高校公用房有償使用改革的五重邏輯

孫曉雪 李紫軒 王 干

高校公用房有償使用改革的五重邏輯

孫曉雪 李紫軒 王 干

[揚州大學]

加強高校房產資源治理是新時期高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要組成部分，也是推動高校內涵式發(fā)展的重要舉措，通過厘清高校公用房有償使用改革的制度邏輯、數(shù)據(jù)邏輯、分類邏輯、核算邏輯和實施邏輯，有利于全面審視高校公用房有償使用改革的關鍵要素，科學系統(tǒng)地進行改革規(guī)劃與實施。

房產資源；公用房；有償使用；定額標準

新時期，圍繞全面提升學校治理水平和治理能力現(xiàn)代化，不斷強化高校國有資產管理，以績效為導向實施公用房有償使用改革是大勢所趨。以清華、南大、中國礦大為代表的一批綜合性大學結合各自校情，積極探索公用房定額測算、有償使用改革，取得了實質性的成效。[1][2][3]然而，由于各校操作方式各異，個性化特征突出，普適性相對較弱，使得其它高校在借鑒過程中難以有效轉化。因此，本文旨在最大限度地撇去高校公用房有償使用改革的個性化因素，通過系統(tǒng)分析高校公用房有償使用改革的制度邏輯、數(shù)據(jù)邏輯、分類邏輯、核算邏輯和實施邏輯，以期為有效破解改革過程中的難點、堵點及關鍵性問題，深入推動改革實踐，提供導引。

一、制度邏輯——基于績效導向的公用房改革制度設計

借助公共產品理論，人們清楚地認識到高校不同種類的公用房具有純公共產品或準公共產品的屬性，可以通過一定的經濟手段來提高公用房使用效能，解決閑置、浪費和不當占用等問題，建立公用房使用的自我約束、自我調控機制，進而實現(xiàn)不同種類高校公用房資源的合理優(yōu)化配置。這種基于績效理念的公用房改革制度設計實質上是房產資源無償占有與高效利用之間新舊觀念的較量，其目的就是要從傳統(tǒng)粗放式的房屋資源調撥模式向強調以績效為導向的房屋資源配置模式轉變，就是要解決無理由占房、產出效率不高的現(xiàn)象，就是要推動合理使用、優(yōu)化資源配置。

“有償使用”在公用房改革制度設計中，扮演著極為重要的政策工具角色，但“有償使用”所形成的收費，本身并不是目的，只是一個經濟杠桿，是要通過收費盤活存量房產資源，促進各二級單位自我管理、自我約束，樹立公用房使用成本意識，擴大房產資源管理自主權，通過建立合理有效的成本分攤和調配機制，進而提高全校公用房使用效能。

以績效為導向進行公用房改革制度設計時，要有效協(xié)調并平衡好整體利益與局部利益、集體利益和個人利益，充分體現(xiàn)制度設計的科學性、合理性、系統(tǒng)性、可執(zhí)行性等。具體而言，需要重點關注以下四個方面的問題：一是如何讓廣大教職工轉換固有思維，充分認識到公用房有償使用改革的必要性和重要性；二是如何構建學校房產資源績效配置的二級管理機制，充分調動二級單位參與房產資源績效管理的主動性、積極性和創(chuàng)造性；三是如何考慮不同學科、院系的用房特點，科學合理地制訂公用房有償使用核算方法及收費標準；四是如何綜合協(xié)調經濟手段和行政措施，有效推動產房資源的動態(tài)調整和有序管理，落實相應的準入和退出機制等。

二、數(shù)據(jù)邏輯——基于“圖-數(shù)-文-檔”一體化的用房信息

俗話說“工欲善其事，必先利其器”。高校進行公用房有償使用改革，首先要對房源數(shù)據(jù)進行全面摸底，切實掌握各類用房信息，從而為后期編制改革方案，進行周詳細致、科學合理的論證，提供強有力支撐。從“量”的角度來看，全校各類在用房源有多少，閑置房源有多少，以及這些房源如何分布，房間建筑面積、使用面積各是多少，由什么單位在管理、使用，從“質”的角度來看，各類房源的狀況、結構、功能如何，原先設計用途、實際用途各是什么，是否具備修繕改造的可能性等等。[4]這些用房信息不僅數(shù)據(jù)和文字說明要翔實，配套的圖紙、檔案也要一應俱全，而且更為關鍵的是要形成“圖-數(shù)-文-檔”一體化，圖文并茂地反映樓宇坐落、建筑信息、產權信息、修繕記錄、房屋結構、使用信息等內容，從而為“看圖說話”進行公用房有償使用改革，提供第一手資料。

建議有條件的高校盡早開發(fā)或購置適用于本單位的房產管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)公用房數(shù)據(jù)信息的可視可查、統(tǒng)計分析、動態(tài)更新等功能。更為甚者，可以在學校內部管理體制、機制及技術方案許可的前提下，進一步實現(xiàn)房產管理信息系統(tǒng)同校園地理信息系統(tǒng)、資產管理信息系統(tǒng)、公房出租出借管理系統(tǒng)、水電計費管理系統(tǒng)等的數(shù)據(jù)關聯(lián)、互聯(lián)互通，從而形成基于學校房產資源的大數(shù)據(jù)應用平臺。這不僅對于實施公用房有償使用改革不可或缺，而且對于整體提升學校房產資源治理水平和治理能力現(xiàn)代化也至關重要。

三、分類邏輯——基于校情運營管理特點的用房分類方法

從目前實施高校公用房有償使用改革的成功案例來看，這些高校實施公用房使用改革時往往是立足校情，在充分考量學校公用房實際運營管理特點的基礎上，對公用房類型進行劃分，并分別制定相應的用房管理辦法。例如，可以根據(jù)校情特點，將學校公用房分為教學科研用房、經營服務用房、后勤保障用房、師生住宿用房、公共服務用房、機關辦公用房等六大類，相應的用房改革思路如下：

首先，教學科研用房實行定額分配、有償使用的辦法，在保障各單位基本用房的基礎上，定額內免費使用，超定額有償使用，校院之間總額結算。

其次，經營服務用房實行總額核算、契約管理、成本控制的辦法，由學校同資產經營單位簽訂協(xié)議，按年結算資源使用費，并將經營服務用房資源使用費收費情況納入資產經營單位的年度經營業(yè)績考核目標。

再次，后勤保障用房實行工作用房與生活用房相分離的辦法，除必要的值班用房、倉儲用房等進行專項核定外，后勤保障人員住宿用房將逐步納入學校師生住宿用房統(tǒng)一管理。

第四，師生住宿用房實行集中管理、有償使用的辦法，各單位不得另行為職工安排住宿用房，尤其對青年教師公寓這類周轉性質的住宿用房，要積極引入智能化管理手段，促進房屋有序周轉使用。

第五，公共服務用房實行集中管理的辦法，由歸口部門統(tǒng)籌管理校級教室、體育館、會議室、報告廳、禮堂等。出租出借、創(chuàng)收性質的辦班等所涉公共服務用房，實行申請備案、有償使用。

最后，機關辦公用房實行辦公區(qū)域與輔助用房相分離的辦法，會議室納入公共服務用房管理，各單位檔案室、資料室、儲藏室等原則上從辦公區(qū)域撤出，實行集約化、專業(yè)化管理；對于面向師生服務的窗口部門，其業(yè)務用房盡可能采取“辦事大廳”形式，減少不必要的隔斷與用房面積浪費。

四、核算邏輯——基于逆向思維的教學科研用房定額及收費

教學科研用房是學校公用房的主體，一般是指分配給學院用于人才培養(yǎng)、科學研究、開展實驗實習、辦公以及學生自修、科技文藝活動等的用房。教學科研用房定額指標體系，是一系列反映教學科研用房應然配置特征的相對獨立又相互聯(lián)系的指標及參數(shù)所組成的有機整體?？梢圆捎媚嫦蛩季S方式，從校、院兩級實然教學科研用房總量入手，通過構建一系列指標參數(shù)，核算出各學院應然分配的教學科研用房總量。

需要指出的是，構建教學科研用房指標體系時，不要將“科研用房”單列成一項指標。一則業(yè)內并沒有權威、公允的規(guī)定或文件明確“科研用房”及其面積應如何配置；二則“教學”與“科研”兩類活動本就相輔相成、相互促進，而且從房屋實際功用來看，也很難區(qū)分出純粹的“科研用房”。

具體構建教學科研用房定額指標體系時，可采用三步走思路。第一步，尋找依據(jù)。目前與高校公用房配置最為密切的文件是《普通高等學校建筑面積指標（2018版）》和《黨政機關辦公用房建設標準（2014版）》，前者在“表6_按學科分的實驗實習用房建筑面積指標”為高校不同學科生均應然配置的實驗實習用房面積（建筑面積可通過乘以建筑系數(shù)0.7轉化為使用面積）提供了參照，后者為教職工應然配置的辦公面積提供了參照。第二步，建立指標。要綜合考慮學校公用房實際，衡量績效的落腳點等因素加以確定。在此介紹一種“4分法”定額指標體系模型供參考，見表1。前3項指標側重于“?；尽?，第4項指標主要體現(xiàn)“講績效”。第三步，核定參數(shù)。各項指標參數(shù)的核算口徑要逐一細化、明確，具體指標參數(shù)要經過多輪反復測算加以確定，而且在實際核算過程中，還要形成多套方案，以供比較，科學決策。

表1 “4分法”教學科研用房定額指標體系模型

制定教學科研用房有償使用收費標準時，亦可采用逆向思維方式，從學院可用于繳費的經費渠道（如科研間接費、學院自籌）及其金額、學校擬收費的總額等入手，進行反向推算。這里還有兩個配套事項順帶提及一下：一是要建立分段累進的階梯式收費標準，如超定額10%以內采用低收費標準，超定額50%采用高收費標準，從而有效發(fā)揮階梯式收費的杠桿調節(jié)作用；二是要建立?？顚Ｓ煤褪召M返還機制，一方面將有償使用收費仍用于教學科研用房的修繕及其基本條件的改善，能夠有效保障教學科研用房處于良好狀況，另一方面對及時完成收費結算的學院予以獎勵，有利于營造良好的教學科研用房有償使用氛圍。

五、實施邏輯——基于全校上下協(xié)同聯(lián)動的改革實施路徑

公用房有償使用改革是一個系統(tǒng)工程，可謂“牽一發(fā)而動全身”。作為學校戰(zhàn)略性資源調配的破冰之舉，公用房有償使用改革勢必會打破傳統(tǒng)房產資源分配的利益格局，因此具體實施時，不僅需要領導重視、部門配合、上下同心、群策共力，還要圍繞改革，把控好行政管理與經濟調節(jié)、制度執(zhí)行與實施激勵、壓力傳遞與潛能發(fā)揮等方方面面的關系。

學校層面，要加強頂層設計，成立相應的改革工作領導小組和工作小組，明確職責分工，精心組織實施，統(tǒng)籌推進改革進程；要將各類用房改革方案的運行與房產資源配置的有效性相結合，充分考慮改革方案的科學性、可行性和可操作性。

職能部門層面，房產資源歸口管理部門要根據(jù)改革總體要求，把握相關制度文件出臺和實施的時間節(jié)點，主動對接各用房單位，摸清家底，核準基礎數(shù)據(jù)，對有償使用定額指標體系模型進行反復測算，扎實做好改革各項工作；同時要注意強化動態(tài)管理，不斷提高用房配置的精準度和實效性。教務處、研究生院、科技處、人事處等職能部門要協(xié)同開展工作，確保師生數(shù)、各專業(yè)學位類別、教師職稱、高層次人才、科研平臺等定額指標基礎數(shù)據(jù)的真實可靠。

用房單位層面，各單位負責同志要吃透學校相關文件精神，充分發(fā)揮單位在公用房使用和管理中的主體作用，做好本單位房屋資源的管理與規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮單位內部的用房布局、學科發(fā)展、科研團隊等因素，因地制宜出臺本單位的實施細則、工作方案、教學科研用房二次分配的定額標準等。實施過程中做到陽光操作、民主議事、科學決策，堅持公開、公平、公正的原則，嚴格履行工作程序，確保改革工作在和諧穩(wěn)定的環(huán)境中順利實施。

此外，整個改革實施過程要加強宣傳、凝聚共識，積極引導廣大教職工參與其中。各用房單位要通過多種途徑認真組織學習學校公用房管理改革的相關文件，通過大力宣傳、廣泛動員，爭取讓每一名教職工都能充分了解和理解此項改革的重要意義。

[1]劉世弘.高校公用房管理改革與核算模式的研究[J].實驗技術與管理,2005(07):129-132.

[2]郭璨,范旭東,方文暉.淺析高校公用房定額配置指標體系設置——以《南京大學公用房管理實施細則》為例[J].高校后勤研究,2019(08):41-46.

[3]錢揖斌,蔣家平,楊素明.高校公用房有償使用管理創(chuàng)新工作實踐——以中國礦業(yè)大學為例[J].高校后勤研究,2023(06):13-15.

[4]王干,生永明,耿一平.高校房產資源調配的思考與策略[J].高校后勤研究,2018(11):27-29.

基金課題：FDC1903_綜合性大學公用房使用面積標準制定研究、FDC2101_基于績效導向的高校房產資源配置研究

（責任編輯：趙相華）