跨部門政府數(shù)據(jù)共享的運行邏輯研究

摘 要：地方政府跨部門數(shù)據(jù)共享面臨“不愿共享”“不敢共享”“不會共享”等諸多挑戰(zhàn)，而學界從行政管理、數(shù)據(jù)治理和信息技術(shù)三個角度出發(fā)構(gòu)建的“權(quán)力—權(quán)益—信息”三維協(xié)同機制無法闡釋“縱強橫弱”的實踐悖論，缺少對多元行動主體與數(shù)據(jù)共享行為的過程分析。論文沿著“行為—機制”框架，借助理性行為理論（Theory of Reasoned Action，TRA），嘗試將多元行動主體劃分為決策層、管理層、操作層，構(gòu)建基于行為態(tài)度與共享認知、主觀規(guī)范與關(guān)注焦點、行為意愿與互動策略的分析框架，分別從社會效益、組織效益以及個人效益的角度構(gòu)建多元行動主體共享認知體系，并分析其在政府跨部門數(shù)據(jù)共享中的關(guān)注焦點。研究表明在治理創(chuàng)新與預期收益權(quán)衡中決策層面臨認知分歧、在利益受損與潛在風險并存中管理層面臨利益沖突、在成本投入與收益補償博弈中操作層面臨激勵缺位，這造成了跨部門政府數(shù)據(jù)共享的治理困境，由此導致多元行動主體采取推動/弱化、合作/抵制、配合/應付等互動策略，最終形成了跨部門數(shù)據(jù)共享的實際運行效果。

關(guān)鍵詞：跨部門；政府數(shù)據(jù)共享；多元行動主體；運行邏輯

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1672-9684（2024）04-0031-12

大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等新興技術(shù)的廣泛運用正在重塑人類經(jīng)濟社會的發(fā)展模式，亦使各國政府面臨全新的數(shù)字治理情境，越來越多的國家將大數(shù)據(jù)上升到國家政策與戰(zhàn)略議程。以美國為例，2009年1月奧巴馬在他的首個白宮工作日即簽署了《透明與開放政府備忘錄》，將加強政府各機構(gòu)之間的合作提高到國家的戰(zhàn)略高度。隨后在2016年5月，美國發(fā)布了《聯(lián)邦大數(shù)據(jù)研究與開發(fā)戰(zhàn)略計劃》，指出要建立持續(xù)的機制來提高聯(lián)邦機構(gòu)在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域進行合作的能力［1］。同樣，中國政府也在大力“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進數(shù)據(jù)資源開放共享”。習近平總書記強調(diào)，“要以推行電子政務為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑……實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨部門的協(xié)同管理和服務”［2］。數(shù)據(jù)共享是政府內(nèi)部共同使用其在履行職責過程中制作或獲取的各類數(shù)據(jù)資源的一種管理活動，包括縱向跨層級共享（“條條”）和橫向跨部門共享（“塊塊”）等方式［3］。數(shù)據(jù)共享蘊含著從層級間的部門管理向跨部門的協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，使政府治理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，優(yōu)化和創(chuàng)新了治理的主體格局、體制機制和流程環(huán)節(jié)［4］，是推進數(shù)字政府建設(shè)的必然選擇。

實際上早在“十一五”期間，金盾、金關(guān)、金稅等近百個重大信息化工程項目相繼建成并投入運行，國務院也在2015年9月印發(fā)了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，首次提出要“大力推動政府部門數(shù)據(jù)共享”［5］。截止到2018年1月份，我國已經(jīng)建立了數(shù)據(jù)共享“大通道”，打通了42個國務院部門垂直信息系統(tǒng)，初步疏通了20個重點領(lǐng)域的堵點問題，支撐數(shù)據(jù)共享交換超過305億條次［6］。然而，縱向跨層級數(shù)據(jù)共享按照“權(quán)利分配—信息分類—系統(tǒng)整合”整體推進機制［7］，并沒有從根本上改變橫向跨部門數(shù)據(jù)共享存在多年的“各自為政、條塊分割、煙囪林立、數(shù)據(jù)孤島”的局面［8］，地方政府跨部門數(shù)據(jù)共享依然面臨“不愿共享”“不敢共享”“不會共享”等諸多挑戰(zhàn)，“縱強橫弱”的格局成為數(shù)據(jù)共享難以突破的瓶頸。我們不禁要問：區(qū)別于縱向?qū)蛹壷频恼當?shù)據(jù)共享，以橫向職能制為特征的地方政府跨部門數(shù)據(jù)共享獨特的運行邏輯是什么？

一、文獻綜述與問題提出

協(xié)同治理為政府數(shù)據(jù)共享提供了強有力的理論支撐，國內(nèi)外學者從行政管理、數(shù)據(jù)治理和信息技術(shù)三個角度出發(fā)，構(gòu)建“權(quán)力—權(quán)益—信息”三維協(xié)同要素，相關(guān)成果集中在以下幾個方面：

一是面向共享主體以“組織要素”為核心的政策制度建設(shè)。管理主體指政府現(xiàn)有組織架構(gòu)下的各業(yè)務管理部門及其管理人員［9］。分散化、條條式的數(shù)據(jù)管理體制缺少一個統(tǒng)一的、強力的數(shù)據(jù)共享管理部門［10］，造成跨部門數(shù)據(jù)共享成為“不可能完成的任務”［11］。因此，學者提出建立從中央到地方的各級政府數(shù)據(jù)管理委員會，并且建立適合我國國情的首席信息官制度，試圖通過強化縱向問責機制、引入第三方評估機制等方法推動跨部門數(shù)據(jù)共享［12］。

二是面向共享過程以“環(huán)境要素”為核心的標準規(guī)范建設(shè)。管理活動指政府數(shù)據(jù)跨部門共享的過程，按照“誰產(chǎn)生、誰提供、誰負責”的原則［13］，對業(yè)務部門提出“共享績效指標”，如設(shè)計以元數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的政府數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，規(guī)劃數(shù)據(jù)共享目錄交換體系、統(tǒng)一數(shù)據(jù)存儲形式、統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集標準、確定數(shù)據(jù)保密程度和確定數(shù)據(jù)應用范圍［14］等，以此細化共享原則，明確政府數(shù)據(jù)在其生命周期各個環(huán)節(jié)中的特征及數(shù)據(jù)處理的格式。

三是面向管理客體以“技術(shù)要素”為核心的技術(shù)賦權(quán)。管理客體指各業(yè)務部門提供符合條件的政府數(shù)據(jù)，如搭建基于云計算、混合本體及SOA技術(shù)的共享協(xié)同開發(fā)業(yè)務體系、共享協(xié)同技術(shù)平臺、運營和維護技術(shù)平臺和政府數(shù)據(jù)共享平臺［15］，通過對數(shù)據(jù)的“清洗—比對—整合”，以實現(xiàn)對政府數(shù)據(jù)準入、調(diào)用和使用的管理和監(jiān)督［16］，以此推動政府數(shù)據(jù)跨部門共享。

毋庸置疑，相關(guān)研究的理論視角、研究結(jié)論具有重要的參考價值。國內(nèi)學者從“技術(shù)—組織—環(huán)境”視角，圍繞共享主體、客體和過程探討如何影響跨部門數(shù)據(jù)共享行為；或基于行政管理的視角，協(xié)調(diào)部門間的利益沖突以增進共享意愿；或基于數(shù)據(jù)管理的視角，界定共享活動中部門間實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的先決條件；或基于信息技術(shù)的視角，為來自不同部門的數(shù)據(jù)搭建虛擬及物理共享平臺。實際上，跨部門數(shù)據(jù)共享的影響因素具有復雜性，涉及技術(shù)、組織、法律、政策、政治、收益、成本、風險等多個維度，圍繞相關(guān)因素形成了兩種互為補充的研究觀點：一種從組織層面開展研究，側(cè)重描繪技術(shù)、管理和制度等因素如何影響跨部門數(shù)據(jù)共享行為［17］，其中“技術(shù)決定論”強調(diào)技術(shù)自身特性對數(shù)據(jù)共享行為產(chǎn)生的單向因果影響，“制度約束論”突出了制度性因素對數(shù)據(jù)共享行為的制約作用［18］；另一種則從個體層面入手，側(cè)重行政體制形塑的政治激勵及個體關(guān)系，如“策略選擇論”突出了行動者對數(shù)據(jù)共享行為的認知和策略選擇，政府部門過多從部門利益考慮導致“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”。

綜合梳理國內(nèi)外相關(guān)文獻，可以發(fā)現(xiàn)以下兩個趨勢：一是研究視角已從數(shù)據(jù)共享對組織結(jié)構(gòu)及其行為的單向因果關(guān)系的“技術(shù)決定論”向突出行動者主體地位和選擇能力的“策略選擇論”轉(zhuǎn)變［19］，在承認技術(shù)的支持性作用的前提下，強調(diào)多元行動主體互動策略的調(diào)節(jié)性作用；二是研究問題已從“結(jié)構(gòu)—制度”的靜態(tài)研究向“行為—機制”的動態(tài)分析轉(zhuǎn)換，不再局限于從組織結(jié)構(gòu)和制度安排的角度闡釋政府數(shù)據(jù)共享的影響因素，而是從多元主體的主觀態(tài)度和行為意愿的角度研究數(shù)據(jù)共享獨特的運行機制。

二、分析框架

美國學者菲什拜因和阿耶茲于1975年提出的理性行為理論（Theory of Reasoned Action，TRA）為分析跨部門數(shù)據(jù)共享提供了全新的分析視角，該理論主要用于分析態(tài)度如何有意識地影響個體行為，闡明行為態(tài)度、主觀規(guī)范和行為意愿之間的因果關(guān)系［20］。TRA模型直接通過行為意愿預測個人行為，而行為意愿受到行為態(tài)度與主觀規(guī)范兩個主要因素的共同影響，其中態(tài)度指的是個人或組織對某種行為所持有的贊同或不贊同的情緒，包括積極和消極態(tài)度，是由個人或組織對行為預期后果的感知和對這些后果的評估所決定的；主觀規(guī)范是指個體或組織在評價某種行為是否執(zhí)行時所承受的社會壓力。一般來說，對某一行為表現(xiàn)出更加積極的態(tài)度和更加強烈的主觀規(guī)范的個體有更大的意愿去實施這一行為［21］。

TRA理論適用于研究個體行為，在社會學、經(jīng)濟學、心理學等學科中應用廣泛，其中在信息系統(tǒng)領(lǐng)域已經(jīng)涌現(xiàn)出一批將TRA理論用于信息共享的研究［22］，Kolekofski K E選取了TRA中的行為態(tài)度、主觀規(guī)范和行為意愿三個主要變量，研究了組織內(nèi)部員工信息共享的影響因素［23］，Lin H F基于TRA探討了個體知識共享意愿的內(nèi)部和外部驅(qū)動力［24］。實際上，在政府數(shù)據(jù)共享中，行動主體做出的共享行為策略也是基于他們對數(shù)據(jù)共享的認識，也就是行動主體所感知到的關(guān)于數(shù)據(jù)共享這一行為的行為態(tài)度、主觀規(guī)范和行為意愿的綜合函數(shù)。

順應從“結(jié)構(gòu)—制度”靜態(tài)研究到“過程—機制”動態(tài)分析的轉(zhuǎn)換，聚焦以橫向職能制為特征的跨部門數(shù)據(jù)共享實踐情景，圍繞理性行為理論（TRA）中態(tài)度、主觀規(guī)范、行為三個維度，打破以往從微觀視角僅對使用層參與數(shù)據(jù)開放效果的研究，借鑒威爾遜傳統(tǒng)官僚層級的劃分［25］46，本文嘗試把數(shù)據(jù)共享過程中具有重要影響的決策層和管理層引入跨部門的組織行為研究，以此構(gòu)建基于TRA理論的多元行動主體跨部門數(shù)據(jù)共享分析框（如圖1）。其中，決策層主要負責政府數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)籌規(guī)劃和組織實施，建立共享標準體系、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理制度，指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督各政務部門數(shù)據(jù)共享工作，是推動跨部門數(shù)據(jù)共享穩(wěn)定運行的重要力量；管理層是指地方政府各職能部門的領(lǐng)導層與中層管理人員在跨部門數(shù)據(jù)共享過程中負責制定工作的實施方案和步驟，協(xié)調(diào)下級活動；操作層主要指政府各部門內(nèi)部的基層工作人員，他們是數(shù)據(jù)共享過程中的重要參與者和具體執(zhí)行者，也是跨部門數(shù)據(jù)共享的末端工作者。

（一）行為態(tài)度與共享認知

TRA理論中的行為態(tài)度是個體對某一行為積極或消極的評價或感受，更具體來說，是指個體所感知的關(guān)于某一行為的結(jié)果以及對該結(jié)果進行評價的函數(shù)。數(shù)據(jù)共享作為一種“外來”的信息技術(shù)［26］，不同層級的行動主體對此往往會形成不同的共享認知，也就賦予其不同意義和期望，進而影響數(shù)據(jù)共享效果。技術(shù)接受模型是關(guān)于共享認知的經(jīng)典理論模型［27］，該模型提出感知有用性和感知易用性兩個最重要的核心維度，其中感知有用性是指使用某項技術(shù)能夠加強工作表現(xiàn)的程度，感知易用性是指使用某項技術(shù)的容易程度。然而，技術(shù)接受模型往往僅限于使用者在單個部門進行技術(shù)采納分析，無法涵蓋跨部門多元主體的行為研究，因此借鑒譚海波等的觀點，引入重要性認知和相容性認知概念，其中重要性認知主要指數(shù)據(jù)共享的潛在社會效益和價值的實現(xiàn)程度，相容性認知表現(xiàn)為數(shù)據(jù)共享與行動主體價值觀、經(jīng)驗、利益的契合程度［18］。由于多元行為主體地位與角色的差異，其共享認知側(cè)重點也各不相同。

（二）主觀規(guī)范與關(guān)注焦點

TRA理論中主觀規(guī)范指的是個體感知到的其周邊環(huán)境為其帶來的壓力的大小，是個體的規(guī)范信念和依從動機的函數(shù)，其中規(guī)范信念指個體感知的對其重要的他人或團體對其行動的期望，依從動機指的則是個體對他人或團體提出的建議的遵從程度［22］。由于跨部門數(shù)據(jù)共享行為可能會影響到不同主體對數(shù)據(jù)資源的重新分配，多元行動主體所處位置不同，難免會產(chǎn)生不同的關(guān)注焦點［28］，利用數(shù)據(jù)共享創(chuàng)造價值提升地位、規(guī)避風險保障利益、降低付出提高收益成為其出發(fā)點?？绮块T數(shù)據(jù)共享過程中決策層、管理層和操作層分別圍繞價值—權(quán)力、利益—風險、投入—收益關(guān)系作出理性權(quán)衡，體現(xiàn)了多元行動主體對主觀規(guī)范的內(nèi)化程度。

（三）行為意愿與互動策略

TRA理論中個體的行為意愿是由個體對該行為的態(tài)度和主觀規(guī)范決定的?？绮块T數(shù)據(jù)共享過程中，理性的行動主體往往會形成基于自身關(guān)注焦點的效用函數(shù)，在特定的約束條件下根據(jù)各自的收益選擇相應策略［29］3-14：一種是存在潛在的機遇，是增加自身目標效用的利好因素；另一種則是潛在約束，可能會轉(zhuǎn)化為減少自身目標效用的不利因素［30］2-3。由于多元行動主體在合作過程中在資源分配、合作規(guī)則、成本收益等方面難以達成一致，對跨部門數(shù)據(jù)共享的預期結(jié)果與自身期望值存在差異，由此產(chǎn)生了推動/弱化、合作/抵制、配合/應付等互動策略，最終形成了跨部門數(shù)據(jù)共享的實際運行效果。

三、多元行動主體共享認知體系構(gòu)建

實際上數(shù)據(jù)共享本身具有交互性、外源性等特征，這使得組織在運用共享數(shù)據(jù)時，會產(chǎn)生不一樣的觀感，這種觀感可用“不確定性”來定義。簡要來說，就是政府數(shù)據(jù)共享包含著部分難以預見的情況，也存在著不同變化的可能，也就是不確定性。為此，不同的行動者需要對這種不確定性做出反應，并根據(jù)自身情況對數(shù)據(jù)共享進行評價，從而形成不同的共享認知，也就賦予其不同意義和期望，這種認知和期望會在很大程度上影響數(shù)據(jù)共享效果。

（一）社會效益：決策層共享認知

決策層的正式權(quán)威、行政參與以及非正式領(lǐng)導，有助于推動部門之間的溝通與協(xié)同。已有相關(guān)實證分析指出，在實施數(shù)字治理過程中，領(lǐng)導的支持和倡導對數(shù)據(jù)共享普及程度與水平具有重要作用［31］。

1.治理創(chuàng)新有用性

自國務院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》正式提出要“加快政府開放共享”，明確政府數(shù)據(jù)應“以共享為原則，不共享為例外”，到十九屆四中全會也指出要“推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享”，上海、北京、武漢、佛山等地方政府陸續(xù)推出開放數(shù)據(jù)平臺、網(wǎng)站；廣州、沈陽、成都相繼成立“大數(shù)據(jù)管理局”，專門負責政府數(shù)據(jù)的開放與共享；貴陽、北京相繼成立大數(shù)據(jù)交易平臺，規(guī)范數(shù)據(jù)要素的合理流動［32］。各地也涌現(xiàn)出政府治理創(chuàng)新實踐，如數(shù)據(jù)共享的“最多跑一次”，在“聚通用”基礎(chǔ)上的“服務到家”等［33］。地方政府政策創(chuàng)新及其“以點帶面”的擴散被長期視為適應改革開放復雜環(huán)境變化的關(guān)鍵因素，也改變了決策層對數(shù)據(jù)共享的認知，改變了傳統(tǒng)科層政府對“安全、專業(yè)、秘密”的價值遵循，打破了傳統(tǒng)的部門條塊分割、數(shù)據(jù)壁壘的狀態(tài)，推進了以協(xié)同為目的的數(shù)字政府建設(shè)，即偏于有用性認知。

2.預期收益重要性

預期收益將激發(fā)跨部門數(shù)據(jù)共享行為，制度性集體行動框架將協(xié)同合作中行動者的收益要素分成了集體性收益和選擇性收益。其中，集體性收益是指通過數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的增值，從而給各方帶來的收益，而選擇性收益就是某種合作關(guān)系帶來的社會資本、影響力、聲譽以及晉升的可能等，這些收益直接作用在具體決策者身上［34］。數(shù)據(jù)共享行為一方面是構(gòu)建數(shù)字政府的客觀要求和必然選擇，有利于提高決策的科學性，可被視為提升部門協(xié)同能力的理性舉措，另一方面政策創(chuàng)新又使領(lǐng)導獲得升遷可能性，這符合決策層的共享認知，即偏于重要性認知。

（二）組織效益：管理層共享認知

管理層是指地方政府各職能部門的領(lǐng)導層與中層管理人員，他們既要面對上級部門的行政命令所形成的整體環(huán)境壓力，又希望盡可能避免部門利益損失和責任風險。

1.任務需求有用性

跨部門政府數(shù)據(jù)共享是一種以“分部—分層”“集權(quán)—統(tǒng)一”“指揮—服從”等為特征的科層制組織形態(tài)［35］，以各種路線、規(guī)章、方針、決定、通知、規(guī)定等形式為代表的行政命令，從具體目標、規(guī)劃、任務設(shè)置等方面為數(shù)據(jù)共享奠定了基礎(chǔ)，也使數(shù)據(jù)提供部門面臨著明顯的行政壓力。對于管理層來說，“不交數(shù)據(jù)就交帽子”的辦法對數(shù)據(jù)共享政策的貫徹和實施會起到重要的推動作用。此外，部門業(yè)務需求也是部門參與數(shù)據(jù)共享的影響因素之一，依據(jù)職能的條形結(jié)構(gòu)形成的縱向條線化業(yè)務模式導致部門之間呈現(xiàn)“單打獨斗”“相互牽制”“重復交叉”的狀態(tài)，讓“數(shù)據(jù)多跑路”，通過數(shù)據(jù)的互通和流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)聯(lián)動配合、共享合作、統(tǒng)一協(xié)同則成為數(shù)字政府建設(shè)的目標［36］。顯然，管理層往往采取“對上負責”的態(tài)度來推進落實相關(guān)政策要求和業(yè)務需求，即偏于有用性認知。

2.成本風險相容性

跨部門政府數(shù)據(jù)共享無論是采用數(shù)據(jù)中心還是服務總線的方式，總需要對原系統(tǒng)進行重構(gòu)、升級、改造，工作量大。另外，數(shù)據(jù)共享涉及到數(shù)據(jù)的整理、編碼、規(guī)范和數(shù)據(jù)庫的維護，這些工作是持續(xù)性的，會產(chǎn)生較大的經(jīng)濟成本、人力成本和培訓成本。政府數(shù)據(jù)資源的所有權(quán)、采集權(quán)、開發(fā)權(quán)、經(jīng)營權(quán)的歸屬、轉(zhuǎn)移及相關(guān)管理原則還不明確，在數(shù)據(jù)共享過程中，觸及到現(xiàn)行的部門權(quán)力構(gòu)架和利益局勢的情況難以避免，另外，若造成數(shù)據(jù)安全或隱私泄露問題，必將帶來重大損失，同時分享的數(shù)據(jù)被其他部門錯誤解讀甚至濫用，則數(shù)據(jù)提供部門需要承擔一定的責任，對這些風險和責任的衡量是管理層是否敢深入推進數(shù)據(jù)開放的重要影響因素。上述分析說明，管理層對跨部門數(shù)據(jù)共享的態(tài)度是衡量共享系統(tǒng)會不會造成本部門成本支出和風險增大的結(jié)果，即偏于相容性認知。

（三）個人效益：操作層共享認知

操作層主要指政府各部門內(nèi)部的基層工作人員，他們是各種項目和改革的最終執(zhí)行者，在傳統(tǒng)的科層制行政體系中，受上級行政命令的指揮，承擔了大量的工作壓力，對自身投入和收益是否平衡較為敏感。

1.操作流程易用性

當前我國跨部門數(shù)據(jù)共享缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和有效的控制，不同部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)、格式、標準、兼容性不同，數(shù)據(jù)校驗機制也沒有很好地建立和實行，因此操作層的工作人員需要去糾正原本邏輯有誤的數(shù)據(jù)，或者篩選刪除無效數(shù)據(jù)?？绮块T數(shù)據(jù)共享主要涉及數(shù)據(jù)產(chǎn)生過程、處理過程、比對校驗過程、審核過程、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)方式以及數(shù)據(jù)留痕管理［37］，操作層自身的素質(zhì)即對計算機的熟練程度、對業(yè)務流程的熟練程度參差不齊，面對這種情況，操作人員可能會抵制數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)共享平臺最終淪為演示系統(tǒng)。操作層關(guān)注憑借自己所積累的知識與經(jīng)驗正確合理使用政府數(shù)據(jù)共享平臺的可能性，即偏于易用性認知。

2.收益感知有用性

當一個新的政策或者新的改革方案下發(fā)時，操作層承擔了大量邊緣性改革的任務和壓力，比如數(shù)據(jù)共享帶來的數(shù)據(jù)“二次錄入”，各種會議、評比、培訓等活動，這意味著工作量和學習成本的增加?，F(xiàn)行的行政體制是否會尊重他們的勞動付出，這些付出能否使他們感知自我價值的提升，特別是在職務晉升和工資福利等核心人事關(guān)系方面有沒有建立有效的激勵機制，這些將影響操作層對數(shù)據(jù)共享政策的積極性。因此，操作層關(guān)注政府數(shù)據(jù)共享對自身的效用，即偏于有用性認知。

四、多元行為主體的關(guān)注焦點分析

由于數(shù)據(jù)共享可能造成組織資源的重新分配，其背后隱藏著行為主體利益格局的變動和調(diào)整，因而組織內(nèi)部難免會產(chǎn)生利益沖突。跨部門政府數(shù)據(jù)共享對不同的行動者所產(chǎn)生的效用和價值是不同的，每個行動主體總是試圖維護自己的利益，地方政府決策層、管理層和操作層會分別圍繞“價值—權(quán)力”“利益—風險”“投入—收益”關(guān)系做出權(quán)衡，這體現(xiàn)了多元行動主體對職級規(guī)范的內(nèi)化程度。

（一）決策層：價值追求與權(quán)力流動

決策層在跨部門數(shù)據(jù)共享過程中更關(guān)注推動數(shù)據(jù)共享是否符合政策的倡導，以及數(shù)據(jù)權(quán)力流動帶來的地位提升。

1.多方價值追求

首先，跨部門數(shù)據(jù)共享契合數(shù)字政府的價值理念。政府數(shù)據(jù)共享可以優(yōu)化政府辦事流程，提升政府決策質(zhì)量，推進政府治理創(chuàng)新，還可以改善政府提供公共服務的水平和質(zhì)量，增強政府履行監(jiān)管職能的能力，提高政府反應速度和敏感程度。其次，數(shù)據(jù)共享與當前國家戰(zhàn)略推動和地方積極探索相吻合。中共中央、國務院于2020年3月30日頒布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》指出，要加快推動各部門間數(shù)據(jù)共享交換，制定出臺新一批數(shù)據(jù)共享責任清單，推進政府數(shù)據(jù)開放共享，各地地方政府要圍繞開放流程、平臺建設(shè)、安全保障等內(nèi)容進行細化規(guī)定，擴大農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通等重點行業(yè)的政府數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景。最后，數(shù)據(jù)共享符合決策層的政績追求。倡導跨部門數(shù)據(jù)共享對年度工作績效考核有重要影響，有利于在當前“晉升錦標賽”的體制中提高個人晉升機率，是決策層的共同機遇。

2.數(shù)據(jù)權(quán)力流動

吉登斯曾將政府權(quán)力分為兩種，即分配式權(quán)力和控制式權(quán)力，前者指政府對物質(zhì)資源的分配能力，后者指政府對人類活動的控制程度［32］。邁克爾·曼將國家權(quán)力劃分為專斷性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力［38］5-9，前者通過強制力自上而下地把國家意志轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實政策，后者通過各種基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)的支持實現(xiàn)國家的戰(zhàn)略與目標［35］。顯然數(shù)據(jù)“控制式權(quán)力”和“基礎(chǔ)性權(quán)力”的構(gòu)建與其價值的釋放有賴于不同主體之間的數(shù)據(jù)共享與流動，這是由數(shù)據(jù)的本質(zhì)特點所決定的：從數(shù)據(jù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)來看，“控制式權(quán)力”意味著對數(shù)據(jù)的匯集、存儲和控制；從數(shù)據(jù)的共享環(huán)節(jié)來看，“基礎(chǔ)性權(quán)力”意味著數(shù)據(jù)共享可以在提升政府治理效能、激發(fā)其他主體內(nèi)生活力等方面發(fā)揮重要價值。

（二）管理層：利益受損與潛在風險

管理層在跨部門數(shù)據(jù)共享過程中，基于政府數(shù)據(jù)的特權(quán)屬性和部門利益的競爭特性，延伸出不同的數(shù)據(jù)需要和利益導向，進而催生出一種博弈機制，都想“提供得少，用得多”，這種“貪心”的天然張力使其盡可能實現(xiàn)部門利益最大化和避免責任風險。

1.部門利益受損

政府部門既是數(shù)據(jù)“提供者”，又是數(shù)據(jù)“使用者”［39］。就“提供者”身份而言，政府數(shù)據(jù)因為其完整性、結(jié)構(gòu)性、準確性、壟斷性等特征而具有較高的使用價值，但由于其產(chǎn)生的特殊性、涉密性，又使其難以在市場上進行公然對價流通，與此類數(shù)據(jù)相關(guān)的行政部門因此具有了進行部門利益交換的動機，這為數(shù)據(jù)提供部門創(chuàng)造了尋租的空間；就“使用者”身份而言，數(shù)據(jù)整合共享后，就難以對其用途進行監(jiān)管和跟蹤，政府數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化特性決定了其再次利用的廣度和深度無法得到有效控制，擁有數(shù)據(jù)的部門的主體地位會相對弱化，這意味著部門權(quán)力的流失和削弱。

2.潛在風險伴隨

數(shù)據(jù)共享的過程往往也伴隨著一定的風險。首先是數(shù)據(jù)安全風險。政府數(shù)據(jù)共享帶來數(shù)據(jù)流動，政府數(shù)據(jù)原有的安全能力缺陷和短板也隨之凸顯，如政府數(shù)據(jù)在匯聚過程中缺乏重新梳理，未能實施有效分類、分級保護，況且部門之間的安全策略也不一致，不當授權(quán)或第三方濫用以及缺乏有效監(jiān)管跟蹤都可能造成數(shù)據(jù)的安全風險。其次是行政責任風險?？绮块T數(shù)據(jù)共享是一項政府創(chuàng)新，“誰共享、誰負責”的要求增加了共享者的責任壓力，如果所提供的數(shù)據(jù)樣本有誤或者被“污染”，導致使用主體作出了錯誤的行政決策或者對行政相對人的權(quán)益造成了損害，并且引發(fā)行政復議或者行政訴訟的，相關(guān)人員要承擔著行政責任風險。

（三）操作層：成本投入與收益補償

操作層作為政府行政職能部門的基層工作人員，是各種項目和改革的最終執(zhí)行者。在傳統(tǒng)的科層制行政體系中操作層受上級行政命令的指揮，承擔了大量的工作壓力，他們對自身投入的成本和收益是否平衡較為敏感。

1.額外成本投入

首先，根據(jù)數(shù)據(jù)生命周期，跨部門數(shù)據(jù)共享包含了數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)共享等幾個步驟，涉及業(yè)務流程再造、信息維護、系統(tǒng)安全等諸多事項和成本投入，勢必會在原有基礎(chǔ)上增加操作層工作人員的時間和精力成本。其次，就組織內(nèi)部來說，數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一導致不同系統(tǒng)之間技術(shù)不兼容、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不一致，這給操作層的工作人員在數(shù)據(jù)錄入和上傳中造成的困難較大，且對其提出了既精通業(yè)務又擁有IT專業(yè)能力的新要求，相應的培訓學習也會給其帶來工作成本的增加。

2.收益補償均衡

跨部門數(shù)據(jù)共享要付出較多的代價，包括人力、財力的耗費，特別是當數(shù)據(jù)共享的支持工作變?yōu)橐豁楅L期業(yè)務時，基層人員工作成果的社會能見度卻不高，又不體現(xiàn)在常規(guī)的工作績效里，因此其共享的積極性不高。所以，需要建立利益驅(qū)動的共享激勵機制，使操作者能切實感受到共享帶來的好處和不進行共享的危害，以激發(fā)其參與熱情，而操作層對增加編制或增加數(shù)據(jù)采集的運行經(jīng)費兩種補償方式更為關(guān)注。

五、跨部門政府數(shù)據(jù)共享的運行邏輯分析

跨部門數(shù)據(jù)共享在決策層的視野中符合政策倡導，同時“關(guān)系資本”又會帶來選擇性收益，其面臨的認知分歧是治理創(chuàng)新與預期收益的權(quán)衡的結(jié)果；在管理層視野中，部門數(shù)據(jù)權(quán)力流動既會使部門利益受損，又不得不面對跨部門數(shù)據(jù)共享過程中所遇到的數(shù)據(jù)安全風險與責任風險，利益受損與潛在風險并存；在操作層視野中數(shù)據(jù)共享意味著額外的工作量和激勵不足，其共享意愿是成本投入與收益補償?shù)牟┺?。這些困境共同構(gòu)成了跨部門數(shù)據(jù)共享的治理難題，也最終決定了跨部門數(shù)據(jù)共享的實際運行效果。

（一）決策層的行動策略：推動或弱化

決策者作為跨部門數(shù)據(jù)共享的主要推動者，數(shù)據(jù)共享的高效落實可以為他們帶來預期收益：一是可以從實踐上回應數(shù)據(jù)共享的政策，有助于數(shù)字政府的建設(shè)；二是獲得更多的信任和認可，在當前“晉升錦標賽”的體制中為自己爭取更多的政治資源和機會。因此，跨部門數(shù)據(jù)共享給決策層帶來的預期收益大于潛在成本時，決策層往往會推動跨部門數(shù)據(jù)共享。另一方面，職能部門大多是依據(jù)條形結(jié)構(gòu)而形成的縱向貫通業(yè)務模式，業(yè)務條線化必然逐步向更加專業(yè)化的方向發(fā)展，同時專業(yè)化程度越高的部門，其業(yè)務模式也就越趨于內(nèi)部統(tǒng)一化、標準化和獨立化，許多業(yè)務問題和業(yè)務需求都集中在本系統(tǒng)內(nèi)部。雖然數(shù)據(jù)“控制式權(quán)力”和“基礎(chǔ)性權(quán)力”的形成有賴于不同主體之間的數(shù)據(jù)共享與流動，但決策層奉行的“多做多犯錯，少做少犯錯，不做不犯錯”的潛規(guī)則導致跨部門數(shù)據(jù)共享的動力不足、積極性不高，決策層往往會弱化共享行為。

（二）管理層的行動策略：合作或抵制

在跨部門數(shù)據(jù)共享過程中，雖然正式權(quán)力可以幫助部門之間通過“服務條款”或“授權(quán)許可協(xié)議”來規(guī)范政府數(shù)據(jù)的共享行為，財政資源等行政措施可以鼓勵各部門投入到數(shù)據(jù)共享中，非正式領(lǐng)導的支持能通過推動部門之間的交流和互動來構(gòu)建信賴關(guān)系，但目前由于跨部門協(xié)作關(guān)系和分配模式不夠明確，數(shù)據(jù)互聯(lián)互通缺乏硬性規(guī)定，因此，管理層只有在數(shù)據(jù)共享有利于本部門經(jīng)濟利益和政治利益時才會選擇合作行為，這蘊含了科層制的邏輯。另一方面，數(shù)據(jù)共享涉及多個業(yè)務部門，機構(gòu)部門之間定位不清晰、權(quán)責不明確，如數(shù)據(jù)共享交換后數(shù)據(jù)的存儲、數(shù)據(jù)的安全、數(shù)據(jù)的所有權(quán)等規(guī)定模糊，使數(shù)據(jù)提供者擔心失去對數(shù)據(jù)的控制權(quán)，擔心數(shù)據(jù)的泄露［40］。此時，他們會“選擇性”地共享數(shù)據(jù)，進入隱形抵制共享階段，“核心”數(shù)據(jù)仍留在原部門，從而導致以次充好、以偏概全等問題的產(chǎn)生，使共享的程度、質(zhì)量與預設(shè)情況產(chǎn)生一定程度的偏差。

（三）操作層的行動策略：配合或應付

操作層作為跨部門數(shù)據(jù)共享的最終實施者承擔了大量工作，付出了較多時間、精力、工作等投入成本。有些部門會在數(shù)據(jù)開放的執(zhí)行人員的工作考核中引入反饋機制、評估機制，對其服務成本、效率等指標進行績效評估，通過增加晉升機會、提高工資福利對其進行補償。此時，操作層就能意識到自身工作能夠真正推進跨部門數(shù)據(jù)共享、自己能夠得到物質(zhì)或精神激勵，于是他們便會更加積極配合。而當跨部門數(shù)據(jù)共享認同感低，操作層把數(shù)據(jù)共享看作是應付上級的一項臨時任務時，他們便會成為各部門的“收發(fā)室”和“傳達室”。此外，在實踐中，很多部門不敢也不愿放權(quán)，導致操作層工作人員的權(quán)利有限，使得數(shù)據(jù)共享流于形式。

在跨部門政府數(shù)據(jù)共享過程中，多元行動主體的角色地位、目標訴求的異質(zhì)性，使其具有“決策人”“社會人”“經(jīng)濟人”等多種屬性。數(shù)據(jù)共享的潛在風險和復雜性以及由此帶來的不確定性、在數(shù)據(jù)共享過程中共享認知的不同以及關(guān)注焦點的差異，造成了多元主體不同的態(tài)度和主觀規(guī)范，由此導致其采取推動/弱化、合作/抵制、配合/應付等互動策略（如圖2），并由此催生了跨部門數(shù)據(jù)共享的實際運行效果。

六、結(jié)論與討論

本文沿著“行為—機制”框架，基于理性行為理論，從多元行動主體的視角分別剖析了決策層、管理層、操作層的共享認知和關(guān)注焦點，研究表明決策層的認知分歧、管理層的利益沖突、操作層的激勵缺位造成跨部門政府數(shù)據(jù)共享的治理困境，由此導致多元行動主體采取推動/弱化、合作/抵制、配合/應付等互動策略。本研究雖然可以較為完整地觀察和把握多元行動主體數(shù)據(jù)共享行為的過程，但現(xiàn)有分析更多基于行為主體某個時間點的意愿和行為，忽視了隨時間推移而發(fā)生動態(tài)變化的可能性。此外論文還缺少對多元主體進行深度訪談或問卷調(diào)查等實證研究，后面應強化多元行為主體行為周期研究，尋求更多的經(jīng)驗事實以支撐和驗證文章結(jié)論。

［責任編輯：蔣玉斌］

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Research on the Operation Logic of Trans-department Government Data Sharing

——the Analytical Framework Based on Theory of Reasoned Action

JI Jiea，b

（a.Center for Population Development and Policy Research b.School of Public Administration，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400067，China）

Abstract：There are many challenges such as “unwillingness to share”，“daring not share”，and “inability to share” in trans-department data sharing of local governments.However，the three-dimensional collaborative mechanism of “power-rights- information” constructed by the academic circles from the perspectives of administrative management，data governance and information technology cannot explain the practical paradox of “vertical strength and horizontal weakness”，and lacks the process analysis of multiple actors and data sharing behavior.Following the framework of “behavior-mechanism” and using Theory of Reasoned Action （TRA） the author tries to divide multiple actors into decision-making level，management level and operation level and construct an analytical framework based on behavioral attitudes and shared cognition，subjective norms and focus of attention，behavioral willingness and interaction strategies.The author also constructs a cognitive system of multiple actors from the perspectives of social benefits，organizational benefits and personal benefits，and analyzes their focus in trans-department data sharing.The research shows that policy makers face cognitive differences in balancing governance innovation and expected benefits，managers face conflicts of interest in the coexistence of interests and potential risks，and operators face incentive gaps in the game of cost investment and benefit compensation，which become a governance dilemma for trans-department data sharing，cause multiple actors to adopt interactive strategies such as promotion/weakening，cooperation/resistance，cooperation/perfunctory way，and finally form the actual operation effect of trans-department data sharing.

Key words：trans-department；government data sharing；multiple actors；operation logic