“雙碳”目標(biāo)下我國碳稅制度設(shè)計(jì)的法治機(jī)理

曹曉路

（西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710049）

黨的二十大報(bào)告中明確提出“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，未來五年要廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”。再次強(qiáng)調(diào)了我國的“雙碳”目標(biāo)，因此，在未來幾十年我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將逐步朝著低碳化、綠色化方向轉(zhuǎn)型。我國要高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)“雙碳”發(fā)展目標(biāo)，除了利用現(xiàn)有碳排放交易進(jìn)行碳減排市場化引導(dǎo)以外，也需要提前謀劃和研究通過開征碳稅來引導(dǎo)企業(yè)、居民參與到碳減排的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中。

一、“雙碳”目標(biāo)下碳稅制度設(shè)計(jì)的理論邏輯

“雙碳”目標(biāo)下，應(yīng)對(duì)氣候變化控制碳排放不僅可以促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)朝著低碳綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，還可能催生出一系列戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，例如現(xiàn)在已經(jīng)形成完整產(chǎn)業(yè)鏈的電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)、光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。［1］面對(duì)日益活躍的國際氣候合作，為了提高在國際市場中的競爭力，更快地優(yōu)化國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源利用模式，我國必須積極參與國際碳合作，包括碳金融、碳交易市場的合作。

（一）碳稅制度的理論緣起

經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在其成名作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中最早論述了碳稅征收的理論基礎(chǔ)，他認(rèn)為有為政府及時(shí)干預(yù)是解決市場失靈的有效手段。他在書中舉例說明，例如某個(gè)工廠存在污染并導(dǎo)致周邊的環(huán)境遭到破壞，但是工廠本身卻能因污染行為而獲得超額利益，那么由此就會(huì)形成環(huán)境治理中的邊際社會(huì)成本。即此時(shí)私人的邊際凈產(chǎn)值與社會(huì)邊際凈產(chǎn)值之間可能存在背離的現(xiàn)象，而此時(shí)政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)去干預(yù)這種背離社會(huì)總體治理成本的行為，即賦予政府向污染的工廠征收排污稅的權(quán)力，通過這種國家稅收干預(yù)的方式來彌補(bǔ)在環(huán)境治理中私人成本與社會(huì)成本之間的差距，將污染的治理成本添加到產(chǎn)品中去，并由此產(chǎn)生一種促進(jìn)環(huán)境治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的新稅種，后來這種能夠促進(jìn)環(huán)境治理的特殊稅種被引入到碳排放控制中，由此形成了碳稅最早的學(xué)理雛形——“庇古稅”（Pigovian Taxes）。［2］

碳稅是指根據(jù)化石能源排放中的碳含量或者二氧化碳排放量征稅，以降低化石能源消耗及減少溫室氣體排放的稅收制度。與碳排放權(quán)制度的理論基礎(chǔ)——通過交易手段解決經(jīng)濟(jì)行為外部性問題有本質(zhì)不同，碳稅的理論基礎(chǔ)是以“收費(fèi)—補(bǔ)貼”手段解決外部性問題。通過對(duì)負(fù)外部性的行為收費(fèi)和對(duì)正外部性的行為補(bǔ)貼來彌補(bǔ)私人成本與社會(huì)成本、私人收益與社會(huì)收益之間的差異，借此解決外部性問題。具體到溫室氣體減排領(lǐng)域，企業(yè)消耗化石能源排放大量溫室氣體肇致氣候變化，但氣候變化的惡果卻由全社會(huì)共同承受而不反映在企業(yè)提供商品或勞務(wù)的價(jià)格之中，致使私人成本小于社會(huì)成本，企業(yè)放縱溫室氣體排放；反之，企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新削減溫室氣體排放，積極應(yīng)對(duì)氣候變化，但氣候變化減緩的益處由所有人共享而受益人卻不必為此付費(fèi)，企業(yè)不能從削減溫室氣體排放中獲利，致使私人收益小于社會(huì)收益，企業(yè)缺乏減少溫室氣體排放的動(dòng)力。［3］

（二）碳稅制度的理論發(fā)展

碳稅理論上屬于一種價(jià)格導(dǎo)向型的工具產(chǎn)品，其設(shè)計(jì)的目標(biāo)是通過設(shè)定稅率的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)市場主體價(jià)格預(yù)期的改變，從而引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體選擇更加低碳的行為。［4］在這一背景下，碳稅的存在可以幫助生產(chǎn)者通過綜合考量碳稅稅率、碳排放額度交易價(jià)格的基礎(chǔ)上作出下一步減排的科學(xué)決策。碳排放權(quán)交易設(shè)計(jì)的核心在于控制碳排放的總量，通過總量控制的方式實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)本身的稀缺性，將碳排放權(quán)本身作為一種稀缺的商品進(jìn)行交易。［5］通過碳排放權(quán)交易制度的設(shè)計(jì)在特定區(qū)域內(nèi)形成一個(gè)碳排放權(quán)的閉環(huán)交易市場，利用市場機(jī)制調(diào)配不同市場主體之間的交易配額，由市場來決定碳排放權(quán)的供求關(guān)系以及交易價(jià)格。并在碳排放權(quán)現(xiàn)貨交易市場的基礎(chǔ)上進(jìn)一步衍生出了期貨交易，豐富了碳排放權(quán)交易的金融產(chǎn)品供給，也吸引了更多市場主體參與到節(jié)能減排的低碳經(jīng)濟(jì)中來。此時(shí)的碳稅制度設(shè)計(jì)就不能完全延續(xù)過往“庇古稅”的課稅基礎(chǔ)理論體系，而是應(yīng)當(dāng)更多地與碳排放權(quán)交易制度形成制度上的互補(bǔ)，在碳排放權(quán)交易控制總量的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過碳稅制度來引導(dǎo)市場主體自覺去從事低碳技術(shù)、低碳產(chǎn)品的開發(fā)。

（三）碳稅制度的理論演變

在碳稅制度開始與碳排放交易權(quán)市場進(jìn)行互動(dòng)融合的基礎(chǔ)上，碳稅征收的理論開始了進(jìn)一步的演進(jìn)，并從碳稅制度設(shè)計(jì)的內(nèi)生機(jī)理角度衍生出生產(chǎn)者、消費(fèi)者以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控三個(gè)維度。首先，對(duì)生產(chǎn)企業(yè)而言，對(duì)其碳排放行為進(jìn)行征稅的本質(zhì)就是國家進(jìn)一步參與到企業(yè)碳排放行為衍生利益的分配，那么企業(yè)需要將這一部分的課稅成本納入到生產(chǎn)成本中。［6］此時(shí)企業(yè)就需要從生產(chǎn)成本的維度進(jìn)行低碳甚至零碳化的成本改造，例如企業(yè)生產(chǎn)過去是使用煤炭、石油等高碳高污染類的能源產(chǎn)品，由于碳稅的開征，企業(yè)可能會(huì)轉(zhuǎn)向需求更為清潔低碳甚至零碳的能源產(chǎn)品。其次，對(duì)消費(fèi)者而言，消費(fèi)者在選擇購買那些被征收了碳稅的產(chǎn)品時(shí)，由于產(chǎn)品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)被征收了碳稅導(dǎo)致產(chǎn)品流向消費(fèi)市場后會(huì)不可避免地提高價(jià)格。那么此時(shí)消費(fèi)者基于理性消費(fèi)的角度可能會(huì)尋求那些沒有被征收碳稅的低碳類替代商品，此時(shí)碳稅制度的存在引導(dǎo)了消費(fèi)端的低碳消費(fèi)預(yù)期，從而實(shí)現(xiàn)了碳稅調(diào)節(jié)消費(fèi)端低碳需求的作用。最后，碳稅制度的存在還可以起到調(diào)控社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的作用。碳排放權(quán)交易市場運(yùn)行的核心就在于能夠通過控制碳排放總量的方式鼓勵(lì)減排技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)獲得更多的碳排放交易對(duì)價(jià)，從而引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)的企業(yè)在減排技術(shù)上實(shí)現(xiàn)正向激勵(lì)、正向競爭。［7］碳稅可以發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防范的作用，通過碳稅的強(qiáng)制性、法定性特征排除碳減排進(jìn)程中非理性、突發(fā)性因素的干擾。

二、我國碳稅制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)與困境

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)已經(jīng)逐步成為我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的基本國策，而我國其實(shí)早在2005 年國家能源小組成立時(shí)就已經(jīng)開始籌備對(duì)碳稅制度的相關(guān)研究。此后，財(cái)政部與國家發(fā)展和改革委員會(huì)在2010 年提出了中國版的碳稅稅制實(shí)施框架設(shè)計(jì)方案。［8］國務(wù)院在制定2013 年立法規(guī)劃時(shí)首次明確提出了制定碳稅的基本立法構(gòu)想。隨后，我國相繼完成了以環(huán)境資源稅、消費(fèi)稅、保護(hù)稅為核心的碳周邊稅體系的構(gòu)建。但我國目前仍處于逐步推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，社會(huì)生產(chǎn)力水平與“雙碳”目標(biāo)的高標(biāo)準(zhǔn)還存在一定的現(xiàn)實(shí)差距，碳稅征收依然存在著現(xiàn)實(shí)困境。

（一）開征碳稅可能導(dǎo)致社會(huì)福利的下降

從法律制度設(shè)計(jì)角度看，碳稅制度設(shè)計(jì)的核心法益是環(huán)境利益（氣候變化控制利益）與勞動(dòng)者利益，二者從廣義的角度歸類均屬于社會(huì)利益和社會(huì)福利的范疇。［9］當(dāng)下，如果我國直接開征碳稅可能會(huì)導(dǎo)致短期內(nèi)的社會(huì)福利下降。開征碳稅一個(gè)最為直接的效果是居民成為碳稅課稅的終極承擔(dān)者，因?yàn)樯a(chǎn)者會(huì)將產(chǎn)品上附加的碳稅通過各種方式在消費(fèi)終端轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者即社會(huì)居民，在某種意義上這會(huì)降低全社會(huì)居民的社會(huì)福利。例如我國目前依然是全球最大的煤炭消費(fèi)國，煤炭在我國的能源消費(fèi)尤其是火力發(fā)電中占據(jù)主導(dǎo)地位，居民日常的生產(chǎn)生活用電中大部分依然依靠煤炭的火力發(fā)電實(shí)現(xiàn)。如果此時(shí)開征碳稅，那么作為火力發(fā)電企業(yè)則面臨兩個(gè)選擇：一是轉(zhuǎn)向清潔能源發(fā)電，例如以光伏太陽能發(fā)電避開碳稅征收，那么光伏發(fā)電的巨額轉(zhuǎn)型成本必然要由全社會(huì)的居民及用電企業(yè)均攤，這實(shí)際推高了全社會(huì)的用電成本即降低了社會(huì)福利；二是火力發(fā)電企業(yè)將碳稅的征收成本直接轉(zhuǎn)嫁到電價(jià)上，那么此時(shí)全社會(huì)的用電成本升高，社會(huì)福利依然會(huì)下降。我國擁有14 億人口的龐大消費(fèi)基數(shù)，碳稅的開征可能導(dǎo)致企業(yè)和居民日常支出的增加，累積后將是一個(gè)龐大的社會(huì)性支出，因而，現(xiàn)階段貿(mào)然推出碳稅可能導(dǎo)致社會(huì)福利的下降，不利于我國共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）開征碳稅妨礙了居民企業(yè)的社會(huì)發(fā)展權(quán)

現(xiàn)階段我國依然是發(fā)展中國家，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中確立了發(fā)達(dá)國家要率先實(shí)現(xiàn)減排義務(wù)，發(fā)展中國家承擔(dān)共同但有區(qū)別的減排義務(wù)，同時(shí)明確了發(fā)達(dá)國家必須向發(fā)展中國家提供減排的資金與技術(shù)。最為重要的是明確了發(fā)展中國家在應(yīng)對(duì)氣候變化的國際合作中有發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困的優(yōu)先發(fā)展需要，即通過國際法的形式確立了發(fā)展中國家在減排中的社會(huì)發(fā)展優(yōu)先權(quán)。目前，我國居民收入在全球范圍仍然處于一個(gè)相對(duì)較低的水平，作為發(fā)展中國家，我國在積極參與全球氣候治理節(jié)能減排的同時(shí)，第一優(yōu)先要?jiǎng)?wù)依然是保障我國全體居民企業(yè)的優(yōu)先發(fā)展權(quán)。黨的十八大以來，通過近十年的艱苦努力，我國基本消除了絕對(duì)貧困，但是居民收入水平依然相對(duì)較低，在現(xiàn)階段征收碳稅可能會(huì)妨礙居民企業(yè)的社會(huì)發(fā)展權(quán)。歐美等發(fā)達(dá)國家現(xiàn)階段能夠開征碳稅的基礎(chǔ)就在于其在近一百多年的工業(yè)革命浪潮中已經(jīng)率先實(shí)現(xiàn)了居民企業(yè)的社會(huì)發(fā)展權(quán)，因此征收碳稅并不妨礙其居民企業(yè)社會(huì)發(fā)展權(quán)的行使。［10］但是我國現(xiàn)階段還處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上升期，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要消耗大量化石能源類產(chǎn)品，且短期內(nèi)無法找到清潔、低碳、低成本的替代品，直接開征碳稅可能導(dǎo)致居民企業(yè)因?yàn)轭~外經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)喪失原本的社會(huì)發(fā)展權(quán)，也會(huì)使得我國經(jīng)濟(jì)在全球的競爭力大幅度下降。

（三）開征碳稅會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的短期負(fù)面效應(yīng)

我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)有著清晰的路線圖，并非能夠在短期內(nèi)一蹴而就。當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)能源行業(yè)的依存度處于較高的水平，現(xiàn)階段征收碳稅可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)短期負(fù)面效應(yīng)。首先，目前我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中第二產(chǎn)業(yè)依然占據(jù)相當(dāng)大的比重，而第二產(chǎn)業(yè)高度依賴能源供應(yīng)，碳稅的征收將對(duì)第二產(chǎn)業(yè)尤其是傳統(tǒng)化石能源產(chǎn)業(yè)形成巨大負(fù)擔(dān)，增加其生產(chǎn)經(jīng)營成本，會(huì)沖擊我國的制造業(yè)。［11］在目前逆全球化思潮的影響下，歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體正在加速制造業(yè)回流，此時(shí)碳稅的征收可能導(dǎo)致我國的高端優(yōu)質(zhì)制造業(yè)外流，從而造成不可逆的破壞性影響。其次，現(xiàn)階段征收碳稅可能對(duì)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成沖擊，尤其可能影響西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在我國傳統(tǒng)能源分布中，陜西、內(nèi)蒙古、山西等地是重要的化石能源產(chǎn)區(qū)，上述地區(qū)同屬西部地區(qū)，碳稅的開征將導(dǎo)致西部傳統(tǒng)能源產(chǎn)區(qū)的開采成本提高，從而影響西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得我國東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距進(jìn)一步拉大，不符合西部大開發(fā)重大國家戰(zhàn)略的推進(jìn)。最后，在現(xiàn)階段碳稅的開征還可能對(duì)我國的出口貿(mào)易形成巨大的壓力。在我國目前的出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)中，高碳類的產(chǎn)品占據(jù)了相當(dāng)大的比重。例如，目前在我國出口產(chǎn)品中，紡織、機(jī)電、家電、手機(jī)、汽車整車等占據(jù)了主要部分，這些產(chǎn)品高度依賴能源基礎(chǔ)產(chǎn)品的供給，碳稅的征收可能會(huì)推高出口優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品的價(jià)格，降低我國優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品在國際貿(mào)易中的比較價(jià)格優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致我國出口產(chǎn)品的國際競爭力下降，從而阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，現(xiàn)階段開征碳稅仍然面臨一系列現(xiàn)實(shí)的困境與難點(diǎn)，如果貿(mào)然征收碳稅可能會(huì)在短期內(nèi)打破我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)奏。

三、碳稅制度設(shè)計(jì)的國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒

隨著20 世紀(jì)末世界各國對(duì)全球氣候變化從擔(dān)憂逐步走向共識(shí)，發(fā)達(dá)國家先后發(fā)起了多份全球氣候治理的公約性文件，例如《京都議定書》《巴黎協(xié)定》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等。根據(jù)世界銀行相關(guān)研究報(bào)告顯示，截止到2022 年，全球?yàn)閼?yīng)對(duì)氣候變化開始征收的碳稅種類已經(jīng)達(dá)到39 個(gè)，目前已有相當(dāng)數(shù)量的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和部分發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體開始逐步征收碳稅。［12］歐洲范圍內(nèi)芬蘭、波蘭、挪威、瑞典等最早于1990 開始征收碳稅，美國科羅拉多州、加拿大魁北克省，南美的墨西哥、智利、阿根廷，亞洲的日本、韓國，非洲的南非，大洋洲的澳大利亞等經(jīng)濟(jì)體，在21 世紀(jì)初期都逐步開征碳稅（見表1）。

表1 碳稅開征國家和地區(qū)分布

（一）碳稅征收的立法模式

第一類碳稅征收立法的國家是北歐國家。挪威早在1991 年就開始征收碳稅，最初的碳稅征收以石油、天然氣等能源為主。隨著對(duì)碳排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的進(jìn)一步細(xì)化，后續(xù)挪威在《溫室氣體排放交易法》中明確構(gòu)建了碳稅與碳排放交易互補(bǔ)的規(guī)則體系。［13］其后同屬北歐的芬蘭、瑞典開始跟進(jìn)制定碳稅相關(guān)的法律征收體系，因此，北歐的挪威、瑞典、芬蘭三個(gè)國家的碳稅立法體系目前在全球處于較為領(lǐng)先的地位，上述三個(gè)國家最早構(gòu)建了一整套碳稅征收的法律制度體系。第二類碳稅征收立法的國家是以美國、加拿大為代表的地方政府單獨(dú)征收碳稅立法模式，例如美國科羅拉多州在2006 年通過立法征收碳稅，舊金山大灣區(qū)的九個(gè)縣在2008 年聯(lián)合立法征收碳稅，加拿大的魁北克省在2007 年通過立法征收碳稅，不列顛哥倫比亞省在2008 年立法開征碳稅，這一類國家的碳稅立法都是從地方單獨(dú)立法模式開始設(shè)計(jì)碳稅征收制度，這主要與前述國家各州擁有單獨(dú)稅收立法權(quán)的體制相關(guān)聯(lián)。［14］第三類是發(fā)展中國家在最近幾年開始通過立法征收碳稅，例如墨西哥在2014 年通過立法正式征收碳稅，同屬南美的智利、哥倫比亞、阿根廷、烏拉圭先后于2017 年前后逐步通過立法開征碳稅，2019 年南非也正式通過立法開始征收碳稅。從目前全球征收碳稅地區(qū)以及時(shí)間表來看，我們可以發(fā)現(xiàn)目前幾乎全球各大洲均有國家和地區(qū)開征碳稅，碳稅的征收具有廣泛的地域性特征，同時(shí)，近年來隨著各國應(yīng)對(duì)全球氣候變化的共識(shí)逐步提高，大量發(fā)展中國家也逐步加入開征碳稅的行列。

（二）碳稅征收范圍的制度設(shè)計(jì)

在目前已經(jīng)開征碳稅的國家中，碳稅征收范圍的制度設(shè)計(jì)存在一定的差異性。第一類征收范圍以挪威、波蘭、加拿大不列顛哥倫比亞省為代表，其通過立法明確碳稅的征收范圍是通過對(duì)化石燃料等高碳產(chǎn)品的消費(fèi)端進(jìn)行征收，這種征收范圍的制度設(shè)計(jì)從納稅公平性原則的角度而言，可以做到碳稅征收終端的全覆蓋，從形式上看較為公平，能夠引導(dǎo)消費(fèi)者端的普通公眾自覺參與到碳減排中，促進(jìn)節(jié)能減排，但是由于征稅主體過于分散，可能導(dǎo)致稅源較為分散，征收難度大，稅收征管的執(zhí)行效果大打折扣。［15］第二類征收范圍以冰島、加拿大魁北克省為代表，其主要是通過立法在化石燃料的生產(chǎn)端直接開征碳稅，這種碳稅征收模式的優(yōu)點(diǎn)是征收難度小、阻力小，能夠在短期內(nèi)促進(jìn)碳稅的征管一體，但缺點(diǎn)是可能會(huì)在短期內(nèi)造成經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)，推高傳統(tǒng)化石能源的消費(fèi)價(jià)格，導(dǎo)致通貨膨脹，從而引發(fā)全社會(huì)對(duì)碳稅征收的抵觸情緒。第三類征收范圍以荷蘭為代表，其通過立法在碳產(chǎn)品的生產(chǎn)端與消費(fèi)端同時(shí)征稅，這種征收模式雖然能在某種程度上提升全社會(huì)的碳減排力度，促進(jìn)政府以碳稅收入來補(bǔ)貼低碳產(chǎn)業(yè)，但是其缺點(diǎn)則更為明顯，因?yàn)橥瑫r(shí)征稅的模式可能造成重復(fù)征稅的問題。

（三）碳稅稅率的確定

各國在碳稅制度設(shè)計(jì)中涉及碳稅稅率的基準(zhǔn)雖然各不相同，但是卻有著大致相同的發(fā)展脈絡(luò)，例如在碳稅開征初期，各國都普遍設(shè)置了較低的稅率來引導(dǎo)生產(chǎn)端與消費(fèi)端樹立節(jié)能減排意識(shí)，引導(dǎo)公眾開展綠色低碳的生活方式。隨著世界各國應(yīng)對(duì)全球氣候變化的共識(shí)越來越高，各國開始通過立法的形式逐步提高各自的碳稅征收標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2020 ～2021 年短短兩年時(shí)間內(nèi)雖然疊加新冠疫情導(dǎo)致全球能源價(jià)格曾經(jīng)出現(xiàn)大幅度上漲，但是在目前已經(jīng)開征碳稅的國家中，大部分國家都逐年提高了碳稅的稅率（見表2）。這也凸顯了各國在應(yīng)對(duì)全球氣候變化、節(jié)能減排實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)上的高度一致性。比較特殊的是美國各州之間原本對(duì)于是否征收碳稅存在著嚴(yán)重的分歧，但是美國國會(huì)在2022 年6 月還是表決通過了《清潔競爭法案》，該法案也明確了與碳稅征收相關(guān)的內(nèi)容，由于美國沒有形成全國統(tǒng)一的碳市場與碳定價(jià)機(jī)制，因而碳稅的征收稅率基準(zhǔn)為每個(gè)行業(yè)的年度平均碳排放量，政府會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)核定每個(gè)行業(yè)的平均碳排放量，然后逐年降低基準(zhǔn)線，降低率維持在每年3% ～5%，同時(shí)確立了初始碳稅計(jì)價(jià)為每噸55 美元，基本上與芬蘭的碳稅計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)持平。因此，各國在確立本國碳稅稅率的時(shí)候，都是首先考量本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放標(biāo)準(zhǔn)，初期都是確立一個(gè)相對(duì)較低的稅率基準(zhǔn)，避免短期內(nèi)過高的稅率造成對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。其后，隨著本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高以及公眾節(jié)能減排意識(shí)的逐步提高，再根據(jù)實(shí)際情況逐步提高碳稅稅率，這樣既能夠通過對(duì)碳稅稅率的調(diào)節(jié)促進(jìn)碳減排，又可以盡可能減少碳稅的開征對(duì)企業(yè)和居民的負(fù)面影響。［16］

表2 各國碳稅稅率的征收標(biāo)準(zhǔn)

（四）碳稅優(yōu)惠與減免的制度安排

目前在開征碳稅的國家中，大部分國家在設(shè)計(jì)碳稅征收制度時(shí)都會(huì)綜合考量全社會(huì)的整體稅負(fù)標(biāo)準(zhǔn)，并在碳稅制度設(shè)計(jì)中加入大量碳稅的優(yōu)惠與減免條款，這樣做的目的是為了減少碳稅的征收給納稅人造成過重的稅收負(fù)擔(dān)，同時(shí)，在引導(dǎo)節(jié)能減排與激發(fā)市場內(nèi)生減排動(dòng)力上進(jìn)行制度利益平衡。第一種是設(shè)置特定的稅收優(yōu)惠制度對(duì)特定行業(yè)、企業(yè)減免稅、降低稅率或者設(shè)置碳排量的免征門檻等。例如，日本對(duì)本國鋼鐵、焦煤等行業(yè)生產(chǎn)用的煤炭免征碳稅，對(duì)農(nóng)業(yè)漁業(yè)需要使用的柴油免征碳稅。［17］芬蘭雖然是歐洲碳稅征收標(biāo)準(zhǔn)較高的國家，但是也設(shè)置了一些減免措施。例如，芬蘭對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中采用溫室栽培技術(shù)的免征碳稅，并且對(duì)部分高能耗的基礎(chǔ)供電供水企業(yè)的碳稅實(shí)行部分稅收返還。英國對(duì)家庭居民個(gè)人的取暖用油實(shí)行碳稅免征。第二種就是以鼓勵(lì)節(jié)能減排和技術(shù)創(chuàng)新為目的的碳稅減免制度。這種稅收減免的邏輯主要是通過引導(dǎo)企業(yè)和居民開發(fā)節(jié)能減排的新技術(shù)并運(yùn)用新技術(shù)進(jìn)行節(jié)能減排的，可以適當(dāng)減免碳稅征收。例如，丹麥對(duì)其國內(nèi)高耗能高碳排放的企業(yè)中自愿簽訂減排協(xié)議并最終實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的企業(yè)減征或者免征碳稅。日本對(duì)其國內(nèi)傳統(tǒng)高耗能行業(yè)轉(zhuǎn)型新能源的企業(yè)，根據(jù)其簽訂的自愿減排協(xié)議降低碳稅稅率，或者通過稅收返還的形式予以獎(jiǎng)勵(lì)。第三種是碳稅征收后采用財(cái)政返還來鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行碳減排，例如德國作為歐盟成員國中財(cái)政收入狀況最佳的國家，其對(duì)本國企業(yè)征收碳稅后，根據(jù)其后期碳減排力度的測算會(huì)采取財(cái)政返還的形式予以補(bǔ)貼，同時(shí)為鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行低碳技術(shù)創(chuàng)新，德國還在國家層面出資設(shè)置了綠色銀行與綠色基金為從事低碳技術(shù)研發(fā)的企業(yè)進(jìn)行信貸和股權(quán)融資。無論是通過對(duì)碳稅稅率設(shè)置階梯式的優(yōu)惠稅率、對(duì)特定行業(yè)和企業(yè)減免稅基還是直接減免稅、財(cái)政返還，都是在碳稅征收的過渡期內(nèi)，通過稅收的調(diào)節(jié)作用來引導(dǎo)企業(yè)自主從事低碳技術(shù)研發(fā)以及碳減排工作。

四、我國碳稅制度設(shè)計(jì)的法治機(jī)理

作為世界上最大的發(fā)展中國家以及世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國應(yīng)當(dāng)積極參與到全球氣候治理中，并引導(dǎo)全球各國遵守減排承諾，構(gòu)建公平合理、共同但有區(qū)別的國際減排規(guī)則體系。在全球碳減排規(guī)則重塑中，我國應(yīng)當(dāng)更加積極主動(dòng)作為、未雨綢繆，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際以及節(jié)能減排技術(shù)生產(chǎn)力水平的提高，謀劃未來我國碳稅征收的法律制度體系，為應(yīng)對(duì)全球氣候變化表明中國態(tài)度，為構(gòu)建全球氣候治理規(guī)則貢獻(xiàn)中國方案。

（一）明確碳稅征收的法定原則

稅收法定原則是我國涉稅法律制度體系構(gòu)建的核心，即擬征稅的種類、征收主體、納稅主體、征收對(duì)象、稅率、納稅環(huán)節(jié)、減免稅以及征收程序都必須嚴(yán)格法定。未來我國開征碳稅必須嚴(yán)格恪守稅收法定原則，通過構(gòu)建單獨(dú)碳稅法律法規(guī)體系的方式明確碳稅的種類、征收主體、對(duì)象、稅率、稅收優(yōu)惠以及納稅程序等。需要特別指出的是，目前我國已經(jīng)開征的部分稅種中包含了碳稅的因素或成分，未來在設(shè)計(jì)碳稅制度時(shí)必須在納稅種類中予以剔除或者綜合立法，否則可能導(dǎo)致重復(fù)征稅的情形。［18］例如在目前的車船稅中已經(jīng)根據(jù)汽車的排量大小設(shè)置了差別稅率，未來如果對(duì)燃油汽車消費(fèi)征收碳稅，那么在計(jì)稅時(shí)就必須剔除前述已經(jīng)根據(jù)排量課稅的部分，或者未來將車船稅并入到碳稅中成為其法定稅的一個(gè)品類。碳稅的征稅對(duì)象在理論上應(yīng)為消耗化石能源所產(chǎn)生的溫室氣體，但在實(shí)踐中，化石能源包括原煤、原油、天然氣、煤油、汽油、柴油等多種形式，溫室氣體也有二氧化碳、甲烷、氧化亞氮等多種類型，從制度效率的角度考慮，難以對(duì)使用所有形式化石能源產(chǎn)生的所有類型的溫室氣體計(jì)征碳稅，而是選取主要化石能源消耗所產(chǎn)生的主要溫室氣體征稅。［19］

（二）創(chuàng)新碳稅征收的地方試驗(yàn)

現(xiàn)階段在全國范圍內(nèi)開征碳稅可能會(huì)存在現(xiàn)實(shí)的困境，短期內(nèi)貿(mào)然在全國范圍內(nèi)開征碳稅可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，不妨利用目前我國賦予特定地區(qū)的特別立法權(quán)限，允許特定地區(qū)先行開展碳稅征收的試驗(yàn)工作。首先，海南自由貿(mào)易港作為我國建設(shè)的第一個(gè)中國特色自由貿(mào)易港，根據(jù)《海南自由貿(mào)易港法》第10 條明確的海南自由貿(mào)易港特別立法權(quán)，以及《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》明確提出海南自由貿(mào)易港作為國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的重大戰(zhàn)略定位，海南建設(shè)自由貿(mào)易港首先必須突出綠色低碳環(huán)保，而在海南省目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第三產(chǎn)業(yè)占據(jù)了80%以上的主導(dǎo)地位，高耗能高碳產(chǎn)業(yè)較少，適合作為我國未來征收碳稅的首批試驗(yàn)地區(qū)，同時(shí)可以利用海南自由貿(mào)易港特別立法權(quán)率先制定碳稅征收的相關(guān)制度體系。［20］其次，深圳作為中國特色社會(huì)主義的先行示范區(qū)，綠色低碳產(chǎn)業(yè)將是未來深圳的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，同樣可以通過經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的形式率先試點(diǎn)，在深圳市域范圍內(nèi)設(shè)計(jì)碳稅的相關(guān)規(guī)則體系。［21］最后，2021 年全國人大常委會(huì)授權(quán)上海市人大常委會(huì)可以制定浦東新區(qū)法規(guī)，浦東新區(qū)法規(guī)擁有等同于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的特別立法權(quán)限，因此，未來也可以選擇在上海浦東新區(qū)率先構(gòu)建碳稅相關(guān)的法律制度體系。［22］總之，海南、深圳、上海浦東等地根據(jù)全國人大常委會(huì)特別授權(quán)均擁有特別立法權(quán)限，可以率先在這些地方試驗(yàn)構(gòu)建碳稅征收的法律制度體系，待積累了豐富且成熟的征收經(jīng)驗(yàn)后再由國家層面對(duì)碳稅征收的法律制度進(jìn)行統(tǒng)一立法。

（三）構(gòu)建碳稅與碳市場交易的協(xié)調(diào)互動(dòng)體系

我國在2021 年已經(jīng)正式建立了全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場，截至2021 年底，我國的碳排放配額累計(jì)成交量1.79 億噸，累計(jì)成交額76.61 億元。［23］因此，未來我國構(gòu)建碳稅征收體系必須充分考量與碳市場交易的協(xié)調(diào)互動(dòng)，在設(shè)定碳稅稅率時(shí)構(gòu)建與我國目前碳交易市場的價(jià)格互補(bǔ)機(jī)制。理論上若以碳排放量為基準(zhǔn)對(duì)企業(yè)征稅，碳排放量多則收費(fèi)多，碳排放量少則收費(fèi)少，實(shí)現(xiàn)私人成本與社會(huì)成本的平衡，那么在逐利本性的驅(qū)使下，企業(yè)將有足夠的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因采取措施減少碳排放。所征之稅可用于補(bǔ)貼企業(yè)進(jìn)行低碳技術(shù)創(chuàng)新、減少溫室氣體排放的活動(dòng)，使減排的外部收益內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)私人收益與社會(huì)收益相等，從而解決外部性的問題。［24］我國未來碳稅稅率的設(shè)定需要與碳配額交易價(jià)格形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，根據(jù)碳配額交易市場價(jià)格在固定期限范圍內(nèi)適時(shí)調(diào)整碳稅稅率。例如當(dāng)某個(gè)時(shí)期內(nèi)由于國際能源供應(yīng)緊張導(dǎo)致傳統(tǒng)化石能源價(jià)格高漲，從而使得碳配額交易市場出現(xiàn)大幅度下跌時(shí)，由于碳配額交易價(jià)格下降，導(dǎo)致企業(yè)不愿投入成本進(jìn)行低碳技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)，轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)化石能源以降低企業(yè)成本。此時(shí)就需要調(diào)高碳稅稅率來解決這種碳排放交易市場的逆向選擇問題，適時(shí)引導(dǎo)企業(yè)和居民回歸到節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。

（四）考量碳稅征收的綜合因素

從世界各國引入碳稅制度的經(jīng)驗(yàn)來看，碳稅的開征是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。我國未來開征碳稅必須遵循分步驟分階段循序遞進(jìn)的基本方針，綜合考量碳稅征收對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響因素，從而合理構(gòu)建碳稅制度。在納稅主體方面，理論上應(yīng)為所有因生產(chǎn)和消費(fèi)主要化石能源而排放二氧化碳的單位和個(gè)人。但出于與其他溫室氣體減排制度相協(xié)調(diào)和便于實(shí)際操作等因素考慮，碳稅納稅主體的實(shí)然范圍可能小于理論上的應(yīng)然范圍。在計(jì)征依據(jù)方面，由于碳稅的征稅對(duì)象是使用主要化石能源產(chǎn)生的二氧化碳，故理論上以二氧化碳的實(shí)際排放量為碳稅的計(jì)征依據(jù)最為合理。但要確定二氧化碳實(shí)際排放量，則須采用實(shí)測法在各排放源上安裝設(shè)備進(jìn)行排放監(jiān)測，考慮到碳稅納稅主體的廣泛多元，此舉顯然不具有經(jīng)濟(jì)合理性與可操作性。因此，實(shí)踐中多采用估算排放量作為碳稅的計(jì)征依據(jù)，即根據(jù)化石能源的碳含量與二氧化碳排放量之間的固定比值關(guān)系，結(jié)合化石能源的消耗量進(jìn)行估算以確定納稅主體的二氧化碳排放量。在稅率設(shè)定方面，碳稅的稅率設(shè)定應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)的承受力與溫室氣體減排的要求，在此二者之間尋求平衡，并視具體情況有所差別。設(shè)定碳稅稅率不應(yīng)僅著眼于碳稅本身給企業(yè)增加的稅負(fù)負(fù)擔(dān)，還應(yīng)同資源稅、所得稅等其他稅種一起做全盤考慮。在企業(yè)經(jīng)濟(jì)承受力范圍內(nèi)尋求具有良好減排刺激效果的合理稅率，一種可能的方法是先確定一個(gè)較低的碳稅稅率，然后逐年提高，直至實(shí)現(xiàn)我國“雙碳”減排的目標(biāo)。

（五）完善碳稅征收的配套制度規(guī)則

目前世界上已有部分國家開征了碳稅，從碳稅運(yùn)行的成熟經(jīng)驗(yàn)看，碳稅制度的運(yùn)行除了需要依賴碳稅征收的法律體系外，還必須完善碳稅征收的配套制度體系。首先，必須明確碳稅征收的稅收減免優(yōu)惠細(xì)則。對(duì)于是否將居民個(gè)人為生活目的使用化石能源所產(chǎn)生的二氧化碳納入碳稅的征稅對(duì)象存在爭議，在碳稅開征初期，應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人繳納碳稅予以免征以減少制度實(shí)施成本。同時(shí)，對(duì)企業(yè)積極向綠色低碳進(jìn)行轉(zhuǎn)型的技術(shù)升級(jí)、技術(shù)創(chuàng)新行為應(yīng)當(dāng)給予稅收返還或者獎(jiǎng)勵(lì)，這樣既能促進(jìn)企業(yè)之間低碳技術(shù)競爭的正向激勵(lì)，又能通過稅收手段引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行碳減排。［25］其次，根據(jù)碳稅的征收實(shí)際提高稅收征管能力，尤其是征收機(jī)關(guān)未來在征收碳稅的過程中應(yīng)注重運(yùn)用區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)手段，提高對(duì)碳排放量進(jìn)行估算的科學(xué)征收標(biāo)準(zhǔn)，提高碳稅征管的準(zhǔn)確性與有效性。最后，針對(duì)目前部分發(fā)達(dá)國家通過設(shè)定碳關(guān)稅的方式對(duì)我國出口產(chǎn)品加征高額關(guān)稅的貿(mào)易壁壘行為，我國需要在未來的碳稅配套制度中進(jìn)行制度回應(yīng)以消除對(duì)我國出口產(chǎn)品的碳關(guān)稅貿(mào)易壁壘。我國應(yīng)主動(dòng)參與到碳關(guān)稅規(guī)則的制定中，團(tuán)結(jié)廣大發(fā)展中國家共同制定有利于產(chǎn)品出口的碳關(guān)稅貿(mào)易體系。

五、結(jié) 語

“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要依賴政府、企業(yè)、社會(huì)公眾等多方面主體共同參與，而在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)美好愿景的過程中，完備激勵(lì)和促進(jìn)碳減排的法律制度體系將是實(shí)現(xiàn)碳中和的關(guān)鍵核心。未來隨著碳稅的開征，碳稅制度將與碳排放權(quán)交易市場之間形成互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，共同促進(jìn)企業(yè)自覺自愿地進(jìn)行低碳技術(shù)升級(jí)以實(shí)現(xiàn)碳減排。在碳稅開征的初期應(yīng)對(duì)征收主體設(shè)定一個(gè)較為優(yōu)惠的稅率，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)綠色化、低碳化、零碳化的轉(zhuǎn)型進(jìn)程逐步提高稅率，并將碳稅征收的稅款作為專項(xiàng)財(cái)政資金用于扶持、獎(jiǎng)勵(lì)、促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行低碳技術(shù)、降碳技術(shù)、負(fù)碳技術(shù)的研發(fā)，實(shí)現(xiàn)碳稅征收與促進(jìn)企業(yè)低碳技術(shù)升級(jí)的良性循環(huán)。