青島市城市更新評(píng)價(jià)指標(biāo)體系探索

石運(yùn)峰,韓 青,周 茜,周 芳

(1.青島市人大常委會(huì)城建環(huán)資工作室,青島 266001;2.青島理工大學(xué) 建筑與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院,青島 266033; 3.城市信息模型(CIM)山東省工程研究中心,青島 266033;4.青島市建筑工程管理服務(wù)中心,青島 266071)

當(dāng)前,我國(guó)城市化進(jìn)入中后期,城市不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主引擎,而且是生活生產(chǎn)、社會(huì)交往、人口聚集的重要場(chǎng)所。隨著城市化的不斷推進(jìn),城市暴露出基礎(chǔ)設(shè)施老化、建筑結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定、停車不足、交通擁擠、城市用地低效、城市活力不足等一系列城市病。在此背景下,城市建設(shè)由增量時(shí)代轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪繒r(shí)代,城市空間由外延式擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楹诵牡膬?nèi)涵式提升。在國(guó)家層面,城市更新已上升為國(guó)家戰(zhàn)略,“實(shí)施城市更新行動(dòng),推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升”“盤活城鎮(zhèn)低效用地”是《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確的重要工作任務(wù),也是深化土地供給側(cè)改革,提高存量土地資源使用效率的必然舉措。有許多學(xué)者展開了城市更新的評(píng)價(jià)研究,但還存在缺少指標(biāo)系統(tǒng)的科學(xué)性,缺乏有效案例來(lái)驗(yàn)證體系的科學(xué)性等問(wèn)題[1]。目前,青島市正在開展的城市更新和城市建設(shè)三年攻堅(jiān)行動(dòng)已進(jìn)入關(guān)鍵攻堅(jiān)期,亟需建立完善、科學(xué)、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系,以引導(dǎo)城市更新和城市建設(shè)的可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

1 城市更新的概念發(fā)展與實(shí)踐

20世紀(jì)八九十年代,城市更新相關(guān)概念從西方被引入我國(guó)。陳占祥最早引入“城市更新”概念,強(qiáng)調(diào)城市的新陳代謝過(guò)程,以增加經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活力為目標(biāo),通過(guò)重建、保護(hù)、維護(hù)等途徑進(jìn)行更新;吳良鏞通過(guò)北京菊兒胡同改造的經(jīng)驗(yàn),提出了“有機(jī)更新”理念,強(qiáng)調(diào)城市的“保護(hù)與發(fā)展”,提倡“可持續(xù)發(fā)展”的思想,包括城市整體、細(xì)胞和組織、更新過(guò)程的有機(jī)性;張平宇提出“城市再生”的概念,認(rèn)為城市再生是以解決城市問(wèn)題為導(dǎo)向,并制定相應(yīng)政策進(jìn)行實(shí)施管理;吳晨提出了“城市復(fù)興”概念,強(qiáng)調(diào)用整體的觀念來(lái)解決城市問(wèn)題以及改善結(jié)果的持續(xù)性[2]。陽(yáng)建強(qiáng)將城市更新視為城市的自我調(diào)節(jié)機(jī)制,使得城市建立起一種動(dòng)態(tài)平衡[3-4]?！笆奈濉币?guī)劃《綱要》中的“城市更新行動(dòng)”是指對(duì)舊城區(qū)內(nèi)功能偏離需求、利用效率低下、環(huán)境品質(zhì)不高的存量片區(qū)進(jìn)行功能性改造,打造成為新型生產(chǎn)生活空間[5]。

城市更新的目標(biāo)是使城市更具活力、可持續(xù),并滿足不斷變化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求。通過(guò)城市更新,可以改善居民的生活質(zhì)量,提供更好的居住環(huán)境和社區(qū)設(shè)施。城市更新還可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),提高城市的競(jìng)爭(zhēng)力和城市形象。全國(guó)各地積極開展城市更新實(shí)踐,探索不同改造路徑與模式(圖1)。部分城市積極出臺(tái)城市更新政策,加強(qiáng)制度建設(shè),其中深圳、廣州、上海等開始推進(jìn)城市更新的立法工作。

圖1 各地開展的城市更新實(shí)踐與制度探索

近年來(lái),青島市圍繞城市更新展開了一系列工作(圖2),2022年3月青島市委市政府印發(fā)《青島市城市更新和城市建設(shè)三年攻堅(jiān)行動(dòng)方案》,開展了歷史城區(qū)保護(hù)更新、重點(diǎn)低效片區(qū)開發(fā)建設(shè)、市政設(shè)施建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地鐵建設(shè)、停車設(shè)施建設(shè)、公園城市建設(shè)、拆遷治亂等十大攻堅(jiān)行動(dòng)。青島市陸續(xù)頒布了《青島市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《青島市自然資源和規(guī)劃“十四五”行業(yè)規(guī)劃》《青島市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃(2021—2035 年)》《青島市老舊街區(qū)改造管理辦法》《青島市老舊街區(qū)改造技術(shù)導(dǎo)則》等相關(guān)政策性文件,涉及城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和文化建設(shè)等多個(gè)方面,這些工作的開展有助于提升青島市的城市品質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力,可為青島市的可持續(xù)發(fā)展提供支撐,為居民提供更好的生活環(huán)境和發(fā)展機(jī)會(huì)。

2 國(guó)內(nèi)外城市更新評(píng)價(jià)體系研究現(xiàn)狀

當(dāng)前,城市更新的研究成為熱點(diǎn),隨著我國(guó)城市化進(jìn)入存量發(fā)展,城市更新成為城市發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn),通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)數(shù)據(jù)庫(kù)搜索發(fā)現(xiàn),相關(guān)論文逐年增長(zhǎng)(圖3),研究主題越加廣泛和深入。

圖3 城市更新相關(guān)論文發(fā)表年度趨勢(shì)

1) 城市更新評(píng)價(jià)體系研究。國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同維度出發(fā),構(gòu)建了多維度的評(píng)價(jià)體系,包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和治理等方面。也有對(duì)城市更新的某一維度進(jìn)行專門研究,比如對(duì)公共交通、城市宜居、城市生態(tài)、街道空間、公共空間、社區(qū)空間、更新績(jī)效等方面深入研究,構(gòu)建特定的評(píng)價(jià)體系[1]。

2) 城市更新評(píng)價(jià)指標(biāo)研究。為了量化評(píng)估城市更新的效果,提出了各種評(píng)價(jià)指標(biāo)。這些指標(biāo)涵蓋了各個(gè)領(lǐng)域,如經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)影響、環(huán)境質(zhì)量和治理能力等,旨在提供可操作、可衡量和可比較的指標(biāo)體系。此外,一些前沿的研究還關(guān)注到了城市更新的可持續(xù)性、社會(huì)公正和文化保護(hù)等方面。

3) 城市更新評(píng)價(jià)方法研究。評(píng)價(jià)方法包括定量分析方法和定性分析方法。通過(guò)查閱文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn),隨著時(shí)間的推移,研究技術(shù)呈現(xiàn)多學(xué)科交叉融合的趨勢(shì),評(píng)價(jià)方法包含層次分析法、三標(biāo)度法、模糊評(píng)價(jià)分析法、空間句法等,研究?jī)?nèi)容也越來(lái)越多元化[1]。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于城市更新評(píng)價(jià)體系的研究主要包含環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面[6]。HEMPHILL等從經(jīng)濟(jì)與就業(yè)、資源利用、土地與建筑利用及社區(qū)收益等維度構(gòu)建城市可持續(xù)更新的評(píng)價(jià)體系[7]。TURCU從住房和建筑環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和就業(yè)、社區(qū)生活、資源利用、公共服務(wù)和設(shè)施等方面構(gòu)建指標(biāo)體系對(duì)城市更新成效進(jìn)行評(píng)估[8]。周儉構(gòu)建了環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的城市更新規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[9]。丁一等構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的更新改造評(píng)價(jià)模型[10]。張曉從社會(huì)可持續(xù)性的角度對(duì)城市更新進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)體系探索,以社會(huì)公平、社會(huì)資本和基本需求的滿足3個(gè)維度建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[11]。2021年,中指研究院、中國(guó)人民大學(xué)國(guó)發(fā)院城市更新研究中心、廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會(huì)和卓越城市更新集團(tuán)4家單位共同發(fā)布了《2020中國(guó)城市更新評(píng)價(jià)指數(shù)(廣東省)研究報(bào)告》,建立了一套綜合評(píng)價(jià)體系,對(duì)2020年粵港澳大灣區(qū)廣東9個(gè)城市的政策、管理、效能3個(gè)方面進(jìn)行分項(xiàng)評(píng)價(jià)和比較。自然資源部發(fā)布的《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程》涉及到城市更新中建筑更新改造和存量土地利用等方面。熊國(guó)平等對(duì)以城市更新視角探索城市體檢評(píng)估指標(biāo)體系,以此發(fā)現(xiàn)城市的問(wèn)題和短板,更好地指導(dǎo)城市更新行動(dòng),衡量城市更新行動(dòng)的實(shí)施水平[6]。國(guó)內(nèi)外有關(guān)指標(biāo)體系建設(shè)情況如表1。

表1 國(guó)內(nèi)外有關(guān)指標(biāo)體系建設(shè)情況

綜上所述,國(guó)內(nèi)外學(xué)者在城市更新評(píng)價(jià)體系和指標(biāo)方面的研究涉及到評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建、指標(biāo)的選擇和設(shè)計(jì)以及評(píng)價(jià)方法的研究,為城市更新項(xiàng)目的評(píng)估提供了理論和方法支持。然而,仍然存在一些挑戰(zhàn)和亟待解決的問(wèn)題,例如缺乏細(xì)節(jié)和深層問(wèn)題的探究[13]。因此,未來(lái)的研究應(yīng)該進(jìn)一步完善城市更新評(píng)價(jià)體系和指標(biāo)體系,以提高其在實(shí)踐中的應(yīng)用效果。

3 青島市城市更新評(píng)價(jià)指標(biāo)體系探索

3.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建原則

1) 可持續(xù)性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)基于城市更新建設(shè)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),確保城市更新建設(shè)項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)公正和環(huán)境保護(hù)等方面的可持續(xù)性。

2) 綜合性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)綜合考慮各個(gè)方面的影響和效果。城市更新建設(shè)是一個(gè)涉及多個(gè)領(lǐng)域和利益相關(guān)者的復(fù)雜過(guò)程,因此評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多個(gè)維度,以全面評(píng)估城市更新建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效。

3) 可操作性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)具備可操作性,即能夠收集和測(cè)量相關(guān)數(shù)據(jù),并能夠在實(shí)踐中應(yīng)用。評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)具備明確的定義和測(cè)量方法,同時(shí)需要考慮數(shù)據(jù)收集的可行性和可靠性,以確保評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和可比性。

4) 可比性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)具備可比性,即能夠進(jìn)行跨地區(qū)和跨項(xiàng)目的比較。為了實(shí)現(xiàn)跨項(xiàng)目的比較,評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)具備統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系,以確保不同項(xiàng)目之間的評(píng)估結(jié)果具有可比性。

總之,城市更新建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取原則包括可持續(xù)性、綜合性、可操作性和可比性原則。在實(shí)際應(yīng)用中,評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇應(yīng)考慮具體的城市更新建設(shè)項(xiàng)目和目標(biāo),以確保評(píng)價(jià)體系能夠有效地指導(dǎo)城市更新建設(shè)的實(shí)施和決策。

3.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)研究

構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)估體系,是發(fā)現(xiàn)城市短板和弱項(xiàng)、準(zhǔn)確查找城市病的關(guān)鍵。青島市城市自體檢劃分了生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風(fēng)貌特色、整潔有序、多元包容、創(chuàng)新活力八大維度,對(duì)城市更新有所關(guān)注但不夠充分。城市更新具有綜合性、系統(tǒng)性的特點(diǎn),以中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)為文獻(xiàn)來(lái)源,搜索城市更新相關(guān)主題文獻(xiàn),篩選后運(yùn)用CiteSpace軟件進(jìn)行關(guān)鍵詞圖譜分析,剔除不相關(guān)的詞項(xiàng),并在評(píng)價(jià)指標(biāo)選取原則基礎(chǔ)上,結(jié)合國(guó)家城市更新相關(guān)政策、各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、青島城市實(shí)際情況以及青島市現(xiàn)有城市體檢評(píng)價(jià)體系,將評(píng)估維度分為空間利用、城市交通、基礎(chǔ)設(shè)施、綠色生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)文化六大方面,對(duì)城市更新建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)(表2)。

表2 青島市城市更新評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

1) 空間利用指標(biāo)。評(píng)價(jià)城市更新建設(shè)項(xiàng)目對(duì)城市空間質(zhì)量的改善程度,包括低效用地處置率、城市更新建設(shè)單元(片區(qū))或項(xiàng)目?jī)?nèi)拆除比例等。通過(guò)對(duì)這些空間利用指標(biāo)的評(píng)估,可以在設(shè)計(jì)和實(shí)施階段更好地考慮城市的可持續(xù)發(fā)展。改善空間利用可以提升居民的舒適感和生活質(zhì)量,提供良好的空間和居住保障,營(yíng)造宜居、宜業(yè)和宜游的城市環(huán)境。

2) 城市交通指標(biāo)。評(píng)價(jià)城市更新建設(shè)項(xiàng)目對(duì)交通系統(tǒng)的影響,包括城市建成區(qū)道路網(wǎng)密度、軌道站點(diǎn)周邊覆蓋通勤比例等。通過(guò)合理規(guī)劃交通系統(tǒng),城市更新可以減少交通擁堵和空氣污染,提升交通效率,改善居民出行質(zhì)量。

3) 基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)。評(píng)價(jià)城市更新建設(shè)項(xiàng)目對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度,包括公共服務(wù)設(shè)施有效服務(wù)半徑、人均避難場(chǎng)所有效避難面積等。通過(guò)更新建設(shè)城市配套設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施,城市更新可以保障居民的生活條件,提高生活便利性,促使基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展。

4) 綠色生態(tài)指標(biāo)。評(píng)價(jià)城市更新建設(shè)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的改善程度,包括保護(hù)既有居住建筑節(jié)能改造占比、公共建筑改造平均節(jié)能率等。通過(guò)實(shí)施綠色生態(tài)策略,城市更新建設(shè)可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境,提高城市可持續(xù)性,改善居民的生活質(zhì)量。

5) 經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。評(píng)價(jià)城市更新建設(shè)項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用,包括城市更新建設(shè)改造投資與固定資產(chǎn)投資的比值、城市更新建設(shè)項(xiàng)目稅收貢獻(xiàn)率等。通過(guò)改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境,城市更新建設(shè)可以吸引更多的商業(yè)活動(dòng)和投資,提升城市的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

6) 社會(huì)文化指標(biāo)。評(píng)價(jià)城市更新建設(shè)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)文化環(huán)境的影響,包括歷史文化街區(qū)、歷史建筑掛牌率等。通過(guò)保護(hù)歷史遺產(chǎn)和傳統(tǒng)文化,城市更新建設(shè)可以增強(qiáng)城市的文化吸引力和社會(huì)凝聚力。

這些評(píng)價(jià)指標(biāo)的使用可以幫助評(píng)估城市更新建設(shè)項(xiàng)目在不同維度上的實(shí)施效果,更好地指導(dǎo)城市更新建設(shè)規(guī)劃和實(shí)施,提升城市的可持續(xù)發(fā)展水平,改善居民的生活質(zhì)量。

4 結(jié)論

城市更新評(píng)價(jià)體系是一個(gè)系統(tǒng)性的、綜合性的工程,現(xiàn)行我國(guó)關(guān)于城市更新的規(guī)章制度中較少涉及更新改造評(píng)價(jià)的內(nèi)容。本文通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)及青島實(shí)際情況進(jìn)行梳理,構(gòu)建了青島市城市更新評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,為城市更新的定量化研究提供一定的思路,但該指標(biāo)體系還存在不足,需要繼續(xù)思考具體的量化和評(píng)價(jià)方法等。在后續(xù)的研究中,將通過(guò)專家分級(jí)打分等方式調(diào)整和篩選指標(biāo),運(yùn)用AHP層次分析法等賦予指標(biāo)權(quán)重,使指標(biāo)更具合理性,根據(jù)實(shí)際需求和情況進(jìn)行應(yīng)用研究。