石成林

摘要：國有企業(yè)作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，同時(shí)也承擔(dān)著很多社會(huì)公益性項(xiàng)目建設(shè)的任務(wù)。正是由于這種特殊性，國有企業(yè)在制定全面預(yù)算的過程中要考慮很多不確定性，導(dǎo)致國企的全面預(yù)算既有普通民營企業(yè)的問題，又存在國有企業(yè)的特有問題。本文從國有企業(yè)的全面預(yù)算出發(fā)，介紹國有企業(yè)在全面預(yù)算編制和執(zhí)行的時(shí)候存在哪些特有問題和與民營企業(yè)的共性問題，利用SWOT分析，平衡計(jì)分卡等工具來輔助分析全面預(yù)算制定和執(zhí)行的情況，如何解決全面預(yù)算在制定和執(zhí)行過程中存在的問題。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；全面預(yù)算；問題；對(duì)策

一、引言

全面預(yù)算管理是企業(yè)對(duì)現(xiàn)有和未來一段時(shí)間的資源進(jìn)行計(jì)劃分配，收入、支出的預(yù)測并努力去實(shí)現(xiàn)該預(yù)測的計(jì)劃，并對(duì)企業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)事前、事中、事后的控制。

國有企業(yè)建立全面預(yù)算管理制度和體系具有非常重要的意義。第一，有利于企業(yè)實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)。企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)一般由每年的股東大會(huì)來制定，國有企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)由同級(jí)政府制定或者企業(yè)自主制定。戰(zhàn)略目標(biāo)作為全面預(yù)算的核心指導(dǎo)，全面預(yù)算圍繞著戰(zhàn)略目標(biāo)來制定，逐步分解全面預(yù)算，把全面預(yù)算滲透到企業(yè)各個(gè)業(yè)務(wù)執(zhí)行層面，各個(gè)業(yè)務(wù)層面嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，最終達(dá)到企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)。第二，有助于企業(yè)資源合理配置。全面預(yù)算是企業(yè)將現(xiàn)有及將來一段時(shí)間的資源計(jì)劃分配的過程，再根據(jù)目標(biāo)，責(zé)任，任務(wù)的大小，輕重緩急來分配資源，把優(yōu)勢資源分配到可以創(chuàng)造最佳效益的地方去。盤活企業(yè)庫存資源，合理利用資源，使企業(yè)利益最大化。第三，有助于提高企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。企業(yè)在制定全面預(yù)算的過程中，必須充分分析未來一段時(shí)間市場中和企業(yè)內(nèi)部可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，做好充分的預(yù)案，準(zhǔn)備適當(dāng)?shù)馁Y源，應(yīng)對(duì)企業(yè)未來一段時(shí)間可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。第四，可以控制和監(jiān)督企業(yè)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)。全面預(yù)算將企業(yè)的資源計(jì)劃分配后，通過對(duì)資源的控制，在業(yè)務(wù)活動(dòng)審批階段或者即將發(fā)生階段，與預(yù)算相比較，判斷是否與預(yù)算相匹配，偏離預(yù)算的情況要予以糾正，可以達(dá)到更好效果的要記錄并推廣到全公司。

二、國有企業(yè)目前在全面預(yù)算管理方面存在的問題

（一）全面預(yù)算管理組織程序不合理，制度不規(guī)范

部分國有企業(yè)特別是地方政府所屬的國有企業(yè)，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上沒有專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，一般都是由財(cái)務(wù)部直接負(fù)責(zé)編制，由高層領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)預(yù)算工作，預(yù)算工作機(jī)構(gòu)只遵循領(lǐng)導(dǎo)的意見，沒有聽取各個(gè)部門的意見，沒有考察各個(gè)業(yè)務(wù)部門的實(shí)際業(yè)務(wù)情況，公司在制定全面預(yù)算管理制度時(shí)只是追求單一的收入、利潤等財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的目標(biāo)，或者受政府要求上繳稅收的目標(biāo)。財(cái)務(wù)部既參與全面預(yù)算的編制，又參與全面預(yù)算執(zhí)行的考核，存在相當(dāng)大的自主因素；審計(jì)部門受高層領(lǐng)導(dǎo)，在執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，可能受高層領(lǐng)導(dǎo)的人情關(guān)系影響而包庇問題或者故意忽略問題，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，導(dǎo)致全面預(yù)算考核受影響。

國有企業(yè)規(guī)模都比較大，涉及的業(yè)務(wù)范圍比較廣，如果沒有一套完整的全面預(yù)算管理體系和制度，那么編制的全面預(yù)算也是偏離實(shí)際不準(zhǔn)確的。特別是一些企業(yè)在距離總公司較遠(yuǎn)的地方有項(xiàng)目時(shí)，施工工程量大，項(xiàng)目涉及內(nèi)容多而復(fù)雜，各種意外情況時(shí)有發(fā)生，財(cái)務(wù)人員又不了解實(shí)際業(yè)務(wù)，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目與公司總部溝通不暢，出現(xiàn)信息不對(duì)稱，偏離全面預(yù)算管理的目標(biāo)。

（二）預(yù)算目標(biāo)設(shè)置不合理

國有企業(yè)的全面預(yù)算管理目標(biāo)都是同級(jí)政府或者企業(yè)董事會(huì)制定，政府官員或者國有企業(yè)董事會(huì)成員是有任期的，他們只注重任期內(nèi)的效益，沒有將企業(yè)未來發(fā)展的長期目標(biāo)和企業(yè)的全面預(yù)算相結(jié)合，而國有企業(yè)很多項(xiàng)目都是投資回收周期較長的，短期難以看到收益。比如：旅游行業(yè)，投資金額大，回收周期長，也許在董事會(huì)成員的任期內(nèi)都沒有收回投資成本。再比如：公路、鐵路建設(shè)，周期長，投資大，收益低。這些項(xiàng)目都是政府要求實(shí)施的公益性項(xiàng)目，會(huì)導(dǎo)致國有企業(yè)虧損嚴(yán)重，因而國有企業(yè)在編制全面預(yù)算的時(shí)候?yàn)榱烁采w這些公益性項(xiàng)目帶來的損失，會(huì)放棄投資大，回收周期長的項(xiàng)目，轉(zhuǎn)向收益快的項(xiàng)目，還可能會(huì)出現(xiàn)不恰當(dāng)?shù)哪繕?biāo)方向，從而忽視企業(yè)應(yīng)有的長期戰(zhàn)略目標(biāo)。

國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部多數(shù)是偏向行政管理類型的，他們都精通行政管理，但對(duì)企業(yè)管理并不熟悉，對(duì)企業(yè)業(yè)務(wù)更不熟悉，而企業(yè)的目標(biāo)和行政單位的目標(biāo)是不同的，他們?cè)谥笇?dǎo)全面編制時(shí)會(huì)導(dǎo)致全面預(yù)算目標(biāo)的偏離，長期戰(zhàn)略性的目標(biāo)成份會(huì)偏少，短期政績工程的目標(biāo)會(huì)比較多。

（三）預(yù)算編制人員專業(yè)素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)部門人員不支持

因?yàn)閲衅髽I(yè)體制的特殊原因，專業(yè)人員較少，熟悉預(yù)算編制的專業(yè)人員更少。在編制的過程中，編制人員不知從何下手，人員之間不知如何配合，編制出來的預(yù)算與預(yù)算委員會(huì)想要執(zhí)行的相差甚遠(yuǎn)。勉強(qiáng)完成以后，又會(huì)被退回來反復(fù)修改，可能改多次都無法達(dá)到預(yù)算委員會(huì)想要的數(shù)據(jù)，最后到年底，已經(jīng)沒有時(shí)間修改了，不得不以不理想的數(shù)據(jù)當(dāng)作未來一段時(shí)間的全面預(yù)算，以不理想的數(shù)據(jù)來執(zhí)行，將直接影響未來一段時(shí)間公司的業(yè)務(wù)，考核等等。

企業(yè)在編制全面預(yù)算時(shí)，即便是預(yù)算委員會(huì)組織各個(gè)部門人員一起編制預(yù)算，也會(huì)出現(xiàn)各自為政，相互爭吵的局面。在全面預(yù)算編制的過程中，業(yè)務(wù)部門人員不理解為什么要編制全面預(yù)算，認(rèn)為編制全面預(yù)算就是在限制他們的工作，故意為難他們，使得他們對(duì)全面預(yù)算編制有抵觸情緒。

編制以財(cái)務(wù)人員為主，各個(gè)辦公室、項(xiàng)目部、子、分公司為輔。各個(gè)預(yù)算輔助人員為了自己部門、自己子、分公司的利益，會(huì)想盡各種辦法，爭取更多的預(yù)算資源；夸大自己工作的難度，以縮小自己全面預(yù)算制定的工作目標(biāo)。

（四）全面預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格

全面預(yù)算在執(zhí)行的時(shí)候執(zhí)行力不足，預(yù)算執(zhí)行過程不能得到有效監(jiān)督，只重視事前控制，不能有效的監(jiān)督執(zhí)行過程。現(xiàn)階段市場上專門用于企業(yè)預(yù)算管理的軟件系統(tǒng)比較少，導(dǎo)致企業(yè)應(yīng)用較少，在預(yù)算執(zhí)行的過程中需要人工去審核是否復(fù)核預(yù)算要求，容易出現(xiàn)審核不嚴(yán)格、審核錯(cuò)誤等現(xiàn)象。因?yàn)閲衅髽I(yè)的特殊性質(zhì)，全面預(yù)算執(zhí)行過程中，涉及到多方面利益，即使前期已經(jīng)編制了比較全面的預(yù)算，在實(shí)際執(zhí)行的過程中也會(huì)遇到多方面干預(yù)。存在不符合預(yù)算要求的預(yù)算支出時(shí)，預(yù)算需求人員會(huì)去想盡各種辦法，要求不符合預(yù)算要求的支出。全面預(yù)算執(zhí)行的時(shí)候，存在領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)的情況，領(lǐng)導(dǎo)一句話可以左右預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行情況，而預(yù)算執(zhí)行審核人員因?yàn)榫次奉I(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，為了保住自己的工作，而不得不按照領(lǐng)導(dǎo)的意思來違規(guī)執(zhí)行。預(yù)算審核人員在執(zhí)行預(yù)算審核的時(shí)候，也會(huì)因?yàn)閭€(gè)人感情、個(gè)人利益、私人關(guān)系而出現(xiàn)預(yù)算審核不嚴(yán)格的情況。

（五）全面預(yù)算管理制度缺乏激勵(lì)考核成份

國有企業(yè)的全面預(yù)算管理的激勵(lì)考核制度很多時(shí)候都不規(guī)范，或者考核激勵(lì)制度不嚴(yán)格，這也促使預(yù)算執(zhí)行和審核人員在實(shí)際工作中不嚴(yán)格。在預(yù)算執(zhí)行審核中，有責(zé)任心的人員嚴(yán)格執(zhí)行、嚴(yán)格審核，可能會(huì)損害了某些人的利益，最后反而被責(zé)罰；而審核、執(zhí)行不嚴(yán)格的人，因?yàn)閳A滑沒有得罪別人的利益，得到某些同事領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，反而得到嘉獎(jiǎng)，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

全面預(yù)算管理制度在制定的時(shí)候沒有考慮到責(zé)任落實(shí)到基層崗位的問題。大部分的全面預(yù)算管理制度只把責(zé)任落實(shí)到中層管理干部，并沒有落實(shí)到中層以下的具體執(zhí)行崗位，導(dǎo)致具體執(zhí)行崗位人員在執(zhí)行的時(shí)候沒有考核激勵(lì)，如果他們懶政的話，嚴(yán)重影響全面預(yù)算管理的效果。在國有企業(yè)中該問題尤為明顯，第一，因?yàn)閲衅髽I(yè)人員的素質(zhì)與崗位匹配程度不高，導(dǎo)致他們?cè)趫?zhí)行的時(shí)候“有心無力”。第二，國有企業(yè)的薪資制度較為落后，大部分都是“大鍋飯”制度，員工缺少動(dòng)力，嚴(yán)格執(zhí)行和審核預(yù)算只有風(fēng)險(xiǎn)沒有收益，導(dǎo)致他們?yōu)榱俗约旱睦婊蛘呙髡鼙Ｉ?，不愿意去?yán)格執(zhí)行和審核預(yù)算管理。缺少明確的激勵(lì)考核制度，員工害怕得罪同事、領(lǐng)導(dǎo)等這些問題導(dǎo)致全面預(yù)算管理制度執(zhí)行效果不佳。

三、加強(qiáng)國有企業(yè)全面預(yù)算管理的對(duì)策

（一）制定完善的全面預(yù)算管理體系和制度

完善的建立全面預(yù)算組織體系是實(shí)施全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)和保證。全面預(yù)算體系建設(shè)上，在制度建設(shè)上，應(yīng)在全面預(yù)算管理的所有節(jié)點(diǎn)設(shè)置控制權(quán)限，做到預(yù)算的編制者，執(zhí)行者，考核者分離的制度，在全面預(yù)算執(zhí)行和考核上要有獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不論是民營企業(yè)還是國有企業(yè)，大體的方針都應(yīng)按照上市公司的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)來設(shè)置：董事會(huì)下設(shè)預(yù)算管理委員會(huì)，預(yù)算委員會(huì)直接對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，預(yù)算委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)成員由董事會(huì)成員擔(dān)任，普通成員可以由各個(gè)部門正、副職和各個(gè)子、分公司的正、副職擔(dān)任，預(yù)算委員會(huì)下設(shè)常駐機(jī)構(gòu)，預(yù)算管理辦公室，負(fù)責(zé)具體的全面預(yù)算編制和考核，具體的編制工作不能只有財(cái)務(wù)部門來擔(dān)任，需要各個(gè)業(yè)務(wù)部門派代表參加，預(yù)算編制結(jié)束后，其他人員回原崗位，只留預(yù)算管理辦公室?guī)讉€(gè)人，負(fù)責(zé)日常預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和協(xié)助考核。審計(jì)部門要有獨(dú)立性，有直接向同級(jí)紀(jì)檢部門或國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)反應(yīng)問題的渠道和權(quán)利，能動(dòng)態(tài)監(jiān)督全面預(yù)算執(zhí)行的全過程，通過事中監(jiān)督、事后分析及時(shí)分析、反饋，發(fā)現(xiàn)問題，提出改進(jìn)意見。

（二）設(shè)置合理的全面預(yù)算目標(biāo)

企業(yè)都是以盈利為目的，除了極少數(shù)政策性國有企業(yè)以外，其他企業(yè)的目標(biāo)都是為股東創(chuàng)造價(jià)值。在設(shè)置全面預(yù)算目標(biāo)時(shí)，可以先由政府部門或者高層領(lǐng)導(dǎo)確定一個(gè)全面預(yù)算的目標(biāo)，然后由預(yù)算委員會(huì)組織相關(guān)人員和部門來分解目標(biāo)，如果按照現(xiàn)有和未來一段時(shí)間可獲得的資源來預(yù)測，利用這些資源可達(dá)成的目標(biāo)與高層領(lǐng)導(dǎo)制定的目標(biāo)接近，那么該目標(biāo)可以作為下一個(gè)預(yù)算年度的全面預(yù)算目標(biāo)；如果可達(dá)成的目標(biāo)與高層領(lǐng)導(dǎo)制定的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，那么目標(biāo)就要重新制定。確定目標(biāo)是一個(gè)反復(fù)磋商的過程。

在制定全面預(yù)算目標(biāo)的時(shí)候，要多了解具體業(yè)務(wù)部門和下屬項(xiàng)目部，特別是與一線員工的溝通交流，他們往往更加了解實(shí)際的業(yè)務(wù)困難和預(yù)期。了解公司業(yè)務(wù)部門可以防止業(yè)務(wù)人員為避免難以達(dá)到全面預(yù)算目標(biāo)而在上報(bào)預(yù)算目標(biāo)時(shí)夸大完成難度，進(jìn)而上報(bào)較低目標(biāo)。

預(yù)算委員會(huì)在充分了解公司具體的業(yè)務(wù)和前景之后，圍繞著全面預(yù)算的三大循環(huán)，利用SWOT模型和平衡計(jì)分卡等工具來分析每一個(gè)項(xiàng)目、業(yè)務(wù)板塊對(duì)三大循環(huán)的數(shù)據(jù)的影響，從而制定出與公司相匹配的全面預(yù)算目標(biāo)。

當(dāng)預(yù)算年度有政府要求的公益性或半公益的項(xiàng)目時(shí)，企業(yè)的年度全面預(yù)算將變得更加復(fù)雜，這種項(xiàng)目可能是突發(fā)性的，對(duì)企業(yè)的全面預(yù)算將是巨大的挑戰(zhàn)，企業(yè)只有提前做好資源的預(yù)留和分配才能更好的應(yīng)對(duì)這種項(xiàng)目，不至于打亂企業(yè)的未來一段時(shí)間的全面預(yù)算計(jì)劃。

（三）提升預(yù)算編制人員的專業(yè)素質(zhì)，提高業(yè)務(wù)人員的預(yù)算參與意識(shí)

國有企業(yè)在編制全面預(yù)算之前，可以先進(jìn)行培訓(xùn)，請(qǐng)外部老師來公司，對(duì)預(yù)算管理委員會(huì)成員和具體編制預(yù)算的人員進(jìn)行充分培訓(xùn)，介紹全面預(yù)算的各個(gè)方面和重要性。提高高層人員的全面預(yù)算意識(shí)，高層人員認(rèn)識(shí)到全面預(yù)算的重要性才能盡全力去推動(dòng)這項(xiàng)工作。

全面預(yù)算需要企業(yè)各個(gè)部門參與，以協(xié)助提供更多的數(shù)據(jù)，確保全面預(yù)算的更加精準(zhǔn)。但是，和私企不同的是，國有企業(yè)內(nèi)部關(guān)系錯(cuò)中復(fù)雜，牽涉到多方面的利益，全面預(yù)算就是未來資源分配的一種方式，各方人員會(huì)為了爭取更多的資源而虛報(bào)數(shù)據(jù)。此時(shí)可以聘請(qǐng)專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，在制定目標(biāo)和分配資源時(shí)聽取第三方意見，確保預(yù)算資源分配的公平、公正。

企業(yè)高層人員可以施行授權(quán)審批制度，在全面預(yù)算編制的過程中將預(yù)算目標(biāo)落實(shí)到個(gè)人，預(yù)算關(guān)系到每個(gè)人的利益，利用預(yù)算目標(biāo)調(diào)動(dòng)每個(gè)人的積極性。

（四）加強(qiáng)全面預(yù)算執(zhí)行的管控

全面預(yù)算管理執(zhí)行的時(shí)候先要確立授權(quán)審批制度，在全面預(yù)算執(zhí)行的整個(gè)過程中，要重視執(zhí)行過程的中的控制，各個(gè)層級(jí)設(shè)置相應(yīng)的預(yù)算審批權(quán)限。在沒有專用的全面預(yù)算管理系統(tǒng)的管控下，企業(yè)想要嚴(yán)格執(zhí)行全面預(yù)算，必須要定期和不定期的對(duì)預(yù)算執(zhí)行復(fù)核進(jìn)行檢查。各業(yè)務(wù)單元作為預(yù)算執(zhí)行部門，必須以自身單元業(yè)務(wù)情況為基礎(chǔ)，分析當(dāng)前環(huán)境，未來市場發(fā)展情況等，以判斷目前工作方式繼續(xù)執(zhí)行未來一段時(shí)間的全面預(yù)算是否會(huì)造成預(yù)算目標(biāo)發(fā)生偏離，如果可能發(fā)生偏離，就需要對(duì)目前的全面預(yù)算管理工作進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化。

預(yù)算管理辦公室要定期召開全面預(yù)算管理會(huì)議，分析階段執(zhí)行情況，糾正過去一段時(shí)間執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)、不合理的情況。為下一階段的全面預(yù)算執(zhí)行做好的調(diào)整方案。

預(yù)算執(zhí)行、審核的過程中，遇到領(lǐng)導(dǎo)層干涉，要求違規(guī)操作的，預(yù)算執(zhí)行、審核人員必須堅(jiān)持原則。在預(yù)算執(zhí)行、審核溝通過程中，可以要求用內(nèi)部郵件系統(tǒng)溝通，留下溝通記錄，必要的時(shí)候可以抄送最高領(lǐng)導(dǎo)層和內(nèi)部紀(jì)檢部門，這樣可以威懾那些想違規(guī)操作的人員。

（五）完善全面預(yù)算考核激勵(lì)制度

企業(yè)要完善全面預(yù)算考核激勵(lì)制度，在制定考核激勵(lì)制度的時(shí)候，要把全面預(yù)算執(zhí)行、審核的責(zé)任落實(shí)到基層個(gè)人，制定針對(duì)基層崗位的考核制度，建立全面預(yù)算管理崗位目標(biāo)責(zé)任制度。

首先，要明確崗位具體工作要求。在制定全面預(yù)算管理目標(biāo)的時(shí)候，要明確各個(gè)崗位的預(yù)算工作要求，提高全體員工對(duì)自身工作崗位預(yù)算管理的認(rèn)知，以崗位要求、責(zé)任大小來制定考核激勵(lì)制度。

其次，要明確不同崗位全面預(yù)算管理考核目標(biāo)的差異。并不是所有崗位的全面預(yù)算考核都可以使用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，比如基礎(chǔ)人事崗位的員工考核，可以用年度招聘人數(shù)，招聘員工的專業(yè)素質(zhì)高低，離職員工數(shù)量等數(shù)據(jù)來考核。在用非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)考核時(shí)，可以使用SWOT分析模型，分析該員工對(duì)該工作優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會(huì)和威脅。以此來考核該員工，促進(jìn)該員工的成長。

最后，不同層級(jí)的員工激勵(lì)考核制度應(yīng)該不同?；鶎訂T工的考核壓力小，責(zé)任相對(duì)小，激勵(lì)方式可以以薪資調(diào)整、職位晉升等方式；高層員工考核任務(wù)重、責(zé)任大，激勵(lì)方式可以以股權(quán)激勵(lì)，虛擬股票分紅等方式。

四、結(jié)束語

隨著國內(nèi)市場競爭的持續(xù)加劇，國有企業(yè)要利用手中的資源在競爭激烈的市場中發(fā)揮優(yōu)勢，做內(nèi)部管理是不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)，利用全面預(yù)算管理來管控企業(yè)業(yè)務(wù)全流程，洞察市場的變化規(guī)律，提高企業(yè)的資金使用效率，增強(qiáng)企業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，保持企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展。

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