訟法》第三十四條第一款第一項(xiàng)規(guī)定：“因不動(dòng)產(chǎn)糾紛提起的訴訟，由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄?！睂W(xué)理上，有學(xué)者認(rèn)為，《民事訴訟法》中不動(dòng)產(chǎn)“專屬管轄”的含義可以從兩個(gè)層面進(jìn)行理解：一是將特定種類的案件交由特定地域的法院管轄，便于事實(shí)調(diào)查和訴訟活動(dòng)，同時(shí)，這種“專屬”管轄還有一定的歷史傳統(tǒng)因素。二是專屬管轄是一種原則上排他的管轄，不允許存在選擇余地。[5]但是，對于不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件是否需要區(qū)分不同類型實(shí)施管轄的問題，法律并未作出明確規(guī)定，這也導(dǎo)致司法實(shí)踐中出現(xiàn)困惑。[6]法律層面上，最高人民法院通過對“不動(dòng)產(chǎn)”內(nèi)涵進(jìn)行解釋的方式明確了人民法院的管轄權(quán)歸屬問題。例如，最高人民法院于2022 年頒布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民事訴訟法解釋》）第二十八條規(guī)定：“民事訴訟法第三十四條第一項(xiàng)規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)糾紛是指因不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利確認(rèn)、分割、相鄰關(guān)系等引起的物權(quán)糾紛。農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同糾紛、房屋租賃合同糾紛、建設(shè)工程施工合同糾紛、政策性房屋買賣合同糾紛，按照不動(dòng)產(chǎn)糾紛確定管轄。不動(dòng)產(chǎn)已登記的，以不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的所在地為不動(dòng)產(chǎn)所在地；不動(dòng)產(chǎn)未登記的，以不動(dòng)產(chǎn)實(shí)際所在地為不動(dòng)產(chǎn)所在地?！边@一司法解釋是對前述《民事訴訟法》不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄權(quán)范圍的再次界定。需要指出的是，最高人民法院在2004 年10 月26 日頒布的《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》突破了不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄不作性質(zhì)區(qū)分的界限，對合同之債涉及不動(dòng)產(chǎn)的，規(guī)定了可不必然為專屬管轄。從民事訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛管轄規(guī)定來看，雖然由不動(dòng)產(chǎn)所在地法院管轄的原則沒有改變，但對于不同的案件類型確定了不同的管轄法院，而不再是將涉及不動(dòng)產(chǎn)糾紛的案件均規(guī)定為不動(dòng)產(chǎn)所在地法院管轄。

雖然前述之內(nèi)容是民事訴訟中的部分法律規(guī)定，但其對行政訴訟的發(fā)展同樣具有借鑒價(jià)值。從最高人民法院出臺(tái)的司法解釋和相關(guān)答復(fù)中可以窺見，最高人民法院關(guān)于行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件專屬管轄的基本態(tài)度也在一定程度上發(fā)生改變。例如，最高人民法院《對有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的非訴行政案件執(zhí)行管轄問題的答復(fù)》（法行〔1995〕13 號）規(guī)定：“有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的非訴行政案件執(zhí)行，可以由被執(zhí)行人所在地人民法院管轄，也可以由不動(dòng)產(chǎn)所在地或作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地的人民法院管轄。由哪個(gè)法院執(zhí)行，可由申請執(zhí)行人選擇?！庇秩纾罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理行政案件管轄的解釋》（法釋〔2001〕6 號）也明確規(guī)定：“產(chǎn)權(quán)界定行為直接針對不動(dòng)產(chǎn)作出的，由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄。產(chǎn)權(quán)界定行為針對包含不動(dòng)產(chǎn)在內(nèi)的整體產(chǎn)權(quán)作出的，由最初作出產(chǎn)權(quán)界定的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄；經(jīng)過復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)改變原產(chǎn)權(quán)界定行為的，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄?！痹偃?，最高人民法院在《行政訴訟法解釋》中明確將“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”解釋為“因行政行為導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)而提起的訴訟。不動(dòng)產(chǎn)已登記的，以不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的所在地為不動(dòng)產(chǎn)所在地；不動(dòng)產(chǎn)未登記的，以不動(dòng)產(chǎn)實(shí)際所在地為不動(dòng)產(chǎn)所在地”。

總體上看，雖然行政訴訟中涉及不動(dòng)產(chǎn)糾紛專屬管轄的法律規(guī)定較少，并且法律和司法解釋之間的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，相關(guān)規(guī)定也處于不斷變化之中，但從中依然可以得出最高人民法院對涉及不動(dòng)產(chǎn)糾紛的行政訴訟案件并未完全交由不動(dòng)產(chǎn)所在地法院專屬管轄的基本觀點(diǎn)。

五、化解行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄權(quán)爭議的路徑選擇

因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟適用不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄法律規(guī)定是法律適用之本意，但鑒于前述各方面的原因，要求審判機(jī)關(guān)準(zhǔn)確理解法律規(guī)定的含義并構(gòu)建明確的規(guī)則適用標(biāo)準(zhǔn)。從法理角度考量，法律規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄的目的，不僅在于追求公平公正的法律價(jià)值，依法維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，更是為了便于行政相對人訴訟、便于人民法院公正行使行政審判權(quán)和便于裁判結(jié)果的順利執(zhí)行。在嚴(yán)格法律適用的角度上，對行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄權(quán)的法律規(guī)制也應(yīng)當(dāng)確立起統(tǒng)一的司法適用標(biāo)準(zhǔn)，避免司法審判實(shí)踐中產(chǎn)生互相推諉和管轄權(quán)濫用之問題。關(guān)于行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄權(quán)條款的法律適用爭議及其司法適用模式，大體表現(xiàn)為以下幾類：

（一）行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件一律由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄

案例：廣西壯族自治區(qū)柳州市黃翠英等與柳州市國土資源局撤銷具體行政行為糾紛上訴案（案號：〔2011〕柳市立行終字第4 號）。一審柳州市魚峰區(qū)人民法院認(rèn)為，起訴人提起行政訴訟的目的是不服行政機(jī)關(guān)“頒證”的具體行政行為。該案作出最初具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是柳州市國土資源局，其辦公所在地不在魚峰區(qū)轄區(qū)內(nèi)。根據(jù)《行政訴訟法》（1989 年）第十七條的規(guī)定，行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。一審人民法院裁定對黃翠英等的起訴不予受理。同時(shí)，黃翠英等原告在上訴中指出，首先，國土資源局的“頒證”行為是直接指向其不動(dòng)產(chǎn)的；其次，“頒證”行為圍繞其房屋進(jìn)行，而國土資源局不可能離開房屋而孤立地作出“頒證”行為，因而一審人民法院作出的裁定沒有法律依據(jù)。柳州市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，被上訴人柳州市國土資源局不經(jīng)核實(shí)，違法將上訴人與他人共有的房屋頒發(fā)土地使用證給第三人使用，嚴(yán)重侵害了上訴人的合法權(quán)益。根據(jù)《行政訴訟法》（1989 年）第十九條的規(guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄。由于該案爭議的土地在柳州市魚峰轄區(qū)的范圍內(nèi)，因而該案應(yīng)由柳州市魚峰區(qū)人民法院管轄。后柳州市中級人民法院撤銷一審人民法院不予受理裁定，指令其繼續(xù)審理。

可見，在涉及行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件的審理中，上級人民法院對一審人民法院不予受理或者移送其他人民法院審理的司法裁定是以撤銷原審裁定繼續(xù)審理或者指令審理的方式處理的。這就意味著，部分人民法院認(rèn)為，凡涉及不動(dòng)產(chǎn)的行政訴訟案件，無論是因何原因提起訴訟，也不論訴訟案由如何，都應(yīng)當(dāng)歸屬不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄。

（二）行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件應(yīng)根據(jù)案件具體情形確定管轄人民法院

案例：湖北省武漢市易漢霞、田愛珍等訴湖北省國土資源廳要求履行查處違法競買、出讓土地的法定職責(zé)案（一審案號：〔2016〕鄂0106 行初257 號；二審案號：〔2016〕鄂01 行轄19 號）。一審行政裁定書主要內(nèi)容為：“經(jīng)審查，本案系因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟。根據(jù)《行政訴訟法》（2014 年）第二十條的規(guī)定，本案應(yīng)當(dāng)由原告所有的不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院即武漢市江漢區(qū)人民法院專屬管轄，遂根據(jù)《行政訴訟法》（2014 年）第二十條、第二十二條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8 號）第六十三條第一款第六項(xiàng)的規(guī)定，將案件移送管轄?！蔽錆h市江漢區(qū)人民法院受理該案后，對案件管轄權(quán)的理解產(chǎn)生異議，后報(bào)請武漢市中級人民法院指定管轄。武漢市中級人民法院審理后作出《關(guān)于指定武昌區(qū)人民法院管轄原告易漢霞等訴被告湖北省國土資源廳履行法定職責(zé)一案的函》，主要內(nèi)容為：“武漢市武昌區(qū)人民法院受理的易漢霞、田愛珍等人訴湖北省國土資源廳要求履行查處違法競買、出讓土地的法定職責(zé)案，屬于典型的行政不作為類案件。法律規(guī)定因不動(dòng)產(chǎn)引起的行政訴訟，主要是指行政行為直接針對不動(dòng)產(chǎn)而引發(fā)的糾紛。本案原告的訴訟請求為請求人民法院依法確認(rèn)被告對其提出查處申請未履行法定職責(zé)的行為違法，判令被告依法履行法定職責(zé)。故本案不屬于因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟，應(yīng)當(dāng)由未履行法定職責(zé)的機(jī)關(guān)所在地的人民法院即武昌區(qū)人民法院管轄?！?/p>

由此可以看出，隨著行政司法審判實(shí)踐的發(fā)展，對“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”的理解發(fā)生了一定變化?！耙虿粍?dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”中“不動(dòng)產(chǎn)”是法律關(guān)系指向的客體，是產(chǎn)生行政訴訟的標(biāo)的。如果不動(dòng)產(chǎn)僅僅是作為證據(jù)或僅與案件有關(guān)聯(lián)，則不適用不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄法律規(guī)定。有專家認(rèn)為，就當(dāng)前行政審判實(shí)踐看，類似的行政訴訟案件可分為幾大類：因不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)歸屬提起的行政訴訟；因建筑物的拆除、翻修、改建、擴(kuò)建等而提起的行政訴訟；因土地征收、征用及與此有關(guān)的行政處罰或行政強(qiáng)制措施所致的行政訴訟；因污染不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟。這類不動(dòng)產(chǎn)行政訴訟案件的管轄?wèi)?yīng)歸屬不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院。如果不動(dòng)產(chǎn)所在地涉及兩個(gè)以上人民法院，可以由原告選擇其中一個(gè)人民法院提起訴訟。[7]從該觀點(diǎn)可以看出，除了這四大類的行政訴訟案件，其他涉及不動(dòng)產(chǎn)的行政訴訟案件管轄?wèi)?yīng)根據(jù)案件具體情況確定。以上理解至少傳達(dá)出這樣一種觀點(diǎn)，即并非所有涉及不動(dòng)產(chǎn)行政訴訟的法律案件均由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄。

還需指出的是，盡管《行政訴訟法解釋》將“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”理解為“因行政行為導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)而提起的訴訟”，但在行政審判實(shí)踐中存在這樣一種現(xiàn)象，即涉及不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的行政行為并非是單一的行政行為，而往往存在多個(gè)或多種行政行為，如行政確認(rèn)行為、行政評估行為等。此類行政行為是否會(huì)導(dǎo)致物權(quán)變動(dòng)？這在理解過程中又會(huì)產(chǎn)生新的解釋矛盾。一方面，就不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的行政行為而言，行政確認(rèn)行為、行政評估行為可能是“過程性”行為，但不能因此簡單地認(rèn)為這些行為與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)毫無關(guān)聯(lián)。從廣義的角度看，這些行政行為與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)有著極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，當(dāng)然可以理解為是導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的行政行為。另一方面，從狹義的角度講，前述行政行為確實(shí)并未直接造成不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的法律后果。從這一視角來說，此類行政行為就不應(yīng)當(dāng)適用前述《行政訴訟法解釋》的相關(guān)規(guī)定。

（三）行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件管轄的綜合平衡

在確定行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件的管轄分工之前，有必要清楚掌握行政訴訟管轄權(quán)的原則。一般認(rèn)為，行政訴訟管轄原則主要包括便于當(dāng)事人進(jìn)行訴訟的原則；保證人民法院正確、公正、有效行使審判權(quán)的原則；人民法院均衡負(fù)擔(dān)原則。[8]也有學(xué)者指出，行政訴訟的管轄原則包括便于當(dāng)事人訴訟原則；人民法院均衡負(fù)擔(dān)原則；原則性與靈活性相結(jié)合原則。[9]行政訴訟管轄權(quán)原則貫穿行政訴訟案件管轄權(quán)分工的全過程，所有行政訴訟案件的管轄分工都應(yīng)當(dāng)遵循這些原則，這是行政訴訟案件管轄權(quán)分工的基礎(chǔ)。作為不動(dòng)產(chǎn)行政訴訟案件的管轄問題，自然不能突破以上原則。根據(jù)最常見的一種解釋：不動(dòng)產(chǎn)行政訴訟案件必須由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄之原因在于便利行政相對人訴訟以及便利人民法院利用現(xiàn)有條件充分查清案件事實(shí)進(jìn)行行政審判（即“兩便原則”）。但在具體行政審判實(shí)踐中，如果單純地將所有涉及不動(dòng)產(chǎn)的行政訴訟案件全部歸口不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄卻與司法實(shí)踐不相適宜。一方面，行政訴訟管轄的法律規(guī)定“脫胎”于民事訴訟法律相關(guān)規(guī)定，但其忽視了一個(gè)重要的前置因素，那就是行政訴訟案件與民事訴訟案件有著本質(zhì)上的不同；另一方面，最近幾年來，人民法院根據(jù)司法改革的要求不斷推進(jìn)行政訴訟管轄權(quán)的改革創(chuàng)新，跨行政區(qū)域集中管轄、交叉管轄等新的管轄權(quán)分工方式走進(jìn)公眾視野。即便有人認(rèn)為當(dāng)前司法改革中的某些嘗試飽受學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界詬病，[10]但并不能因此簡單否定司法改革的要求和初心。

如此，對“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”的行政案件管轄權(quán)設(shè)定應(yīng)當(dāng)以綜合平衡模式為依據(jù)加以調(diào)整，力爭在法律實(shí)體與程序設(shè)置之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。[11]所謂“綜合平衡模式”，是指根據(jù)行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件中的不動(dòng)產(chǎn)所在地以及行政法律關(guān)系，在堅(jiān)持公平公正審理的基礎(chǔ)上確定受訴人民法院的管轄權(quán)。之所以將綜合平衡模式明確為行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄權(quán)的依據(jù)，理由在于：其一，貫徹落實(shí)國家司法改革的要求。司法改革是一國司法體制的進(jìn)一步改良。建設(shè)社會(huì)主義法治國家是時(shí)代發(fā)展之必需，也是保障人權(quán)、追求公平正義的必然要求。幾十年來，我國司法機(jī)構(gòu)的變化以及取得的成效甚為明顯，在維護(hù)公眾權(quán)利方面取得了長足進(jìn)步。本輪司法改革更加注重對公眾司法權(quán)利的保障以及對社會(huì)公平正義的追求。與以往所不同的是，在行政審判領(lǐng)域，人民法院的工作重心正在發(fā)生轉(zhuǎn)移。雖然行政審判受到社會(huì)公眾詬病的方面較多，但人民法院作為保護(hù)公眾合法權(quán)益的最后一道防線，在處理行政主體與行政相對人的糾紛過程中必須直面問題焦點(diǎn)，頂住各方壓力，以落實(shí)維護(hù)公平正義的司法職責(zé)。其二，有效緩解行政訴訟管轄權(quán)劃分與行政相對人訴訟負(fù)累的矛盾。近五年以來，司法改革不斷深化，減輕訴訟當(dāng)事人負(fù)累和追求社會(huì)公平正義已然成為人民法院的主觀價(jià)值追求，也是本輪司法改革的初衷所在。由于法律規(guī)定不明確，行政相對人多次往返奔波于各人民法院起訴的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這樣的現(xiàn)實(shí)狀況不僅有違司法為民的價(jià)值追求，也不利于及時(shí)有效保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。其三，防止各人民法院因案件管轄權(quán)分工導(dǎo)致的司法效率低下。正如前文所述，各人民法院基于案件審結(jié)數(shù)以及案件法律效果、社會(huì)效果等綜合方面因素，對于復(fù)雜度高、社會(huì)影響大的不動(dòng)產(chǎn)行政訴訟案件往往想盡一切辦法向外推，以減少自身負(fù)擔(dān)。據(jù)此，明確行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄的法律依據(jù)能夠有效避免各人民法院之間互相推諉現(xiàn)象的發(fā)生。對本就屬于自身應(yīng)當(dāng)管轄的案件沒有推脫的理由，履行好人民法院應(yīng)有的職責(zé)。

具體判斷標(biāo)準(zhǔn)上，做好行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件的管轄分工工作，應(yīng)在把握行政訴訟管轄權(quán)原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合案件本身涉及的行政法律關(guān)系以及司法改革的要求綜合規(guī)范案件管轄權(quán)，嚴(yán)格確立由“直接”導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的行政行為歸屬不動(dòng)產(chǎn)所在地法院管轄的原則。究其原因：其一，《行政訴訟法》關(guān)于案件管轄的原則貫穿人民法院行政訴訟管轄權(quán)分工的過程始終，是行政訴訟案件管轄權(quán)設(shè)定的“指導(dǎo)思想”，任何行政訴訟案件的管轄都不能突破原則規(guī)定。其二，一起行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件歸屬哪個(gè)人民法院管轄，其核心要素在于審查該行政行為是否“直接”引起行政相對人不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)。即便該案件本身涉及不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)或者存在與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)相關(guān)聯(lián)的因素，但由于行政行為并非與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)“直接”關(guān)聯(lián)，主要考慮到行政訴訟案件審理的便宜性和受訴人民法院的工作量，這樣的案件就不應(yīng)當(dāng)由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄，而應(yīng)當(dāng)歸屬案件本身涉及的行政法律關(guān)系發(fā)生地人民法院管轄。其三，行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件管轄權(quán)的歸屬應(yīng)當(dāng)契合行政訴訟管轄的改革思路。事實(shí)上，自2000 年起，部分人民法院已經(jīng)實(shí)施對行政訴訟案件的提級管轄、異地管轄、集中管轄，[12]并不斷推進(jìn)行政訴訟案件管轄的創(chuàng)新性改革措施。應(yīng)當(dāng)看到，行政訴訟案件的集中管轄亦或其他管轄方式實(shí)際上已經(jīng)變通了不動(dòng)產(chǎn)糾紛專屬管轄權(quán)法律條款。[13]在這樣的大背景下，行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件的管轄權(quán)劃分必將出現(xiàn)重大調(diào)整。但無論管轄權(quán)在法律制度上如何設(shè)定，均不應(yīng)影響人民法院對案件本身的公正審理。

結(jié)語

行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄作為行政訴訟管轄權(quán)法律設(shè)定的一個(gè)方面，問題雖小，但司法實(shí)踐價(jià)值較大。行政訴訟案件的管轄權(quán)分工在某種程度上可視為對案件管轄權(quán)分配的“技術(shù)性處理”，深藏其后的是法治觀念和公平正義價(jià)值的具體體現(xiàn)。在可預(yù)期的時(shí)期內(nèi)，行政訴訟案件在法律層面的管轄權(quán)分配問題還有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)完善。明確行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)，既是司法改革背景下的制度設(shè)計(jì)問題，也是法律適用的現(xiàn)實(shí)要求?，F(xiàn)階段，在綜合平衡模式下，將“直接”導(dǎo)致物權(quán)變動(dòng)的行政行為確定為行政訴訟不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄條款的法律適用標(biāo)準(zhǔn)，既有利于解決司法實(shí)踐中存在的管轄權(quán)爭議矛盾，也有利于落實(shí)司法為民的法治理念，還為行政訴訟管轄權(quán)制度的科學(xué)發(fā)展預(yù)留了一定的調(diào)整空間。