唐要家

在數(shù)字經濟時代，數(shù)據(jù)已經成為經濟高質量發(fā)展的關鍵要素。面對數(shù)據(jù)量的超速增長，數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用不足問題日益突出，并且存在著巨大的數(shù)據(jù)資源浪費。如何最大化地釋放數(shù)據(jù)要素，挖掘數(shù)字經濟高質量發(fā)展的巨大潛能是有待破解的重大問題。數(shù)據(jù)產權問題是制約數(shù)據(jù)要素市場化流通交易的最重要障礙?？茖W界定的產權會促進數(shù)據(jù)要素的流通交易，進而促進數(shù)據(jù)要素價值的最大化釋放。產權經濟學理論指出，良好界定和容易實施的產權是一種高效率組織經濟活動的方式，產權會降低市場交易的不確定性和高交易成本，從而實現(xiàn)經濟效率。〔1〕由于數(shù)據(jù)要素獨特的經濟屬性，數(shù)據(jù)產權制度成為目前各國數(shù)據(jù)基礎制度中的突出難題。如果產權問題不解決，由此帶來的數(shù)據(jù)采集利用的不確定性將會阻礙數(shù)字經濟的高質量發(fā)展。因此，如何建立科學的數(shù)據(jù)產權制度成為決定數(shù)據(jù)要素市場化配置和最大化釋放數(shù)據(jù)要素促進經濟高質量增長潛能的首要問題。目前國內學術界對于數(shù)據(jù)產權制度仍然存在諸多的爭議。如周漢華就對數(shù)據(jù)確立產權制度提出質疑，認為其既無必要也沒有效率，而張新寶則支持對數(shù)據(jù)確立新的產權制度，高富平肯定了產權結構性分置的意義?！?〕學術界關于數(shù)據(jù)產權制度存在諸多爭議的一個重要原因是數(shù)據(jù)要素具有明顯不同的經濟屬性，不同學者從不同角度進行解讀都可以提出有一定根據(jù)的論證。由此，數(shù)據(jù)產權的理論研究需要基于數(shù)據(jù)要素的獨特經濟屬性和價值形成過程，采取分類設計實施政策的思路進行理論研究和政策設計，從而建立邏輯更加一致的理論框架，并為設計更為科學的數(shù)據(jù)產權制度提供幫助。

一、數(shù)據(jù)產權制度的二維目標難題

產權制度是實現(xiàn)要素最大化利用的激勵機制或手段，而非一成不變的制度約束。因此，產權制度并非一旦確定就永遠不變的，產權制度需要根據(jù)經濟社會發(fā)展的不斷創(chuàng)新，以更好地契合實現(xiàn)經濟效率最大化的目標。傳統(tǒng)實物產權制度主要是針對具有競爭性和排他性屬性的私人物品。但是在數(shù)字經濟背景下，由于數(shù)據(jù)具有非競爭性和一定的排他性，傳統(tǒng)的產權制度并不是最優(yōu)的制度設計，甚至可能嚴重阻礙數(shù)據(jù)要素的價值釋放。數(shù)據(jù)要素具有典型的非競爭性，社會總福利最大化的數(shù)據(jù)開發(fā)利用內在地要求同一數(shù)據(jù)應為多人共享再用，此時絕對的排他性產權則會阻礙數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用社會總福利最大化的實現(xiàn)。Drexl 指出，應謹慎地將一般性資源的所有權觀念運用到非競爭性數(shù)據(jù)要素中?！?〕因此，需要依據(jù)數(shù)據(jù)要素的獨特屬性創(chuàng)新數(shù)據(jù)產權制度，以最大化地釋放數(shù)據(jù)要素促進經濟高質量增長潛能。

數(shù)據(jù)產權制度設計必須契合數(shù)據(jù)要素的最基本經濟屬性。數(shù)據(jù)要素具有典型的非競爭性和一定排他性。首先，數(shù)據(jù)要素的非競爭性體現(xiàn)為同一數(shù)據(jù)可以被多人同時使用并且不會降低已使用者的價值。數(shù)據(jù)的非競爭性和零邊際成本導致同一數(shù)據(jù)被更多人使用會帶來更高的社會價值，即產生數(shù)據(jù)使用的“公共地喜劇”。數(shù)據(jù)要素的非競爭性屬性內在地要求數(shù)據(jù)開放共享，最大化地實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的泛用性目標。其次，數(shù)據(jù)要素具有依賴于場景的一定排他性。對于泛在的原始數(shù)據(jù)來說，任何人都可以合法采集利用，不具有排他性屬性，但在數(shù)據(jù)采集利用具有規(guī)模經濟和范圍經濟的情況下，一個新進入企業(yè)要達到實現(xiàn)有效參與競爭所要求的大數(shù)據(jù)量級門檻則可能面臨較高的壁壘；而且原始數(shù)據(jù)一旦被采集利用后，數(shù)據(jù)就成為持有人重要的競爭戰(zhàn)略性資產，這對數(shù)據(jù)持有人有很強的激勵，促使其通過技術或法律手段來限制他人接入和使用，排他性產權會強化數(shù)據(jù)持有人對數(shù)據(jù)的獨占性，從而與非競爭性屬性產生沖突。數(shù)據(jù)要素的非競爭性和依賴于場景的一定排他性說明，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值的最大化釋放，進而促進社會總福利最大化，不僅要確保數(shù)據(jù)持有人對數(shù)據(jù)要素的最大化采集利用，也要確保非競爭性數(shù)據(jù)要素能夠被更多人使用，從而實現(xiàn)單主體與群體對數(shù)據(jù)要素最大化開發(fā)利用的結合。因此，數(shù)據(jù)產權制度設計的重要目標是激勵單個主體對數(shù)據(jù)的深度開發(fā)利用和促進更多主體來廣泛接入和使用數(shù)據(jù)，這兩個維度可分別被稱為數(shù)據(jù)深用性和數(shù)據(jù)泛用性，二者的有效平衡能實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素私有性與共用性的結合，同時實現(xiàn)私人利益和公共利益的最大化。

數(shù)據(jù)產權制度設計確保數(shù)據(jù)深用性和泛用性的平衡對最大化地釋放數(shù)據(jù)要素價值至關重要。對于非競爭性和一定排他性的數(shù)據(jù)要素來說，私人激勵往往與社會總福利最大化目標并不協(xié)調。對單個主體的強產權保護會激勵其投資于數(shù)據(jù)開發(fā)利用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)深用性，但會增強數(shù)據(jù)排他性，從而不利于數(shù)據(jù)要素的群體性泛用；對單個主體的弱產權保護會促進數(shù)據(jù)要素的群體性泛用，但是不利于激勵單個主體投資于數(shù)據(jù)開發(fā)利用。科斯提出的排他性產權能有效地解決數(shù)據(jù)要素個人最大化開發(fā)利用的問題，但無法解決數(shù)據(jù)要素最大化群體利用的問題，因此其并不能實現(xiàn)社會總福利最大化的經濟效率目標。〔4〕美國第九巡回法院在HiQ 訴Linkedlin 案的裁決中確立了保護數(shù)據(jù)要素社會性泛用的裁決規(guī)則，但這會對數(shù)據(jù)持有人投資于數(shù)據(jù)采集利用激勵產生不利的影響。綜上所述，數(shù)據(jù)產權制度設計應使數(shù)據(jù)深用性和泛用性目標激勵位于均衡激勵曲線上，實現(xiàn)個體對數(shù)據(jù)深度開發(fā)利用和多主體泛用的動態(tài)平衡。僅僅強化對個體采集利用數(shù)據(jù)的權益保護，可能會造成個體激勵的偏向，由于產權內在的排他性和數(shù)據(jù)開發(fā)利用的壟斷化趨勢，高強度個體產權激勵反而會降低數(shù)據(jù)的開發(fā)利用激勵，也不利于實現(xiàn)數(shù)據(jù)的泛用性目標；同樣，如果過于偏向數(shù)據(jù)的泛用性目標，則會弱化對個體進行數(shù)據(jù)深用性投入的權益保護，降低社會整體的數(shù)據(jù)采集利用。從最大化社會總福利角度來說，數(shù)據(jù)產權制度設計需要同時考慮數(shù)據(jù)個體占有權與多主體接入權的平衡，賦予對數(shù)據(jù)排他性占有權僅僅是數(shù)據(jù)要素價值最大化釋放的充分條件而非必要條件，多主體數(shù)據(jù)接入和使用是數(shù)據(jù)要素價值最大化釋放不可或缺的條件。只有實現(xiàn)個體深用性與群體泛用性激勵的平衡，才能實現(xiàn)社會福利最優(yōu)的結果（見圖1）。

圖1 數(shù)據(jù)產權激勵的二維目標

二、數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)過程中的價值形態(tài)與權益關系治理

數(shù)據(jù)產權制度設計的根本目標是在合理保護相關利益主體權益的基礎上最大化數(shù)據(jù)要素價值釋放。產權既是一個促進經濟效率的激勵工具，也是一個平衡利益相關者關系的治理制度。從某種意義上來說，產權是處理特定要素相關主體間利益關系的產物。良好的產權制度有利于形成有序的利益相關者間的合作關系，擴展合作秩序空間。同時，產權制度的實施也需要具有相應的治理制度安排，以更好地實現(xiàn)產權制度功能。因此，數(shù)據(jù)產權需要基于數(shù)據(jù)價值形態(tài)及其引發(fā)的利益關系進行系統(tǒng)設計，既要確保對最高效率數(shù)據(jù)要素使用者的激勵以實現(xiàn)數(shù)據(jù)深用性，同時還要通過產權治理制度來確保泛用性目標。

數(shù)據(jù)要素價值實現(xiàn)過程是產權制度設計的起點。在數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)理論研究中，學者提出了兩種數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的分析路徑：一是以Ackoff、Zeleny 為代表提出了數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的DIKW 模型，即數(shù)據(jù)、信息、知識和智慧的層級結構。這一框架強調，底層的原始數(shù)據(jù)沒有價值，數(shù)據(jù)只有轉變?yōu)樾畔ⅰ⒅R、智慧才有價值并且呈現(xiàn)價值遞增的結構升級路徑?！?〕二是以Rowley、Rayport 和Sviokla 為代表提出了數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的過程理論，即數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)包括采集、組織、篩選、整合和分發(fā)五個步驟。這一理論重點關注數(shù)據(jù)加工處理技術過程來分析數(shù)據(jù)價值的形成。上述兩種理論為認識和分析數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)提供了基礎，但其都沒有完全從數(shù)據(jù)要素價值形態(tài)演變的角度進行分析，即沒有回答數(shù)據(jù)產權保護對象的來源及其差異性?！?〕根據(jù)產權經濟學理論，數(shù)據(jù)產權制度存在的理由是它應以促進數(shù)據(jù)要素的最大化利用為目標，即保護的是數(shù)據(jù)的價值創(chuàng)造?！?〕因此，數(shù)據(jù)價值形態(tài)演變?yōu)楫a權制度設計的基本依據(jù)，即應始終明確產權保護的是價值。根據(jù)數(shù)據(jù)要素的價值實現(xiàn)過程，本文將數(shù)據(jù)要素分為三種遞進的價值形態(tài)，即原始數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)驅動的商業(yè)。同時，為了更好地實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的目標，需要根據(jù)不同數(shù)據(jù)價值形態(tài)分類設計實現(xiàn)數(shù)據(jù)深用性和泛用性平衡的產權治理制度（見表1）。

表1 數(shù)據(jù)價值釋放過程、產權與治理制度

（一）原始數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)資源主要是基于現(xiàn)代數(shù)字技術由個人、企業(yè)等多元主體在線行為與彼此互動所產生的。個人在線活動所產生的數(shù)據(jù)和基于物聯(lián)網(wǎng)機器產生的數(shù)據(jù)構成了數(shù)據(jù)資源基礎，由此個人數(shù)據(jù)和機器產生的數(shù)據(jù)構成原始數(shù)據(jù)?？傮w來說，大量的原始數(shù)據(jù)僅僅具有潛在的經濟價值，在沒有被采集利用的情況下，單個數(shù)據(jù)要素是沒有使用價值的，是一種有待開發(fā)利用的經濟資源，僅具有潛在價值。個人原始數(shù)據(jù)往往涉及個人隱私，在各國法律當中個人隱私被認為是一種人格權，而不是一種基于經濟利益關系的權利，因此個人原始數(shù)據(jù)強調增強個人對個人數(shù)據(jù)信息的控制，確立以隱私權為核心的個人數(shù)據(jù)保護制度而非產權保護制度。個人數(shù)據(jù)隱私保護并不是對所有與個人有關的數(shù)據(jù)都實行相同強度的保護，歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護條例》（簡稱GDPR）、中國的《個人信息保護法》都強調對個人敏感數(shù)據(jù)的嚴格保護。而對于個人在線瀏覽、消費等在線行為數(shù)據(jù)，由于其大多屬于個人非敏感數(shù)據(jù)，是個人和企業(yè)互動所產生的，并且具有非常高的開發(fā)利用價值，對于個人在線行為數(shù)據(jù)則是尋求隱私保護和鼓勵開發(fā)利用之間的平衡，企業(yè)可以在遵循法律規(guī)定的情況下依法采集利用。數(shù)據(jù)采集和存儲企業(yè)對付出資本和勞動所獲取的數(shù)據(jù)擁有數(shù)據(jù)資源持有權，治理政策重在確認持有者的持有權，但是要求持有人不能排斥他人對相同數(shù)據(jù)的采集持有，防止數(shù)據(jù)持有壟斷。另外，公共機構履行公共職能過程中所產生的原始數(shù)據(jù)歸公共所有，公共數(shù)據(jù)資源持有權由政府代為持有，應重點強化公共數(shù)據(jù)在確保安全的基礎上向社會開放。

（二）衍生數(shù)據(jù)

衍生數(shù)據(jù)主要是個人數(shù)據(jù)進行匿名化處理后不涉及個人隱私的數(shù)據(jù)，即依據(jù)這些數(shù)據(jù)無法識別特定的個人，因此其也被稱為“非個人化數(shù)據(jù)”?？傮w來說，數(shù)據(jù)產權制度設計主要針對的是加工處理后具有數(shù)據(jù)初次價值的衍生數(shù)據(jù)。衍生數(shù)據(jù)的價值主要體現(xiàn)為數(shù)據(jù)資產投入和勞動投入的價值。數(shù)據(jù)資產的價值包含了數(shù)據(jù)資源價值、資本和勞動投入價值。因此，是否對數(shù)據(jù)采集利用投入了資本和勞動成為判定數(shù)據(jù)持有人數(shù)據(jù)持有權的依據(jù)。數(shù)據(jù)資產主要是數(shù)據(jù)資源和資本、勞動等相結合的產物，反映的是數(shù)據(jù)要素和其他要素相結合后的多要素價值。數(shù)據(jù)產品則是數(shù)據(jù)要素商業(yè)價值的一種體現(xiàn)方式，通過市場交易實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的貨幣化。

為鼓勵對數(shù)據(jù)采集和加工處理，增加數(shù)據(jù)產品供給，衍生數(shù)據(jù)主要是確立數(shù)據(jù)加工權和數(shù)據(jù)產品經營權，以保證數(shù)據(jù)處理者獲得合理的投資回報。在衍生數(shù)據(jù)階段，數(shù)據(jù)處理者應享有對原始數(shù)據(jù)加工處理后的數(shù)據(jù)產品或數(shù)據(jù)資產的剩余索取權和剩余控制權，從而為單個主體開發(fā)利用數(shù)據(jù)提供激勵。此時，數(shù)據(jù)加工權和數(shù)據(jù)產品經營權保護的是加工處理后的數(shù)據(jù)集或數(shù)據(jù)產品，既鼓勵數(shù)據(jù)持有人對數(shù)據(jù)的加工處理，促進數(shù)據(jù)要素的深用性，也鼓勵其他企業(yè)采集相同的原始數(shù)據(jù)并進行加工處理或者通過市場化流通交易機制獲取數(shù)據(jù)，以促進數(shù)據(jù)產品的泛用性。

（三）數(shù)據(jù)驅動的商業(yè)

數(shù)據(jù)驅動的商業(yè)是數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的最主要方式，它屬于數(shù)據(jù)價值的二次創(chuàng)造，數(shù)據(jù)處理者通過使用數(shù)據(jù)更好地進行決策和實施數(shù)據(jù)驅動的創(chuàng)新，以更大程度地挖掘數(shù)據(jù)的使用價值。在數(shù)字經濟中，數(shù)據(jù)既是一種產出，也是一種投入。數(shù)字經濟中的企業(yè)基本都是將數(shù)據(jù)作為重要生產要素，使用數(shù)據(jù)來創(chuàng)造商業(yè)價值。

數(shù)據(jù)驅動的商業(yè)價值主要是在對數(shù)據(jù)深度挖掘獲得洞見的基礎上通過更好的經濟決策和創(chuàng)新來獲得數(shù)據(jù)創(chuàng)新性應用的遞增價值，具體體現(xiàn)為數(shù)據(jù)應用邊際價值的創(chuàng)造。由于在數(shù)據(jù)驅動商業(yè)階段，數(shù)據(jù)驅動創(chuàng)新的產出、商品或服務的產權非常清晰，已有產權制度對其已經作出了清晰界定，因此并不存在數(shù)據(jù)產權困境問題。在數(shù)據(jù)驅動商業(yè)階段，對于作為投入的數(shù)據(jù)要素主要強調數(shù)據(jù)使用權，形成多元的數(shù)據(jù)要素供給體制，通過保證數(shù)據(jù)的可獲得性和泛用性以促進數(shù)據(jù)驅動的創(chuàng)新。

（四）數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)中的流轉交易與治理機制匹配

數(shù)據(jù)產權制度不僅僅是確權，也包括匹配權屬明確界定基礎上的治理機制。由于數(shù)據(jù)不同價值形態(tài)階段的交易主體關系存在結構性差異，需要匹配相應的治理制度來維護數(shù)據(jù)交易秩序，實現(xiàn)數(shù)據(jù)深用性和泛用性二維目標的平衡。

在數(shù)據(jù)由原始數(shù)據(jù)轉變?yōu)閿?shù)據(jù)資源階段，由于每個企業(yè)采集個人數(shù)據(jù)都需要獲得個人用戶或數(shù)據(jù)生產者的授權同意，在數(shù)據(jù)采集涉及眾多主體的情況下，數(shù)據(jù)采集許可談判會產生較高的交易成本，從而對最大化數(shù)據(jù)采集利用產生限制作用。因此，在此階段的數(shù)據(jù)治理需要在保證個人數(shù)據(jù)隱私安全和數(shù)據(jù)資源持有權的同時創(chuàng)新數(shù)據(jù)許可授權機制，降低數(shù)據(jù)采集利用私人談判的交易成本，促進數(shù)據(jù)資源生產和數(shù)據(jù)授權采集。

在衍生數(shù)據(jù)階段，一個競爭的數(shù)據(jù)產品交易市場會促進形成合理的價格和最佳的資源配置。但在現(xiàn)實當中，數(shù)據(jù)具有顯著的規(guī)模經濟和范圍經濟，這會導致出現(xiàn)具有市場支配地位的數(shù)據(jù)企業(yè)，或者在某些行業(yè)或特定數(shù)據(jù)市場中由于行政性獨家授權而出現(xiàn)壟斷性數(shù)據(jù)企業(yè)。因此，在此階段的數(shù)據(jù)治理既要創(chuàng)新數(shù)據(jù)市場交易制度來降低數(shù)據(jù)產品市場交易的制度成本，也要強化反壟斷監(jiān)管，防止各種市場壟斷和行政壟斷扭曲數(shù)據(jù)市場競爭，形成數(shù)據(jù)產品自由流通交易和數(shù)據(jù)產品收益公平分配的數(shù)據(jù)產品市場。

在衍生數(shù)據(jù)轉變?yōu)閿?shù)據(jù)驅動的商業(yè)階段，數(shù)據(jù)持有人可以對自己持有的數(shù)據(jù)進行商業(yè)應用，或數(shù)字商務企業(yè)在數(shù)據(jù)市場購買第三方提供的數(shù)據(jù)進行商業(yè)開發(fā)，這些企業(yè)利用數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)的洞見優(yōu)化生產經營或實現(xiàn)商業(yè)創(chuàng)新，從而創(chuàng)造新的數(shù)據(jù)商業(yè)價值。此時數(shù)據(jù)治理不僅要降低數(shù)據(jù)商業(yè)化應用面臨的高交易成本，強化知識產權保護，創(chuàng)新多元的數(shù)據(jù)要素開放共享機制，還要加強對數(shù)據(jù)市場和數(shù)據(jù)驅動商業(yè)市場的反壟斷監(jiān)管。

三、數(shù)據(jù)產權制度創(chuàng)新：結構性分置

《數(shù)據(jù)二十條》提出數(shù)據(jù)產權結構性分置制度具有兩層含義：一是數(shù)據(jù)產權配置依據(jù)數(shù)據(jù)要素的不同形態(tài)進行分情景設計，即依據(jù)不同價值形態(tài)數(shù)據(jù)分別設立不同的數(shù)據(jù)產權；二是任何主體對特定形態(tài)數(shù)據(jù)的產權都只擁有產權束中的部分權利而非全部權利，即產權主體擁有的是分割配置的部分產權。〔8〕

首先，數(shù)據(jù)產權結構性分置是基于數(shù)據(jù)要素經濟屬性和數(shù)據(jù)價值形態(tài)分類設計的制度方案。數(shù)據(jù)產權結構性分置主要針對的是原始數(shù)據(jù)采集后的數(shù)據(jù)權屬關系，即對于原始數(shù)據(jù)生產或采集后經過清洗、集合所形成的數(shù)據(jù)集分別確定持有人的數(shù)據(jù)資源持有權，將數(shù)據(jù)集作為要素投入來進行進一步加工使用的使用權，對數(shù)據(jù)加工形成的衍生數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)產品擁有經營權。因此，數(shù)據(jù)產權結構性分置主要是針對微觀主體付出資本、勞動和智力活動后形成的數(shù)據(jù)資產或衍生數(shù)據(jù)進行確權保護，以促進數(shù)據(jù)采集、利用和交易。

其次，數(shù)據(jù)產權結構性分置是產權權利束的分割配置。產權是一個權利束，包含一系列權利?！?〕數(shù)據(jù)產權的分割配置保證了數(shù)據(jù)要素不被任何人排他性占有，不同主體可以擁有同一數(shù)據(jù)的不同權屬，從而一方面保證了數(shù)據(jù)要素的非競爭性使用屬性，使數(shù)據(jù)要素進入了公共領域，可以被多人采集和加工使用，促進數(shù)據(jù)要素的采集和復用；另一方面也保證了特定形態(tài)數(shù)據(jù)持有人的權益，數(shù)字資源持有權、數(shù)據(jù)加工使用權和數(shù)據(jù)產品經營權確保其他人不能隨意使用數(shù)據(jù)生產者或數(shù)據(jù)處理者合法持有的數(shù)據(jù)資源或數(shù)據(jù)資產。為了確保制度實施，需要進一步明確特定數(shù)據(jù)產權主體享有哪些具體的權利，以及其對具體權利的控制程度，從而進一步明確數(shù)據(jù)持有權、加工使用權和產品收益權的邊界，促進數(shù)據(jù)產權結構性分置制度的落地實施。

再次，數(shù)據(jù)產權結構性分置是將排他性持有與非排他性使用相結合的數(shù)據(jù)產權制度，它重在保護事實上的對數(shù)據(jù)的占有和使用，是一種防御性的權利，即保護合法使用，禁止非法使用。他人不能在未經持有人許可授權的情況下使用其持有的數(shù)據(jù)，在權利人數(shù)據(jù)持有權受到侵害的情況下，其有權要求法院停止他人未經授權的數(shù)據(jù)使用或尋求相應的損害賠償。同時，數(shù)據(jù)產權結構性分置并沒有賦予任何一方原始數(shù)據(jù)所有權，其主要針對的是采集、加工處理后的衍生數(shù)據(jù)。因此，數(shù)據(jù)產權結構性分置力圖同時實現(xiàn)激勵單個主體采集利用數(shù)據(jù)和促進數(shù)據(jù)要素流通復用相結合，在相對淡化單個主體對原始數(shù)據(jù)所有權的同時促進數(shù)據(jù)流通來促進數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用，確保數(shù)據(jù)深用性和泛用性的平衡，以最大化實現(xiàn)經濟效率。

最后，《數(shù)據(jù)二十條》確立的數(shù)據(jù)持有權保護的是事實上的占有權，是以承認對數(shù)據(jù)事實上占有為核心的數(shù)據(jù)產權制度設計。根據(jù)數(shù)據(jù)產權制度設計二維目標，盡管其有助于促進數(shù)據(jù)產權設計二維目標的平衡，但其并沒有充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)深用性和泛用性二維目標的平衡，相對來說，其更偏重強化激勵數(shù)據(jù)持有人的數(shù)據(jù)采集利用而相對弱化促進數(shù)據(jù)要素的群體性泛用。由于數(shù)據(jù)要素具有典型的非競爭性和一旦持有就具有強排他性動機，過于強調單個主體的數(shù)據(jù)占有權可能會削弱數(shù)據(jù)要素泛用性目標。同時，數(shù)據(jù)產權結構性分置制度強化了對現(xiàn)有數(shù)據(jù)持有人的保護，是對數(shù)據(jù)要素既有持有人的權益保護，而相對忽略了對新進入者的權益保護，其會強化現(xiàn)有數(shù)據(jù)持有人的市場勢力，并提高中小企業(yè)或創(chuàng)新性初創(chuàng)企業(yè)的數(shù)據(jù)接入成本，在一定程度上不利于數(shù)據(jù)泛用性目標和新進入企業(yè)實行數(shù)據(jù)驅動的創(chuàng)新。因此，在推進數(shù)據(jù)產權結構性分置制度落實的過程中還需要及時補充促進數(shù)據(jù)泛用性的制度安排。

數(shù)據(jù)產權制度設計在強化數(shù)據(jù)資源持有權、數(shù)據(jù)加工使用權、數(shù)據(jù)產品經營權的同時還需要強化數(shù)據(jù)接入權，賦予更多主體平等的“數(shù)據(jù)使用權”，促進更多主體對數(shù)據(jù)要素的泛用。在數(shù)據(jù)產權制度構建中，需要注重完善促進數(shù)據(jù)要素泛用性的制度設計，分類制定數(shù)據(jù)開放共享義務要求，完善數(shù)據(jù)資源采集制度，更大力度推進公共數(shù)據(jù)開放，推進衍生數(shù)據(jù)市場化交易，并明確數(shù)據(jù)接入的“公平、合理、無歧視”原則，通過反壟斷措施消除各種數(shù)據(jù)壟斷行為。

四、數(shù)據(jù)產權制度目標的實現(xiàn)：數(shù)據(jù)流通交易機制創(chuàng)新

數(shù)據(jù)要素價值實現(xiàn)的制度媒介是數(shù)據(jù)流通交易制度，數(shù)據(jù)要素價值需要通過數(shù)據(jù)市場化流通交易來實現(xiàn)。產權制度之所以需要是因為它以促進流通交易為目的，如果沒有交換的需要，則產權制度設計將既無需求也不必要。同時，產權制度的意義也必須通過產權客體的流通交易來體現(xiàn)和實現(xiàn)，產權收益需要通過市場交換才能實現(xiàn)并繼而對產權主體提供有效的激勵。因此，數(shù)據(jù)產權是為流通交易而生，并通過市場交易得以實現(xiàn)。數(shù)據(jù)產權結構分置保證了不同數(shù)據(jù)價值形態(tài)的價值創(chuàng)造主體對數(shù)據(jù)的實際控制權，并且數(shù)據(jù)持有人可以通過市場交易實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值貨幣化。同時，數(shù)據(jù)要素市場化配置機制的深化會促進數(shù)據(jù)流通交易，促進數(shù)據(jù)要素被更多主體重復再用，從而促進實現(xiàn)產權制度的二維目標?！?0〕為了促進數(shù)據(jù)產權制度二維目標平衡的落地實施，應該根據(jù)不同類型數(shù)據(jù)進行分類設計。

（一）個人數(shù)據(jù)市場化

個人數(shù)據(jù)是一個國家數(shù)據(jù)資源的主體，其主要是原始數(shù)據(jù)。在合理保護隱私基礎上促進個人數(shù)據(jù)采集利用為數(shù)字經濟發(fā)展提供持續(xù)的資源基礎。在理想的情況下，個人數(shù)據(jù)主體可以通過許可他人使用、授權他人經營、轉讓交易數(shù)據(jù)等方式來促進數(shù)據(jù)流通，由此實現(xiàn)同一數(shù)據(jù)被多人同時使用或重復再用，促進數(shù)據(jù)價值的釋放。Lanier和Weyl、Arrieta-Ibarra 等的研究指出，培育個人數(shù)據(jù)市場，使個人能夠直接或間接地向不同數(shù)字平臺銷售個人數(shù)據(jù)能夠更好地分配數(shù)據(jù)要素價值，并且基于經濟補償機制能夠更好地實現(xiàn)消費者隱私保護和激勵企業(yè)創(chuàng)新的平衡?！?1〕目前，個人數(shù)據(jù)走向市場面臨的主要障礙是高交易成本，由于個人數(shù)據(jù)隱私保護要求企業(yè)采集個人數(shù)據(jù)必須獲得授權統(tǒng)一，并且大數(shù)據(jù)涉及眾多個體，數(shù)據(jù)企業(yè)采集利用個人數(shù)據(jù)需要與每個個體進行交易談判，這將使成本高昂，造成個人數(shù)據(jù)還無法充分進入市場。為此，可以通過培育個人數(shù)據(jù)交易中間商加以解決，即眾多消費者將個人數(shù)據(jù)運營授權給中間商，由其代表眾多個人與數(shù)據(jù)需求企業(yè)進行許可交易談判并進行個人隱私保護和收益管理。

（二）公共數(shù)據(jù)市場化

公共數(shù)據(jù)本質上屬于公用品，公共數(shù)據(jù)產權價值實現(xiàn)應以追求社會公共利益最大化為根本，即應以促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用社會價值最大化為目標追求，公共數(shù)據(jù)不應以追求商業(yè)價值最大化為主要目標。為此，公共數(shù)據(jù)重點是開放共享而非商業(yè)化運營，應該進一步深化向社會開放，才能更好地促進公共數(shù)據(jù)的泛用，進入數(shù)據(jù)市場通過價格機制進行交易的公共數(shù)據(jù)不應成為公共數(shù)據(jù)產權價值實現(xiàn)的主導方式?！稊?shù)據(jù)二十條》指出，推進實施公共數(shù)據(jù)確權授權機制?！?2〕各地在公共數(shù)據(jù)授權經營試點過程中的主要做法是將公共數(shù)據(jù)作為新型國有資產，將公共數(shù)據(jù)授權給一家國資主體進行獨家運營，即政府主導下的國資企業(yè)授權經營模式。如上海市2022 年9 月成立“上海數(shù)據(jù)集團”，承擔公共數(shù)據(jù)、國企數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)及其他社會數(shù)據(jù)授權運營，政府將國有公共數(shù)據(jù)資產保值增值作為企業(yè)的重要考核指標。這一公共數(shù)據(jù)授權經營模式并不完全契合公共數(shù)據(jù)的經濟屬性，也不利于公共數(shù)據(jù)的泛用和公共利益目標的實現(xiàn)。公共數(shù)據(jù)授權經營單位應該被界定為公益性國有企業(yè)，不以追求利潤為目標，而應以提供社會公共性服務為目標，以充分維護公共數(shù)據(jù)的公益性。同時，在國有壟斷授權經營體制下，需強化公平競爭審查和反壟斷執(zhí)法，防止國有數(shù)據(jù)壟斷企業(yè)實施各種扭曲市場競爭行為。

對于公共數(shù)據(jù)定價機制，《數(shù)據(jù)二十條》指出，用于公益性目的的公共數(shù)據(jù)無償使用，用于商業(yè)性目的的公共數(shù)據(jù)實行有條件有償使用?！?3〕為了進一步落實文件精神，需要重點明確用于商業(yè)性目的的公共數(shù)據(jù)的具體收費機制?？傮w來說，公共數(shù)據(jù)應該實行兩種定價機制：公益性目的的公共數(shù)據(jù)實行無償使用，用于商業(yè)性目的的公共數(shù)據(jù)實行基于服務邊際成本的定價規(guī)則。為此，應該通過配套政策明確用于商業(yè)性目的的公共數(shù)據(jù)基于服務邊際成本定價規(guī)則，監(jiān)管機構應明確公共數(shù)據(jù)成本計算辦法并向社會公開，并且公共數(shù)據(jù)不應針對不同應用場景實行差別化收費，應該實行基于邊際成本的統(tǒng)一定價。公共數(shù)據(jù)授權經營單位不應以追求利潤最大化為目標，應弱化對公共數(shù)據(jù)授權單位的數(shù)據(jù)資產保值增值的考核目標，強化其公共利益目標，以充分體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的公用品屬性，并最大化公共數(shù)據(jù)的社會性泛用，以更好地促進數(shù)據(jù)驅動的創(chuàng)新。

（三）企業(yè)數(shù)據(jù)市場化

企業(yè)數(shù)據(jù)是企業(yè)合法持有的數(shù)據(jù)產品，是數(shù)據(jù)產權主體實現(xiàn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用商業(yè)價值的重要商品。企業(yè)數(shù)據(jù)產權制度的實現(xiàn)重在完善數(shù)據(jù)市場，使企業(yè)持有的數(shù)據(jù)產品通過市場交易來獲得經濟回報。為此，需要采用多軌并進的思路推進企業(yè)數(shù)據(jù)流通交易。盡管數(shù)據(jù)市場是一個國家數(shù)字經濟發(fā)展的重要反映和實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享的重要方式，但數(shù)據(jù)開放共享具有多種路徑，應避免將建設數(shù)據(jù)交易平臺等同于數(shù)據(jù)市場化流通，以及強制所有數(shù)據(jù)流通都要進場交易的錯誤做法。為了最大化地促進數(shù)據(jù)要素的流通與交易，數(shù)據(jù)流通交易制度建設應該采取多軌并進的思路，在培育數(shù)據(jù)市場并探索基于價格機制的路徑的同時還要積極鼓勵企業(yè)間基于合約機制的數(shù)據(jù)接入共享，在規(guī)范場外交易的同時對場外交易和場內交易采取同等對待，實現(xiàn)場內交易和場外交易的互補性協(xié)同運行，在強化個人隱私權保護的基礎上促進基于個人授權的數(shù)據(jù)接入。企業(yè)數(shù)據(jù)市場化需要重點強化反壟斷監(jiān)管，重點查處各種數(shù)據(jù)壟斷行為。

五、數(shù)據(jù)產權制度的最終激勵：數(shù)據(jù)價值分配模式重構

確定數(shù)據(jù)產權的目的是實現(xiàn)最大化要素價值釋放的經濟效率目標。產權制度實現(xiàn)這一目標的根本機制是產權界定為相關主體從事數(shù)據(jù)要素價值開發(fā)提供了穩(wěn)定的預期，即穩(wěn)定的收益保障，從而為其提供了投資開發(fā)的激勵。因此，激勵數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用的關鍵是收益權保障。從個體激勵來說，產權之所以重要是因為產權設計決定了相關主體在價值創(chuàng)造中的租金分配。僅僅確立數(shù)據(jù)持有權而不明確數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的分配，則無法實現(xiàn)最大化數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用的經濟效率目標。收益的不確定會降低數(shù)據(jù)采集、加工使用和交易的行動激勵。數(shù)據(jù)產權制度必須能夠為數(shù)據(jù)處理者采集、加工使用和交易數(shù)據(jù)提供穩(wěn)定的預期。據(jù)此，數(shù)據(jù)要素的使用權和收益權不應割裂，強調使用權的同時也要同步保護采集利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值的收益權，實現(xiàn)“權”與“益”的緊密結合。從某種意義上來說，數(shù)據(jù)產權的核心就是明確數(shù)據(jù)的價值應該歸誰，以及誰有權決定價值分配。

實現(xiàn)分配公平需要以最大化實現(xiàn)社會整體經濟效率為基礎，而這要以確保數(shù)據(jù)的深用性和泛用性為前提。能否完成數(shù)據(jù)要素的價值實現(xiàn)根本上取決于對數(shù)據(jù)要素的開發(fā)利用程度，數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用程度越高，則其價值創(chuàng)造越大，從而為實現(xiàn)更高的分配公平提供基礎。因此，數(shù)據(jù)價值分配必須以最大化效率創(chuàng)造為優(yōu)先，必須首先做大數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用的價值蛋糕，在此基礎上通過收入分配調節(jié)機制促進數(shù)據(jù)價值的合理分配。《數(shù)據(jù)二十條》強調按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，推動數(shù)據(jù)要素收益向數(shù)據(jù)價值和使用價值的創(chuàng)造者合理傾斜，確保在開發(fā)挖掘數(shù)據(jù)價值各環(huán)節(jié)的投入有相應回報，強化基于數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造和價值實現(xiàn)的激勵導向。〔14〕這一制度設計較好地契合了數(shù)據(jù)開發(fā)利用主體的激勵需求，有利于促進實現(xiàn)數(shù)據(jù)產權深用性目標。根據(jù)數(shù)據(jù)產權的二維目標，從社會總福利最大化基礎上的公平分配角度來說，讓更多的主體能夠有機會接入和使用數(shù)據(jù)，進而從事基于數(shù)據(jù)的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，讓更多的人也有同樣的機會利用數(shù)據(jù)來創(chuàng)造價值并獲得收益，是數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造社會性普惠的重要機制。因此，創(chuàng)造平等的數(shù)據(jù)開發(fā)利用機會是數(shù)據(jù)要素價值分配制度設計不能忽視的內容。數(shù)據(jù)收益分配既應包括事后數(shù)據(jù)收益公平分配，也應包括事前通過公平的數(shù)據(jù)接入權以為每個社會主體提供平等地獲取數(shù)據(jù)并進行財富創(chuàng)造的機會，讓更多主體公平地參與數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造并由此獲得收益。

數(shù)據(jù)收益分配實現(xiàn)機制需要進一步創(chuàng)新?！稊?shù)據(jù)二十條》試圖兼顧效率與公平，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)收益的合理分配。在強調價值創(chuàng)造導向的收益分配制度的同時，也強調要更好地發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的引導調節(jié)作用，逐步建立保障公平的數(shù)據(jù)要素收益分配體制機制。但《數(shù)據(jù)二十條》依然沒有解決數(shù)據(jù)主體關于數(shù)據(jù)收益分配核心的難題：一是價值創(chuàng)造導向的分配機制主要適用于衍生數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)驅動的創(chuàng)新，其并不適用于原始數(shù)據(jù)。有待回答的問題是，數(shù)據(jù)作為一種生產要素，數(shù)據(jù)要素本身是否能參與收益分配，尤其是個人數(shù)據(jù)主體是否能參與數(shù)據(jù)收益分配。二是不同數(shù)據(jù)主體應以何種方式參與數(shù)據(jù)收益分配。因此，如何構建效率與公平兼容的數(shù)據(jù)收益分配機制問題依然需要通過理論探索和實踐創(chuàng)新加以解決。對于數(shù)據(jù)收益分配問題，目前理論研究提出了三種政策思路：一是征收數(shù)據(jù)稅。Soete 和Kamp 提出應將數(shù)據(jù)看作一種資本，對其征稅來實現(xiàn)數(shù)據(jù)收益的合理分配。〔15〕近年來法國等國家也在嘗試對大型數(shù)字平臺征收數(shù)字稅以促進分配公平。數(shù)字稅的思路假設政府能很容易地追蹤數(shù)據(jù)不同價值環(huán)節(jié)的價值增加值，并且具有一個完善的數(shù)據(jù)市場價格機制反映數(shù)據(jù)的價值和完備的數(shù)據(jù)資產財務制度規(guī)則。二是將數(shù)據(jù)看作一種勞動。Arrieta—Ibarra 等認為應將數(shù)據(jù)及其包含的知識看作一種勞動產出，生產和處理數(shù)據(jù)的勞動付出應被支付合理的工資報酬。由于個人是數(shù)據(jù)要素生產者，理應參與數(shù)據(jù)價值分配?！?6〕但Pavel 指出，這種思路的主要問題是它會激勵個人過度生產低質量數(shù)據(jù)，并且還會產生加劇收入不平等問題。三是將數(shù)據(jù)作為一種無形資本?！?7〕Corrado 等指出，數(shù)據(jù)是一種重要的企業(yè)無形資本?！?8〕將數(shù)據(jù)看作一種無形資產能夠更好地促進數(shù)據(jù)市場化流通交易，有利于促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用，但是其依然沒有解決原始數(shù)據(jù)持有人是否能參與數(shù)據(jù)收益分配問題以及如何進行數(shù)據(jù)資本的價值評估。

數(shù)據(jù)收益分配需要針對不同類型數(shù)據(jù)分類設計。首先，對于公共數(shù)據(jù)來說，目前有兩種代表性路徑，一是歐盟對公共數(shù)據(jù)實行免費或者基于提供服務成本收費的方式向社會提供，不以營利為目的，鼓勵公共數(shù)據(jù)的社會性泛用；二是在中國數(shù)據(jù)市場試點中，部分城市將公共數(shù)據(jù)作為國有資產并授權國資企業(yè)獨家運營，以實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)價值和公益性服務目標，并通過國有資產收益管理體制促進分配公平。其次，對于個人數(shù)據(jù)來說，個人數(shù)據(jù)所有人參與數(shù)據(jù)收益分配主要是通過受托經營的方式實現(xiàn)個人數(shù)據(jù)的市場化交易，由個人授權的數(shù)據(jù)信托機構代表個人與數(shù)據(jù)需求方進行平等談判，從而實現(xiàn)個人參與數(shù)據(jù)收益分配。在現(xiàn)實當中，個人參與收益分配主要通過兩種方式：一是個人數(shù)據(jù)采集利用的經濟補償機制，二是數(shù)據(jù)處理者通過向消費者提供免費服務以換取個人數(shù)據(jù)采集利用的許可。個人參與收益分配的制度重點是要通過立法賦予個人數(shù)據(jù)權益，通過賦能消費者促進其與數(shù)據(jù)處理者的平等談判。最后，對于機器產生的數(shù)據(jù)和企業(yè)合法采集并加工處理后的衍生數(shù)據(jù)，其與一般的實物資產并無本質區(qū)別，應該遵循價值創(chuàng)造導向的基本分配方向，并且數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)主要由市場來決定，從而實現(xiàn)效率與公平兼得。市場化數(shù)據(jù)收益分配要以競爭性市場為基礎，競爭扭曲的市場不會產生有效率且公平的分配結果，因此需要有效的反壟斷執(zhí)法確保市場競爭，以促進基于效率的數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造合理分配。

六、結論性評論

數(shù)據(jù)要素具有典型的非競爭性和一定的排他性經濟屬性。為實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的最大化利用和社會總福利最大化的目標，確保數(shù)據(jù)深用性和泛用性的平衡是數(shù)據(jù)產權制度設計應遵循的基本二維目標。為了更好地實現(xiàn)整體的數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造目標，需要根據(jù)不同數(shù)據(jù)價值形態(tài)分類設計實現(xiàn)數(shù)據(jù)深用性和泛用性平衡的產權制度體系。《數(shù)據(jù)二十條》提出數(shù)據(jù)產權結構性分置制度考慮了不同數(shù)據(jù)價值形態(tài)的特性，因而有利于數(shù)據(jù)價值挖掘的深用性目標，但是相對忽略了數(shù)據(jù)泛用性目標。因此，應建立數(shù)據(jù)深用性和泛用性平衡的數(shù)據(jù)產權制度，分類設計二維目標平衡的數(shù)據(jù)流通體制并創(chuàng)新數(shù)據(jù)共享再用機制。數(shù)據(jù)價值分配制度既要考慮事后的收益分配，也要關注事前的機會均等。為每個主體提供平等的數(shù)據(jù)開發(fā)利用并基于數(shù)據(jù)進行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的機會是數(shù)據(jù)價值分配制度設計不能忽視的內容。

本文分析的主要政策含義是：第一，根據(jù)數(shù)據(jù)深用性和泛用性二維目標平衡的要求，在完善數(shù)據(jù)產權結構性分置制度的同時應強化數(shù)據(jù)要素接入權制度設計，更好地促進數(shù)據(jù)要素的泛用性。第二，構建多元的數(shù)據(jù)要素開放共享機制，分類設計促進數(shù)據(jù)要素共享再用的實現(xiàn)機制，合理界定個人數(shù)據(jù)保護邊界和強度以促進個人數(shù)據(jù)采集利用，完善制度來大力推進公共數(shù)據(jù)開放，要鼓勵企業(yè)之間基于私人合約的非價格機制的數(shù)據(jù)開放接入，積極培育完備的數(shù)據(jù)要素市場，促進數(shù)據(jù)要素市場化配置和數(shù)據(jù)產品市場交易。第三，數(shù)據(jù)價值分配不應局限在對數(shù)據(jù)價值結果的分配上，數(shù)據(jù)價值分配還應特別重視數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的公平性，賦予各類市場主體平等地接入數(shù)據(jù)和平等地進行基于數(shù)據(jù)開發(fā)利用的商業(yè)創(chuàng)新的權利，從而更好地實現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。因此，營造有利于各類主體平等地進行基于數(shù)據(jù)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境應成為重要的政策基點。