城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下鄉(xiāng)村數(shù)字治理存在的問題與對策研究

摘 要：推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要數(shù)字技術助力，鄉(xiāng)村數(shù)字化治理是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的底層邏輯。推動鄉(xiāng)村數(shù)字治理，有助于促進城鄉(xiāng)治理意識融合、城鄉(xiāng)治理方式融合、城鄉(xiāng)治理主體融合。盡管如此，當前在人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術賦能鄉(xiāng)村治理過程中，仍存在鄉(xiāng)村數(shù)字治理意識薄弱、數(shù)字治理方式低效、數(shù)字治理主體缺失等問題。為解決這些問題，基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念，可以在城鄉(xiāng)互通數(shù)字治理實踐、城鄉(xiāng)幫扶數(shù)字治理技術、城鄉(xiāng)流動數(shù)字治理人才等方面探尋相應的解決途徑。

關鍵詞：城鄉(xiāng)融合；數(shù)字賦能；鄉(xiāng)村治理；數(shù)字治理；鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：F323；F49 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）6-22-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.06.004

0 引言

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是在經(jīng)歷城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化后形成的新型城鄉(xiāng)關系發(fā)展形態(tài)，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路［1］。黨的十九大報告提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2019年4月15日，中共中央、國務院出臺的《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》指出，將分計劃、分步驟、分階段推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。黨的二十大報告再次強調(diào)，全面推進鄉(xiāng)村振興，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展離不開數(shù)字化［2］，更離不開數(shù)字化治理，尤其是鄉(xiāng)村的數(shù)字化治理。人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術的出現(xiàn)，改變了原有的城鄉(xiāng)社會發(fā)展格局，塑造了新的城鄉(xiāng)社會治理模式［3］。2022年1月，國務院發(fā)布的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》要求，推動數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，統(tǒng)籌推動新型智慧城市和數(shù)字鄉(xiāng)村建設，形成以城帶鄉(xiāng)、共建共享的數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。為此所制定的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃（2022—2025年）》其中一項便是，開展鄉(xiāng)村治理數(shù)字化建設，加快推進農(nóng)村地區(qū)數(shù)字基礎設施、系統(tǒng)平臺和應用終端建設，強化系統(tǒng)集成、數(shù)據(jù)融合和網(wǎng)絡安全保障，提升鄉(xiāng)村治理數(shù)字化水平。推進鄉(xiāng)村數(shù)字化治理，是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。然而，當前在數(shù)字技術賦能鄉(xiāng)村治理的過程中，在數(shù)字治理意識、治理方式和治理主體等方面出現(xiàn)了問題。依托城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，借助數(shù)字技術，是解決鄉(xiāng)村數(shù)字化治理問題的有效路徑。

1 推動鄉(xiāng)村數(shù)字治理對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意義

1.1 促進城鄉(xiāng)治理意識融合：“分治”向“共治”治理意識轉(zhuǎn)移

城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構了決定城鄉(xiāng)二元“分治”格局的形成。由于歷史原因，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構的長期存在導致城市與農(nóng)村在治理要求上有所區(qū)別，逐漸形成了城鄉(xiāng)二元分治的社會治理格局［4］。城市優(yōu)先發(fā)展的城鄉(xiāng)二元分治格局，是城鄉(xiāng)差距產(chǎn)生的重要原因，而互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展打破了原有的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構。借助數(shù)字技術與鄉(xiāng)村治理的深度融合，數(shù)字治理突破城市與鄉(xiāng)村的空間限制，將城鄉(xiāng)治理數(shù)據(jù)歸集融合、城鄉(xiāng)治理信息開放共享，形成城鄉(xiāng)社會治理數(shù)字化聯(lián)結(jié)，打破了城鄉(xiāng)二元治理壁壘，推動城鄉(xiāng)共治發(fā)展。以浙江省長興縣為例，“數(shù)字長興”項目將整個長興縣視為城鄉(xiāng)一體的治理單元，開展數(shù)字化治理［5］，強化城鄉(xiāng)共同治理意識在數(shù)字城鄉(xiāng)融合過程中的支撐作用，使城鄉(xiāng)分治的治理意識向城鄉(xiāng)共治的治理意識轉(zhuǎn)移。

1.2 促進城鄉(xiāng)治理方式融合：“人治”向“數(shù)治”治理方式轉(zhuǎn)移

人際互動向人機互動轉(zhuǎn)移是數(shù)字技術應用于城鄉(xiāng)治理的發(fā)展趨勢。在數(shù)字技術賦能城鄉(xiāng)治理的過程中，“大數(shù)據(jù)與鄉(xiāng)村治理”“鄉(xiāng)村+政府服務”“智慧鄉(xiāng)村”等實時、快速、高效的數(shù)字治理方式，逐漸成為鄉(xiāng)村治理的主要方式，改變了以往“人對人”“面對面”等傳統(tǒng)治理方式。同時，算法判斷、圖像識別、機器判斷等人工智能技術不斷被應用到具體的治理場景中，將高度復雜的社會治理問題可視化，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)治理問題的精準監(jiān)察和風險防控，從而顯著提升城鄉(xiāng)治理效能。數(shù)字治理介入城鄉(xiāng)治理，改變了城鄉(xiāng)原有治理方式存在的屬地固化、延時、低效等問題，在數(shù)字技術形態(tài)的非物理空間上的治理方式更加靈活和便捷［6］。數(shù)字技術與城鄉(xiāng)治理的深度結(jié)合，使得城市與鄉(xiāng)村能夠采取共同的治理方式，城鄉(xiāng)共同的數(shù)字治理方式可推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

1.3 促進城鄉(xiāng)治理主體融合：“單一”向“多元”治理主體轉(zhuǎn)移

多元主體參與社會治理是實現(xiàn)數(shù)字治理的關鍵。以浙江省鄉(xiāng)村公共服務平臺建設為例，該平臺逐步從“多用戶”模式向“全用戶”模式轉(zhuǎn)變，可為更廣泛的村民群體提供更全面的公共服務［7］。隨著數(shù)字治理平臺的普及應用，治理主體可以實現(xiàn)遠程參與治理，可行使自身的參與權和表達權。數(shù)字信息系統(tǒng)聚集了村民、市民、各類社會組織、企業(yè)、政府等多元治理主體的力量，將其匯聚于數(shù)字平臺上，使其共同參與城鄉(xiāng)治理。這種轉(zhuǎn)變顛覆了傳統(tǒng)以單一主體為主導的治理模式。數(shù)字技術賦能城鄉(xiāng)治理，拓寬了多元治理主體直接或間接參與治理的途徑，實現(xiàn)了治理模式從一元垂直管理向多元共治的轉(zhuǎn)變［8］。多元治理主體通過數(shù)字治理平臺共同參與治理，使城鄉(xiāng)社會問題在治理過程中得到多元視角的解決思路，發(fā)揮數(shù)字治理的多元主體決策優(yōu)勢，且通過城鄉(xiāng)治理主體的融合促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下鄉(xiāng)村數(shù)字治理的現(xiàn)狀

2.1 鄉(xiāng)村數(shù)字治理意識：現(xiàn)代與傳統(tǒng)治理思維并存

《中國數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展報告（2022）》顯示，2021年全國數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展水平達39.1%，全國“三務”網(wǎng)上公開行政村覆蓋率達78.4%，國家電子政務外網(wǎng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋率達96.1%，其中“互聯(lián)網(wǎng)＋政務服務”板塊加速向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，如全國六類涉農(nóng)政務服務事項綜合在線辦事率達68.2%。這表明以數(shù)據(jù)驅(qū)動的鄉(xiāng)村治理水平正在提高，現(xiàn)代化數(shù)字治理思維不斷增強。數(shù)字鄉(xiāng)村與數(shù)字治理發(fā)展，使鄉(xiāng)村生活向數(shù)字生活轉(zhuǎn)變，打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理思維，向現(xiàn)代數(shù)字治理思維轉(zhuǎn)變［9］。然而，就現(xiàn)實鄉(xiāng)村治理狀況而言，當前鄉(xiāng)村在選舉、議事等公共事務的開展方面主要采取傳統(tǒng)的線下形式，表現(xiàn)出傳統(tǒng)權威型的治理偏好傾向［10］?，F(xiàn)代與傳統(tǒng)治理思維同時并存的鄉(xiāng)村數(shù)字治理現(xiàn)狀，不利于推進城鄉(xiāng)數(shù)字治理意識融合。

2.2 鄉(xiāng)村數(shù)字治理方式：廣泛應用與應用受限并存

目前，鄉(xiāng)村數(shù)字治理廣泛應用于黨建引領、政務管理、公共服務和公共安全等方面［11］。例如，浙江省湖州市著重打造“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”全景治理平臺，該平臺能夠呈現(xiàn)可視的村莊景觀，并通過數(shù)字技術手段使其能輔之以智能感知、動態(tài)管理和輔助決策等功能，平臺五大板塊中的兩大板塊集中于鄉(xiāng)村服務和鄉(xiāng)村治理［12］。隨著數(shù)字鄉(xiāng)村工程的推進，當前浙江省、廣東省、貴州省、四川省等實際案例數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村基層黨建數(shù)字化、鄉(xiāng)村政務治理數(shù)字化、鄉(xiāng)村公共安全治理數(shù)字化、鄉(xiāng)村公共服務數(shù)字化的覆蓋率和治理水平顯著提升［13］。然而，鄉(xiāng)村數(shù)字治理方式在實際的應用中處處受限。當前廣大地區(qū)農(nóng)村數(shù)字化基礎設施和應用條件不充分，主要表現(xiàn)在數(shù)字硬件設施匱乏、數(shù)字軟件應用水平低、數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)脆弱等方面［14］。此外，鄉(xiāng)村數(shù)字治理平臺存在建設普及難、便捷應用難、付諸使用難等問題［9］。而城鄉(xiāng)數(shù)字基礎建設水平、城鄉(xiāng)數(shù)字治理水平、城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)要素差距不斷加大，使城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝難以愈合［15］。

2.3 鄉(xiāng)村數(shù)字治理主體：空心化、老齡化、缺能化

當前鄉(xiāng)村數(shù)字治理主體趨于空心化、老齡化、缺能化。第一，鄉(xiāng)村數(shù)字治理主體空心化現(xiàn)象加劇。我國農(nóng)村地區(qū)勞動力嚴重外流，農(nóng)村人口急劇減少，使鄉(xiāng)村出現(xiàn)空心化現(xiàn)象。第二，鄉(xiāng)村數(shù)字治理主體趨向老齡化。當前，村“兩委”成員出現(xiàn)老齡化現(xiàn)象，使該主體缺乏主動開展數(shù)字鄉(xiāng)村治理的熱情，難以完成數(shù)字治理等工作［9］。第三，鄉(xiāng)村數(shù)字治理主體缺乏數(shù)字治理的認識和素質(zhì)能力。開展鄉(xiāng)村數(shù)字治理對治理主體的信息獲取能力和技術使用能力有一定要求。鄉(xiāng)村數(shù)字治理主體難以有效認識數(shù)字技術在鄉(xiāng)村治理應用中的重要性。如果數(shù)字治理認識能力缺乏，那么數(shù)字治理行動能力也將不足。同時，如果獲取互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字信息服務能力也將不足，那么開展數(shù)字治理操作、應用、實踐能力也不足，導致無法勝任數(shù)字平臺搭建以及開展技術治理等工作。

3 城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下鄉(xiāng)村數(shù)字治理存在的問題

3.1 鄉(xiāng)村數(shù)字治理意識薄弱：低于城市的創(chuàng)新數(shù)字治理意識

城市治理不斷在“5G智控”交通治理、“3D屏全覆蓋監(jiān)測”生態(tài)治理、“智慧＋”政府治理等場景應用新的數(shù)字技術，快速開拓新的應用治理場景，為城市治理提供智慧化服務、開展城市治理的智能化項目、展現(xiàn)城市治理的現(xiàn)代化面貌，極大凸顯了城市數(shù)字治理的創(chuàng)新意識。鄉(xiāng)村數(shù)字治理意識與之相較顯得尤為薄弱，主要表現(xiàn)為數(shù)字技術在鄉(xiāng)村治理應用的場景有限，受傳統(tǒng)行政業(yè)務辦理和管理理念影響，主要集中于政務服務方面。鄉(xiāng)村數(shù)字治理技術優(yōu)化率低、更新速度慢，難以提供及時且個性化的治理服務。鄉(xiāng)村缺乏開拓新的治理場景、開發(fā)新的治理服務平臺、優(yōu)化數(shù)字治理技術的設備、技術、資金和人才等資源，在數(shù)字治理應用和創(chuàng)新方面的意識較為薄弱。

3.2 鄉(xiāng)村數(shù)字治理方式低效：落后于城市的高效數(shù)字治理方式

與城市治理“一朵云”全覆蓋、“一網(wǎng)通”全辦理、“一證通辦”“秒批秒辦”“最多跑一次”“一次都不用跑”等靈活、高效、便捷的數(shù)字治理方式相比，鄉(xiāng)村數(shù)字治理的效能較低，村務辦理電子化率低，沒有開展鄉(xiāng)村數(shù)字治理服務，或不能及時有效地通過數(shù)字技術手段處理鄉(xiāng)村治理問題。技術硬件缺乏和人力資源不足是鄉(xiāng)村數(shù)字治理低效的主要原因。一是鄉(xiāng)村數(shù)字基礎設施建設不足，沒有數(shù)字硬件設備或數(shù)字基建無法開展數(shù)字治理。二是鄉(xiāng)村數(shù)字治理人力資源缺乏，村干部對數(shù)字效能和應用數(shù)字治理技術的能力不足，對數(shù)字治理效能的認識不足。

3.3 鄉(xiāng)村數(shù)字治理主體缺失：反差于城市的多元數(shù)字治理主體

城市聚集了大量人口，學生群體、專家群體、企業(yè)、各社會組織等多元的治理主體共同參與治理。當前，由空巢老人和小孩留守的農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴重，農(nóng)村主要勞動人口外流城市，本村人才不回村，駐村人才留不住，導致鄉(xiāng)村數(shù)字治理主體缺失［16］。缺乏治理主體導致無法開展和推動鄉(xiāng)村數(shù)字治理。與此同時，村民作為主要的鄉(xiāng)村數(shù)字治理主體，其數(shù)字治理素養(yǎng)不高。村民數(shù)字素養(yǎng)并未隨著網(wǎng)絡技術普及而提高，村民自身文化程度較低，且缺乏使用智能設備參與鄉(xiāng)村治理的知識和技能，鄉(xiāng)村的熟人社會封閉性排斥虛擬環(huán)境數(shù)字治理等新事物。

4 城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下鄉(xiāng)村數(shù)字治理問題的對策

4.1 數(shù)字治理實踐城鄉(xiāng)互通：強化鄉(xiāng)村數(shù)字治理意識

第一，推動鄉(xiāng)村治理意識從傳統(tǒng)治理向數(shù)字化治理轉(zhuǎn)變至關重要。為實現(xiàn)這一目標，關鍵在于強化鄉(xiāng)村數(shù)字治理意識，并優(yōu)先轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理觀念。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理特有的行政主導、封閉保守、碎片分割三大現(xiàn)象，阻礙鄉(xiāng)村數(shù)字治理水平提升，須重構數(shù)字鄉(xiāng)村治理理念以引導鄉(xiāng)村新發(fā)展［17］。第二，建立數(shù)字治理實踐的城鄉(xiāng)互通平臺具有重要意義。實踐是認識的來源，參與數(shù)字治理實踐，強化數(shù)字治理意識。城市在數(shù)字治理領域已積累豐富的實踐經(jīng)驗，然而在目前的數(shù)字化治理實踐中，城鄉(xiāng)之間仍缺乏有效的平臺聯(lián)動機制，難以共同開展數(shù)字治理實踐。為解決這一問題，應建立城鄉(xiāng)治理一體化實踐平臺，如浙江省“城鄉(xiāng)綜合治理數(shù)字化監(jiān)管平臺”，以擴展城鄉(xiāng)治理實踐空間。以數(shù)字治理實踐，強化鄉(xiāng)村數(shù)字治理技術創(chuàng)新意識、治理機制創(chuàng)新意識、治理模式創(chuàng)新意識，使鄉(xiāng)村數(shù)字治理注重城鄉(xiāng)融合機制下的數(shù)字賦能，強化鄉(xiāng)村數(shù)字治理意識。

4.2 數(shù)字治理技術城鄉(xiāng)幫扶：提升鄉(xiāng)村數(shù)字治理效能

提升數(shù)字硬件質(zhì)量與人力資源水平，是提高鄉(xiāng)村數(shù)字治理效率的關鍵。第一，在數(shù)字治理硬件條件方面，應加快農(nóng)村數(shù)字基礎設施建設。推進5G網(wǎng)絡等基礎設施在農(nóng)村全覆蓋，使鄉(xiāng)村數(shù)字治理的開發(fā)、應用、服務平臺由具有數(shù)字基礎設施的載體所依托。在數(shù)字治理平臺的創(chuàng)新開發(fā)應用上，城市數(shù)字治理的平臺、技術、業(yè)務可以針對鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實際運作情況，向農(nóng)村共享數(shù)字治理核心技術，實現(xiàn)城鄉(xiāng)數(shù)字治理的技術共享、技術對接、技術幫扶。第二，在數(shù)字治理人力軟件方面，應提高農(nóng)村干部數(shù)字治理的專業(yè)技能和業(yè)務能力。通過組織召開數(shù)字治理培訓課、舉辦培訓講座交流實際數(shù)字治理問題等方式，改變村干部對數(shù)字治理的認知偏差，從而使其認識到人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等新興現(xiàn)代數(shù)字技術在鄉(xiāng)村治理中的應用價值，從而提高村干部對數(shù)字化治理平臺的實際操作能力，提高數(shù)字治理業(yè)務水平，不斷提高鄉(xiāng)村數(shù)字治理效能。

4.3 數(shù)字治理人才城鄉(xiāng)流動：充實鄉(xiāng)村數(shù)字治理主體

治理人才是推進鄉(xiāng)村數(shù)字治理的關鍵。鄉(xiāng)村數(shù)字治理人才匱乏，成為阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的障礙。第一，探索建立數(shù)字治理人才的城鄉(xiāng)流動機制。城市方面可通過成立數(shù)字治理研究院等方式，為農(nóng)村培養(yǎng)數(shù)字治理人才；通過定期選人駐村開展治理指導，向農(nóng)村輸送數(shù)字治理人才；通過人才引進政策和人才保障政策，幫助農(nóng)村留住數(shù)字治理人才。農(nóng)村方面應派遣農(nóng)村治理工作人員，定期且長期進入城市學習新的治理知識和技能，學習先進的鄉(xiāng)村數(shù)字治理經(jīng)驗，就鄉(xiāng)村數(shù)字治理工作中的基層人員數(shù)字素質(zhì)、數(shù)字設備運行、數(shù)字政務處理效率等方面，與城市數(shù)字治理人員進行深入實際的交流，尋求有效的解決方法。第二，提高村民數(shù)字治理主體的數(shù)字素養(yǎng)。在充實鄉(xiāng)村數(shù)字治理主體的同時，應通過入村培訓數(shù)字治理設備和平臺的使用方法，使村民掌握使用數(shù)字設備的知識和技能，從而提升其數(shù)字治理素養(yǎng)和數(shù)字治理參與能力。

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作者簡介：陳芳婷（2000—），女，碩士生，研究方向：政治學理論與國家治理。