競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系之（十九）分層次監(jiān)管法

楊建強(qiáng) 李春鵬 殷增琨 許冰清 張鋒

一、引言

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善和裝備建設(shè)軍民融合深度發(fā)展，裝備采購合同的權(quán)威性、規(guī)范性、約束性日益凸顯，合同訂立履行和監(jiān)管水平直接影響我軍裝備建設(shè)的質(zhì)量和效益。2018 年建立裝備采購合同監(jiān)管工作運(yùn)行機(jī)制，2022 年發(fā)布《軍隊(duì)裝備采購合同監(jiān)督管理暫行規(guī)定》，從頂層設(shè)計(jì)上對合同監(jiān)管工作進(jìn)行了規(guī)范，明確了裝備采購合同監(jiān)管工作相關(guān)要求和框架內(nèi)容。

當(dāng)前裝備領(lǐng)域軍民深度融合，競爭性采購成為絕大多數(shù)的采購策略。很多名不見經(jīng)傳的企業(yè)，經(jīng)過公開的競爭性采購程序獲得裝備承制任務(wù)，和傳統(tǒng)軍工承制單位一同為我軍裝備建設(shè)服務(wù)。由于裝備科研生產(chǎn)組織模式多樣、武器裝備類型復(fù)雜，在競爭性采購機(jī)制下，裝備采購合同履行過程中不斷涌現(xiàn)出新情況新問題。在競爭性采購機(jī)制下，作為合同監(jiān)管工作實(shí)施主體，軍事代表如何對競爭性采購合同開展有效監(jiān)管和精準(zhǔn)監(jiān)管，需要在實(shí)踐中不斷探索。

二、競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系簡介

針對當(dāng)前軍事代表在競爭性采購裝備合同監(jiān)管工作中存在的問題和難點(diǎn)，經(jīng)過調(diào)研、分析、總結(jié)和比較借鑒，課題組緊貼任務(wù)實(shí)際創(chuàng)造性的提出了15 種單項(xiàng)監(jiān)管方法（追溯歷史法、狀態(tài)核查法、能力評(píng)估法、焦點(diǎn)附加法、動(dòng)態(tài)更替法、多項(xiàng)選擇法、節(jié)點(diǎn)激勵(lì)法、聯(lián)合監(jiān)管法、負(fù)面清單法、告知承諾法、隨機(jī)抽查法、三方審計(jì)法、用戶告知法、分步結(jié)算法、交叉評(píng)價(jià)法）和5 種系統(tǒng)監(jiān)管方法（分級(jí)監(jiān)管法、分類監(jiān)管法、分階段監(jiān)管法、分層次監(jiān)管法、分模式監(jiān)管法）構(gòu)建的合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系，確保了以質(zhì)量為核心的合同監(jiān)管工作的創(chuàng)新開展。單項(xiàng)監(jiān)管方法主要針對合同監(jiān)管工作具體內(nèi)容設(shè)計(jì)，單項(xiàng)運(yùn)用以解決個(gè)體監(jiān)管問題；系統(tǒng)監(jiān)管方法則是根據(jù)合同監(jiān)管工作整體情況設(shè)計(jì)，系統(tǒng)施治以提升整體監(jiān)管效能。本文介紹系統(tǒng)監(jiān)管方法之分層次監(jiān)管法。

三、分層次監(jiān)管法的提出背景

《武器裝備質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定了武器裝備是指實(shí)施和保障軍事行動(dòng)的武器、武器系統(tǒng)和軍事技術(shù)器材，武器裝備以及用于武器裝備的計(jì)算機(jī)軟件、專用元器件、配套產(chǎn)品、原材料的質(zhì)量管理適用本條例；GJB 9001C 質(zhì)量管理體系要求明確了承擔(dān)軍隊(duì)裝備及配套產(chǎn)品任務(wù)的組織均適用；裝備采購合同監(jiān)管相關(guān)規(guī)定也明確了武器裝備、關(guān)鍵重要分系統(tǒng)及具有獨(dú)立功能的單機(jī)設(shè)備均需納入合同監(jiān)管范圍；裝備研制程序及試驗(yàn)鑒定相關(guān)制度也分別規(guī)定了以上裝備的鑒定流程，等等。目前裝備質(zhì)量監(jiān)管相關(guān)法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍均包含了隸屬不同層次的裝備。

從法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容本身看，無論是質(zhì)量管理、監(jiān)管實(shí)施還是試驗(yàn)鑒定，涉及各個(gè)層次裝備的工作要求是通用的，工作內(nèi)容和開展程序從形式上幾乎沒有區(qū)別，因其都可以作為獨(dú)立產(chǎn)品來對待。但從合同監(jiān)管和質(zhì)量監(jiān)督的工作實(shí)踐上看，不同層次裝備復(fù)雜程度不同、專業(yè)門類多寡不同、和最終作戰(zhàn)使用的關(guān)聯(lián)度不同，合同監(jiān)管特別是質(zhì)量監(jiān)督工作開展過程中遇到的難點(diǎn)問題各不相同。從工作針對性的角度，需要按不同的裝備層次來區(qū)分不同的監(jiān)管工作重點(diǎn)，以達(dá)到精準(zhǔn)監(jiān)管和有效監(jiān)管。

四、分層次監(jiān)管法的設(shè)計(jì)思路

按照武器裝備系統(tǒng)結(jié)構(gòu)組成功能特點(diǎn)， 參照GJB2116A-2015 武器裝備研制項(xiàng)目分解結(jié)構(gòu)，將裝備劃分不同的結(jié)構(gòu)層次，根據(jù)裝備所處層次不同，采取不同的監(jiān)管策略，即為分層次監(jiān)管法。該系統(tǒng)監(jiān)管方法運(yùn)用的關(guān)鍵是找準(zhǔn)不同層次裝備的監(jiān)管特性，針對該監(jiān)管特性開展針對性的監(jiān)管工作。結(jié)合工作實(shí)踐，通?？蓪⒀b備分為系統(tǒng)、分系統(tǒng)、單體及以下三個(gè)層次，分別采取整體式、結(jié)合式、針對式的監(jiān)管策略。

五、分層次監(jiān)管法的實(shí)施策略

（一）整體式

監(jiān)管特性：系統(tǒng)裝備，直簽合同。裝備組成復(fù)雜，涉及專業(yè)門類多，一般為武器系統(tǒng)，直接交付部隊(duì)，監(jiān)管責(zé)任大。技術(shù)狀態(tài)管控、外購器材和配套產(chǎn)品管理是難點(diǎn)，質(zhì)量和進(jìn)度監(jiān)督難度大。

監(jiān)管重點(diǎn)：需具備武器全系統(tǒng)多學(xué)科專業(yè)技術(shù)知識(shí)基礎(chǔ)，全面掌握裝備作戰(zhàn)使用場景，深入了解裝備在役保障條件，交付前進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)化檢驗(yàn)驗(yàn)收，交付后開展為部隊(duì)技術(shù)服務(wù)。需牽頭成立合同監(jiān)管體系，發(fā)揮成員單位體系監(jiān)管作用，做好整體科研生產(chǎn)合同監(jiān)管方案制定和系統(tǒng)整體質(zhì)量進(jìn)度監(jiān)控，及時(shí)了解和落實(shí)裝備采購部門要求。研制階段重點(diǎn)考慮系統(tǒng)技術(shù)設(shè)計(jì)和工程化特點(diǎn)，做好系統(tǒng)技術(shù)狀態(tài)基線控制，摸清武器系統(tǒng)質(zhì)量狀況全貌和薄弱環(huán)節(jié)。批產(chǎn)階段需關(guān)注系統(tǒng)組成各部分的批次狀態(tài)一致性，特別是關(guān)重配套產(chǎn)品和外購器材的選擇使用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決全系統(tǒng)存在的質(zhì)量和進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)。

（二）結(jié)合式

監(jiān)管特性：分系統(tǒng)裝備，一般為配套合同。裝備組成相對復(fù)雜，涉及一定數(shù)量專業(yè)，交付給總裝廠。裝備隨系統(tǒng)的性能驗(yàn)證、上下級(jí)的技術(shù)質(zhì)量要求匹配和進(jìn)度匹配是控制難點(diǎn)。

監(jiān)管重點(diǎn)：需了解交付部隊(duì)用戶的最終系統(tǒng)裝備的使用要求，重點(diǎn)掌握系統(tǒng)下達(dá)給分系統(tǒng)的技術(shù)要求和簽訂的技術(shù)協(xié)議，監(jiān)督分系統(tǒng)技術(shù)設(shè)計(jì)滿足系統(tǒng)要求并科學(xué)分配或合理選型下一級(jí)單體裝備，監(jiān)督承制單位落實(shí)系統(tǒng)質(zhì)量控制和流程要求并傳遞給下一級(jí)單體裝備。交付總裝廠前已檢驗(yàn)大部分可單獨(dú)驗(yàn)證的功能性能指標(biāo)，交付總裝廠后需結(jié)合系統(tǒng)開展集成裝調(diào)和繼續(xù)檢驗(yàn)余下需結(jié)合系統(tǒng)才能驗(yàn)證的功能性能指標(biāo)。合同監(jiān)管需延伸到隨系統(tǒng)開展的相關(guān)環(huán)節(jié)和下一級(jí)單體的交付環(huán)節(jié)，特別是需重點(diǎn)關(guān)注分系統(tǒng)和上一級(jí)系統(tǒng)及下一級(jí)單體接口間的相互銜接，最終滿足系統(tǒng)的質(zhì)量進(jìn)度和技術(shù)狀態(tài)控制要求。

（三）針對式

監(jiān)管特性：單體及以下裝備，配套合同。裝備組成相對簡單，涉及專業(yè)較少，交付給分系統(tǒng)廠家。裝備本身通用性強(qiáng)，不加改動(dòng)或稍做適應(yīng)性改進(jìn)后可適配不同的分系統(tǒng)平臺(tái)，屬于武器系統(tǒng)的基本構(gòu)成單元，可靠性指標(biāo)要求高，質(zhì)量穩(wěn)定性控制是難點(diǎn)。

監(jiān)管重點(diǎn)：因單體及以下裝備和分系統(tǒng)中其他裝備關(guān)聯(lián)較少，合同監(jiān)管特別是質(zhì)量監(jiān)督工作獨(dú)立性和專業(yè)性較強(qiáng)，需重點(diǎn)針對其本身實(shí)物質(zhì)量開展過程監(jiān)督和檢驗(yàn)驗(yàn)收。需全面掌握裝備所屬專業(yè)方向知識(shí)，針對裝備涉及的質(zhì)量技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行深入了解。根據(jù)分系統(tǒng)廠家的技術(shù)要求或選型要求，監(jiān)督單體裝備的設(shè)計(jì)改進(jìn)和生產(chǎn)試制過程。全面參與裝備功能性能檢驗(yàn)試驗(yàn)，摸清單體裝備本身的結(jié)構(gòu)工藝特點(diǎn)和性能底數(shù)。參與編制有獨(dú)立指標(biāo)體系的產(chǎn)品規(guī)范或驗(yàn)收細(xì)則，交付前進(jìn)行全指標(biāo)體系的檢驗(yàn)驗(yàn)收。關(guān)注需適配的不同分系統(tǒng)平臺(tái)環(huán)境特點(diǎn)，研制階段督促采取提升固有可靠性措施，批產(chǎn)階段督促采取提升工藝成熟度措施，以保證單體裝備的質(zhì)量穩(wěn)定性。質(zhì)量進(jìn)度控制聚焦其裝備本身和承制單位相關(guān)要素開展，確保一定的通用化標(biāo)準(zhǔn)化。

六、需要注意的問題

分層次監(jiān)管法是一種系統(tǒng)監(jiān)管方法和工作策略，核心在于裝備合同監(jiān)管的實(shí)踐規(guī)律研究，對不同層次裝備合同監(jiān)管工作重點(diǎn)的把握。除了典型的武器系統(tǒng)屬于系統(tǒng)級(jí)、典型的元器件屬于單體及以下級(jí)外，因裝備形態(tài)和結(jié)構(gòu)組成千差萬別，故裝備層次的區(qū)分是相對的，監(jiān)管重點(diǎn)的區(qū)分也是相對的。前文只是給出通常的工作原則，具體實(shí)施時(shí)需要根據(jù)實(shí)際情況去把握，本質(zhì)上是要識(shí)別出不同層次裝備間的關(guān)聯(lián)影響程度。文中三種層次是一種最常見的劃分，同時(shí)考慮到系統(tǒng)裝備承制單位成員分工和合同監(jiān)管工作界面劃分，有時(shí)還可以細(xì)分為四種，如增加部組件層次，有時(shí)也可以只分為兩種，如去掉分系統(tǒng)層次。而對于純軟件裝備，可分為系統(tǒng)、配置項(xiàng)和單元三個(gè)層次，監(jiān)管工作重點(diǎn)的區(qū)分是在研制階段，主要涉及到軟件測試等級(jí)和方式不同。

七、結(jié)論

作為競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系的第四種系統(tǒng)監(jiān)管方法，分層次監(jiān)管法主要基于裝備所屬層次不同的思想開展合同監(jiān)管。此方法通過區(qū)分裝備所屬層次，采取不同的監(jiān)管策略，確保能夠精準(zhǔn)監(jiān)管和有效監(jiān)管，從而提高合同監(jiān)管質(zhì)效。