黃聞達(dá)，孫章杰

（昆明理工大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，昆明 650093）

人民幣國(guó)際化始于2009 年，它經(jīng)歷了2009—2014 年的啟動(dòng)與快速發(fā)展階段、2015—2017 年的平穩(wěn)發(fā)展階段及2018 年至今的快速發(fā)展階段。它的形成與發(fā)展是一個(gè)市場(chǎng)自然形成與政府政策導(dǎo)向相結(jié)合的過(guò)程，既有市場(chǎng)力量的助推，也有國(guó)家政策的引導(dǎo)，人民幣國(guó)際化的推進(jìn)是政府供給與市場(chǎng)需求共同作用的結(jié)果。[1]

目前，大部分學(xué)者主要關(guān)注人民幣國(guó)際化的策略和市場(chǎng)化影響因素的研究，缺乏對(duì)人民幣國(guó)際化推進(jìn)的政策構(gòu)建的全面梳理和系統(tǒng)研究。陸長(zhǎng)榮和丁劍平指出，目前人民幣國(guó)際化的政策研究需要深化。[2]在人民幣國(guó)際化的發(fā)展步入十五周年之際，這些年來(lái)我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了哪些推進(jìn)人民幣國(guó)際化的政策？這些政策構(gòu)建的背后有著怎樣的目標(biāo)與意圖？當(dāng)下如何在政策層面繼續(xù)穩(wěn)慎推進(jìn)人民幣國(guó)際化？這樣的系統(tǒng)性梳理和釋讀無(wú)疑具有重要意義?；诖?，我們?cè)噲D以2009 年以來(lái)的關(guān)鍵性事件、重要政策文件為線索，整體性梳理十五年來(lái)人民幣國(guó)際化的政策構(gòu)建情況。

人民幣國(guó)際化的政策構(gòu)建指的就是政府為促進(jìn)人民幣國(guó)際化的發(fā)展而出臺(tái)的帶有引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和支持作用的系列政策與措施，它旨在有效規(guī)避美元體系誘發(fā)的系統(tǒng)性貨幣金融風(fēng)險(xiǎn)，尋求更廣貨幣職能和更大地理空間的拓展并創(chuàng)建以中國(guó)為核心的全球資本控制體系。[1]

人民幣國(guó)際化的政策構(gòu)建涉及三個(gè)維度：一是政策的頂層設(shè)計(jì)過(guò)程中的指導(dǎo)思想或目標(biāo)取向；二是保障實(shí)行的基本制度；三是政策實(shí)施的具體舉措。本文對(duì)近十五年的政策文獻(xiàn)作整體性的歸納、分析和貫通性的解讀，以厘清人民幣國(guó)際化的政策構(gòu)建的內(nèi)容框架、目標(biāo)取向，進(jìn)而提出未來(lái)人民幣國(guó)際化政策優(yōu)化的應(yīng)然選擇。

一、人民幣國(guó)際化十五年政策構(gòu)建的內(nèi)容框架

近十五年人民幣國(guó)際化在跨境貿(mào)易結(jié)算、跨境投資融資、人民幣清算配套建設(shè)及國(guó)際合作機(jī)制的政策構(gòu)建方面成效顯著，它基本上構(gòu)建了較為完整的跨境人民幣使用政策框架，從而為人民幣擴(kuò)大國(guó)際使用創(chuàng)造了的較好條件。

（一）推出系列貿(mào)易投資結(jié)算政策，構(gòu)建了經(jīng)常項(xiàng)目下人民幣跨境使用的基礎(chǔ)性政策框架

1. 跨境貿(mào)易結(jié)算試點(diǎn)政策的漸進(jìn)式推廣有助于人民幣結(jié)算功能的實(shí)現(xiàn)

首先，跨境貿(mào)易結(jié)算試點(diǎn)政策開(kāi)啟了人民幣的國(guó)際化。2008 年廣東、長(zhǎng)三角及港澳地區(qū)、廣西和云南與東盟的貨物貿(mào)易試點(diǎn)開(kāi)始啟動(dòng)，2009年正式在上海和廣東開(kāi)展跨境貿(mào)易試點(diǎn)，同年《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》的實(shí)施標(biāo)志著人民幣開(kāi)始向結(jié)算貨幣發(fā)展，人民幣走上國(guó)際化道路。

其次，隨著試點(diǎn)政策的繼續(xù)推進(jìn)，人民幣結(jié)算地區(qū)與業(yè)務(wù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)增。到2010 年人民幣結(jié)算試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國(guó)20 多個(gè)省市并在全球推廣，試點(diǎn)業(yè)務(wù)擴(kuò)展為所有經(jīng)常項(xiàng)目，試點(diǎn)企業(yè)擴(kuò)大為試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)企業(yè)，2011 年試點(diǎn)進(jìn)一步推廣至全國(guó)，跨境結(jié)算的業(yè)務(wù)范圍由貨物貿(mào)易發(fā)展到服務(wù)貿(mào)易，2012 年又?jǐn)U增到出口貨物貿(mào)易及全國(guó)的進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)企業(yè)。

再次，試點(diǎn)政策進(jìn)一步完善，由跨境貿(mào)易向跨境投融資、新業(yè)態(tài)等領(lǐng)域拓展。2018 年跨境人民幣結(jié)算范圍由貿(mào)易發(fā)展到投資，并于2019 年在18 個(gè)自貿(mào)區(qū)開(kāi)展更高水平貿(mào)易投資便利化試點(diǎn)。此后，跨境投融資、交易結(jié)算等基礎(chǔ)性制度進(jìn)一步走向完善；2023 年繼續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件進(jìn)一步為貿(mào)易投資便利化創(chuàng)造良好環(huán)境。

最后，資金池政策的推行完善了人民幣跨境融資管理體系。2009 年開(kāi)始制定外幣資金池的政策文件，它于2012 年在上海試點(diǎn)；2013 年人民幣購(gòu)售業(yè)務(wù)開(kāi)始了宏觀審慎管理，不再對(duì)額度進(jìn)行限制；2014 年跨境人民幣資金池的運(yùn)行細(xì)則出臺(tái)、2017 年為提升融資效率該政策進(jìn)一步被優(yōu)化；2019 年開(kāi)始對(duì)本外幣資金池實(shí)施一體化管理，并于2021 年在深圳、北京兩地開(kāi)展第一批試點(diǎn)，2022 年增至上海、廣東等8 個(gè)地區(qū)。這些政策為跨國(guó)公司的人民幣跨境收支業(yè)務(wù)提供了便利，并完善了跨境資本流動(dòng)管理體系。

2. 跨境直接投資人民幣結(jié)算試點(diǎn)政策的實(shí)施，助推了資本項(xiàng)目可兌換的發(fā)展進(jìn)程

跨境直接投資人民幣結(jié)算主要分為人民幣境外直接投資結(jié)算政策試點(diǎn)和人民幣境內(nèi)直接投資結(jié)算政策試點(diǎn)。

首先是ODI 政策試點(diǎn)的推行。2010 年新疆的跨境直接投資人民幣結(jié)算試點(diǎn)開(kāi)啟，第二年溫州的個(gè)人境外直接投資試點(diǎn)開(kāi)啟，隨后全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)的銀行和企業(yè)可進(jìn)行人民幣境外直接投資（簡(jiǎn)稱人民幣ODI）。ODI 政策試點(diǎn)助推了人民幣國(guó)際化逐步邁向資本項(xiàng)目可兌換的發(fā)展進(jìn)程。

其次是FDI 政策試點(diǎn)的推行。2011 年外商直接投資人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)（簡(jiǎn)稱人民幣FDI）的試點(diǎn)開(kāi)啟，2012 年該政策得到了細(xì)化。2013 年開(kāi)始該結(jié)算業(yè)務(wù)拓展到了外商對(duì)境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的人民幣投資。

另外，前海的跨境人民幣貸款以及昆山實(shí)驗(yàn)區(qū)的個(gè)人跨境人民幣業(yè)務(wù)都在逐步走向便利化。

總之，這些政策的推動(dòng)使人民幣國(guó)際化逐漸從過(guò)去單一的貿(mào)易結(jié)算逐步轉(zhuǎn)向了跨境貿(mào)易結(jié)算、跨境直接投融資結(jié)算的發(fā)展與融合，并覆蓋了經(jīng)常項(xiàng)目下的集中收付、跨境貿(mào)易與融資、跨境貸款與放款、本外幣一體化資金池、跨境電子商務(wù)等多個(gè)人民幣跨境使用領(lǐng)域，它們?yōu)槿嗣駧艊?guó)際化奠定了初始性的根基，形成了基于經(jīng)常項(xiàng)目下的人民幣跨境使用的基礎(chǔ)性政策框架。表1 是近十五年來(lái)經(jīng)常項(xiàng)目下人民幣跨境結(jié)算政策的演進(jìn)情況。

表1 經(jīng)常項(xiàng)目下的人民幣跨境結(jié)算政策演進(jìn)

（二）推出系列在岸與離岸金融市場(chǎng)互聯(lián)互通政策，構(gòu)建了資本項(xiàng)目下多元化的人民幣跨境投融資政策體系

經(jīng)過(guò)近十五年發(fā)展，人民幣國(guó)際化的政策推進(jìn)逐漸從經(jīng)常項(xiàng)下貿(mào)易結(jié)算擴(kuò)大到資本項(xiàng)下投融資。它涉及了股票基金市場(chǎng)和債券市場(chǎng)的進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放。

1. 股票債券市場(chǎng)的互聯(lián)互通政策

滬港通、深港通、債券通、滬倫通和跨境理財(cái)通等政策措施先后穩(wěn)步推進(jìn)，由此逐步實(shí)現(xiàn)了人民幣國(guó)際化進(jìn)程中在岸與離岸市場(chǎng)的互聯(lián)互通。

首先是滬港通、深港通的政策試點(diǎn)。2014 年滬港通的試點(diǎn)標(biāo)志著股票市場(chǎng)雙向開(kāi)放的開(kāi)始，2016 年深港通開(kāi)通，2018 年上述兩種開(kāi)放機(jī)制進(jìn)一步得到了完善。2022 年交易型開(kāi)放式基金（ETF）被納入滬港通，隨后深港ETF 也開(kāi)始互通。

其次是債券通的實(shí)施推行。2017 年債券通北向通的開(kāi)通標(biāo)志著境內(nèi)銀行間債券市場(chǎng)開(kāi)始對(duì)境外機(jī)構(gòu)投資者開(kāi)放。2021 年南向通的開(kāi)通標(biāo)志著大陸機(jī)構(gòu)投資者開(kāi)始有機(jī)會(huì)對(duì)境外債券進(jìn)行投資。這樣境外資金跨境流入、境內(nèi)資金跨境流出都獲得了專門的渠道，中國(guó)債券市場(chǎng)也逐步走向了雙向開(kāi)放。

再次是滬倫通和跨境理財(cái)通的試點(diǎn)。2019 年滬倫通開(kāi)啟、2020 年開(kāi)始試點(diǎn)跨境理財(cái)通，粵港澳大灣區(qū)金融市場(chǎng)也逐步走向了雙向開(kāi)放。

2. 證券投資政策推動(dòng)人民幣的輸入與輸出

證券投資的開(kāi)放也是反映人民幣國(guó)際化程度的一個(gè)重要指標(biāo)。

首先是QDII 的政策試點(diǎn)及RQDII 機(jī)制的推出。2007 年設(shè)立了合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者（QDII）機(jī)制，方便開(kāi)展對(duì)境外的證券投資。在此基礎(chǔ)上為推動(dòng)人民幣“走出去”，2014 年推出RQDII 機(jī)制，2018 年對(duì)這種機(jī)制進(jìn)一步做出了規(guī)范，并細(xì)化了境外投資產(chǎn)品、信息報(bào)送和宏觀審慎管理等事項(xiàng)，這些政策舉措為人民幣“走出去”拓寬了渠道。

其次是QFII 機(jī)制的推出及RQFII 政策的試點(diǎn)。為方便參與對(duì)境內(nèi)的證券投資，2003 年設(shè)立了合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）機(jī)制，并于2006年形成了具體的政策制度安排。2010 年開(kāi)始我國(guó)債券市場(chǎng)可以由QFII 投資，且2012 年我國(guó)銀行間債券市場(chǎng)也可以由QFII 投資。另外，2011 年在QFII 政策機(jī)制的基礎(chǔ)上發(fā)展出了RQFII 機(jī)制，即人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者，該政策2012 年開(kāi)始試點(diǎn)，2013 年試點(diǎn)的機(jī)構(gòu)范圍和投資比例做出調(diào)整并放寬了相關(guān)限制，2018 年RQFII 政策再次進(jìn)行了完善。由此QFII 和RQFII 都獲得進(jìn)入中國(guó)銀行間債券市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，這些政策舉措為境外人民幣的“回流”開(kāi)辟了渠道。

最后，QFII 和RQFII 的整合放寬了境內(nèi)投資限制。2019 年后QFII 和RQFII 的投資額度限制被取消，這標(biāo)志著我國(guó)資本項(xiàng)目放開(kāi)的步伐再次加快，金融市場(chǎng)的開(kāi)放在向縱深寬廣的方向邁進(jìn)；2020 年QFII 和RQFII 得到了整合，境外投資者的準(zhǔn)入條件與投資范圍再次放寬，大大提高了他們境內(nèi)金融投資的便利性。

上述多元化的跨境投資融資政策舉措為境內(nèi)市場(chǎng)主體的國(guó)際市場(chǎng)融資以及境外主體對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)的投資提供了便利，大大拓展和豐富了人民幣的出境和回流通道，強(qiáng)化了人民幣跨境投融資貨幣功能，完善了跨境資金使用的制度安排，推動(dòng)了人民幣國(guó)際化和區(qū)域化，使人民幣進(jìn)一步突破了結(jié)算式的跨境使用框架而逐步成為國(guó)際投融資貨幣，形成了基于資本項(xiàng)目下多元化的跨境投融資政策體系。表2 是十五年來(lái)資本項(xiàng)目下人民幣跨境投融資政策的演進(jìn)情況。

表2 資本項(xiàng)目下的人民幣跨境投融資政策演進(jìn)

（三）推行人民幣匯率市場(chǎng)化及外匯業(yè)務(wù)改革政策，成為人民幣跨境使用政策體系的重要進(jìn)展

1. 人民幣匯率機(jī)制的不斷完善，有助于推動(dòng)貿(mào)易投資中人民幣使用

2010 年我國(guó)的人民幣匯率開(kāi)始以一籃子貨幣為參照實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，它從此走向了波動(dòng)正?；?011 年香港推出離岸人民幣即期匯率價(jià)和2014 年銀行間外匯市場(chǎng)形成不經(jīng)美元套算的直接匯率，標(biāo)志著我國(guó)貨幣匯率發(fā)生重大變革。2016年提出要逐步建立基于市場(chǎng)供求的“雙向浮動(dòng)、有彈性”的匯率運(yùn)行機(jī)制，這成為后來(lái)匯率改革的基本指針。

2. 外匯業(yè)務(wù)改革政策為境外機(jī)構(gòu)入市提供了便利，拓展了人民幣合作空間及其交易功能

2012 年央行開(kāi)始推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)人民幣衍生品業(yè)務(wù)的發(fā)展，2015 年起央行準(zhǔn)許境外機(jī)構(gòu)參與境內(nèi)銀行間債券市場(chǎng)和銀行間外匯市場(chǎng)，并于2016 年細(xì)化了境外機(jī)構(gòu)入市的操作流程。2017年中國(guó)銀行間外匯市場(chǎng)的境外投資者進(jìn)一步放開(kāi)，它不再只是境外央行。外匯市場(chǎng)放開(kāi)的同時(shí)，也逐步形成自律化管理，2016 年成立的全國(guó)外匯市場(chǎng)自律機(jī)制組織及后來(lái)的銀行跨境人民幣業(yè)務(wù)規(guī)范，推動(dòng)了“他律”與“自律”管理相結(jié)合，外匯市場(chǎng)自律管理體系基本形成。2022 年銀行境外人民幣和外匯貸款業(yè)務(wù)開(kāi)始實(shí)施統(tǒng)一管理。

以上改革舉措為境外機(jī)構(gòu)入市提供了便利，它拓展了人民幣的國(guó)際合作空間，為人民幣交易功能的實(shí)現(xiàn)提供了制度保障。表3 是近十五年人民幣匯率和外匯政策的演進(jìn)情況。

表3 人民幣匯率和外匯業(yè)務(wù)政策的演進(jìn)

（四）建立人民幣清算中心、清算網(wǎng)絡(luò)、國(guó)際合作及監(jiān)管機(jī)制，為人民幣跨境業(yè)務(wù)政策的實(shí)施構(gòu)建了配套性的制度環(huán)境

離岸人民幣中心的設(shè)立，方便了人民幣跨境結(jié)算。離岸人民幣市場(chǎng)的推進(jìn)，有助于境外企業(yè)的人民幣投融資問(wèn)題的解決，它成為人民幣國(guó)際化的一種重要技術(shù)方案。

中銀香港較早開(kāi)展人民幣清算業(yè)務(wù)，并于2022 年簽署了常備互換協(xié)議；在市場(chǎng)及政策的推動(dòng)下發(fā)展出香港、新加坡、倫敦、法蘭克福、紐約等多個(gè)離岸人民幣中心。這些方便了境外人民幣交易和人民幣跨境貿(mào)易結(jié)算，成為人民幣國(guó)際化進(jìn)程中的一條特別路線。上海金融中心及其他金融區(qū)的建設(shè)，為中國(guó)發(fā)展跨境人民幣業(yè)務(wù)提供了便利。

加強(qiáng)國(guó)際金融中心及金融區(qū)建設(shè)的政策規(guī)劃與推動(dòng)。2009 年的19 號(hào)文提出把上海建設(shè)成國(guó)際金融中心，2021 年8 月《上海國(guó)際金融中心建設(shè)“十四五”規(guī)劃》加快了國(guó)際金融中心建設(shè)的步伐，上海成為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融開(kāi)放創(chuàng)新試點(diǎn)區(qū)域，助力資本和人民幣“走出去”；2018 年廣西被列為面向東盟的金融開(kāi)放門戶。這些舉措為金融市場(chǎng)的雙向開(kāi)放提供了制度保障。

人民幣跨境支付清算系統(tǒng)的建成與完善，提高了業(yè)務(wù)效率。2012 年人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）建設(shè)開(kāi)始啟動(dòng)，一期的建成實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)全額結(jié)算，解決了結(jié)算的時(shí)限與額度問(wèn)題；二期的建成實(shí)現(xiàn)了對(duì)全球金融市場(chǎng)的覆蓋，解決了結(jié)算的區(qū)域隔斷問(wèn)題。另外還建成了二代RCPMIS，推動(dòng)了宏觀審慎管理。

國(guó)際合作機(jī)制的加強(qiáng)，為人民幣國(guó)際化提供了配套體系與發(fā)展機(jī)遇。通過(guò)貨幣互換解決海外人民幣不足的問(wèn)題，穩(wěn)步有序地?cái)U(kuò)大人民幣貨幣互換的范圍，有助于發(fā)揮和提升人民幣國(guó)際儲(chǔ)備職能，截至2021 年末，央行簽署的雙邊本幣互換協(xié)議已累計(jì)40 個(gè)國(guó)家和地區(qū)。亞投行、“一帶一路”、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）等國(guó)際合作機(jī)制的加強(qiáng)，推動(dòng)了人民幣國(guó)際化的配套體系建設(shè)。表4 是十五年來(lái)人民幣清算行、清算網(wǎng)絡(luò)及國(guó)際合作機(jī)制的政策演進(jìn)情況。

表4 人民幣清算行、清算網(wǎng)絡(luò)及國(guó)際合作機(jī)制的政策演進(jìn)

通過(guò)對(duì)上述2009 年以來(lái)人民幣國(guó)際化進(jìn)程中的關(guān)鍵性事件及重要政策文件的整體性歸納、梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)：在人民幣國(guó)際化十五年的歷史進(jìn)程中，我國(guó)比較系統(tǒng)地構(gòu)建了經(jīng)常項(xiàng)目下跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)和資本項(xiàng)目下跨境人民幣投融資業(yè)務(wù)等兩個(gè)基礎(chǔ)性政策機(jī)制，并配套性地實(shí)施了外匯、匯率機(jī)制的改革、人民幣清算中心及國(guó)際合作機(jī)制等外圍性的政策構(gòu)建，從而形成了便利化的人民幣跨境使用政策體系。

二、人民幣國(guó)際化十五年政策構(gòu)建的目標(biāo)取向

人民幣國(guó)際化十五年的政策構(gòu)建是國(guó)家重大戰(zhàn)略規(guī)劃和市場(chǎng)需求的結(jié)果，更是政府對(duì)于人民幣國(guó)際化認(rèn)識(shí)的不斷深化與推進(jìn)，它在政策構(gòu)建的戰(zhàn)略性、策略性及具體的目標(biāo)定位方面都有著鮮明的指向，對(duì)其進(jìn)行探索，可以更好地理清上述政策構(gòu)建的內(nèi)容框架并進(jìn)一步推動(dòng)人民幣國(guó)際化。

（一）在戰(zhàn)略性上，它契合了不同時(shí)期國(guó)家的重大發(fā)展規(guī)劃

人民幣國(guó)際化是服務(wù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，“十二五”規(guī)劃提出，“擴(kuò)大人民幣跨境使用，逐步實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換”；“十三五”規(guī)劃提出，“有序?qū)崿F(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換，提高可兌換、可自由使用程度，穩(wěn)步推進(jìn)人民幣國(guó)際化，推進(jìn)人民幣資本走出去”；“十四五”規(guī)劃提出，“穩(wěn)慎推進(jìn)人民幣國(guó)際化，堅(jiān)持市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)和企業(yè)自主選擇，營(yíng)造以人民幣自由使用為基礎(chǔ)的新型互利合作關(guān)系”。正是基于國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的指引與推動(dòng)，才構(gòu)建起跨境人民幣結(jié)算和投融資業(yè)務(wù)等基礎(chǔ)性政策及匯率、清算網(wǎng)絡(luò)、國(guó)際合作等相關(guān)配套性機(jī)制，形成較為完整的人民幣跨境使用政策體系。

人民幣國(guó)際化也是我國(guó)和平崛起的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的重要構(gòu)成部分。美國(guó)次貸危機(jī)發(fā)生之后中國(guó)開(kāi)啟了跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)進(jìn)程，隨后向貿(mào)易結(jié)算貨幣、國(guó)際投資及儲(chǔ)備貨幣、離岸信貸及債券貨幣、外匯交易貨幣轉(zhuǎn)換，這些政策、舉措助推了人民幣國(guó)際化?！耙粠б宦贰睂⑼苿?dòng)貨幣國(guó)際化，為構(gòu)筑中國(guó)金融戰(zhàn)略縱深發(fā)展提供新的路徑，成為人民幣國(guó)際化的新支點(diǎn)。[3]絲路基金和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的設(shè)立、系列雙邊貨幣互換協(xié)議的簽訂等等，有助于推動(dòng)人民幣的優(yōu)先使用、擴(kuò)大跨境結(jié)算比例、促進(jìn)人民幣國(guó)際化。

（二）在策略性上，它對(duì)不同階段人民幣國(guó)際化目標(biāo)實(shí)施了有序的引領(lǐng)

人民幣國(guó)際化的政策構(gòu)建，體現(xiàn)了不同階段人民幣國(guó)際化目標(biāo)及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)特征的把控。整體的政策從“跨境貿(mào)易結(jié)算試點(diǎn)”的結(jié)算貨幣職能開(kāi)始起步，到后來(lái)正式提出“人民幣國(guó)際化”；從納入SDR 成為儲(chǔ)備貨幣，再到大宗商品以人民幣計(jì)價(jià)，這些呈現(xiàn)的是人民幣貿(mào)易計(jì)價(jià)與投資交易職能的均衡演進(jìn)。人民幣清算中心機(jī)制的建設(shè)、跨境支付體系的完善和貨幣互換政策機(jī)制的發(fā)展等，有助于推動(dòng)人民幣跨境結(jié)算方面的貨幣職能的發(fā)揮，而金融市場(chǎng)的互聯(lián)互通政策的試點(diǎn)與推廣，匯率機(jī)制的政策變革等，有助于推動(dòng)人民幣在跨境投融資方面的投資貨幣職能的發(fā)揮。

資本賬戶的開(kāi)放面臨著不可預(yù)估的風(fēng)險(xiǎn)，為減少或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，人民幣國(guó)際化政策的推進(jìn)常常是先試點(diǎn)后推廣。從行業(yè)選擇到金額逐漸擴(kuò)大，經(jīng)歷了不斷的試點(diǎn)與推廣。在減少證券投資限制方面，QFII、QDII、RQFII 和滬港通等政策的實(shí)施，從機(jī)構(gòu)選擇、品種選擇到金額的逐步擴(kuò)大，也經(jīng)歷了類似的過(guò)程。[4]資本賬戶開(kāi)放政策的實(shí)施特別注重“合理”的時(shí)機(jī)和順序，如優(yōu)先放開(kāi)QFII、QDII、滬港通和深港通等直接投資及股權(quán)類證券投資的限制，債券類投資的限制后面才逐步解除，優(yōu)先對(duì)資本流入限制逐步放松和解除，再進(jìn)行流出限制的放松和解除，這些措施都有序保障了資本雙向開(kāi)放的穩(wěn)妥性與安全性。

（三）在目標(biāo)定位上，它以市場(chǎng)化推動(dòng)為主導(dǎo)，從貿(mào)易向金融領(lǐng)域拓展

人民幣國(guó)際化往往通過(guò)市場(chǎng)來(lái)選擇，但是政策可以引導(dǎo)，可以創(chuàng)造更好的條件，但終究不能為市場(chǎng)代勞。[5]2013 年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出要建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動(dòng)管理體系；“十四五”規(guī)劃提出人民幣國(guó)際化要以堅(jiān)持“市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”和“企業(yè)自主選擇”為主，2019 年12 月20 日，央行總結(jié)了人民幣國(guó)際化十周年的成就，認(rèn)為它在于始終堅(jiān)持適應(yīng)市場(chǎng)需求，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

人民幣國(guó)際化的政策構(gòu)建，目標(biāo)定位上呈現(xiàn)出從貿(mào)易向金融領(lǐng)域演進(jìn)的變遷路徑。人民幣國(guó)際化由最初的貿(mào)易渠道逐步向金融渠道發(fā)展，由最初的跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算逐步轉(zhuǎn)向外國(guó)直接投資FDI、證券投資和銀行貸款等各類跨境資本流動(dòng)的人民幣收付。在金融領(lǐng)域，先有滬港通、深港通上線，后又發(fā)展出債券通、滬倫通、跨境理財(cái)通等，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)股票、債券市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)的互通，從而最終促成了中國(guó)資本項(xiàng)目下的有序的市場(chǎng)化開(kāi)放；在證券投資領(lǐng)域，先引入QFII 和QDII 機(jī)制，以此為過(guò)渡再培育出RQFII 和RQDII 政策機(jī)制予以推行，再發(fā)展到2019 年取消QFII 和RQFII 的投資額度限制等，這些在人民幣國(guó)際化過(guò)程中市場(chǎng)化的主導(dǎo)和推動(dòng)特別明顯，最終促成了人民幣國(guó)際化的三大轉(zhuǎn)變：從政策驅(qū)動(dòng)向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變，人民幣進(jìn)出境的渠道從經(jīng)常項(xiàng)目為主向資本項(xiàng)目為主的轉(zhuǎn)變，從離岸市場(chǎng)先行發(fā)展向在岸與離岸的互動(dòng)、整合與協(xié)同發(fā)展的轉(zhuǎn)變。[6]

三、進(jìn)一步優(yōu)化人民幣國(guó)際化政策的建議

未來(lái)政策優(yōu)化的關(guān)鍵在于進(jìn)一步消除相關(guān)障礙，做好監(jiān)管，優(yōu)化政策框架并探索中國(guó)政策模式。

第一，繼續(xù)完善好市場(chǎng)選擇的相關(guān)制度環(huán)境。國(guó)際社會(huì)對(duì)人民幣的接受程度主要由市場(chǎng)力量決定，而市場(chǎng)力量的決定因素在于構(gòu)建一個(gè)具有充分流動(dòng)性、廣度和深度的國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)。[7]因而，頂層政策設(shè)計(jì)需要注意“政策層面對(duì)人民幣國(guó)際化不再設(shè)計(jì)路線，更多讓市場(chǎng)選擇”。[8]可完善基礎(chǔ)設(shè)施，破除體制阻礙，為“市場(chǎng)選擇”提供良好制度環(huán)境。

第二，構(gòu)建更有效率的人民幣國(guó)際化監(jiān)管機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)防范和金融開(kāi)放是人民幣國(guó)際化的兩個(gè)重要支柱，以“審慎監(jiān)管”為宗旨構(gòu)建更有效率的人民幣國(guó)際化監(jiān)管機(jī)制是未來(lái)的關(guān)鍵點(diǎn)。可立足于金融市場(chǎng)進(jìn)一步開(kāi)放的現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行統(tǒng)籌整合，尤其要兼顧好發(fā)展和安全，保證人民幣國(guó)際化的有效銜接和深度融合，形成部門金融職能定位清晰、人民幣國(guó)際化政策內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一的監(jiān)督體系；并完善人民幣國(guó)際化的政策保障體系和動(dòng)態(tài)進(jìn)化的監(jiān)管機(jī)制。

第三，進(jìn)一步優(yōu)化好跨境人民幣政策框架。人民幣國(guó)際化本質(zhì)上是一個(gè)通過(guò)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)形成開(kāi)放式的經(jīng)濟(jì)金融體系的過(guò)程。政府的政策設(shè)計(jì)作用在于促成各種經(jīng)濟(jì)和金融條件的形成，因而還需繼續(xù)完善人民幣跨境業(yè)務(wù)的政策框架，以進(jìn)一步開(kāi)放金融市場(chǎng)，夯實(shí)人民幣國(guó)際化的基礎(chǔ)。完善市場(chǎng)化的利率和匯率調(diào)控手段，優(yōu)化和推進(jìn)這些改革能為人民幣國(guó)際化創(chuàng)造更好的制度環(huán)境；以全球視野有序推進(jìn)金融市場(chǎng)雙向開(kāi)放，完善多邊和雙邊的對(duì)外合作機(jī)制及金融合作機(jī)制，形成政府政策支持、以企業(yè)為主體的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作體系。

第四，探索中國(guó)特色的人民幣國(guó)際化政策構(gòu)建模式。李永寧等學(xué)者指出對(duì)中國(guó)基本國(guó)情了解不夠深入，對(duì)人民幣國(guó)際化路徑設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，導(dǎo)致人民幣國(guó)際化十年政策的超前，故而國(guó)際化進(jìn)程緩慢。[8]劉建豐、潘英麗等提出要實(shí)施“有保有壓”的具有中國(guó)特色的貨幣國(guó)際化推進(jìn)戰(zhàn)略。[9]“穩(wěn)慎推進(jìn)人民幣國(guó)際化”應(yīng)多結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情，作出適時(shí)適度的、更有效率的政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)，努力探索中國(guó)特色的人民幣國(guó)際化政策構(gòu)建模式。