新中國成立初期土地國有化的作用及啟示*

姜 楠

土地是人類社會最重要的生產(chǎn)資料之一，無產(chǎn)階級在取得國家政權(quán)后建立怎樣的土地所有制事關(guān)無產(chǎn)階級國家政權(quán)的鞏固以及無產(chǎn)階級未來發(fā)展。依據(jù)馬克思主義土地國有化理論，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民取得新民主主義革命勝利后要在新生的人民共和國推行土地國有化。我們黨在新中國成立初期推行土地國有化過程中采取了靈活策略，土地國有化政策在新中國成立初期的特定歷史時期發(fā)揮了積極重要的作用，是歷史發(fā)展的必然。否定土地國有化的觀點沒能正確理解和認識這點。對新中國成立初期土地國有化的作用及啟示展開進一步研究，對于推進我國新一輪土地制度改革，鞏固和發(fā)展土地公有制具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新中國成立初期確立土地國有化政策的歷史抉擇

一個國家的土地所有制屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇，圍繞占有和利用土地而建立起來的土地所有制，受主觀條件和客觀條件的制約。主觀條件表現(xiàn)為主體意欲建立特定土地所有制的意志傾向，客觀條件表現(xiàn)為決定或影響主體建立一種土地所有制的社會生產(chǎn)力發(fā)展水平等不以主觀意志為轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實條件。新中國成立初期，確立土地國有化政策具備了相應(yīng)的主觀條件和客觀條件，并非歷史偶然。同時，在這一時期，土地國有化政策的推行較為靈活，沒有采取“一刀切”的僵化策略。

（一）馬克思主義土地國有化理論是確立土地國有化政策的理論支撐

中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，在帶領(lǐng)中國人民取得新民主主義革命勝利后必然以馬克思主義理論為指導(dǎo)建立新的人民政權(quán)。建立社會主義公有制是新生人民政權(quán)的必然發(fā)展趨勢，土地也必然納入公有制范疇。而土地國有化是實現(xiàn)土地公有制的一種重要方式。因此，馬克思主義土地國有化理論就成為新中國成立初期確立土地國有化政策的主要理論依據(jù)。

從歷史唯物主義出發(fā)，馬克思總結(jié)了人類歷史上曾經(jīng)存在過的土地所有制。這些土地所有制的形成與發(fā)展受人類社會發(fā)展基本規(guī)律支配：社會生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)力具有反作用。土地所有制是土地所有者、土地利用人圍繞土地這一生產(chǎn)資料建立起來的一種社會關(guān)系的表現(xiàn)，屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇，是生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分。生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展一定要適應(yīng)社會生產(chǎn)力水平，這一歷史唯物主義的基本規(guī)律意味著土地所有制的確立必須要適應(yīng)社會生產(chǎn)力的發(fā)展。從整個人類社會發(fā)展的歷史來看，資本主義生產(chǎn)關(guān)系的確立在特定歷史時期對人類社會生產(chǎn)力的發(fā)展起到了促進作用。但隨著歷史演進，資本主義土地私有制逐漸阻礙和限制了社會生產(chǎn)力發(fā)展，原本作為資本主義生產(chǎn)關(guān)系建立基礎(chǔ)的土地私有制與生產(chǎn)社會化之間的矛盾日益凸顯。資本主義生產(chǎn)關(guān)系下的土地私有制如同封建社會土地私有制一樣，站在了社會生產(chǎn)力發(fā)展的對立面，面臨著走向滅亡的命運。[1](pp.873-874)因此，馬克思認為，如果將土地私有制以及資本看做不變的制度基礎(chǔ)，那將沒有任何辦法消除由此產(chǎn)生的危機。[2](p.425)在馬克思看來，資本主義私有制是人類社會發(fā)展的歷史范疇。私有制不是什么原理或抽象概念，而是資本主義生產(chǎn)關(guān)系的總和。[3](p.352)以所有制為核心表現(xiàn)形式的財產(chǎn)關(guān)系的形成發(fā)展及變化并非存在于原理中，而是在符合社會發(fā)展規(guī)律的人類實踐活動中。

馬克思敏銳覺察到土地私有制是資本主義生產(chǎn)關(guān)系確立的基礎(chǔ)，不消除這一基礎(chǔ)，僅做出有限改良，無法真正解決資本主義的現(xiàn)實危機。但資本主義土地私有制的衰亡是一個歷史過程，資本主義社會只要生產(chǎn)力還有一定發(fā)展空間，土地私有制就不會自動、完全滅亡。原因在于，“無論哪一個社會形態(tài)在它所容納的全部生產(chǎn)力發(fā)揮出來以前，是決不會滅亡的”。[4](p.3)新社會亦只有在舊社會所容納的全部生產(chǎn)力釋放時才能最終確立，新的生產(chǎn)關(guān)系才能形成。

資本主義土地私有制并不會在短時間內(nèi)自我消滅，而需要一定社會條件以及無產(chǎn)階級在建立新的土地所有制過程中發(fā)揮積極作用。在資本主義社會所容納的全部生產(chǎn)力釋放完畢前，作為生產(chǎn)關(guān)系范疇的資本主義土地私有制亦不會自動、完全消亡。同時，資產(chǎn)階級站在自身立場，為維護資本主義土地私有制，會極力阻撓無產(chǎn)者主張其自身的土地權(quán)益。例如，部分資產(chǎn)階級代表人物就阻撓了通過愛爾蘭地區(qū)租佃者在租佃契約期限屆滿后可以向土地所有者主張補償?shù)奶岚?，[5](p.403)試圖阻止無產(chǎn)者獲得補償，繼續(xù)利用土地壓榨無產(chǎn)者。同時，資產(chǎn)階級自身也意識到資本主義土地私有制的弊端，雖然不能徹底解決這一弊端，但資產(chǎn)階級為維護其階級統(tǒng)治，采取了一些改良措施，盡力延緩資本主義土地私有制的滅亡。面對這一情況，無產(chǎn)階級需要提出能夠克服其弊端的正確的無產(chǎn)階級土地所有制觀念。

馬克思深刻意識到這一問題的重要性，為確立無產(chǎn)階級土地所有制觀念做了充分的理論準(zhǔn)備：一是以歷史唯物主義為依據(jù)，深刻分析了人類歷史上出現(xiàn)的土地所有制，并進行了精辟的類型化概括，使無產(chǎn)階級能夠直觀了解土地所有制的發(fā)展歷史，深化對土地所有制在人類社會發(fā)展過程中發(fā)揮的重要作用的認識。二是深刻分析了資本主義生產(chǎn)關(guān)系中土地私有制的本質(zhì)和特征，揭露了資本主義土地私有制的弊端，通過批判資本主義土地私有制，進一步明確了無產(chǎn)階級樹立正確的土地所有制觀念的必要性。馬克思從土地國有化正當(dāng)性角度出發(fā)，認為如果把沒有獲得報酬，但已被資本家轉(zhuǎn)化為貨幣的勞動進行統(tǒng)計，全部投在土地上的資本已經(jīng)被高額的利息所償還了，土地所有權(quán)早就被社會所贖買了，不再應(yīng)當(dāng)歸屬于個人。[6](pp.394-395)因此，以土地國有化取代土地私有制并不是對私人財產(chǎn)權(quán)的無償和無端的野蠻剝奪；三是馬克思指出了無產(chǎn)階級樹立正確的土地所有制觀念的指導(dǎo)理論——歷史唯物主義與辯證唯物主義。土地國有化思想是馬克思在充分理論準(zhǔn)備基礎(chǔ)上形成的，這一思想將無產(chǎn)階級土地所有制觀念確定為土地國有化。對此，馬克思進行了詳細闡述：

一方面，土地國有化的實現(xiàn)要以無產(chǎn)階級通過階級斗爭的方式取得土地并將其作為全體勞動人民占有的生產(chǎn)資料為前提，全體勞動人民共同占有土地是土地國有化的實現(xiàn)方式。土地革命作為無產(chǎn)階級革命的當(dāng)然內(nèi)容包含其中，無產(chǎn)階級革命將為土地國有化做充分準(zhǔn)備。這一準(zhǔn)備在革命實踐過程中可以表現(xiàn)為革命政權(quán)組織控制特定領(lǐng)域范圍內(nèi)的土地，由其代表特定領(lǐng)域范圍內(nèi)的全體勞動者占有土地這一生產(chǎn)資料，最終實現(xiàn)土地公有制。

另一方面，無產(chǎn)階級通過革命取得國家政權(quán)后需要推行土地國有化。因此，土地國有化的實現(xiàn)在無產(chǎn)階級革命過程中應(yīng)包含兩個階段：一是預(yù)備階段。在無產(chǎn)階級取得政權(quán)的部分地區(qū)推行土地國有化或為土地國有化的實現(xiàn)做必要準(zhǔn)備。[7](p.227)處于預(yù)備階段，土地國有化只是局部實現(xiàn)，并為全面實施做準(zhǔn)備。二是全面實施階段，實施土地國有化主要表現(xiàn)為無產(chǎn)階級代表全體勞動人民行使土地所有權(quán)。土地國有化的本質(zhì)表現(xiàn)為全體勞動人民占有土地，由全體勞動人民享有土地這一生產(chǎn)資料取得的收益。同時，馬克思還強調(diào)在推行全面土地國有化過程中，無產(chǎn)階級需要從實踐出發(fā)，考慮到土地國有化要受到現(xiàn)實條件影響。如果現(xiàn)實條件不允許全面實施土地國有化，那么就應(yīng)采取靈活策略，待條件具備后再行實施。[8](p.177)可以說，馬克思對于為何要實施土地國有化以及如何實施土地國有化進行了精辟論述和系統(tǒng)分析，為無產(chǎn)階級明確為何要實施、如何實現(xiàn)土地國有化政策指明了方向。馬克思關(guān)于土地國有化的相關(guān)論述，為新中國成立初期推行土地國有化提供了有力的理論支撐。

（二）新中國成立初期的具體國情是制定靈活的土地國有化政策的現(xiàn)實依據(jù)

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨面臨的新任務(wù)便是在全國范圍內(nèi)恢復(fù)社會經(jīng)濟基本秩序，進而在全國范圍內(nèi)確立社會主義基本制度。中國共產(chǎn)黨在城市地區(qū)推行土地國有化，在農(nóng)村地區(qū)首先確立土地的農(nóng)民所有制，沒有推行土地國有化。確立這一土地政策的主要依據(jù)是新中國成立后的具體國情。

從當(dāng)時社會生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實狀況出發(fā)，我們國家還不具備全面推行土地國有化的具體條件。依據(jù)歷史唯物主義，社會生產(chǎn)力的發(fā)展是推動人類社會進步的主要動力，使人類社會表現(xiàn)為不同歷史形態(tài)，后一社會歷史形態(tài)是在繼承前一社會歷史形態(tài)積累的物質(zhì)文明的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。在資本主義社會后，人類社會發(fā)展的歷史形態(tài)是社會主義社會或共產(chǎn)主義社會，這一社會的生產(chǎn)力是在繼承資本主義社會生產(chǎn)力發(fā)展基礎(chǔ)上形成的。而資本主義社會在人類社會發(fā)展歷史進程中創(chuàng)造了空前巨大的社會物質(zhì)財富，社會生產(chǎn)力得到巨大提升。事實上，資本主義社會的生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r為人類社會進入社會主義社會以及共產(chǎn)主義社會做了充足準(zhǔn)備。但在新中國成立前，我們國家的社會性質(zhì)是半殖民地半封建社會，在封建勢力以及帝國主義勢力壓迫下，社會生產(chǎn)力未得到充分發(fā)展，遠不及發(fā)達資本主義國家。由此，我們國家從半殖民地半封建社會過渡到社會主義社會，社會生產(chǎn)力較為低下（農(nóng)村地區(qū)尤為明顯）這一現(xiàn)實條件不容忽視。這一現(xiàn)實狀況對于我國推行土地國有化政策具有重要影響。

“中國一切政黨的政策及其實踐在中國人民中所表現(xiàn)的作用的好壞、大小，歸根到底，看它對于中國人民的生產(chǎn)力的發(fā)展是否有幫助及其幫助之大小，看它是束縛生產(chǎn)力的，還是解放生產(chǎn)力的?！盵9](p.1079)中國共產(chǎn)黨在推行土地國有化政策時必須考慮我國社會生產(chǎn)力的現(xiàn)實狀況。新中國成立初期，國家主要工商企業(yè)均分布在城市地區(qū)，這一地區(qū)生產(chǎn)方式的社會化、組織化程度相對較高，因而具有一定先進性。而在廣大農(nóng)村地區(qū)，生產(chǎn)方式還停留于封建式、孤立的小農(nóng)生產(chǎn)方式，封建地主階級對于農(nóng)民進行殘酷剝削。與城市地區(qū)相比，農(nóng)村地區(qū)的社會生產(chǎn)力相對落后。這就決定了在城市地區(qū)實施土地國有化具備一定可能性，而在農(nóng)村地區(qū)實施土地國有化則與社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平不符。此外，城市土地實現(xiàn)國有化的主要目的在于，防止土地所有權(quán)人利用成為商品的土地參與市場流通，進而從房屋建筑者及其繼承人那里獲得地租。[10]

農(nóng)村地區(qū)不實施土地國有化而推行土地歸農(nóng)民所有的政策，滿足了廣大農(nóng)民對土地的現(xiàn)實需求，獲得土地的農(nóng)民生產(chǎn)積極性就此被調(diào)動起來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率因此提高，農(nóng)民也更加信任新生的人民政權(quán)。推行土地農(nóng)民所有的政策，不僅有利于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，亦有利于鞏固新生的人民政權(quán)。在農(nóng)村地區(qū)不盲目實施土地國有化，而首先推行土地的農(nóng)民所有制更符合我國具體國情。因此，新中國成立初期的土地國有化主要針對城市土地?？梢哉f，土地國有還是私有，是新民主主義革命解決土地問題的關(guān)鍵，中國共產(chǎn)黨經(jīng)過長期革命實踐不斷探索最終找到正確答案，[11]即在城市地區(qū)推行土地國有化，在農(nóng)村地區(qū)首先確立農(nóng)民土地所有制再將其改造為集體土地所有制，進而確立獨具中國特色的土地公有制。

（三）新中國成立初期城市土地國有化的歷史進程

新中國成立初期，城市土地國有化政策的推行主要經(jīng)歷了兩個階段：

一是初步探索階段。在法律制度層面，1954 年憲法對實施土地國有化的合法性予以了確認，明確了土地國有化是未來確立我國城市土地管理體制的發(fā)展方向。1954年憲法第6條對于全民所有制的合法性予以確認。這一規(guī)定為國家成為城市土地所有權(quán)主體奠定了法律和制度基礎(chǔ)；第13 條明確指出，為了公共利益的需要，國家有權(quán)征收城鄉(xiāng)土地，進而進一步明確城市土地歸屬國家所有的正當(dāng)性。同時在這一階段，政策層面的土地國有化伴隨著國家探索私房改造政策的制定和實施拉開序幕。1955 年12 月16 日，中央書記處第二辦公室提出并由中共中央于1956 年1 月18 日批轉(zhuǎn)的《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進行社會主義改造的意見》明確提出，國家將對城市地區(qū)私人所有的房屋的出租予以控制，逐步實現(xiàn)房屋的公有制并進一步指出私人占用的空地、街基經(jīng)過特定程序后一律收歸國有。這一改造的主要方式為：一是國家經(jīng)租，即私人房屋交由國家出租，房屋的管理和維修義務(wù)由國家承擔(dān)，國家將出租房屋獲得的利潤按比例分配給房屋所有權(quán)人；二是公私合營，[12]即房屋所有權(quán)人將其房屋與大的土地占有者的房屋進行資產(chǎn)合并，成立房屋出租公司。這一公司成立并經(jīng)營一段時間，在這期間國家參與公司經(jīng)營利潤的分配，房屋所有權(quán)人仍可以分配相應(yīng)利潤，房屋租賃公司與國家、房屋所有權(quán)人共同經(jīng)營。經(jīng)過一段時間經(jīng)營，該公司將收歸國有，進而實現(xiàn)房屋的公有制。在城市房屋進行公有制改造過程中，私有房屋所有權(quán)人不得要求收回納入國家經(jīng)租范圍內(nèi)的房屋。[12]私人所有房屋的所有權(quán)實質(zhì)上已經(jīng)收歸國家所有。同時，私人在城市中占有的空地、街基亦要收歸國有?？梢哉f，城市土地國有化的開展是通過城市私有房屋的公有制改造加以實現(xiàn)的。房屋公有制改造的直接影響便是房屋占用的土地亦隨著房屋的國有化的改造而具有國有化傾向。但城市中仍保留一部分私人所有的房屋，在國家政策層面尚未明確城市土地完全實現(xiàn)國有化。

第二階段是土地國有化政策全面推行和實施階段。1967 年11 月4 日，國家房產(chǎn)管理局、財政部、稅務(wù)總局在《答復(fù)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國有化請示提綱的記錄》中對《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進行社會主義改造的意見》提出的空地、街基經(jīng)過特定程序后一律收歸國有，做出進一步解釋，即城市私人房屋所占用的土地以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)私人房屋所占用的土地亦應(yīng)當(dāng)收歸國有，同時明確無論什么樣的城市房屋都要收歸國有。[12]這一政策實質(zhì)上將城市土地國有化的范圍進一步擴大，預(yù)示了中央在政策上對城市地區(qū)土地推行全面國有化的認可。

二、新中國成立初期土地國有化的積極效應(yīng)

否定新中國成立初期土地國有化的理論觀點認為，推行城市土地國有化政策產(chǎn)生了城鄉(xiāng)二元土地所有制，成為中國城鄉(xiāng)差異產(chǎn)生并擴大的重要原因。這一觀點并不能成為徹底否定土地國有化的理由。還原歷史就能看到，新中國成立初期土地國有化發(fā)揮了積極重要作用。

（一）確保國家工業(yè)化建設(shè)以鞏固新生人民政權(quán)

新中國成立初期，在執(zhí)行城市土地國有化政策的過程中，黨和政府采取了比較靈活的策略。1949年4月25日，中國人民革命軍事委員會主席毛澤東和中國人民解放軍總司令朱德簽署的《中國人民解放軍布告》中明確了必須廢除農(nóng)村地區(qū)存在的封建土地所有制，但城市地區(qū)的房屋和土地問題的解決不能與農(nóng)村地區(qū)的土地問題做相同處理。在這一政策指引下，解放軍在解放全國各地的城市時尊重了當(dāng)時城市土地原有所有制，沒有“一刀切”推行土地國有化政策。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第3 條明確規(guī)定：“保護工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級的經(jīng)濟利益及其私有財產(chǎn)?！边@里的私有財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)包括私人在城市擁有的土地。[13](p.11)新中國成立后，這一政策得以延續(xù)。除了沒收國民黨政府、帝國主義、官僚資本、戰(zhàn)犯、反革命分子以及封建地主在城市中的土地歸新成立的人民政府外，人民政府對于城市地區(qū)存在的私人土地予以保護并承認其存在的正當(dāng)性。人民政府依據(jù)土地所有權(quán)人出具的土地所有權(quán)憑證給私人土地所有者辦土地所有權(quán)證，認可其享有的城市土地所有權(quán)。可見，城市土地所有化政策的推行并不意味著全部城市土地均歸國家所有，其呈現(xiàn)的狀態(tài)為城市中大多數(shù)土地歸屬國家所有，但是私人所有的土地在城市地區(qū)仍然存在。

毛澤東指出：“中國人民及其政府必須采取切實的步驟，在若干年內(nèi)逐步的建立重工業(yè)和輕工業(yè)，使中國由農(nóng)業(yè)國變?yōu)楣I(yè)國?！盵9](p.1081)進入社會主義改造時期，我國將“一化三改”確定為社會主義過渡時期總路線，“一化”“三改”同時推進。在城市地區(qū)，對于手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的改造成為社會主義過渡時期的中心任務(wù)：一方面把小的個體私有制改造為具有社會主義公有制屬性的集體所有制手工業(yè)企業(yè)；另一方面將具有資本主義屬性的工商業(yè)改造為具有公有制屬性的國營企業(yè)。[14](p.11)由此決定，小的私有制企業(yè)以及資本主義工商業(yè)企業(yè)占用的土地性質(zhì)亦會隨之發(fā)生變化。城市中小的私有制手工業(yè)企業(yè)經(jīng)過社會主義改造后，其性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制企業(yè)，其所占用的城市土地性質(zhì)亦隨之轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂泄兄茖傩缘募w所有土地。資本主義工商業(yè)企業(yè)經(jīng)過改造后轉(zhuǎn)變?yōu)閲鵂I企業(yè)，其所占用的土地亦隨之轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍?/p>

此時，城市地區(qū)土地的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定變化，即由原有國有土地所有制、土地私有制轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厮兄啤⑼恋厮接兄埔约凹w土地所有制三種所有制形式。為確保土地資源對于國家建設(shè)的有效供給，尤其確保大型國有工業(yè)企業(yè)建設(shè)對土地的需求得到有效滿足，1953 年11 月，政務(wù)院發(fā)布了《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，規(guī)定凡是進行工廠建設(shè)、國防工程建設(shè)、廠礦建設(shè)等所需用地依據(jù)本辦法進行征用，同時明確被征收土地的補償標(biāo)準(zhǔn)，土地征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為該土地近三至五年的產(chǎn)量總值，特殊情況酌情變通處理。這一規(guī)定的出臺為我國土地轉(zhuǎn)變國有建設(shè)用地的土地征收制度的確立奠定了基礎(chǔ)。[13](p.10)1954 年憲法進一步強調(diào)了通過社會主義改造消滅私有制，逐步確立社會主義制度的重要性，但同時仍強調(diào)國家依法保護手工業(yè)者以及個體的非農(nóng)業(yè)的勞動者的生產(chǎn)資料以及生活資料的所有權(quán)、保護公民的合法財產(chǎn)以及合法收入?？梢哉f，1954 年憲法充分保護公民的私人財產(chǎn)，其中亦包括公民在城市中享有的土地所有權(quán)。城市土地以公有制為主體（土地國有、集體所有），土地私有制仍然存在的現(xiàn)實狀態(tài)得到法律認可，并沒有因憲法的頒布實施而徹底改變。

土地國有化政策的推進，一方面確保城市地區(qū)主要土地資源由國家掌握，有效防止了惡意炒作土地，國家能夠根據(jù)社會主義建設(shè)的需要對城市地區(qū)的土地進行統(tǒng)一調(diào)配和使用，確保土地資源能夠滿足國有工商企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求，為社會主義工業(yè)化建設(shè)的展開奠定基礎(chǔ)，為國家工業(yè)化建設(shè)的土地供給提供有力保障。另一方面，這一靈活的土地國有化政策的推行認可了城市居民的土地權(quán)利并對其予以保護，保障了城市居民既有土地權(quán)益，最大限度爭取到了城市居民擁護新生的人民政權(quán)。可以說，新中國成立初期采取靈活的土地國有化政策，保障了我國社會主義工業(yè)化建設(shè)，發(fā)揮了鞏固新生人民政權(quán)的積極作用。

（二）確保土地資源合理分配以發(fā)揮土地福利化功能

土地國有化實質(zhì)上是在所有制層面實現(xiàn)了掌握國家政權(quán)的無產(chǎn)階級有效控制土地的局面，但土地國家所有在具體制度層面需要落實。因此，以落實土地國有化為目標(biāo)，土地法律制度中土地所有權(quán)的主體就不能為個人或單位，而應(yīng)是代表國家行使政權(quán)的各級政權(quán)組織。從解釋論角度出發(fā)，城市土地歸國家所有，由于國家是抽象意義上的主體，其所有權(quán)的行使必須由特定政權(quán)組織代表，即由人民政府代表國家行使土地的國家所有權(quán)。

土地國有化的最終效果在于對土地私有制的改造。這一改造表現(xiàn)為土地不再為少數(shù)人（主要是私人土地所有者）壟斷，而成為全體勞動者共同占有的生產(chǎn)資料，任何人無法再依憑其對生產(chǎn)資料的壟斷地位不勞而獲。土地純化為勞動者共同占有的生產(chǎn)資料，在社會生產(chǎn)中發(fā)揮作用，土地的價值進而可以融入勞動產(chǎn)品。全體勞動人民作為生產(chǎn)資料的占有者，共同享有土地出產(chǎn)的勞動產(chǎn)品。土地國有化的實施使全體勞動人民（全體社會成員）成為土地這一生產(chǎn)資料的所有者，成為他們自己生產(chǎn)的全部產(chǎn)品的所有者，進而獲得了真正的解放。[15](p.279)土地隨著勞動產(chǎn)品的生產(chǎn)過程而轉(zhuǎn)化為勞動產(chǎn)品的價值，進而實現(xiàn)為全體勞動人民服務(wù)的功能。

可見，土地國有化意味著國家成為城市土地的所有權(quán)主體，其享有對于城市土地資源的實際控制能力，土地資源真正成為公共資源，政府可以基于公共利益的考慮而并非從特定成員的私利出發(fā)分配土地資源，進而實現(xiàn)合理利用土地資源的目標(biāo)。同時，由全體勞動人民（全體社會成員）共同占有土地這一生產(chǎn)資料意味著全體勞動人民（全體社會成員）成為城市土地的主人。其作為主人的身份具體體現(xiàn)為：一是城市地區(qū)的單位、組織和個人依據(jù)國家分配可以無償使用特定的城市土地。1954年2 月，中央針對地方提出的以土地換取建設(shè)資金的做法的批復(fù)為，單位機關(guān)、學(xué)校占有城郊土地不必向國家交納土地征收使用費或資金?？梢姡鞘型恋氐臒o償化使用得到中央支持；[16](p.46)二是農(nóng)村地區(qū)的單位、組織和個人雖不享有依據(jù)國家分配可以無償使用特定城市土地的權(quán)利，但可以通過國家對其控制的城市土地所獲得的收入進行二次分配的方式獲得物質(zhì)利益補償。例如，國家從利用國有土地進行生產(chǎn)的工商業(yè)獲得的稅收收入，通過轉(zhuǎn)移支付的方式支持農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)。因此，城市土地國有化的推行很大程度上實現(xiàn)了城市土地利用的全民福利化，利用城市土地獲得的全部收益由全體勞動人民（全體社會成員）共享。

（三）確保工業(yè)化成果惠及農(nóng)業(yè)發(fā)展

新中國成立初期，工業(yè)與農(nóng)業(yè)是國家的兩大支柱產(chǎn)業(yè)。國家必須保障工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，原因在于只有建立完整而穩(wěn)固的工業(yè)體系，社會生產(chǎn)力的發(fā)展才能具備重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。沒有工業(yè)的發(fā)展，便沒有國防的鞏固、人民的福利和國家富強。沒有工業(yè)的發(fā)展，新生的人民政權(quán)不能得到鞏固。[9](pp.1080-1081)因此，發(fā)展工業(yè)成為新中國成立初期的既定發(fā)展戰(zhàn)略。盡管農(nóng)業(yè)是工業(yè)的基礎(chǔ)，為工業(yè)發(fā)展提供了必要的原材料。但是不容忽視的是，工業(yè)的快速發(fā)展使農(nóng)業(yè)機械、化肥等以工業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的供給得到了保障，進而為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力創(chuàng)造了必要條件。因此，毛澤東指出：“講到農(nóng)業(yè)與工業(yè)的關(guān)系，當(dāng)然，以重工業(yè)為中心，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，這一條毫無問題，毫無動搖。但是在這個條件下，必須實行工業(yè)與農(nóng)業(yè)同時并舉，逐步建立現(xiàn)代化的工業(yè)和現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)。”[17](p.310)可見，黨中央在新中國成立初期即意識到只注重工業(yè)發(fā)展，忽視農(nóng)業(yè)發(fā)展是有害的。

在新中國成立初期，黨中央在確立優(yōu)先發(fā)展工業(yè)戰(zhàn)略的同時，正確認識和判斷了工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展關(guān)系。工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展并不意味擠占農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間和資源，相反在一定程度上促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1952年我國用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大中型拖拉機數(shù)量僅為1307臺，總動力為18.4萬千瓦。到了1956年，我國用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大中型拖拉機數(shù)量為14674 臺，總動力為121.4 萬千瓦。[18](p.21)與1952 年相比，大中型拖拉機數(shù)量翻了10 翻，總動力翻了近6 翻。1952年我國用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的化肥數(shù)量僅為7.8萬噸。到了1956年，我國用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的化肥數(shù)量為37.3萬噸。[18](p.24)與1952年相比，我國用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的化肥使用數(shù)量翻了近4 翻。而1952 年至1956 年這一歷史時期，正是我國貫徹優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的特定時期。工業(yè)與農(nóng)業(yè)機械、化肥使用數(shù)量均成正向增長。這一事實說明，沒有工業(yè)快速發(fā)展的支撐，農(nóng)業(yè)機械數(shù)量以及化肥使用數(shù)量增長不可能如此迅速。

就土地國有化而言，工業(yè)集中布局于城市，工業(yè)發(fā)展需要大量工業(yè)用地，城市土地國有化成為滿足工業(yè)用地需求的重要手段。土地國有化在工業(yè)促進農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中起到了保障作用。沒有城市土地的國有化，工業(yè)發(fā)展的基本物質(zhì)空間難以保障，農(nóng)業(yè)技術(shù)改進和發(fā)展需要工業(yè)加以提供的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料便難以獲得。因此，土地國有化不是導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別的“罪魁禍?zhǔn)住?，相反，在促進農(nóng)業(yè)發(fā)展層面發(fā)揮了積極作用，認為城市土地國有化是導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異主要原因的觀點過于片面，忽略了歷史事實。

三、新中國成立初期實施土地國有化的有益經(jīng)驗

雖然時代發(fā)生了變化，但是新中國成立初期土地國有化的有益經(jīng)驗不應(yīng)被塵封，而是需要從歷史中尋覓解決現(xiàn)實問題的經(jīng)驗，汲取未來前行的智慧。這些有益經(jīng)驗必然能夠有效助益我國土地制度的改革和完善，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。

（一）土地制度的改革和完善應(yīng)始終堅持實事求是

土地國有化思想是馬克思完全站在無產(chǎn)階級立場解決土地問題的典范。由此表明，只有站在無產(chǎn)階級立場上，用馬克思主義觀點、方法去處理土地改革中的一切問題，才能取得預(yù)期效果。[15]但運用馬克思主義觀點與方法必須與中國具體實際相結(jié)合。新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨審時度勢，正確分析了當(dāng)時我國經(jīng)濟、社會發(fā)展現(xiàn)實狀況，明確了社會主義過渡時期總路線，在城市地區(qū)推進土地國有化，在農(nóng)村地區(qū)確立廢除封建土地所有制、建立農(nóng)民土地所有制的方針。事實證明，中國共產(chǎn)黨的這一決斷完全符合中國經(jīng)濟社會發(fā)展實際，順應(yīng)了時代需求。經(jīng)過社會主義改造，城市地區(qū)土地國有化基本確立，但農(nóng)村地區(qū)究竟是否應(yīng)當(dāng)實施土地國有化是值得思考的問題。

社會主義中國建立農(nóng)村土地所有制面臨新抉擇：按照馬克思在《論土地國有化》中的經(jīng)典論述，土地國有化政策在推行過程中沒有因為城市土地與農(nóng)村土地的不同而加以區(qū)別對待，馬克思恰恰認為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)國有化。[8](pp.176-177)但經(jīng)過社會主義改造，新中國當(dāng)時的廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民土地所有制已經(jīng)確立，將農(nóng)民土地所有制改造為土地國有制不符合實際：一是在新中國成立初期，中國農(nóng)村地區(qū)封建半封建的土地所有制仍占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)民受到地主階級的剝削和壓迫以及傳統(tǒng)觀念影響，對獲得屬于自身的農(nóng)地具有較為強烈的愿望。實現(xiàn)“耕者有其田”是中國共產(chǎn)黨對中國農(nóng)民的政治承諾。[15]正如恩格斯在《法德農(nóng)民問題》中預(yù)言的那樣，農(nóng)民具有這一特點，即他們愿意傾聽社會主義宣傳的聲音，但擁有自己的小塊土地的固有觀念又會使其對社會主義宣傳的土地公有制產(chǎn)生相當(dāng)?shù)臄硨η榫w。[19](p.359)因此，違背農(nóng)民獲得土地的愿望，盲目推進農(nóng)村土地國有化易激發(fā)農(nóng)民抵觸情緒，不利于黨在農(nóng)村地區(qū)工作的開展。由此決定，農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)土地公有制需要“另辟蹊徑”。

依據(jù)恩格斯在《法德農(nóng)民問題》中的經(jīng)典論述，個體的小農(nóng)生產(chǎn)和占有可以在適當(dāng)條件下轉(zhuǎn)變?yōu)楣缃y(tǒng)一生產(chǎn)和占有。[19](pp.370、374)土地作為最為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料歸公社統(tǒng)一占有，也是一種實現(xiàn)土地公有制的方式。由于農(nóng)業(yè)公社是由農(nóng)民個體組成，這種土地公有制的實現(xiàn)方式保證了農(nóng)民對土地占有和控制的自主權(quán)利，也順應(yīng)生產(chǎn)社會化的需求，實現(xiàn)了土地的統(tǒng)一集中管理?？梢哉f，農(nóng)村土地集體化是符合我國國情的土地公有制實現(xiàn)方式。

在農(nóng)村地區(qū)確立集體土地所有制，在農(nóng)村地區(qū)不盲目推行土地國有化，是中國共產(chǎn)黨將馬克思主義土地國有化理論與中國具體實際相結(jié)合，堅持實事求是原則的范例。這一范例的形成正是站在無產(chǎn)階級立場、運用馬克思主義方法解決土地問題的積極效應(yīng)。

（二）土地制度改革和完善應(yīng)始終堅持以人民為中心

實現(xiàn)土地國有化，集中表現(xiàn)為對作為生產(chǎn)資料的土地的共同占有，使勞動者能夠真正成為土地的主人。土地國有化的實現(xiàn)有效打破了私有制下土地所有者對土地壟斷以及對利用土地剝削普通勞動者，使勞動者能夠完全占有和支配自身勞動成果。在馬克思看來，資本主義生產(chǎn)關(guān)系支配下的資本主義占有方式是在摧毀分散的小的私有制基礎(chǔ)上形成的，這是對私有制的第一次否定。但是資本主義生產(chǎn)方式的產(chǎn)生發(fā)展是一個自然過程，必然符合自然過程的規(guī)律，即由適應(yīng)和促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展到阻礙、破壞生產(chǎn)力的發(fā)展，進而如同其對抗并瓦解的小的、分散的私有制一樣，終將被歷史所淘汰。這是對私有制的“否定的否定”，意味著資本主義私有制的時代最終將終結(jié)，代替這種私有制的所有制并非重新建立這種私有制，而是以協(xié)作和以對土地以及生產(chǎn)資料的共同占有為基礎(chǔ)的，新的個人所有制的建立。[1](p.874)

改革開放伊始，中國共產(chǎn)黨人正是認識到了生產(chǎn)力發(fā)展與作為生產(chǎn)關(guān)系的土地國有化之間的辯證關(guān)系，對土地國有化的實現(xiàn)方式做出重新調(diào)整，建立以國有土地所有權(quán)與國有土地使用權(quán)相分離的土地利用模式。這種土地利用模式是以堅持國家享有土地的所有權(quán)為基礎(chǔ)，允許個人、組織或特定單位作為土地使用權(quán)人自主使用土地，享有對該土地的經(jīng)營管理自主權(quán)并以制度方式確認其享有和行使權(quán)利的正當(dāng)性。這一土地經(jīng)營管理模式的建立遵循了馬克思的上述觀點，在堅持土地國家所有制的基礎(chǔ)上，建立了以個人、組織以及特定單位享有土地使用權(quán)的“個人所有制”。這種土地所有制并非單純、重復(fù)建立土地私有制，而是在堅持土地公有制之上重新建立的個人所有制，使得土地國有化適應(yīng)了社會生產(chǎn)力的發(fā)展，國有土地的利用效率大幅提高，人民對于土地現(xiàn)實利用的需求得到有效滿足，土地國有化中的人民主體地位得以確立。這一土地國有化的改革措施能夠取得成功，主要原因在于這一改革措施順應(yīng)民意，滿足了人民的現(xiàn)實需求。由此可見，保障和維護最廣大勞動者的根本利益是土地國有化的內(nèi)在的價值目標(biāo)。中國特色社會主義進入新時代，這一價值目標(biāo)具象化為保障廣大人民群眾對國有土地的現(xiàn)實利用，滿足人民群眾對土地的現(xiàn)實需求，實現(xiàn)土地的國家所有與個人的現(xiàn)實利用的統(tǒng)一。

（三）土地制度改革和完善要正確認識土地國有化與集體土地所有制的現(xiàn)實關(guān)系

土地國有化理論在中國革命和社會主義建設(shè)過程中獲得新發(fā)展。土地國有化理論成為生產(chǎn)資料公有制理論的重要組成部分。依據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，實現(xiàn)土地公有制不僅局限于土地國有化，還包括土地集體所有制。兩種土地所有制構(gòu)成了我國的土地公有制。兩種土地所有制的存在并不是孤立的，而是通過具體制度設(shè)置實現(xiàn)了不同土地所有制下的土地資源轉(zhuǎn)換。例如，集體土地通過土地征收制度可以轉(zhuǎn)化為國有土地（《土地管理法》第45 條）。國有建設(shè)用地存在挖掘、塌陷等損壞的情形，土地使用人應(yīng)當(dāng)負責(zé)對該土地進行復(fù)墾，復(fù)墾土地應(yīng)當(dāng)首先用于農(nóng)業(yè)耕種，沒有條件進行復(fù)墾的，土地使用人應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費用（《土地管理法》第43條）?？梢姡瑖薪ㄔO(shè)用地經(jīng)過復(fù)墾后可以轉(zhuǎn)變?yōu)橛糜谵r(nóng)業(yè)用途的土地。在我國，用于農(nóng)業(yè)用途的土地除少數(shù)情況外（例如，國營農(nóng)場用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地屬于國有土地），均屬于集體所有制土地。這意味著國有土地在滿足特定條件之下可以轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地。國有土地所有制與集體土地所有制具有內(nèi)在聯(lián)系，兩者統(tǒng)一于中國特色土地公有制。

可以說，中國的土地國有化是在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中形成的，具有自身獨有的特征。這一特征表現(xiàn)為集體土地所有制為確保和鞏固土地國有化發(fā)揮了重要作用，集體土地所有制的存在為實現(xiàn)土地國有化提供了重要的土地資源儲備，國家通過對集體土地所有權(quán)主體在政治上的領(lǐng)導(dǎo)以及通過經(jīng)濟手段對集體土地所有制的影響，使集體土地所有制與土地國有化之間建立了必然聯(lián)系，將兩者割裂開來的做法不符合中國實際。因此，中國的土地國有化應(yīng)當(dāng)做如下理解：既包括完成形態(tài)的土地國有化——城市土地歸國家所有，又包括未完成形態(tài)的土地國有化——農(nóng)村土地歸集體所有。兩者是土地公有制的實現(xiàn)方式，但集體土地所有制作為向土地國有化過渡的所有制形態(tài)將長期存在。集體土地所有制并不等于土地國有化，但是不能否認其與土地國有化的關(guān)聯(lián)性及其在土地國有化過程中發(fā)揮的重要作用。在中國具體國情語境中，對土地國有化的理解和分析并不能脫離對集體土地所有制的理解和分析，兩者具有辯證統(tǒng)一關(guān)系。這也意味著，土地國有化與集體土地所有制將長期并存，相互補充、相互促進，應(yīng)在對兩者關(guān)系形成上述認識的基礎(chǔ)上，推動新一輪土地制度改革和完善不斷取得突破。