關(guān)于鏟除腐敗滋生土壤和條件的法理思考*

紀 康 魏昌東

高效減少腐敗機會、消除腐敗動因、清除腐敗危害，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義中國在努力實現(xiàn)執(zhí)政安全、國家穩(wěn)定和國家治理現(xiàn)代化進程中的重大課題。[1]黨的二十大報告指出：“只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能停，必須永遠吹沖鋒號，堅持不敢腐、不能腐、不想腐一體推進，以零容忍態(tài)度反腐懲惡，決不姑息?！盵2](p.69)在改革開放關(guān)鍵時刻，中國共產(chǎn)黨人明確提出“鏟除腐敗滋生的土壤和條件”的治理目標。然而，當前學(xué)術(shù)界對“鏟除腐敗滋生的土壤和條件”的實質(zhì)及其對腐敗作用機理的影響尚未做出充分的理論研析。對此，本文嘗試探討“中國式”腐敗治理目標的發(fā)展并建構(gòu)科學(xué)的治理策略。

一、“鏟除腐敗滋生的土壤和條件”話語的歷史生成

考察回顧我們黨在不同歷史階段的腐敗治理策略，能夠看到“鏟除腐敗滋生的土壤和條件”的話語所經(jīng)歷的歷史演變過程。

（一）中國共產(chǎn)黨建構(gòu)腐敗治理體系的初步探索與思考

清正廉潔始終是我們黨的革命本色，由馬克思主義政黨的性質(zhì)決定；鏟除腐敗，是我們黨矢志不渝的目標；艱苦奮斗、反對鋪張浪費，是我們黨的鮮明品格。我們黨始終對特權(quán)腐化有著清醒認識。

成立之初，中國共產(chǎn)黨就確立了以馬克思主義為遵循建設(shè)廉潔政黨的基本理念。馬克思主義對于新政黨建設(shè)和腐敗本質(zhì)的判斷，成為我們黨懲治和預(yù)防腐敗的基本根據(jù)。馬克思、恩格斯最早從社會基本制度出發(fā)揭示了腐敗的制度根源，提出了“廉潔政府”，[3](p.96)但并未直接提出腐敗概念。中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時期就注入反對腐敗的政治基因，如毛澤東提出了建立“廉潔政府”的主張；①參見《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第29—49頁。黨中央發(fā)起的多次反腐斗爭對重大貪污犯罪進行嚴懲，并鏟除了可能在黨內(nèi)導(dǎo)致腐敗的思想基礎(chǔ)。新中國成立后，黨中央發(fā)動了更大規(guī)模的反腐敗斗爭，從“三反”“五反”運動到“新三反”運動，再到“四清運動”，體現(xiàn)了我們黨對社會主義制度下建構(gòu)腐敗治理體系的積極探索。

（二）改革開放初期中國特色腐敗治理體系的孕育

改革開放初期，我們黨面臨特權(quán)腐化死灰復(fù)燃、不正之風卷土重來的問題。鄧小平指出：“執(zhí)政黨的黨風問題是有關(guān)黨的‘生死存亡’的大問題，主要針對‘極少數(shù)黨員、干部的不正之風，非常不利于恢復(fù)黨在群眾中的威信’這種情況?！盵4](p.358)1985年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于解決當前機關(guān)作風中幾個嚴重問題的通知》，總結(jié)違規(guī)購買或更換小汽車、經(jīng)商牟利、請客送禮、講排場、亂攤派等“腐敗現(xiàn)象”，提出要“消除一切腐敗現(xiàn)象”。[5](p.176)“腐敗”一詞的出現(xiàn)并非單純的概念更替問題，而是隨著黨風廉政建設(shè)不斷深入，黨中央已經(jīng)意識到黨內(nèi)不良現(xiàn)象遠非“不正之風”所能概括，有必要形成更全面的認識。

1987年，“腐敗”一詞出現(xiàn)于黨的十三大報告，“特別是對不少環(huán)節(jié)上不同程度存在著的官僚主義和腐敗現(xiàn)象，全黨同志和廣大群眾是很不滿意的。我們一定要正視它，努力去消除它，不辜負人民對我們的期望”。②參見《沿著有中國特色的社會主義道路前進——在中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會上的報告》，https://www.gov.cn/govweb/test/2007-08/29/content_730445.htm。此后，黨中央逐步意識到腐敗問題的嚴重性。1992年，黨的十四大首次將“反腐敗斗爭”作為重大戰(zhàn)略寫入報告，將“黨堅持不懈地反對腐敗”寫進黨章。隨后召開的十四屆中央紀委第二次全會，提出了“黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭”，并做出了“反腐敗斗爭的形勢是嚴峻的”的研判。在此基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了“反腐敗斗爭的長期性”這一科學(xué)認識。針對官僚主義現(xiàn)象，鄧小平多次提出治理方略，推動了“反腐敗由馬克思主義的基本主張向中國特色反腐倡廉道路的發(fā)展”。[6]

（三）中國特色腐敗治理體系形成與“鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤”提出

1997年，黨的十五大報告指出：“反對腐敗是關(guān)系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭。我們黨是任何敵人都壓不倒、摧不垮的。堡壘最容易從內(nèi)部攻破，絕不能自己毀掉自己?！ㄟ^深化改革，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤?！雹賲⒁姟陡吲e鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀——江澤民在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報告》，https://www.gov.cn/test/2007-08/29/content_730614.htm。作為腐敗治理的目標，黨的十五大報告提出了“鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤”，標志著中國特色腐敗治理體系進入全面建設(shè)時期。

1995 年江澤民已指出：“在改革開放的條件下……，滋長拜金主義、極端個人主義和腐朽生活等消極現(xiàn)象?！盵7](p.462)這一改過去“改革開放過程中”，以“改革開放的條件”代替。隨著改革開放不斷深入，我們黨對“權(quán)力—腐敗”內(nèi)生關(guān)系形成了更加深入的認識：腐敗的外部關(guān)系不同于其深層機理，應(yīng)當基于二者內(nèi)生關(guān)系制定治理方略。隨著黨的十五大提出“依法治國”方略，黨中央對于制度缺位在腐敗滋生演化過程中的作用有了更全面的認識。將制度要素視為腐敗滋生的根源因素，反映了黨中央對于腐敗滋生的深層次探究。

“鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤”這一目標的提出，對于腐敗治理方針的更新起到十分重要的指引作用。針對腐敗問題，黨的十六大提出了“鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤”的戰(zhàn)略決策和“標本兼治、綜合治理”的治理方針。黨的十七大正式將“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針”寫入黨章，進一步強調(diào)“加強廉政文化建設(shè)”，以此形成拒腐防變長效機制、反腐敗制度體系和權(quán)力運行監(jiān)控機制，建立健全教育、制度及監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。[8]

（四）中國特色腐敗治理體系的發(fā)展

黨的十八大以來，反腐敗斗爭的制度化建設(shè)進一步加強。無論是“打虎”“拍蠅”“獵狐”，還是巡視巡察、“打傘破網(wǎng)”和加強黨規(guī)國法建設(shè)、推動國家監(jiān)察體制改革等，無不體現(xiàn)“標本兼治”的反腐敗理念。中國特色社會主義進入新時代，黨中央進一步深入剖析腐敗現(xiàn)象，將腐敗表述為“滋生在黨的健康肌體上的毒瘤”，[9](p.9)體現(xiàn)了對腐敗的根源性認識。黨的十八大以來，黨中央對反腐敗斗爭形勢做出一系列重大判斷，從“壓倒性態(tài)勢正在形成”，到“壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成”“已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”，再到“取得壓倒性勝利并全面鞏固”，體現(xiàn)了黨對腐敗形勢研判的新發(fā)展。在十九屆中央紀委四次全會上，習(xí)近平提出腐敗治理方略，強調(diào)“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，不僅是反腐敗斗爭的基本方針，也是新時代全面從嚴治黨的重要方略”。[10](p.292)在十九屆中央紀委六次全會上，習(xí)近平告誡全黨：“腐敗和反腐敗較量還在激烈進行，并呈現(xiàn)出一些新的階段性特征，防范形形色色的利益集團成伙作勢、‘圍獵’腐蝕還任重道遠，有效應(yīng)對腐敗手段隱形變異、翻新升級還任重道遠，徹底鏟除腐敗滋生土壤、實現(xiàn)海晏河清還任重道遠，清理系統(tǒng)性腐敗、化解風險隱患還任重道遠?！盵11]這四個“任重道遠”充分說明，反腐敗斗爭遠未大功告成。黨的二十大報告強調(diào)，“只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能?！?，[2](p.69)將過去“腐敗滋生的土壤”轉(zhuǎn)化為“腐敗滋生的土壤和條件”，這標志著對腐敗原因的理解進入衍生基礎(chǔ)和誘致因素的“二分法”時代。這不僅是稱謂的簡單變動，更反映出黨中央對腐敗發(fā)生原因和治理方式的認識在深化：既關(guān)注腐敗發(fā)生的社會內(nèi)源性因素，又注意外部干預(yù)因素。這為進一步完善腐敗治理體系提供了理論支撐。

二、“鏟除腐敗滋生的土壤和條件”的理論邏輯

（一）“鏟除腐敗滋生的土壤與條件”實現(xiàn)腐敗治理科學(xué)化

“鏟除腐敗滋生的土壤與條件”的實質(zhì)是要探究腐敗產(chǎn)生的根源。因此，界定“土壤和條件”話語的內(nèi)涵與外延，探究二者的邏輯關(guān)系，是提出腐敗治理方略的先決條件。

將腐敗的衍生基礎(chǔ)和誘致因素擬喻為“土壤”與“條件”，是對腐敗的衍生與根源性規(guī)律探究的開始，具有自然認識意義。進入階級社會，腐敗成為統(tǒng)治階級（層）軀體中難以祛除的痼疾，在每個封建王朝的前期、中期和后期具有不同形態(tài)。封建專制是腐敗滋生并泛濫于整個權(quán)力系統(tǒng)的肇因，也是人類演進發(fā)展史中權(quán)力繁衍的病變基因。[12](pp.1-2)

在反腐敗取得壓倒性勝利的背景下，采用“二分法”認識腐敗的原因，具有科學(xué)意義。

第一，界分腐敗滋生的“土壤”和“條件”，實際上是界分衍生基礎(chǔ)與誘致因素的不同機理。內(nèi)因與外因相互作用，“土壤”是具有基礎(chǔ)性、根本性、體制性的腐敗衍生基礎(chǔ)，“條件”則是帶有現(xiàn)象性、外在性、非體制性的腐敗誘致因素。將二者區(qū)分開，是對腐敗衍生基礎(chǔ)和誘致因素的系統(tǒng)性與分層性認識。已有研究多將其歸因于經(jīng)濟、政治、文化等，但這些根源不一定處在同一層面。只有區(qū)分源發(fā)性因素和后發(fā)性因素，才能按照腐敗發(fā)生機理提出防治策略。

第二，界分“土壤”與“條件”，可以有效防止腐敗滋生“條件”向“土壤”的轉(zhuǎn)化。如前所述，“土壤”和“條件”分別是體制與機制，然而二者的界分并非一成不變：當作為“條件”的機制長期難以起到應(yīng)有作用時，便可能轉(zhuǎn)化為“土壤”，發(fā)展成體制性難題。換言之，從原理上講，界分“土壤”與“條件”，就是要防止腐敗從“量”向“質(zhì)”轉(zhuǎn)化。

第三，界分“土壤”與“條件”，是中國腐敗治理的時代發(fā)展標志。腐敗治理切忌“眉毛胡子一把抓”，同等看待衍生基礎(chǔ)和誘致因素，很難真正解決腐敗問題。中國特色腐敗治理現(xiàn)代化的標志，正是改革開放以來，特別是黨的十八大以來嚴格界分“土壤”與“條件”，把反腐敗推至新高度，實現(xiàn)了腐敗治理科學(xué)化。

（二）腐敗滋生土壤的因素

“腐敗滋生的土壤”指在腐敗衍生中具有基礎(chǔ)地位與關(guān)鍵作用的制度性因素。特定社會條件與權(quán)力的讓渡，是腐敗滋生的決定性因素，由一定經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的政治因素與文化因素組成，設(shè)定了腐敗的可能性。

第一，經(jīng)濟因素。腐敗最主要的原因、最深厚的土壤和最基本的條件，還是在于經(jīng)濟基礎(chǔ)。[13]改革開放是社會主義制度的自我完善，無論如何推進改革，堅持社會主義制度都是根本。并非社會主義經(jīng)濟制度，而是其尚存在的缺陷，才是腐敗滋生的原因。改革開放以來，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的核心，就是對國家權(quán)力分配公共資源的模式做出更有利于社會發(fā)展的調(diào)整——正是在調(diào)整過程中，產(chǎn)生了濫用權(quán)力的機會和滋生腐敗的土壤。這一結(jié)論來自歷史經(jīng)驗：改革開放初期，腐敗案件的數(shù)量遠多于新民主主義革命時期，原因就在于“實行對外開放和對內(nèi)搞活經(jīng)濟兩個方面的政策”；①參見鄧小平1982 年在中共中央政治局討論《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打擊經(jīng)濟領(lǐng)域中嚴重犯罪活動的決定》的會議上的講話。在改革開放背景下，“市場經(jīng)濟的負面效應(yīng)、改革過程中出現(xiàn)的新情況以及對外開放帶來的問題結(jié)合在一起，構(gòu)成了腐敗滋生的土壤”。[14](p.136)構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制目標，是同時發(fā)揮市場與政府的作用，這就意味著在調(diào)控資源分配時權(quán)力始終有腐化的可能。

第二，政治因素。對腐敗的制度根源的揭示，是馬克思、恩格斯對權(quán)力的研究作出的重要貢獻。政治有機體的構(gòu)造、功能及其部分間的相互關(guān)系，決定了腐敗滋生“土壤”在腐敗問題上的基礎(chǔ)作用。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的不同階段，有著不同的權(quán)力組織方式。腐敗治理模式的發(fā)展，離不開我國政治體制和權(quán)力組織方式的演化。我國當下的政治體制是與市場經(jīng)濟體制配套的，而我國將長期處于社會主義初級階段，因此，“建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的體制、機制、法制和管理制度還需要一個過程，不可避免地會出現(xiàn)一些空隙和漏洞，客觀上給消極腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延以可乘之機”。①參見尉健行在十五屆中央紀委四次全會上的工作報告《堅定信心 加大力度 深入推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭》，尉健行：《論黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭》，中央文獻出版社、中國方正出版社2009年版，第469頁。同樣表述在中共中央紀律檢查委員會向黨的第十六次全國代表大會的工作報告、中共中央紀律檢查委員會向黨的第十七次全國代表大會的工作報告中皆有提及。

第三，文化因素。廉潔文化建設(shè)是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義和重要途徑。[15]2000年，尉健行在十五屆中央紀委四次全會上的工作報告中指出：“由于封建主義思想殘余、資本主義腐朽思想和生活方式的影響和侵蝕，一些黨員干部的世界觀、人生觀和價值觀發(fā)生了扭曲，有的動搖甚至喪失了共產(chǎn)主義的理想和信念?！雹趨⒁娢窘⌒性谑鍖弥醒爰o委四次全會上的工作報告《堅定信心 加大力度 深入推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭》，尉健行：《論黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭》，中央文獻出版社、中國方正出版社2009年版，第469頁。2004 年，吳官正在十六屆中央紀委四次全體會議上的工作報告中再次提出：“要大力推進廉政文化建設(shè)，積極倡導(dǎo)以廉為榮、以貪為恥的社會風尚。”[16](p.326)黨的十七大報告中明確指出，要“加強廉政文化建設(shè)，形成拒腐防變教育長效機制”。黨的十八大報告也提出“加強反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)”。③參見《胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告（全文）》，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/106155/106156/6430009.html；《胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html。文化因素構(gòu)成支撐全面從嚴治黨體系運行的深層動因。[17]社會上廣泛存在的腐朽價值文化——特別是與公權(quán)力群體有關(guān)的一些價值文化——是腐敗滋生的土壤，具有內(nèi)生性特征。當下，清廉文化尚未占據(jù)絕對的支配地位，“腐敗民俗化”仍作用于全社會，“升官發(fā)財”等傳統(tǒng)糟粕觀念并未徹底消滅，這都會在一定程度上誘發(fā)腐敗。

（三）腐敗滋生條件的理論邏輯

“腐敗滋生的條件”指腐敗的誘致因素，是非決定性和機制性的。公共權(quán)力作為國家的必然設(shè)定，并不是腐敗實際產(chǎn)生的原因——權(quán)力配置、運行、監(jiān)督過程中的制度性缺失才是。

第一，腐敗滋生與權(quán)力配置機制。權(quán)力配置與其介入社會經(jīng)濟活動的必要性，要求必須構(gòu)建有效的權(quán)力規(guī)范體系。改革開放初期，鄧小平提出權(quán)力不宜過分集中?；诖?，改革開放初期權(quán)力配置改革的重心在于黨政關(guān)系，即“解決黨政不分，以黨代政的問題，探索執(zhí)政黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題”。[18](p.82)政治體制中的權(quán)力配置模式，特別是重點領(lǐng)域、重點部門的權(quán)力配置模式，會對腐敗滋生產(chǎn)生影響。黨的十六大報告提出要“反對和防止腐敗”，而非過去的“反對腐敗”，就表明了要從體制機制上消除腐敗。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我們可以從權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)計角度出發(fā)消除“腐敗滋生的條件”，如通過適度分權(quán)，減少權(quán)力結(jié)構(gòu)的等級差，促使權(quán)力結(jié)構(gòu)向扁平化和平等化方向轉(zhuǎn)變，等等。[19]

第二，腐敗滋生與權(quán)力運行機制。從1954年第一部《中華人民共和國憲法》規(guī)定了人民主權(quán)、議行合一的權(quán)力運行機制，到1956 年黨的八大就黨政權(quán)力劃分和黨內(nèi)權(quán)力民主化做出若干重要規(guī)定，再到改革開放以來的簡政放權(quán)，黨和國家致力于發(fā)展完善權(quán)力運行機制，但一直未對“權(quán)力運行機制”做專門表述。直到黨的十六大，黨中央才提出要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制。黨的十七大報告進一步明確權(quán)力運行的表述，即推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化。權(quán)力運行是圍繞國家的經(jīng)濟、政治和文化體制構(gòu)建的，具有一定的外在性。圍繞國家權(quán)力機構(gòu)建立的腐敗治理模式，對于腐敗的演化和蔓延能夠起到根本遏制作用。權(quán)力集中是腐敗之源，公權(quán)力規(guī)范運行是防腐之基，建構(gòu)功能性權(quán)力制約模式是中國共產(chǎn)黨人一直在探索的。

第三，腐敗滋生與權(quán)力監(jiān)督機制。權(quán)力監(jiān)督機制指確認權(quán)力監(jiān)督的主體性質(zhì)及其在權(quán)力監(jiān)督中的地位、作用、權(quán)力配置、相互關(guān)系、運作程序、運作方式等一系列法律規(guī)范和整治規(guī)范。[20](p.369)1980 年，黨的第十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》專門提到“接受黨和群眾的監(jiān)督，不準搞特權(quán)”。這一時期的監(jiān)督主要包括人民監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督。黨的十五大報告提出，我們的權(quán)力是人民賦予的，一切干部都是人民的公仆，必須受到人民和法律的監(jiān)督，要深化改革，完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權(quán)力的制約機制。黨的十六大報告指出健全而有力的監(jiān)督體系是腐敗預(yù)防的基礎(chǔ)，是充分發(fā)揮監(jiān)督職能的關(guān)鍵。[21](p.393)因此，為達成腐敗治理目標，需要通過制度體系的規(guī)范運作“改良”內(nèi)生性要素，通過構(gòu)建一系列機制以規(guī)范公共權(quán)力運行、監(jiān)督公共權(quán)力行使、懲罰公共權(quán)力濫用等。

三、腐敗滋生土壤和條件對腐敗作用機理的影響

不同衍生基礎(chǔ)和誘致因素對腐敗具有不同的作用機理，值得在腐敗治理的政策優(yōu)化中加以關(guān)注，以保證腐敗治理卓有成效。

（一）腐敗滋生土壤對腐敗的作用機理

第一，經(jīng)濟體制。2000 年，尉健行指出：“從不少國家的發(fā)展進程看，當一個國家處在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟快速增長的變革階段，往往是腐敗現(xiàn)象的高發(fā)期?！盵22](p.520)“經(jīng)濟優(yōu)先于政治獲得更為快速的發(fā)展，為尋求政治權(quán)力庇護及獲取更多經(jīng)濟利益，經(jīng)濟主體向政治主體施加壓力或直接滲入政治集團，為腐敗犯罪的發(fā)生于蔓延提供了條件，產(chǎn)生了區(qū)別于傳統(tǒng)的新形式腐敗?！盵23]

在經(jīng)濟體制改革和完善過程中，由經(jīng)濟體制引發(fā)的競爭機制不健全、收入分配不公、政企關(guān)系不順等，都會滋生腐敗。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，社會轉(zhuǎn)型中各階層對經(jīng)濟利益的追求，容易使“公權(quán)力”受個人利益侵蝕，導(dǎo)致腐敗。經(jīng)過改革開放四十余年的發(fā)展，國家重要經(jīng)濟資源控制領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象沒有明顯改善，甚至在新改革領(lǐng)域出現(xiàn)了新腐敗土壤。

對比來看，不同國家經(jīng)濟體制建立和完善過程中的腐敗具有不同根源，滋生腐敗的土壤存在差異，腐敗呈現(xiàn)出不同樣態(tài)。改革開放前，我國少有腐敗案件。隨著現(xiàn)代化不斷推進，不同國家腐敗滋生的土壤開始出現(xiàn)差異。部分國家直接以私有化方式實現(xiàn)市場經(jīng)濟，我國則通過國家逐步開放市場資源的方式構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟，因此，在腐敗問題上，我國與其他國家有較大差異。

第二，政治體制。權(quán)力過分集中是社會主義市場經(jīng)濟體制建構(gòu)初期的現(xiàn)實，這時產(chǎn)生了大量腐敗，中國式“政商關(guān)系型”腐敗、“政商旋轉(zhuǎn)門式”腐敗成為腐敗的主要形式。在社會主義市場經(jīng)濟體制充分發(fā)展階段，政治體制仍是腐敗治理的重點對象。對政治體制中的權(quán)力生成、配置、運行，以及起到根本作用的權(quán)力監(jiān)督體系和權(quán)力運行機制的建設(shè)，將決定這一土壤滋生腐敗的概率與治理難度。

第三，文化結(jié)構(gòu)。破除腐敗文化是根治腐敗的關(guān)鍵。對于腐敗文化，當然應(yīng)以文化的方式加以治理，然而，當下的社會文化對腐敗存在一定程度的容忍和理解，很大程度上阻止了“零容忍”反腐政策的全面貫徹。相當一部分人因“人情”而寬容腐敗，因低薪而同情腐敗，因政治生態(tài)而理解腐敗，因官員有所貢獻而諒解腐敗。腐敗文化的危害在于，它會成為主體的價值觀和行為準則，公職人員一旦被腐敗文化“俘獲”，腐敗就找到了心理依托，由此得以滋生。

（二）腐敗滋生條件對腐敗的作用機理

中國特色社會主義制度和國家治理體系不是從天上掉下來的，而是在中國的社會的土壤中生長起來的，……具有深刻的歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯。[24]土壤（歷史、地理、文化因素）無法解釋為何一個國家的腐敗狀況在短期內(nèi)會發(fā)生明顯變化。就此而言，腐敗滋生的條件并非源發(fā)性因素，而是實現(xiàn)腐化、助長腐化，使腐敗擴散和蔓延的誘致因素。“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。[4](p.333)制度健全與否直接影響腐敗分子的行為，當腐敗分子所獲利益遠超所受懲罰時，腐化行為將會異常猖獗，此時，制度環(huán)境會為腐敗行為提供“安全感”。就此而言，制度最重要的功能就是增進秩序，抑制投機行為。在中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中存在大量制度漏洞，導(dǎo)致腐敗滋生。經(jīng)濟發(fā)展既是社會發(fā)展，也是腐敗滋生的動力之一，經(jīng)濟發(fā)展雖然促進了社會發(fā)展，但也設(shè)定了腐敗的可能性，而權(quán)力制約機制的滯后，則成為實際腐敗的條件。以公權(quán)力的濫用與扭曲為表現(xiàn)，腐敗的誘致條件也主要存在于公權(quán)力制度與機制。

第一，權(quán)力配置機制。公權(quán)力可能因配置不當或模式設(shè)計不當，成為腐敗滋生的條件。在我國既有權(quán)力體系中，政治體制改革調(diào)整了公權(quán)力的作用范圍，但依然存在在何領(lǐng)域配置公權(quán)力干預(yù)、設(shè)定何種干預(yù)模式、干預(yù)層次與程度等問題，這些就是權(quán)力配置機制涉及的問題，與腐敗直接相關(guān)。

第二，權(quán)力運行機制。有效的權(quán)力配置機制可以防止腐敗，但依然難以消除腐敗，其原因在于，即使在非常有限的權(quán)力運行環(huán)境與空間中，依然存在決策機制差異而導(dǎo)致的腐敗問題，在中國最為突出的是“一把手”約束機制不強不力問題，這也成為滋生腐敗的重要條件。即使在國家高度關(guān)注、明確規(guī)范、嚴格約束的情況下，“一把手”腐敗仍是最普遍的腐敗形式，表明其并未得到徹底校治。

第三，權(quán)力監(jiān)督機制。權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域仍是腐敗問題易發(fā)多發(fā)之地，一些典型案件更暴露出許多深層次問題，利益輸送仍然存在，領(lǐng)導(dǎo)干部被“圍獵”和甘于被“圍獵”仍然較為突出，呈現(xiàn)出政治問題和經(jīng)濟問題交織、區(qū)域性腐敗和領(lǐng)域性腐敗交織、金融亂象和腐敗問題交織、用人腐敗和用權(quán)腐敗交織、境內(nèi)交易和境外套現(xiàn)交織等特點。以此出發(fā)，鏟除腐敗的一個重要途徑在于建立科學(xué)、堅定、嚴密的監(jiān)督機制。

四、腐敗滋生土壤的“改良”和條件的消除

作為治理腐敗的依托，國家治理現(xiàn)代化就是要在維持國家政體基本制度框架不變的前提下，將現(xiàn)代政治和行政的技術(shù)、程序和機制引入國家治理的結(jié)構(gòu)、過程和行為，特別是在立法和公共決策等過程中，使國家治理的理念、模式、方式、工具、技術(shù)現(xiàn)代化，提高國家治理的質(zhì)量。[25]腐敗治理體系建設(shè)應(yīng)深刻尊重“權(quán)力趨于腐敗”的基本判斷，深入剖析當下國家權(quán)力機制中存在的問題，探尋政治體制、經(jīng)濟體制、文化體制中易于滋生腐敗的根源。反腐敗必須同體制改革自覺結(jié)合起來，以持續(xù)的體制創(chuàng)新匡正公職人員的行為激勵機制，消除腐敗產(chǎn)生的機會和條件，強化對權(quán)力行使的約束機制，以達到優(yōu)化反腐敗宏觀制度環(huán)境的目的。[26](p.242)

（一）以國家治理結(jié)構(gòu)改革為中心完成“土壤改良”

第一，國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)完善。當下市場化改革過程中，權(quán)力在經(jīng)濟領(lǐng)域依然具有重要作用：只要公有制存在，公權(quán)力主體就必然掌握社會主要資源，而權(quán)力主體在追求自身政治利益和經(jīng)濟利益最大化的過程中，必然要對其掌握的社會資源進行使用和分配，這就是當下我國腐敗生存的一個重要土壤。清除腐敗危害，從根本上來說需要消除腐敗動因，從根本上減少尋租范圍，但反腐敗與經(jīng)濟發(fā)展并非對立。對此，鄧小平早有論述：“經(jīng)濟建設(shè)這一手我們搞得相當有成績，形勢喜人，這是我們國家的成功。但風氣如果壞下去，經(jīng)濟搞成功又有什么意義？會在另一方面變質(zhì)，反過來影響整個經(jīng)濟變質(zhì)，發(fā)展下去會形成貪污、盜竊、賄賂橫行的世界?！盵27](p.154)習(xí)近平也指出：“有人認為反腐敗查下去會打擊面過大，影響經(jīng)濟發(fā)展，導(dǎo)致消費需求萎縮，甚至把當前經(jīng)濟下行壓力增大與反腐敗力度加大扯在一起……這些認識都是不正確的?！盵9](p.125)對此，應(yīng)當進一步加強對資本運行的監(jiān)管，堅決遏制各類市場壟斷行為，維護經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。以全國統(tǒng)一大市場為依托，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，切實提高市場配置資源速度和效率，更好發(fā)揮政府作用。

第二，國家政治結(jié)構(gòu)完善。以國家治理現(xiàn)代化與廉潔政治為建設(shè)目標，就要不斷完善治理體系，提高與優(yōu)化治理能力，推進公共權(quán)力規(guī)范運行，減少乃至消除權(quán)力被濫用、私用的機會。在國家政治體制不斷優(yōu)化、發(fā)展的過程中，鏟除滋生腐敗的“土壤”和“條件”，需要預(yù)防機制和控制機制同步發(fā)展，“以防促控、以控促防、防中有控、控中有防，防控連用普遍存在”。[28](p.22)但相比之下，國家治理結(jié)構(gòu)建設(shè)應(yīng)更加側(cè)重于預(yù)防機制而非控制機制：預(yù)防機制側(cè)重于調(diào)整犯罪衍生的制度基礎(chǔ)，通過外部環(huán)境的整治抑制交易動因。[29]現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是世界各國面臨的共同問題，然而，在應(yīng)對現(xiàn)代化帶來的體制性腐敗問題時，不同國家采取了不同策略。相比其他國家，我國更加側(cè)重于構(gòu)建控制機制的“防守型”策略，較少考慮國家治理體制的預(yù)防功能對于提升腐敗治理整體效果及效益的意義，立法規(guī)范的預(yù)防能力不足，難以有效克服國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中群體腐敗、族群腐敗和腐敗“生態(tài)化”的問題。[30]

面對我國腐敗治理困境和治理成效不彰的問題，應(yīng)當建構(gòu)以鏟除腐敗滋生“土壤”和“條件”為核心的治理制度，更新規(guī)制模式，深化腐敗的根源性治理。通過健全和深化腐敗治理預(yù)防與懲治二元立法體系，實現(xiàn)腐敗治理的源頭化和長效化。積極治理腐敗賴以生存的本原性要素、內(nèi)生性環(huán)境，降低社會對腐敗的容忍度，構(gòu)建提高腐敗追究機制，健全腐敗犯罪責任追究的根據(jù)與機理，以多元化法律體系構(gòu)建為制度框架，針對腐敗犯罪形成更具主動性、進攻性、策略性的治理理念與機制。

第三，文化生態(tài)完善。黨的十八大以來，我國展開了一些反腐敗治理上的探索，取得了一系列制度性成果，但從當下仍然高企的腐敗案件數(shù)量看，制度性成果尚未完全轉(zhuǎn)化為治理成效。原因或許在于，腐敗一旦發(fā)展到特定程度，便會形成腐敗“粘性”，單純的“硬性”制度更替難以打破由腐敗形成的均衡。在腐敗頻發(fā)的過程中，傳統(tǒng)的“升官發(fā)財”等錯誤觀念成為權(quán)力腐敗的“精神家園”，腐敗的“需求”隨之擴散至社會各層面，因腐敗恒久效應(yīng)而產(chǎn)生了廉潔生態(tài)的再造障礙。[21](p.366)基于此，應(yīng)當將文化反腐當作反腐的第二戰(zhàn)場，聚焦腐敗文化、意識和觀念，強化教育改造和鏟除腐敗的文化土壤。第一，建立實效化的教育制度，引導(dǎo)公職人員提高思想覺悟、嚴明公私界限、養(yǎng)成良好作風，建立崇廉拒腐的思想防線。第二，完善公權(quán)者保障制度，通過科學(xué)激勵機制，對公權(quán)者克己奉公的職務(wù)活動給予一定獎勵，承認公職人員拒絕腐敗是對社會文明發(fā)展作出的實質(zhì)性貢獻。第三，健全社會文化促進制度。倡導(dǎo)社會文化建設(shè)，建構(gòu)與之相配套的制度體系，通過“腐敗黑名單”制度減少腐敗實施者、參與者參與經(jīng)濟、政治、文化、社會活動的機會，維護“不想腐”的政治生態(tài)。

（二）以權(quán)力制度規(guī)范為中心達成條件消除

第一，深化權(quán)力配置機制改革。應(yīng)以全面規(guī)范、約束公權(quán)力及其運行過程為出發(fā)點，以增進社會公共利益這一基本要求為導(dǎo)向進行權(quán)力配置。黨中央一直以此為目標進行權(quán)力配置改革。黨的十八大以來，黨中央進一步完善黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制，堅持民主集中制，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革重大問題的決定》提出：“規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責定位和工作任務(wù)?！盵31](p.531)因此，在權(quán)力配置機制深化改革中，要建立健全權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，進一步明確和規(guī)范決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的關(guān)系，科學(xué)分析權(quán)力濫用的基本模式，提出改善權(quán)力結(jié)構(gòu)的方案，從而進行有針對性的法律設(shè)計。在今后的權(quán)力配置過程中，應(yīng)重點關(guān)注腐敗高發(fā)領(lǐng)域；在權(quán)力可能發(fā)生濫用的領(lǐng)域，優(yōu)化權(quán)力生成系統(tǒng)，科學(xué)配置權(quán)力制衡機制，減少權(quán)力作用范圍，激活社會自我控制機制體系。

第二，進一步明確權(quán)力運行機制。中國腐敗治理的核心在于有效規(guī)范權(quán)力行使、減少腐敗機會。習(xí)近平在黨的十九屆中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)時指出：“完善防止腐敗滋生蔓延的體制機制。要著力減少腐敗機會，抓住政策制定、決策程序、審批監(jiān)管、執(zhí)法司法等關(guān)鍵權(quán)力，嚴格職責權(quán)限，規(guī)范工作程序，強化權(quán)力制約，減少權(quán)力對微觀經(jīng)濟活動的不當干預(yù)?！盵10](pp.343-344)對此，應(yīng)進一步約束權(quán)力運行制度，健全權(quán)力運行的自控制系統(tǒng)，對由國家保留的權(quán)力，進行以增加透明度、減少裁量權(quán)、提升整合度為中心的改革，進一步完善和明確政府權(quán)力清單和責任清單，全面梳理公權(quán)單位權(quán)責事項，對行政權(quán)責事項逐項列明設(shè)定依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，會同有關(guān)方面，對部門基礎(chǔ)權(quán)責清單進行研究審核。對保留的行政權(quán)責事項，試點部門要按照透明、高效、便捷的原則，制定行政權(quán)力運行流程圖，切實減少工作環(huán)節(jié)，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確每個環(huán)節(jié)的承辦主體、辦理標準、辦理程序、辦理時限、監(jiān)督方式等，提高行政權(quán)力運行的科學(xué)化、規(guī)范化水平。根據(jù)研究審核的情況，對于社會關(guān)注度高、群眾反映強烈、能夠很快顯現(xiàn)效果的重點領(lǐng)域或事項，優(yōu)先編制專項權(quán)責清單。

第三，完善權(quán)力監(jiān)督機制。監(jiān)督權(quán)力運行的制度，重在優(yōu)化權(quán)力運行的外部控制系統(tǒng)。為推進腐敗治理體系現(xiàn)代化，我國啟動了監(jiān)察體制改革，在改革中確立“監(jiān)督職能是監(jiān)察委員會第一職能”的觀念，作為強化“不能腐”制度的手段。黨的十八屆三中全會專門就“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”做了深化改革的全面部署：“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明?！盵31](p.531)

對此，可以推行公權(quán)合規(guī)計劃。監(jiān)察委員會根據(jù)反腐形勢和公權(quán)行使現(xiàn)狀，制定基本原則和整體方案；具體規(guī)定由公權(quán)機關(guān)制定，隨后由監(jiān)察委員會提出意見，督促落實。這里的實質(zhì)就是監(jiān)察監(jiān)督定位的轉(zhuǎn)變，使被監(jiān)督對象的公權(quán)組織及其負責人，實現(xiàn)由被動接受監(jiān)督向主動監(jiān)督的轉(zhuǎn)型，使所有公權(quán)組織及其負責人成為合規(guī)計劃的直接建構(gòu)者，以便讓他們根據(jù)所行使公權(quán)的權(quán)力屬性、功能、位階，在實現(xiàn)將國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、行業(yè)規(guī)范向特定公權(quán)組織體具體行權(quán)規(guī)則、制約措施體系轉(zhuǎn)變的同時，揭示出特定公權(quán)腐敗的風險點，達到防止監(jiān)督對象的模式化，提高公權(quán)運行的透明度和公權(quán)風險點的確知度的目的。監(jiān)察委員會要對各公權(quán)力部門的權(quán)力清單進行合規(guī)性與合法性檢查，對于不合規(guī)與不合法的情形，可以要求公權(quán)力部門即行整改；對于規(guī)章制度或立法疏漏，可以向行政機構(gòu)或立法機關(guān)提出修改行政法規(guī)與規(guī)章或立法與修法建議。[32]