武拉平

農(nóng)業(yè)資源稀缺和糧食需求龐大決定了糧食安全在我國的重要地位，我國政府一直將糧食安全置于各項(xiàng)工作的首位。20 世紀(jì)50—70 年代“以糧為綱”方針充分反映了當(dāng)時(shí)糧食安全的極端重要性。20 世紀(jì)80—90 年代，即使在大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、鼓勵(lì)多種經(jīng)營的背景下，我國仍然通過合同定購等手段確保糧食產(chǎn)量，同時(shí)建立糧食儲(chǔ)備制度、風(fēng)險(xiǎn)基金制度和糧食省長負(fù)責(zé)制等，糧食安全的地位依然不可動(dòng)搖。2001 年我國加入WTO，對(duì)糧食供給保障制度進(jìn)行了根本性改革，2004 年我國全面放開糧食購銷市場(chǎng)，糧食安全被置于更加重要的地位。此后歷年中央一號(hào)文件均聚焦“三農(nóng)”，政府制定了糧食直補(bǔ)、種子補(bǔ)貼、生產(chǎn)資料綜合直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼和最低收購價(jià)等一系列政策，保證糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長。2008 年全球金融危機(jī)后，很多國家出現(xiàn)糧食危機(jī)，為了全面鞏固我國糧食安全成果，2013 年黨中央提出“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的糧食安全戰(zhàn)略，確?！肮任锘咀越o、口糧絕對(duì)安全”。〔1〕中共十九大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民日益增長的美好生活需要成為全社會(huì)奮斗的目標(biāo)，廣大消費(fèi)者對(duì)食物消費(fèi)提出多樣化的更高要求。為此，近年來黨中央提出樹立大食物觀，這是我國糧食安全觀的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變和歷史性演進(jìn)，將推動(dòng)我國由傳統(tǒng)糧食安全觀向食物安全觀轉(zhuǎn)變?！?〕

本文首先對(duì)糧食安全的內(nèi)涵和外延進(jìn)行界定，在此基礎(chǔ)上通過對(duì)比糧食安全和食物安全引出“大食物觀”與二者的關(guān)系；第二部分從歷史角度分析我國糧食安全問題的發(fā)展階段及基本特點(diǎn)；第三部分則從大食物觀視角，提出我國糧食安全的新思維；最后提出了全方位夯實(shí)我國糧食安全根基的主要措施。

一、全方位理解糧食安全的內(nèi)涵和外延

1.糧食安全的內(nèi)涵和外延

作為一個(gè)獨(dú)立的概念，糧食安全（Food Security）最早見于20世紀(jì)70年代中期。20世紀(jì)70年代初，全球面臨能源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)，并由此引發(fā)糧食危機(jī)。1974年世界糧食大會(huì)召開。之后，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）和世界銀行分別在1983年和1986年對(duì)糧食安全概念進(jìn)行了拓展。1996年世界糧食峰會(huì)提出的糧食安全概念至今仍被廣泛使用?！?〕

從內(nèi)涵來看，國際通用的糧食安全概念均指“食物安全”，其含義是任何人在任何時(shí)候都能買得起并能夠買得到足夠、安全和營養(yǎng)的食物，以滿足人們?nèi)粘ｏ嬍承枰褪称沸枨笃?，保證人們積極向上、健康地生活。我國一直使用這一概念，只是將其中的食物（Food）翻譯為“糧食”〔4〕。

從外延來看，國際上“糧食安全”不僅涉及糧食（谷物），還包括肉蛋奶和蔬菜水果等所有食物的安全。我國糧食安全的外延相對(duì)較小，主要指“糧食”，包括口糧、飼料糧、種子用糧和加工用糧等的安全。〔5〕

2.從糧食安全到食物安全

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)不足、農(nóng)民收入水平較低，人們主要通過消費(fèi)糧食攝入必需的營養(yǎng)，但隨著收入水平的提高，人們?nèi)找骊P(guān)注營養(yǎng)與健康。特別是在2020 年消除貧困、全面建成小康后，消費(fèi)者更加關(guān)注畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品等動(dòng)物食品，糧食消費(fèi)占比日益下降。2013—2019年我國居民人均糧食消費(fèi)量年均下降2.20%，而禽類、水產(chǎn)品和蛋類消費(fèi)量年均增速分別為6.99%、4.57%和4.53%，奶類和蔬菜的消費(fèi)量也有不同程度上升?！?〕雖然在新冠疫情期間受收入下降等因素影響，糧食消費(fèi)占比有所提高，但食物消費(fèi)多樣化已成必然趨勢(shì)。這說明決定消費(fèi)者生活安全的已不僅僅是糧食產(chǎn)品，而是多樣化的食物。

圖1為糧食安全和食物安全內(nèi)涵的對(duì)比，左邊虛線橢圓為糧食安全口徑包含的內(nèi)容，右邊實(shí)線橢圓為食物安全包含的內(nèi)容?？梢钥闯?，糧食安全不僅包括口糧和飼料糧，還包括種子用糧和加工用糧等的安全，從消費(fèi)安全角度看，其核心是口糧安全。在食物安全的范圍內(nèi)，主要強(qiáng)調(diào)各種食品，包括主糧食品和各種副食品的安全，畜產(chǎn)品實(shí)際上也對(duì)應(yīng)著飼料糧，因此保證畜產(chǎn)品有效供給在很大程度上也就是要保證飼料糧安全。〔7〕

圖1 糧食安全與食物安全內(nèi)涵對(duì)比

3.大食物觀：糧食安全和食物安全兼而有之

大食物觀指從糧食、肉蛋奶、水產(chǎn)品、蔬菜和水果等全部食物視角考慮食物供給數(shù)量和質(zhì)量安全。實(shí)際上，大食物觀并不是新的提法。新中國成立以來，在短缺經(jīng)濟(jì)背景下，我國一直積極倡導(dǎo)“大食物”理念，多渠道開辟食物來源，保證消費(fèi)者的食物需求。目前，大食物觀包括三層含義，即全方位開辟食物來源，充分保障廣大消費(fèi)者多樣化的食物需求；確?？诩Z絕對(duì)安全，為糧食安全上“雙保險(xiǎn)”；突破“食物”范圍，兼顧種子用糧和飼料用糧等需求。

首先，大食物觀要求從整個(gè)食物系統(tǒng)視角考慮食物供求。我國倡導(dǎo)大食物觀，就是要在更大范圍內(nèi)考慮我國的食物供給，包括向森林要食物、向江河湖海要食物、向設(shè)施農(nóng)業(yè)要食物，從傳統(tǒng)農(nóng)作物和畜禽資源向更豐富的生物資源拓展；向植物動(dòng)物微生物要熱量、要蛋白，構(gòu)建多元化食物供給體系。

其次，需要特別強(qiáng)調(diào)的是，樹立大食物觀絕不能淡化“口糧安全”，要在口糧安全基礎(chǔ)上，開辟更多食物來源，更好地滿足人們多樣化的食物需求。當(dāng)然，更多的食物來源在很大程度上會(huì)緩解口糧需求壓力。實(shí)際上，大食物觀是在傳統(tǒng)糧食安全的基礎(chǔ)上再上一道“保險(xiǎn)”。

再次，大食物觀不應(yīng)僅僅考慮食物（Food），還必須考慮糧食安全中的糧食（Grain）口徑，即大食物觀也必須強(qiáng)調(diào)種子用糧和飼料用糧等糧食的非食物用途，既考慮口糧安全、飼料糧安全，也要考慮種子安全等。〔8〕

最后，大食物觀除了數(shù)量安全外，還必須考慮質(zhì)量安全，要確保提供豐富多樣、健康營養(yǎng)的食物，滿足廣大消費(fèi)者美好生活的需要?！?〕

二、我國糧食安全問題的發(fā)展演變與基本特點(diǎn)

關(guān)于我國糧食安全問題的歷史變化，有些研究從百年視角進(jìn)行分析〔10〕，有些研究對(duì)新中國成立以來糧食安全問題的發(fā)展情況進(jìn)行討論，還有不少研究關(guān)注改革開放以來我國的糧食安全情況?！?1〕本部分主要從糧食政策、糧食生產(chǎn)和人均糧食占有量角度梳理改革開放以來我國糧食安全問題的歷史演變。

1.我國糧食安全問題的主要發(fā)展階段

在改革開放前的20 多年里我國一直是糧食凈進(jìn)口國，出口大米、進(jìn)口小麥，糧食安全面臨較大挑戰(zhàn)。1977 年我國糧食總產(chǎn)量為2.827 億噸，凈進(jìn)口量為568.78 萬噸，人均占有糧食297.69 公斤，糧食供給處于較低水平。〔12〕改革開放以來，我國糧食安全保障能力不斷提高，這一過程可以分為以下五個(gè)階段。

第一階段（1978—1984 年），農(nóng)戶生產(chǎn)積極性提高，糧食安全狀況得到極大改善。1978 年，我國農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大釋放了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，糧食產(chǎn)量顯著提高。1984年，我國迎來改革開放以來的第一個(gè)糧食高產(chǎn)年，總產(chǎn)量首次突破4 億噸，年均增速達(dá)5.35%，人均糧食占有量增加到390.30 公斤，人民生活得到保障。〔13〕從貿(mào)易角度看，我國實(shí)行了多元化糧食貿(mào)易戰(zhàn)略，開始大規(guī)模出口玉米。到20 世紀(jì)80 年代中期，我國基本形成出口玉米、大豆和水稻，進(jìn)口小麥的格局，糧食安全得到進(jìn)一步鞏固。

第二階段（1985—1993 年），放松糧食生產(chǎn)，糧食安全問題波動(dòng)反復(fù)。這一階段農(nóng)村改革加快，改革中出現(xiàn)各種新問題需要解決。再加上在過去幾年中糧食產(chǎn)量增長較快，政府在一定程度上放松了糧食生產(chǎn)工作，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量在波動(dòng)中下降，雖然1989 年產(chǎn)量有所恢復(fù)，但是僅達(dá)到1984 年水平。為了確保國內(nèi)糧食供給充足，1987—1989年我國連續(xù)三年大量進(jìn)口糧食，1989年糧食凈進(jìn)口量達(dá)1002萬噸，人均糧食占有量為361.61 公斤，但仍低于1984年水平。在這一背景下，政府開始重視糧食生產(chǎn)，糧食產(chǎn)量逐步回升。1993年我國糧食總產(chǎn)量再創(chuàng)新高，達(dá)到4.565 億噸，人均糧食占有量提高到385.17公斤，糧食安全得到進(jìn)一步鞏固?！?4〕

第三階段（1994—2003 年），放開糧食購銷，糧食安全面臨重大挑戰(zhàn)。1994 年我國出現(xiàn)改革開放以來最嚴(yán)重的通貨膨脹，全國居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）達(dá)到124.1。在這一背景下，1994 年我國建立了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度、組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，配合1990 年建立的糧食專項(xiàng)儲(chǔ)備制度，以確保糧食收購資金及時(shí)足額發(fā)放到農(nóng)民手中。1995 年我國實(shí)行糧食省長負(fù)責(zé)制。為了減輕政府在糧食收購中的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)提高農(nóng)戶生產(chǎn)糧食的積極性，1998年政府實(shí)行糧食壟斷收購、順價(jià)銷售的政策。在上述一系列政策作用下，1998年我國糧食產(chǎn)量創(chuàng)歷史新高，達(dá)到5.123 億噸，人均糧食占有量達(dá)410.62公斤。〔15〕自2001 年起，我國糧食購銷市場(chǎng)逐步放開，很多農(nóng)民放棄糧食生產(chǎn)，糧食產(chǎn)量急劇下降。1998—2003 年，我國糧食產(chǎn)量下降了2579 萬噸，年均下降3.41%。2003 年，我國糧食產(chǎn)量下降到4.307 億噸，人均糧食占有量僅為333.29 公斤，回到20 世紀(jì)80 年代初水平，糧食安全面臨巨大挑戰(zhàn)?！?6〕

第四階段（2004—2015 年），激勵(lì)糧食生產(chǎn)，糧食安全得到有力保障。2004 年我國糧食市場(chǎng)完全放開，農(nóng)戶生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、銷售到哪里完全由市場(chǎng)決定，囿于國際規(guī)則約束，政府只能用市場(chǎng)化手段進(jìn)行糧食調(diào)控。為了確保糧食安全，自2004 年起，中央制定了糧食直補(bǔ)、種子補(bǔ)貼、生產(chǎn)資料綜合直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)和糧食儲(chǔ)備補(bǔ)貼等一系列政策，激勵(lì)糧食生產(chǎn)，并充分利用國際市場(chǎng)，穩(wěn)定糧食供給，確保糧食安全。得益于這一系列政策，即使在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，我國糧食產(chǎn)量也實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定增長，創(chuàng)造了糧食產(chǎn)量“十二連增”的奇跡，2015年糧食產(chǎn)量達(dá)到6.606 億噸，年均增速為3.63%，人均糧食占有量增加到477.57 公斤，將中國人的飯碗牢牢地端在自己手中?！?7〕需要特別強(qiáng)調(diào)的是，2004 年至今，連續(xù)20 個(gè)中央一號(hào)文件聚焦“三農(nóng)”，2006 年我國史無前例地取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到進(jìn)一步釋放。

第五階段（2016 年至今），糧食行業(yè)穩(wěn)扎穩(wěn)打，糧食安全工作穩(wěn)中求進(jìn)。在改革開放不斷取得重大成就、糧食安全根基不斷夯實(shí)的背景下，為進(jìn)一步鞏固糧食安全成果，2013 年黨中央制定了新的國家糧食安全戰(zhàn)略，一系列農(nóng)業(yè)政策的制定和歷年中央一號(hào)文件的發(fā)布將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收擺在更加突出的地位。即使在新冠疫情期間，我國糧食年產(chǎn)量依然保持在6.7 億噸以上，2022 年達(dá)到6.866億噸，截至2022年我國糧食產(chǎn)量已連續(xù)11年保持在6億噸以上。2022年我國人均糧食占有量為486.31公斤，連續(xù)七年超過470公斤?！?8〕

2.我國糧食安全的基本特點(diǎn)

從糧食產(chǎn)量和自給率①自給率為國內(nèi)糧食產(chǎn)量占糧食總需求量的比重。計(jì)算時(shí)，國內(nèi)糧食需求為糧食的表觀消費(fèi)量，即國內(nèi)產(chǎn)量加凈進(jìn)口量。視角分析我國糧食安全的基本特點(diǎn)，可以歸納為以下四點(diǎn)。第一，新中國成立后，我國糧食需求高度自給。因受美國等國家封鎖，我國采取了“獨(dú)立自主、自力更生”的方針，糧食供給主要依靠國內(nèi)生產(chǎn)。為此，整個(gè)20 世紀(jì)50 年代，我國糧食自給率都保持在100%以上，1959 年達(dá)到102.51%。之后，受三年困難時(shí)期的影響，糧食自給率下降，1961 年下降到96.84%。第二，20 世紀(jì)60—70 年代，糧食自給率頻繁波動(dòng)，總體低于100%，呈糧食凈進(jìn)口格局。第三，20 世紀(jì)80 年代至2003 年，我國糧食自給率在波動(dòng)中不斷提高，由1982 年的95.98%上升到2003 年的104.83%，有力地保障了我國的糧食安全?！?9〕第四，2004 年以來，我國糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提高，但自給率顯著下降。這主要是由于加入WTO后，我國糧食生產(chǎn)不具有比較優(yōu)勢(shì)，糧食進(jìn)口快速增加，出口顯著下降，大豆和玉米表現(xiàn)尤為突出。自1996年起，我國大豆呈凈進(jìn)口態(tài)勢(shì)，此后進(jìn)口量一直增加。2010 年大豆進(jìn)口量超過5000 萬噸，2017年超過9000萬噸，2020年超過1億噸。從玉米來看，2003年我國玉米出口創(chuàng)歷史紀(jì)錄，達(dá)到1630萬噸，但2008 年下降到27.3 萬噸；進(jìn)口則從2009年的8.4萬噸增加到2019年的479.06萬噸，2021年增加到2835.7萬噸。水稻和小麥的口糧地位非常重要，自給率一直較高，新冠疫情前小麥自給率一直保持在97%以上，水稻自給率達(dá)到98%以上。2019年，我國糧食自給率為97.84%，其中小麥和水稻的自給率分別為97.68%和100.10%，玉米和大豆的自給率分別為98.21%和16.99%（見圖2）。

圖2 1981—2021年我國主要糧食品種自給率變化情況

新冠疫情暴發(fā)后，為了滿足疫情期間的應(yīng)急需求、充實(shí)庫存、確保糧食安全，我國增加了糧食進(jìn)口。2020 年、2021 年我國分別進(jìn)口糧食（不含大豆）3545 萬噸、6536 萬噸，進(jìn)口大豆1.0033億噸、9647 萬噸。2021 年小麥和水稻自給率分別為93.51%和98.82%，玉米和大豆自給率分別為90.58%和14.53%。從圖2 還可以看出，1981 年以來我國小麥和玉米的自給率經(jīng)歷了從大幅波動(dòng)到逐步收斂的過程，尤其在2008 年全球金融危機(jī)后到2019 年之間，三大主糧的自給率基本穩(wěn)定在100%左右。近年來，小麥和玉米自給率在波動(dòng)中小幅下降，這主要?dú)w因于主動(dòng)進(jìn)口以充實(shí)庫存，特別是2018 年中美貿(mào)易摩擦以及2020 年新冠疫情暴發(fā)以來，這一現(xiàn)象更加明顯。

三、大食物觀背景下我國糧食安全的新思維

1.大食物觀提出的時(shí)代背景

大食物觀并不是一個(gè)全新的概念，目前強(qiáng)調(diào)的大食物觀主要有以下背景。

第一，解決社會(huì)基本矛盾的必然要求。1987年10 月中共十三大召開，提出并系統(tǒng)闡述了社會(huì)主義初級(jí)階段理論，指出社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾?！?0〕在解決糧食短缺問題時(shí)，全社會(huì)廣辟食物來源，積極促進(jìn)副食品生產(chǎn)。到21 世紀(jì)初，我國基本解決了食物短缺問題。此時(shí)食品支出在人民消費(fèi)支出中的占比（恩格爾系數(shù)）仍然較大，2000 年城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為39.18%，口糧消費(fèi)占城鎮(zhèn)居民食品消費(fèi)支出的比重為11.8%；農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)更是高達(dá)49.13%。〔21〕

2017 年中共十八大指出，我國社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”〔22〕。在這一背景下，居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，健康、營養(yǎng)和多樣化的食物需求成為廣大消費(fèi)者的必然選擇。因而，樹立大食物觀也就成為必然。但是，目前的大食物觀與20世紀(jì)短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)期的大食物觀存在根本不同，目前的大食物觀倡導(dǎo)的是多樣化、多營養(yǎng)的食物，強(qiáng)調(diào)的是不同風(fēng)味、不同營養(yǎng)、健康養(yǎng)生的食物，是為了吃好；短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)期的大食物觀是為了彌補(bǔ)糧食（口糧）不足，想方設(shè)法填飽肚子，是為了吃飽。

第二，應(yīng)對(duì)耕地等資源約束的重要選擇。2020年我國耕地面積占全球耕地總面積的比重為8.61%，可再生水資源占全球總量的比重為5.19%，人口占全球總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到19.14%?！?3〕可見，我國資源總量少，人均資源擁有量更少。從耕地來看，第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年我國人均耕地面積為1.36 畝?！?4〕據(jù)FAO 統(tǒng)計(jì)，2019 年全球人均耕地面積為2.69畝，約是我國的兩倍，在FAO統(tǒng)計(jì)的218個(gè)國家中我國人均耕地面積居第134位。〔25〕

我國人均耕地?cái)?shù)量少，但是需求大。工業(yè)化和城市化是耕地非農(nóng)占用最大的兩個(gè)領(lǐng)域。1981年我國耕地面積為14.86 億畝，城市化率為20.16%。1996 年我國耕地面積增加到19.51 億畝，城市化率提高到30.48%。此階段，我國工業(yè)化和城市化發(fā)展速度相對(duì)較慢，城市化率由20%上升到30%用了15 年時(shí)間（1981—1996 年），但是城市化率由30%提高到60%，每提高10 個(gè)百分點(diǎn)則分別僅用了7 年，2021 年城市化率達(dá)到64.72%?？焖俚墓I(yè)化和城市化必然導(dǎo)致耕地面積下降。1996年我國耕地面積為19.51億畝，2009年增加到20.31 億畝，到2019 年耕地面積大幅下降，2009—2019年耕地年均減少1130萬畝。〔26〕

除現(xiàn)有耕地面積不足外，我國后備耕地資源也十分有限。最新一輪全國耕地后備資源調(diào)查結(jié)果顯示，我國耕地后備資源總面積為8029.15 萬畝，即使全部開發(fā)出來，也僅為現(xiàn)有耕地面積的4.19%。在這些后備資源中，集中連片的耕地僅占35.27%。從區(qū)域分布看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海各省份耕地后備資源之和僅占15.4%，后備資源主要集中在中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其中新疆、黑龍江、河南、云南和甘肅等合計(jì)約占耕地后備資源總量的50%，這些地區(qū)的后備資源開發(fā)難度較大?！?7〕

第三，應(yīng)對(duì)單產(chǎn)增速放緩的必要之舉。受耕地和水等資源的限制，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（特別是糧食生產(chǎn)）必須依靠科技來提高單產(chǎn)。但是從單產(chǎn)來看，提高速度相對(duì)緩慢。對(duì)比1980—2020 年中四個(gè)10 年我國糧食作物的單產(chǎn)增速可見，三種糧食作物單產(chǎn)年均增速總體呈下降趨勢(shì)。第一個(gè)10年（1980—1990 年） 糧食作物單產(chǎn)年均增速為3.31%；第二和第三個(gè)10 年年均增速分別下降到1.75%和1.15%；最近10 年年均增速有所恢復(fù)，但也僅為1.39%（見圖3）。

圖3 1980—2020年我國糧食單產(chǎn)增速對(duì)比

如圖3 所示，分品種來看，最近10 年小麥、水稻和玉米的單產(chǎn)年均增速分別為1.74%、0.70%和1.42%，可以看出水稻單產(chǎn)年均增速最慢，玉米次之。通過品種間對(duì)比發(fā)現(xiàn)，小麥單產(chǎn)年均增速最快，但是與上個(gè)10 年（2000—2010 年）相比，小麥單產(chǎn)增速出現(xiàn)較大幅度下降。總體來看，最近10 年我國糧食單產(chǎn)年均增速均遠(yuǎn)低于第一和第二個(gè)10 年。2021 年我國水稻、小麥和玉米單產(chǎn)分別達(dá)到474.23公斤、387.39公斤和419.40公斤，單產(chǎn)繼續(xù)提高面臨的挑戰(zhàn)越來越大。

人們收入水平提高、有機(jī)和綠色食品等高質(zhì)量食品成為消費(fèi)熱點(diǎn)對(duì)我國糧食單產(chǎn)提高提出了新要求新挑戰(zhàn)。高質(zhì)量往往意味著相對(duì)低的單產(chǎn)，而培育高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)新品種則需要較長時(shí)間。

第四，建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的根本出發(fā)點(diǎn)。農(nóng)業(yè)強(qiáng)國有其深刻的內(nèi)涵，但是歸根結(jié)底，建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國必須要建立在食物和主要農(nóng)產(chǎn)品供給保障安全的基礎(chǔ)上。未來隨著我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進(jìn)，糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品需求仍將呈剛性增長態(tài)勢(shì)。除了繼續(xù)深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，確?？诩Z絕對(duì)安全外，也必須樹立大食物觀，構(gòu)建糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、植物動(dòng)物微生物并舉的多元化食物供給體系。

縱觀全球，世界上真正獨(dú)立、強(qiáng)大的國家必須有能力解決自己的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品的供給保障問題。對(duì)于一個(gè)人口占全球19.14%、GDP 占全球17%的經(jīng)濟(jì)和人口大國，農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)必然要確保糧食和主要食品的供給安全?！?8〕大食物觀的提出既強(qiáng)調(diào)了糧食安全，特別是口糧絕對(duì)安全，也強(qiáng)調(diào)多渠道開辟食物來源。

第五，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的內(nèi)在要求。我國的資源稟賦和人口規(guī)模決定了農(nóng)業(yè)必須走出去，在“雙循環(huán)”背景下，充分利用好國內(nèi)和國際兩種資源。為了更好地推進(jìn)全球經(jīng)貿(mào)合作，我國提出了“一帶一路”倡議；為了更好地承擔(dān)起一個(gè)負(fù)責(zé)任大國的責(zé)任，我國提出了“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”理念，其核心是建設(shè)一個(gè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界，在這一理念中“糧食安全”被置于首要位置。

2017 年，習(xí)近平主席在出席聯(lián)合國“共商共筑人類命運(yùn)共同體”高級(jí)別會(huì)議時(shí)，發(fā)表題為《共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體》的演講，特別強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持合作共贏，建設(shè)一個(gè)共同繁榮的世界。他還指出，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)。〔29〕2021 年，習(xí)近平總書記在致國際糧食減損大會(huì)的賀信中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，糧食安全是事關(guān)人類生存的根本性問題?！?0〕

從全球來看，糧食安全就是要確保在整個(gè)食物系統(tǒng)中主要食物品種的有效供給。倡導(dǎo)大食物觀，系統(tǒng)總結(jié)我國在促進(jìn)食物系統(tǒng)生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)做法，為其他發(fā)展中國家提供中國方案和模式，是建立人類命運(yùn)共同體的重要內(nèi)容，這也要求我們從大食物觀視角全面研究我國食物系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展問題?！?1〕

2.大食物觀視角下糧食安全的新思維

目前，樹立大食物觀已成為全社會(huì)共識(shí)，但是從大食物觀視角考察我國的糧食安全問題，需要有系統(tǒng)性的新思維。

第一，從核心來看，樹立大食物觀不能忽視口糧的重要地位。隨著收入的提高，消費(fèi)者的食物需求日益多樣化，口糧消費(fèi)占比趨于下降，但是在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，口糧消費(fèi)依然是不可完全替代的，糧食在食物系統(tǒng)中依然占據(jù)首要位置。大食物觀強(qiáng)調(diào)多渠道開辟食物來源，但是其核心和根本依然是口糧，確?？诩Z絕對(duì)安全將是一項(xiàng)長期戰(zhàn)略和任務(wù)。

第二，從手段來看，樹立大食物觀不能偏離市場(chǎng)化手段。為了更好地保障多樣化食物的有效供給，我國提出大食物觀，但是多樣化的食物供給必須主要依靠市場(chǎng)化手段?？诩Z絕對(duì)安全是國策，需要政府的有力調(diào)控，其他種類的食物生產(chǎn)和供給，則需要依靠市場(chǎng)，需要在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革過程中自發(fā)形成〔32〕，不能將關(guān)于口糧的各項(xiàng)政策簡(jiǎn)單照搬到其他食物品種上。

第三，從視野來看，樹立大食物觀不能脫離國際市場(chǎng)。樹立大食物觀，開辟多種食物來源渠道，也包括從國際市場(chǎng)進(jìn)口相關(guān)產(chǎn)品。要堅(jiān)持在口糧絕對(duì)安全的基礎(chǔ)上，適當(dāng)利用國際市場(chǎng)和國際資源解決國內(nèi)供給不足的問題，樹立大食物觀并不是一味地依靠國內(nèi)生產(chǎn)。

第四，從可持續(xù)性來看，樹立大食物觀不能破壞資源環(huán)境。為了廣辟食物來源，各地從當(dāng)?shù)刭Y源和特色出發(fā)，發(fā)展多種食物生產(chǎn)。例如，在林下種植食用菌或發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，但是發(fā)展多種食物生產(chǎn)必須首先保護(hù)好資源環(huán)境。向山水林田湖草要食物，不是無節(jié)制索取，而是在保障生態(tài)安全的前提下，讓其更有效地為人類提供健康的食物。

第五，從系統(tǒng)性來看，樹立大食物觀不能忽視食物系統(tǒng)的良性循環(huán)。簡(jiǎn)單而言，大食物觀就是要向植物、動(dòng)物、微生物要食物，而它們之間是相互作用的系統(tǒng)，大食物觀不僅要關(guān)注種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等各個(gè)子系統(tǒng)的發(fā)展，也要特別重視各子系統(tǒng)之間的有機(jī)聯(lián)系，積極推動(dòng)食物系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，促進(jìn)食物系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展。

四、全方位夯實(shí)糧食安全根基的主要措施

基于大食物觀視角，全方位夯實(shí)糧食安全根基，需要做好以下幾方面工作。

1. 始終堅(jiān)持“口糧絕對(duì)安全”基本點(diǎn)，筑牢國家糧食安全戰(zhàn)略根基

鑒于我國耕地和水資源日益稀缺，食物需求剛性增長，中共十八大以來，我國制定了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。2022 年我國人均口糧（小麥和稻谷）占有量達(dá)到243.8公斤。人均糧食占有量連續(xù)11年保持在450公斤以上，確保全國人民的糧食需求得到滿足?！?3〕

堅(jiān)持大食物觀，一定不能動(dòng)搖口糧絕對(duì)安全的根基，要在確保口糧供給充足的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開辟食物來源渠道。2022 年我國人口總數(shù)為141175 萬人，比上年減少85 萬人，61 年來首次出現(xiàn)負(fù)增長?！?4〕我國糧食需求壓力在一定程度上得到緩解，但是在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)口糧安全意識(shí)不能放松。

2. 特別重視飼料糧安全，確保畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品有效供給

隨著收入水平的提高，廣大消費(fèi)者對(duì)營養(yǎng)價(jià)值較高的畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品的需求日益增多。表1為1991 年以來主要年份我國居民人均主要食品消費(fèi)數(shù)據(jù)。分品種來看，1991—2021 年我國糧食和蔬菜消費(fèi)量呈下降趨勢(shì)，人均糧食消費(fèi)量由221.20公斤下降到141.03 公斤。其間，三個(gè)10 年的糧食消費(fèi)量年均增速分別為-1.95%、-3.65 和0.81%。2021 年人均糧食消費(fèi)量增加，主要原因是新冠疫情暴發(fā)，居民收入增速放緩，多數(shù)行業(yè)生產(chǎn)受挫。蔬菜消費(fèi)量也呈類似變化趨勢(shì)。與之相反，其他幾類食品消費(fèi)都呈較快增長態(tài)勢(shì)。1991—2021 年，禽類消費(fèi)量由2.14 公斤/人增加到12.34 公斤/人，三個(gè)10 年的年均增速分別為7.75%、5.21% 和4.72%；肉類消費(fèi)量由14.89公斤/人增加到33.17公斤/人，三個(gè)10 年消費(fèi)量連續(xù)增長，年均增長率分別為1.62%、1.94%和3.33%；奶類、蛋類和水產(chǎn)品消費(fèi)都保持快速增長態(tài)勢(shì)。

表1 我國居民人均主要食品消費(fèi)量及增速單位：公斤、%

消費(fèi)者對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品需求的增長拉動(dòng)了飼料糧需求的較快增長。為此，我國必須予以飼料糧安全足夠重視。第一，作為重要飼料作物的玉米，國內(nèi)生產(chǎn)不能松懈，同時(shí)也要適度利用國際市場(chǎng)。第二，大豆供給問題必須找到新的解決途徑。適度控制國際市場(chǎng)依賴度，降低供給風(fēng)險(xiǎn)；采取復(fù)合種植等多種措施、利用鹽堿地等各種耕地資源大力發(fā)展大豆種植。第三，加大其他飼料原料的開發(fā)利用力度。必須加大各種飼料原料資源的開發(fā)力度，積極研發(fā)低蛋白飼料，同時(shí)大力促進(jìn)草食性畜牧業(yè)發(fā)展?！?5〕

3. 狠抓種子用糧安全，深入實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)

回顧我國改革開放過程，種業(yè)一直是我國的短板之一。1978 年，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)農(nóng)林部《關(guān)于加強(qiáng)種子工作的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，“選育和推廣良種，是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的重要措施，是一項(xiàng)帶根本性的基本建設(shè)”。農(nóng)林部提出“四化一供”的方針，即種子生產(chǎn)專業(yè)化、加工機(jī)械化、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化和品種布局區(qū)域化。〔36〕1994 年，美國世界觀察研究所所長萊斯特·布朗在《世界觀察》雜志中發(fā)表了《誰來養(yǎng)活中國》一文，給我國敲響了警鐘?！?7〕1995 年9 月全國農(nóng)業(yè)種子工作會(huì)議召開， 提出實(shí)施“種子工程”，加快良種培育、引進(jìn)和推廣?！?8〕中共十八大以來，黨中央將種業(yè)置于更加突出的位置。2011 年以來，我國建立了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，將育種置于非常重要的地位。近年來，黨中央提出藏糧于技，其核心就是育種技術(shù)?！?9〕目前，我國水稻、小麥、大豆、油菜、花生和棉花品種擁有100%自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，能滿足種植業(yè)需求，其中水稻、小麥育種水平國際領(lǐng)先。玉米自主選育品種種植面積約為90%，蔬菜品種自給率為87%，優(yōu)良品種推廣率超過96%?！?0〕

當(dāng)然，我國種業(yè)發(fā)展還面臨較多挑戰(zhàn)，如缺少突破性重大新品種，育種行業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力較弱。我國應(yīng)大力推進(jìn)種業(yè)發(fā)展。第一，要明確我國種業(yè)發(fā)展的目標(biāo)不僅要解決增產(chǎn)問題，還要解決優(yōu)質(zhì)問題；第二，我國作物育種已取得很大成就，但是動(dòng)物育種還有較長的路要走，需要加強(qiáng)動(dòng)物育種技術(shù)攻關(guān)；第三，要積極做好各地特色農(nóng)產(chǎn)品的保種和科學(xué)開發(fā)，加強(qiáng)種子庫建設(shè)，豐富物種資源；第四，要加快推進(jìn)種業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)和種源核心技術(shù)攻關(guān)，加強(qiáng)現(xiàn)代種業(yè)提升工程建設(shè)；第五，扎實(shí)推進(jìn)種業(yè)振興行動(dòng)，保證打贏種業(yè)翻身仗，將中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

4. 構(gòu)建多渠道食物供給體系，確保多元食物消費(fèi)需求

首先，要因地制宜發(fā)展各地特色食品的生產(chǎn)經(jīng)營。2023 年中央一號(hào)文件指出，要發(fā)展林下種養(yǎng)，培育壯大食用菌和藻類產(chǎn)業(yè)；其次，特別強(qiáng)調(diào)不同渠道來源食品的質(zhì)量安全?！?1〕目前的大食物觀是在消除貧困、實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)背景下提出的概念，不能僅考慮數(shù)量，要特別關(guān)注質(zhì)量、健康與營養(yǎng)；再次，構(gòu)建多元化食物供給體系，要以資源為依托，以科技為動(dòng)力，向各種資源要食物，向科技要效率；最后，還要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加大食品質(zhì)量安全監(jiān)管力度，建立健全可追溯管理制度，促進(jìn)多元化食物供給體系的規(guī)范化發(fā)展。

5. 充分利用國際市場(chǎng)和資源，形成內(nèi)外互動(dòng)雙循環(huán)的食物供給系統(tǒng)

樹立大食物觀是增加我國食物供給的重要理念，但不是一味地強(qiáng)調(diào)自力更生，排斥國際市場(chǎng)。要在雙循環(huán)大背景下，充分利用國際市場(chǎng)和資源，以國內(nèi)食物供給為主，國內(nèi)和國際有機(jī)互動(dòng)〔42〕，通過國際市場(chǎng)強(qiáng)化我國糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈韌性。〔43〕第一，堅(jiān)持“口糧絕對(duì)安全”不動(dòng)搖。在食物貿(mào)易結(jié)構(gòu)中，充分考慮不同來源食物的特點(diǎn)和重要性，堅(jiān)持口糧絕對(duì)安全的原則，保證口糧高度自給。第二，堅(jiān)持“谷物基本自給”，保證飼料糧供給主要依靠國內(nèi)，確保飼料原料的安全供給。第三，堅(jiān)持生鮮食品“地產(chǎn)地銷”理念。在多元化食物來源中，很多食物是生鮮產(chǎn)品，對(duì)于這些產(chǎn)品應(yīng)以當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、當(dāng)?shù)叵M(fèi)為主，當(dāng)然也不是禁止其銷往外地，在具有加工和儲(chǔ)藏條件的地方可適當(dāng)加工增加其附加值，銷售到其他地區(qū)，甚至出口到國外。

6. 持續(xù)抓好全食物鏈節(jié)約減損，做到開源與節(jié)流并重

中共十八大以來，黨中央大力倡導(dǎo)厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)。秉持大食物觀理念也要求厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)。第一，積極倡導(dǎo)節(jié)約理念。2021 年4月《中華人民共和國反食品浪費(fèi)法》正式實(shí)施，成為約束食物系統(tǒng)損失浪費(fèi)行為的最高制度。〔44〕同年10 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《糧食節(jié)約行動(dòng)方案》，指出要加強(qiáng)糧食全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)節(jié)約減損工作。〔45〕2022 年中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“保障糧食安全，要在增產(chǎn)和減損兩端同時(shí)發(fā)力”〔46〕。2023 年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)深入開展糧食節(jié)約行動(dòng)，推進(jìn)全鏈條節(jié)約減損，健全常態(tài)化、長效化工作機(jī)制。〔47〕第二，積極倡導(dǎo)綠色可持續(xù)發(fā)展理念。2022 年國家發(fā)改委等部門印發(fā)《促進(jìn)綠色消費(fèi)實(shí)施方案》，倡導(dǎo)全社會(huì)在食物消費(fèi)中貫徹綠色低碳理念，在開辟多種食物來源渠道時(shí)，也要特別注重保護(hù)資源環(huán)境，促進(jìn)食物系統(tǒng)綠色可持續(xù)發(fā)展?！?8〕