指尖上的形式主義：分布形態(tài)、生成因素與治理路徑

摘 要：“指尖上的形式主義”作為數(shù)字治理時代形式主義的新變種，已有研究還停留在對現(xiàn)象本身的整體畫像層面。綜合田野調(diào)查證據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)在不同的工作任務、治理層級、干部群體和區(qū)域，“指尖上的形式主義”呈現(xiàn)出差異化的分布形態(tài)。這一現(xiàn)象的蔓延，本身就是基層治理體制機制不完善的投影，因此其化解之道根本上在于推動治理責任和治理資源同步向基層下沉，并賦予基層一定的自主裁量權(quán)。此外，通過對微信工作群等“指尖上的形式主義”的載體進行必要的限制，也有助于緩解這一現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：基層治理；數(shù)字治理；形式主義；群眾路線

中圖分類號：D63；D261.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009 - 5381（2023）06 - 0085 - 08

收稿日期：2023 - 06 - 18

基金項目：本文系國家社科基金重點項目“特大城市基層治理中的社會整合與管理體制優(yōu)化研究”（項目批準號：19AZZ008）階段性研究成果。

作者簡介：趙聚軍，男，河北邯鄲人，南開大學周恩來政府管理學院教授、博士生導師，南開大學中國政府與政策聯(lián)合研究中心研究員。

研究方向：城市治理、行政區(qū)劃。

一、問題的提出

當前，“黨內(nèi)脫離群眾的現(xiàn)象大量存在，一些問題還相當嚴重?！盵1]鑒于此，在全面貫徹黨的二十大精神開局之年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》，要求各級黨委（黨組）“必須堅持黨的群眾路線，從群眾中來、到群眾中去，增進同人民群眾的感情，真誠傾聽群眾呼聲、真實反映群眾愿望、真情關(guān)心群眾疾苦”[2]。然而，隨著數(shù)字治理時代的到來，數(shù)字信息技術(shù)在全面提升基層治理效能的同時，也衍生出了一些脫離群眾的新現(xiàn)象，如近年來出現(xiàn)并呈現(xiàn)泛濫態(tài)勢的“指尖上的形式主義”：在基層治理實踐中，部分干部過度依賴微信等即時通信工具布置、推動工作，安排工作習慣微信吼、處理事情經(jīng)常電話問、了解情況只在表上看，乃至蛻變?yōu)椤皬娜豪飦?，到群里去”。整體而言，“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的蔓延，不僅嚴重背離了黨的群眾路線，而且滋生了一系列基層治理怪相，值得高度警惕。

針對“指尖上的形式主義”這一數(shù)字治理時代形式主義的新變種，學界已經(jīng)進行了一些初步的探索。在“指尖上的形式主義”的內(nèi)涵外延界定方面，較早且比較有代表性的看法是將其界定為數(shù)字治理時代的微信工作群異化現(xiàn)象[3]，認為這一現(xiàn)象本質(zhì)上是“數(shù)字形式主義”對公共治理實質(zhì)理性的替代[4]，本文也認同這一基本判斷。對于這一現(xiàn)象的危害，已有研究普遍認為“指尖上的形式主義”的泛濫，使得微信等即時通信手段逐漸脫離了提高辦公效率的初衷，演化為“打卡群”“點贊群”“炫績?nèi)骸盵5]，甚至引發(fā)“微腐敗”[6]。對于該現(xiàn)象的生成原因，比較典型的觀點認為“指尖上的形式主義”的出現(xiàn)是制度、環(huán)境、個體、集體行動等因素綜合作用下所引發(fā)的制度遵從行為偏差現(xiàn)象[7]。

概言之，雖然學界已經(jīng)對“指尖上的形式主義”現(xiàn)象進行了初步的探索，但總體線條較粗，大致還停留在整體畫像層面，缺乏對“指尖上的形式主義”在不同場景、人群和區(qū)域內(nèi)的具體“成像”分析。此外，雖然已有研究對包括“指尖上的形式主義”在內(nèi)的“數(shù)字形式主義”亂象產(chǎn)生的原因，從個體因素[8]、府際互動[9]、激勵機制[10]、傳統(tǒng)淵源[11]等視角進行了分析，但專門針對這一現(xiàn)象的生成原因和治理路徑的系統(tǒng)分析，依然十分稀缺。鑒于此，本文首先將綜合田野調(diào)查所獲一手資料，對不同工作任務、治理層級、干部群體、城鄉(xiāng)區(qū)域等場域下“指尖上的形式主義”的具體分布形態(tài)進行梳理，進而有針對性地歸納其具體的危害、生成的體制機制原因與治理策略。

二、“指尖上的形式主義”的分布形態(tài)

作為形式主義、官僚主義的新變種，“指尖上的形式主義”實際上存在于地方，尤其是基層的工作實踐中。但是，具體到不同類型的工作任務、治理層級和城鄉(xiāng)區(qū)域，乃至于不同類型的干部群體，“指尖上的形式主義”的分布形態(tài)和泛濫程度，卻又存在一定的差異。

第一，在不同的工作任務類型中，“指尖上的形式主義”的分布形態(tài)存在明顯的差異。綜合田野調(diào)查證據(jù)來看，“上級非常重視的工作”和“關(guān)乎領(lǐng)導政績的工作”，領(lǐng)導干部通?！霸谖⑿藕鹜暌驳孟氯タ础?，“指尖上的形式主義”現(xiàn)象尚不算突出。但是，對于“有些上級重視程度不夠，或者可以較為輕松應付”的工作，就容易出現(xiàn)“指尖上的形式主義”現(xiàn)象。例如，作者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，東部沿海地區(qū)某鎮(zhèn)在申報“鄉(xiāng)村振興優(yōu)秀典型”的工作中，因為并非強制申報，鎮(zhèn)領(lǐng)導也沒有表現(xiàn)出高度重視的態(tài)度，所以對口科室負責人員就僅僅將區(qū)里轉(zhuǎn)來的評選文件直接轉(zhuǎn)發(fā)至相應的微信工作群，既不作任何政策解釋，更不會去村莊一線指導，完全是通過“指尖”工作的方式進行“隔空”推動。在此情境下，雖然這一項工作對村莊的發(fā)展非常重要，一旦申報成功，就會得到“很多資源支持”，但由于“領(lǐng)導不重視，村干部又不會填表，本來對申報很積極的幾個村，也都最終不了了之”（20220407-01）。此外，有些工作雖然上級非常重視，但由于“比較好對付”或者“比較虛”，也容易出現(xiàn)“指尖上的形式主義”現(xiàn)象。例如，雖然黨中央對黨建工作極為重視，但到了一些地方的基層，卻呈現(xiàn)出上級“群里傳達部署”，村社兩委“拼湊材料應對”的上下“合謀”狀態(tài)。

第二，在層級分布方面，“指尖上的形式主義”現(xiàn)象在區(qū)縣職能部門和街鎮(zhèn)科室相對突出?；鶎邮巧鐣卫砗凸卜盏摹白詈笠还铩?，與人民群眾的聯(lián)系最為直接，大部分具體工作都需要由街鎮(zhèn)和村社具體落實，而區(qū)縣則是街鎮(zhèn)的直接領(lǐng)導者。在目前的體制環(huán)境下，層層傳遞的目標管理制仍然是推動基層政策執(zhí)行的主要手段，絕大多數(shù)區(qū)縣職能部門依然習慣于將街鎮(zhèn)的相應科室作為自己的“腿兒”，絕大多數(shù)工作任務都會被直接轉(zhuǎn)給街鎮(zhèn)。而一些街鎮(zhèn)科室部門也是上行下效，將村社兩委作為他們的“腿兒”，面臨工作任務時也是習慣性地直接向村社“發(fā)包”下壓?？梢哉f，正是這種自上而下過度攤派任務和責任的工作狀態(tài)，為“指尖上的形式主義”的產(chǎn)生制造了機制上的可能。從主觀誘因來看，區(qū)縣職能部門和街鎮(zhèn)科室通過微信工作群等“指尖”手段部署、推動工作，并要求“下級”反復上傳影像資料、報表數(shù)據(jù)，以“應對痕跡管理的要求”。在此情況下，一些明確要求領(lǐng)導干部親臨現(xiàn)場調(diào)查指揮的工作，也可以通過一線工作人員上傳的影像資料予以應對。在不得已的情況下，甚至可以對影像資料進行必要的“技術(shù)處理”。

第三，“指尖上的形式主義”現(xiàn)象在不同類型的干部群體中，也存在一定的分布差異。綜合田野調(diào)查資料來看，可將基層干部大致分為三類：一是兢兢業(yè)業(yè)的干部，二是部分“佛系躺平”的干部，三是到基層鍛煉的掛職干部和選調(diào)生。相較而言，在后兩類干部中更容易出現(xiàn)“指尖上的形式主義”現(xiàn)象。不能否認，基層干部作為推動基層高質(zhì)量發(fā)展和治理現(xiàn)代化的有生力量，絕大部分干部的工作都很努力，也非?？煽?。但是，也難免會有一些工作態(tài)度消極的干部。由于基層“晉升天花板”現(xiàn)象依然十分突出，導致“佛系躺平”開始呈現(xiàn)出低齡化態(tài)勢，“佛系躺平”不再局限于那些年齡較大、晉升無望的老同志，部分年輕干部也開始陷入“當一天和尚撞一天鐘”、得過且過的狀態(tài)。對于此類干部而言，日常工作就是“往群里轉(zhuǎn)發(fā)文件”，甚至“連工作要求都不怎么提”，更勿論深入一線了。相比較前兩類基層干部，掛職干部和選調(diào)生屬于“外來戶”，對他們的工作考核權(quán)主要掌握在原單位，街鎮(zhèn)一般不會對他們“賦予重任”。在此情境下，很多掛職干部和選調(diào)生都是抱著來基層“鍍金”和完成組織程序的心態(tài)，工作中自然樂于依靠微信等便捷手段，“指尖”完成和“隔空”傳達成為常態(tài)。此外，也有一些年齡較大、擔任領(lǐng)導職務的干部，限于自身能力，一旦遇到相對復雜的工作，就會傾向于“在微信里吼”、電話催，通過反復要求提交報表等“指尖”形式推動工作，逼迫下屬，應付上級。

第四，“指尖上的形式主義”現(xiàn)象也存在一定的城鄉(xiāng)分布差異，農(nóng)村地區(qū)整體更為嚴重。隨著公務人員選拔體制日漸規(guī)范、競爭日趨激烈，來自外地的大學生逐漸成為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部的重要組成部分。但是，由于部分年輕干部習慣了城市生活，對農(nóng)村生活環(huán)境不習慣、不滿意，總是希望通過內(nèi)部遴選等方式，盡早離開農(nóng)村基層。在此情況下，不同于以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要以“既不離土，也不離家”的本地人為主，當前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已從以前的“住宿生”變成了“走讀生”，“既離土、又離家”，每天“朝九晚五”地往返于縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，乃至地級市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間。在這種狀態(tài)下，很難期待他們能夠經(jīng)常走進基層一線，和群眾打成一片。所以，微信、電話等“指尖”形式，就成為他們布置、推進工作的“便捷”方式。當然，也有很多愿意扎根農(nóng)村基層一線的年輕干部，尤其是來自本地的干部。正如中部地區(qū)某鎮(zhèn)一位受訪干部所指出的：“來自本地的年輕干部因為社會關(guān)系、生活習慣等原因，更‘接地氣’一些，但本地干部的占比卻一直在下降?！保?0220410-04）此外，不同于城市街道較小的治理空間，農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對廣闊的轄域和不夠便利的交通條件，也在一定程度上阻礙了下基層、走群眾路線的便利性。這就導致一些干部，尤其是區(qū)縣職能部門的干部，更愿意在辦公室“發(fā)號施令”，對一線工作的了解嚴重依賴“指尖”手段“隔空”傳遞的報表數(shù)據(jù)和影像資料。

三、“指尖上的形式主義”蔓延的危害

“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的蔓延，不但嚴重背離了黨的群眾路線，不利于了解真實的民情民意，也在客觀上加重了基層干部的工作負擔，助長了弄虛作假之風、扭曲了基層的政績觀。

第一，背離群眾路線。“黨的最大政治優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大危險是脫離群眾?！盵12]“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的出現(xiàn)和蔓延，顯然嚴重背離了黨的群眾路線，也會對干群關(guān)系造成十分不利的影響。在基層治理實踐中，合理運用數(shù)字信息技術(shù)手段，確保政務信息上下傳輸?shù)臅惩?，乃至于留下可供查驗的“痕跡”，都是必要的。但是，如果過度依賴數(shù)字技術(shù)手段，甚至蛻變?yōu)椤叭豪锇才?、群里回復、群里指示、群里調(diào)研”，最終難免會脫離群眾。對此，東部地區(qū)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就直言不諱地指出：“大家已經(jīng)習慣了‘微信群治理’，村書記工作群幾乎每天都會轉(zhuǎn)來很多條文件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對口負責的干部多數(shù)情況下也就是簡單說兩句工作要求和交表時間，甚至不做任何政策解讀，直接要求村兩支委抓緊落實，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村莊直接督導工作的情景明顯少了?！保?0220407-01）長此以往，就會導致村干部和村民認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“只會在辦公室瞎指揮”“不干實事兒”，腐蝕新時代來之不易的和諧干群關(guān)系。

第二，不利于了解一線的真實情況和迫切需求。群眾路線作為鞏固黨的基層執(zhí)政基礎(chǔ)的法寶，也是踐行以人民為中心發(fā)展觀的必然要求。同樣，在持續(xù)優(yōu)化基層治理的過程中，沒有任何手段可以替代群眾路線。但是，由于有些領(lǐng)導干部不樂于，也不善于深入一線了解民情民意，導致人民群眾的實際需求難以被精準錨定，造成“該管的沒人管、不該管的管了很多”。例如作者在田野調(diào)查中了解到，東部某市為了減少疫情對企業(yè)發(fā)展的不利影響，組織了干部對口幫扶企業(yè)的專項活動。但是，在具體實施過程中，并未真正落實區(qū)縣和職能部門領(lǐng)導直接對接企業(yè)的工作要求，而是要求街鎮(zhèn)對接。街鎮(zhèn)則是上行下效，基本通過微信、電話等“指尖”手段進行“隔空”調(diào)查和服務，讓企業(yè)自己報送問題。由于未做到“親臨一線”，導致街鎮(zhèn)本身對問題也不夠了解，又擔心企業(yè)自主反映的問題存在加碼、夸大現(xiàn)象，所以最后采取的措施是對報送的“問題”進行篩選，只保留街鎮(zhèn)自己好解決、能解決的問題上報。此種情況下，能夠了解的實際情況和真正解決的問題，可想而知。

第三，加重了基層干部的工作負擔。鑒于近年來的微信工作群泛濫問題，一些地方開展了專項整治工作，有的地方甚至要求禁止使用微信群辦公，禁止公職人員隨意組建和加入各種微信群。但是，鑒于微信信息傳輸?shù)谋憷?、即時性等優(yōu)勢，再加上無縫契合了部分干部“指尖”落實和“隔空”指揮的需求，所以在實際工作中，微信工作群的使用依然非常普遍，很多干部依然“為群所困”。據(jù)東部沿海某市一位大學生村干部的描述：“即使在全市統(tǒng)一整治之后（微信群）已經(jīng)大為減少的情況下，（我）目前依然至少有二十多個工作群，很多領(lǐng)導和部門依然習慣于通過工作群進行‘隔空’指揮，而且不分時間地點，很多工作又非常緊迫，要求以天為單位推進?！保?0220411-05）這種情況使得她不得不時刻盯著手機，生怕錯過了領(lǐng)導的重要“指示”和工作部署，感覺整天都在開會，身心十分疲憊。而且，由于經(jīng)常被微信工作群的各種緊急通知打斷，導致工作缺乏連續(xù)性，鮮有時間系統(tǒng)思考工作安排。雖然上級也會通過微信步數(shù)等方式督促村干部“走街串巷”，但很多時候也只是邊散步邊查看、回復微信，實際效果并不理想。

第四，助長了弄虛作假之風。作為一種自古有之的官場頑疾，弄虛作假現(xiàn)象至今也難以徹底根除。在數(shù)字治理時代，信息技術(shù)的廣泛應用，顯然是強化監(jiān)督、減少弄虛作假現(xiàn)象的利器。但是，如果用各種“指尖”手段代替實地調(diào)研等“土辦法”，就有可能走向反面，甚至助長弄虛作假之風。關(guān)于由“指尖上的形式主義”現(xiàn)象而誘發(fā)的弄虛作假事件，作者在調(diào)研中就了解到這樣一個典型案例：中部某省為了方便居民生活、促進消費，決定在全省范圍內(nèi)大量增加停車位。該省某地級市在被分配任務指標后，下轄的一個縣為了彰顯“政績”，攬下了超過2/3的新增停車位指標，并如期“順利”完成了任務。對于一個下轄十余個區(qū)縣的地級市而言，一個縣就承攬了超過2/3的任務指標，本身就是很不正常的。但是，由于當?shù)馗刹苛晳T了“指尖”推動、“隔空”指揮，任務驗收完全依賴該縣提交的各種報表和“痕跡證據(jù)”，市級部門無法一一組織實地勘驗、核實。直到省政府實地勘察后才發(fā)現(xiàn)該縣絕大部分“新增”的車位，僅僅是將原有的車位重新涂刷標識后就上報為“新增”車位。在這一事件中，單純依賴各種信息化手段的“指尖”推動、“隔空”指揮，顯然已成為誘發(fā)數(shù)字造假、浮夸包裝等弄虛作假現(xiàn)象的助推器。

第五，扭曲基層政績觀。由于部分領(lǐng)導干部過度依賴微信工作群等“指尖”手段進行“隔空”指揮，習慣于在垂直分管的微信群中部署工作，不再通過正常公文傳閱程序，導致對下屬的工作情況也不夠了解。這就使得部分“善于察言觀色”的干部能夠找準領(lǐng)導的“關(guān)注點”，各類工作群逐漸演化為他們“秀工作”“秀成績”的新平臺。例如，有些干部通過在微信工作群發(fā)送各種“現(xiàn)場工作照”“加班工作照”“工作報表”等方式，給領(lǐng)導留下了態(tài)度積極、工作量飽滿的良好印象。實際上，這些“痕跡”材料卻可能是擺拍、代拍的產(chǎn)物，工作報表也有可能是由村社干部代填。相對于那些善于作秀的干部，一些勤勤懇懇、行走于工作一線、田間地頭的干部，卻因為不善于，也沒有時間在各種工作群中“秀工作”，更不愿意讓村干部填寫大量“沒有實際意義”的報表，做不到部分領(lǐng)導要求的“匯報工作言之有物就必須‘文中有數(shù)’”，反而被認為是工作不夠嚴謹，“沒活兒干”。這種情況在扭曲基層干部政績觀的同時，也難免寒了一些“老實人”的心，導致基層工作“脫實入虛”，甚至污染基層的政治生態(tài)。

四、“指尖上的形式主義”生成的體制機制因素

近年來，“指尖上的形式主義”現(xiàn)象在基層的出現(xiàn)和擴散，離不開基層特殊的治理場域，或者說，本身就是基層治理體制機制不完善的投影。

第一，基層工作任務過多、過于繁雜的現(xiàn)狀，以及工作性質(zhì)的變化，是催生“指尖上的形式主義”的重要原因。一方面，雖然近年來中央多次強調(diào)推動治理重心向基層下沉，但現(xiàn)實中部分地方卻只是一味向基層下沉責任，與之相配套的治理資源，卻少有同步下沉，屬地管理隨之蛻變?yōu)閱渭兊幕鶎印皩俚刎熑巍薄４朔N情況下，基層權(quán)責失衡的狀態(tài)不但沒有得以緩解，甚至還有變本加厲的趨勢。而微信等即時通信工具，則在客觀上便利了“條條”部門向基層轉(zhuǎn)移工作任務，所以就有了基層干部手機中此起彼伏的鈴聲。面對似乎是“永遠干不完的‘緊急’工作”“填不完的表格”和越來越少的自主裁量權(quán)，一些地方的街鎮(zhèn)開始“照葫蘆畫瓢”，效仿區(qū)縣職能部門，將工作任務直接轉(zhuǎn)移至村社兩委，自己則主要通過各種工作群進行“隔空”督導。村社兩委實在無力完成或不適合完成的工作，街鎮(zhèn)干部才會親自上手，埋頭準備“材料”和“報表”。在這種情境下，很多街鎮(zhèn)干部已經(jīng)完全沒有時間和精力走向工作一線、游走于田間地頭，與人民群眾的距離也是越拉越遠。另一方面，基層政府，尤其是農(nóng)村的基層政府，以往的主要任務是稅費征繳、計劃生育等需要主動下鄉(xiāng)入戶的工作。在這些“硬性”工作離開歷史舞臺后，目前更多是直接服務群眾的工作?；鶎诱穆毮苤匦膹摹凹橙　钡健胺铡钡霓D(zhuǎn)變，從根本上扭轉(zhuǎn)了“搭車收費”等亂象的發(fā)生，緩和了干群關(guān)系，但也導致基層干部“走街串巷”、深入一線的主觀動力隨之減弱。

第二，部分工作任務不切實際，只能“群里落實”。一方面，部分領(lǐng)導干部習慣于對下屬提出不切實際的工作要求，微信等即時通信工具則在客觀上便利了這種行為的發(fā)生。例如，中部地區(qū)一位受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就指出：“個別領(lǐng)導總是喜歡不區(qū)分時間和地點，甚至三更半夜在工作群中布置任務，而且很多時候要求‘事不隔夜’?！保?0220408-02）對于基層干部而言，這種任務很多時候根本不可能如期完成，只能“空對空”：要么“指尖”轉(zhuǎn)發(fā)至村社干部群，要么“編制”材料應付。另一方面，有些上級指派的工作嚴重脫離基層實際，基層干部只好“群里推動、表格落實”。作者在田野調(diào)查中了解到一個具體的案例：東部某省為了推動鄉(xiāng)村生態(tài)生活環(huán)境整治，曾推廣農(nóng)村污水無公害處理。但是，要真正做到污水的無公害處理，就需要建設能夠接入城市主排污管道的排污管網(wǎng)，或者是自建污水處理設施，這對于絕大多數(shù)村莊都是不可能完成的任務。上述情況鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并非完全不了解，但也不能違背上級的政策，所以只好“指尖”部署到村莊一級，村干部則通過各種“擺拍”、編造報表數(shù)據(jù)等方式，向上反饋整改“成果”。當面臨市縣檢查時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會提前告知村莊。鄉(xiāng)、村兩級可謂是“配合默契”，協(xié)力應對這項本質(zhì)上嚴重脫離農(nóng)村實際的政策。

第三，普通基層干部狹窄的職業(yè)上升空間，助推了“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的蔓延。如前文所述，目前普通基層干部的“躺平”問題正在呈現(xiàn)出低齡化的態(tài)勢：對那些已經(jīng)“躺平”的普通干部，只要不犯錯，當然不介意頻繁使用各種相對輕松的“指尖”手段推動工作。之所以很多年輕的基層干部早早就失去了干事創(chuàng)業(yè)的熱情，與“基層晉升天花板”依舊沒有松動的現(xiàn)實狀況存在直接的聯(lián)系。正如某直轄市一位普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所反映的：“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，絕大多數(shù)干部最多能干到正科級（直轄市鄉(xiāng)鎮(zhèn)為正處級單位），晉升比區(qū)縣更困難。既然晉升空間有限，還不如‘佛系’一些。況且，‘指尖’推動、‘隔空’指揮最多的是區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導，那么下屬‘照貓畫虎’，自然也不是什么原則性錯誤?！保?0220409-03）在直轄市行政級別整體高一級的情況下，街鎮(zhèn)干部的晉升依然困難重重，其他區(qū)域普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升難度只會更大。此外，雖然目前一些地方為了防止部分年輕基層干部出現(xiàn)“身在曹營心在漢”的工作心態(tài)，規(guī)定了普通干部在基層任職的最低年限，但卻沒有對街鎮(zhèn)領(lǐng)導的任職年限進行限制。這就導致一些街鎮(zhèn)領(lǐng)導干部在工作中表現(xiàn)得十分急功近利，刻意追求短期就能體現(xiàn)成效的“面子工程”，根本不考慮基層工作的實際。普通街鎮(zhèn)干部和村社干部雖然比較反感此類“面子工程”，但又不得不執(zhí)行，有的時候就會通過“編造數(shù)據(jù)”“拼湊材料”等方式“指尖”應對。

第四，“指尖上的形式主義”現(xiàn)象在某些情境下已經(jīng)演變?yōu)榛鶎颖茇煹囊环N新形態(tài)。黨的十八大以來，隨著問責的嚴厲化與常態(tài)化，基層工作的總體態(tài)勢開始從“邀功”導向的“錦標賽”模式，轉(zhuǎn)向“避責”色彩鮮明的“達標賽”模式[13]。據(jù)多位受訪的基層干部反映，之所以無論領(lǐng)導干部還是普通干部，都樂于“指尖”推動、“隔空”指揮，除了方便快捷之外，也有“合理避責”的因素摻雜其中。對于領(lǐng)導干部而言，通過微信群布置、推動工作，把責任、利害講清楚，等于是“昭告天下”并“充分留痕”，一旦出現(xiàn)問題，肯定不是因為領(lǐng)導沒有積極布置和推動。對于普通干部而言，通過微信群等形式“匯報工作進展”“展示工作成績”，也是很好的“留痕”方式，萬一出現(xiàn)問題，也是意外因素，或者是村社干部執(zhí)行不到位、欺上瞞下。這樣，在街鎮(zhèn)領(lǐng)導干部和普通干部都已經(jīng)做足了“痕跡管理”工作的前提下，最終的責任往往只能落在村社兩委，村社干部也就成為出現(xiàn)小范圍“意外”后問責的主要承受群體。

五、“指尖上的形式主義”的治理路徑

聯(lián)系前文的分析過程，可以發(fā)現(xiàn)：“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的出現(xiàn)，是基層治理生態(tài)疊加技術(shù)革新的產(chǎn)物。期待化解這一現(xiàn)象，根本上在于扭轉(zhuǎn)基層權(quán)責失衡、職業(yè)發(fā)展空間狹窄、過度依賴負向激勵等體制機制問題，切實推動治理責任和治理資源同步向基層下沉，并賦予基層一定的自主裁量權(quán)。同時，通過對微信工作群等“指尖上的形式主義”的主要載體進行必要的限制，也有助于緩解這一問題。具體而言，可通過下述四方面進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

其一，在強調(diào)基層屬地責任的同時，持續(xù)推動治理資源下沉，為基層“放權(quán)賦能”。黨的十八大以來，黨中央多次強調(diào)推動治理重心向基層下移，并連續(xù)作出重要部署。2017年，《中共中央國務院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確指出：“推動管理和服務力量下沉，推動街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委把工作重心轉(zhuǎn)移到基層黨組織建設上來，轉(zhuǎn)移到做好公共服務、公共管理、公共安全工作上來”[14]。2019年，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中再次強調(diào)：“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層?！盵15]在頂層設計的引領(lǐng)和驅(qū)動下，各地紛紛開始推出配套改革措施。歸納而言，主要存在兩種改革路徑：一是通過將原屬區(qū)縣職能部門的部分執(zhí)法權(quán)下放至街鎮(zhèn)，提升基層政府的執(zhí)法能力；二是因地制宜地借鑒“吹哨報到”機制，將區(qū)縣職能部門納入基層治理體系之中，提升街鎮(zhèn)的統(tǒng)籌調(diào)動能力[16]。

鑒于在推動治理重心向下沉的過程中，部分地方出現(xiàn)了只下沉責任、不下沉或少下沉權(quán)力和資源的現(xiàn)象，因此在“賦權(quán)”層面，應進一步厘清基層權(quán)責，并加以制度化和規(guī)范化。具體而言，可通過編制屬地責任清單的形式，明確街鎮(zhèn)應當獨立承擔的職責事項，以及需要與上級職能部門協(xié)同落實的綜合性事項，推動實現(xiàn)“清單之外無屬地管理事項、列明之外無其他工作責任”。對區(qū)縣職能部門交辦給街鎮(zhèn)的新增事項，應由同級黨委政府審核把關(guān)，緩解基層治理壓力。在此過程中，應強化街鎮(zhèn)的基層黨組織建設、公共服務和社會管理等核心職責，弱化其招商引資等職責，確保職責匹配的層次性[17]。同時，可參照“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”模式，賦予街鎮(zhèn)一定的執(zhí)法召集權(quán)和考核權(quán)，保障“條”“塊”在綜合性事項治理中的聯(lián)動配合，提升街鎮(zhèn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。另一方面，就“賦能”而言，需建立常態(tài)化的人財物等治理資源下沉機制，盡量避免基層因“巧婦難為無米之炊”而不得已產(chǎn)生的“指尖上的形式主義”現(xiàn)象。比如在人員方面，可由上級選派優(yōu)秀干部下沉至街鎮(zhèn)至村社，統(tǒng)籌負責公共服務、糾紛調(diào)解等基層事務，緩解基層人員不足、治理弱化等問題；又比如在財政經(jīng)費保障方面，除了進一步向基層提供持續(xù)穩(wěn)定的財力保障外，還應當根據(jù)“費隨事轉(zhuǎn)”的基本原則，賦予基層政府一定的財權(quán)，使其擁有較為穩(wěn)定的自有財政收入來源，解決基層因財力不足而造成的各類治理困境。

其二，拓寬基層干部職業(yè)發(fā)展空間，暢通晉升渠道。職業(yè)發(fā)展空間是基層干部的核心關(guān)切之一[18]，讓兢兢業(yè)業(yè)、實績突出的基層干部得以適時晉升，能夠在一定程度上消弭基層干部投機取巧、弄虛作假的心態(tài)，以及由此產(chǎn)生的“指尖上的形式主義”現(xiàn)象。首先，應繼續(xù)營造風清氣正的基層政治生態(tài)，嚴明基層組織紀律，大力整治任人唯親、任人唯利、任人唯圈、跑官要官、拉幫結(jié)派等選人用人的不正之風，防止少數(shù)基層干部因非正式規(guī)則的非正當晉升對大多數(shù)普通干部形成“剝奪效應”，進而出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆淘汰現(xiàn)象[19]。其次，要進一步暢通基層干部晉升渠道，加快形成公平公正、科學透明的干部選任機制，注重通過基層干部在改革創(chuàng)新、服務群眾、攻堅克難等任務安排中的表現(xiàn)來選拔任用干部，真正將有能力、有擔當、有作為的基層干部“精心培養(yǎng)起來、及時發(fā)現(xiàn)出來、合理使用起來”。再次，應繼續(xù)推動落實職務職級并行制度，提升職級的“含金量”，對大多數(shù)無法獲得職務晉升的基層干部，可根據(jù)其工齡、日常表現(xiàn)、工作業(yè)績來晉升相應的職級，進而獲得工資福利待遇的明顯提升，減少因“基層晉升天花板”而造成的“混日子”“佛系躺平”等現(xiàn)象，激發(fā)基層年輕干部干事創(chuàng)業(yè)的精氣神。

其三，應建立健全多維度、立體化的激勵考核體系，為基層干部在工作中留下適度的自主空間。如前所述，當前問責的嚴厲化與常態(tài)化在規(guī)范基層組織紀律、提升政策執(zhí)行效率的同時，也出現(xiàn)了問責泛化、問責基層化等問題，并由此加劇了“合理避責”邏輯下的“指尖上的形式主義”現(xiàn)象。有鑒于此，應首先在充分尊重基層實際治理情況的基礎(chǔ)上，盡量減少或謹慎使用“一票否決”等過于剛性的考核與問責方式，并減少以“材料堆砌”為主的煩瑣督察。當然，考慮到一些任務或項目的緊迫性和重要性，可推動實施“一票否決”準入制，即由省級或市級黨委政府對“一票否決”項目進行登記審核，對符合準入條件的任務或項目經(jīng)批準后公布，不符合條件的項目則及時進行清退、規(guī)范。比如，根據(jù)當前街鎮(zhèn)的履職重心，應盡量精簡與基層黨組織建設、公共服務和社會管理等職能無關(guān)的硬性考核要求。其次，對基層干部應逐步采用多樣化的考評方式，更加突出正面激勵的導向作用。以積分制考核為例，可通過對基層干部的日常表現(xiàn)、任務落實、群眾滿意度等情況實行“加分”或“減分”來動態(tài)考核基層干部，并強化積分考核結(jié)果運用，將考核結(jié)果與福利待遇、職務職級晉升相銜接。比如，為激勵基層干部干事創(chuàng)業(yè)和擔當作為，可考慮對在基層工作時間長、表現(xiàn)突出的基層干部提高積分力度，優(yōu)先提拔晉升。同時，在問責方式上也應逐步改進，對基層干部因積極作為、敢于創(chuàng)新、勇于擔當而犯下的探索性錯誤、非原則性錯誤，應給予一定寬容[20]，用柔性化的問責如批評教育、談話誡勉、談話函詢等方式進行處理，為基層年輕干部留下一定的“容錯空間”。

其四，對微信工作群等“指尖上的形式主義”的主要載體進行必要的限制。應建立微信工作群管理制度，對微信工作群進行備案，嚴格限制工作文件在微信群中的隨意轉(zhuǎn)發(fā)，這樣既可以完善保密工作、避免“團團伙伙”，也能在客觀上減少很多非必要的微信工作群，在一定程度上遏制“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的蔓延。需要注意的是，不能動輒以建立微信工作群為主要方式方法來落實和推動項目和任務，更不能以通過微信工作群上傳的影像資料和報表數(shù)據(jù)來替代對實際工作的考評，關(guān)鍵還是需要秉持“從群眾中來，到群眾中去”的工作路線，真正深入到一線，“想群眾之所想，解群眾之所急”，切實傾聽群眾呼聲，為群眾解決實際困難。鑒于“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的治理，也有賴于部分領(lǐng)導干部自身政績觀的糾偏，應加強思想引導和作風建設，對基層治理中的信息化手段進行“祛魅”，充分認識“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的危害性，逐步破除對信息化手段的“神話”和過度依賴。

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Fingertip Formalism：Distribution Patterns， Generation Factors and Governance Paths

Zhao Jujun

（Nankai University，Tianjing 300350，China）

Abstract：As a new variant of formalism in the digital governance era，“fingertip formalism ”has been studied only in the overall portrait. The evidence from the field investigation shows that“fingertip formalism ”is distributed differently in different work tasks，governance hierarchies，cadre groups and areas. “ Formalism on the fingertips ”presents a differentiated distribution pattern. The spread of this phenomenon is itself a reflection of the imperfect grassroots governance system and mechanism. So that the fundamental solution lies in promoting the simultaneous sinking of governance responsibilities and resources to the grassroots and giving them a certain degree of discretion rights. Additionally，imposing necessary restrictions on WeChat groups and other vehicles of“fingertip formalism”can also help alleviate this phenomenon.

Key words：grassroots governance；digital governance；formalism；mass line

責任編輯：余爽悅