進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的邏輯轉(zhuǎn)換與制度優(yōu)化

摘要：從制度變遷過程考察，進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的制度邏輯經(jīng)歷了以“土地權(quán)換市民權(quán)”為特征的權(quán)力邏輯向以“自愿退出”為特征的治理邏輯的轉(zhuǎn)換。實踐表明，在以自愿退出為特征的治理邏輯下，宅基地有償轉(zhuǎn)讓無法發(fā)揮宅基地財產(chǎn)價值對進城落戶人員市民化成本的支撐作用，因而進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的制度邏輯應從治理邏輯向市場邏輯轉(zhuǎn)換。但宅基地有償轉(zhuǎn)讓市場化面臨權(quán)能受限下的產(chǎn)權(quán)交易困境、有限市場空間下的價值實現(xiàn)困境和“失宅”風險下的生計保障困境。為突破困境，順利實現(xiàn)進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的邏輯轉(zhuǎn)換，應以“三權(quán)分置”為契機，夯實宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)法律地位，突破身份限制、用途限制和空間限制，拓展宅基地有償轉(zhuǎn)讓市場空間，以漸進市場化路徑保障進城落戶人員生計穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：進城落戶人員；宅基地有償轉(zhuǎn)讓；市場邏輯

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0416

收稿日期：2024-01-18

基金項目：本文系四川省社會科學研究規(guī)劃基金青年項目“四川省進城落戶農(nóng)民宅基地有償轉(zhuǎn)讓的邏輯轉(zhuǎn)向與制度優(yōu)化研究”（SCJJ23ND434）、成都理工大學哲學社會科學研究基金馬克思主義理論研究和建設(shè)工程項目“進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的邏輯轉(zhuǎn)向與制度優(yōu)化研究”（YJ2023-ML005）、成都理工大學“雙一流”建設(shè)哲學社會科學重點建設(shè)項目“中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路研究”（ZDJS202209）的階段性成果。

作者簡介：王艷西，男，河南濮陽人，經(jīng)濟學博士，成都理工大學馬克思主義學院副教授、碩士生導師，研究方向為政治經(jīng)濟學、土地經(jīng)濟，E-mail： wyx@cdut.edu.cn。

農(nóng)村常住人口大幅減少與城鎮(zhèn)戶籍人口上漲、住宅用地面積增加并存。盤活農(nóng)村閑置宅基地、促進進城農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)，成為當前階段農(nóng)村宅基地制度改革的重要目標。黨的二十大報告和2023年中央一號文件均強調(diào)，“保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”習近平《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》 （2022年10月16日），人民出版社2022年版，第31頁；《中共中央國務院關(guān)于做好二〇二三年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》（2023年1月2日），《人民日報》2023年2月14日，第1版。。2024年中央一號文件提出，“整合盤活農(nóng)村零散閑置土地，保障鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地”《中共中央國務院關(guān)于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》（2024年1月1日），《人民日報》2024年2月4日，第1版。。宅基地有償轉(zhuǎn)讓成為保障進城落戶人員合法土地權(quán)益、盤活閑置宅基地的重要路徑。但進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的理論基礎(chǔ)是什么？進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的方式如何選擇？進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的風險何在以及如何規(guī)避？要進一步推動進城落戶人員自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地的政策落實，必須回答上述關(guān)鍵問題。

圍繞進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓，學界主要從以下幾方面展開了研究。一是“宅基地換城鎮(zhèn)住房”的正當性及其理據(jù)。城鎮(zhèn)化要以人為本，“宅基地換城鎮(zhèn)住房”是以農(nóng)民私人收益交換市民權(quán)，農(nóng)民獲得的補償?shù)陀谡厥袌鰞r格，其雖獲得一定收益但未得到獲得收益的權(quán)利，因而不具有正當性周飛舟、王紹琛《農(nóng)民上樓與資本下鄉(xiāng)：城鎮(zhèn)化的社會學研究》，《中國社會科學》2015年第1期，第76-77頁。。二是進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的必要性和可行性。從必要性來看，宅基地具備生產(chǎn)資料屬性，進城落戶人員宅基地財產(chǎn)權(quán)益的保護應從消極的權(quán)利維護向積極的權(quán)利轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)變，以宅基地的財產(chǎn)收益為市民化提供成本支持葉興慶、李榮耀《進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的總體思路》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2017年第2期，第7頁；張勇、周麗《農(nóng)民市民化進程中農(nóng)村宅基地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)路徑》，《山西農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2020年第4期，第69頁；張清勇、劉守英《宅基地的生產(chǎn)資料屬性及其政策意義——兼論宅基地制度變遷的過程和邏輯》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2021年第8期，第21頁。。從可行性來看，在傳統(tǒng)“兩權(quán)分離”結(jié)構(gòu)下，進城落戶人員宅基地保障功能和資產(chǎn)功能相沖突，但在“三權(quán)分置”的情況下，進城落戶人員可在保留宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的同時自由流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)夏沁《完善進城落戶農(nóng)民土地權(quán)益保障的法治機制》，《法學家》2023年第4期，第17頁。。三是進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的對策。包括打破村組界限允許城市居民轉(zhuǎn)入宅基地任常青《進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題研究》，《河北學刊》2017年第1期，第112頁。、建立全國性轉(zhuǎn)讓程序楊青貴《進城落戶農(nóng)民宅基地權(quán)益保護的現(xiàn)實表達與法治回應》，《重慶大學學報（社會科學版）》2019年第3期，第155頁。、按發(fā)展的不同戰(zhàn)略階段采取不同轉(zhuǎn)讓策略靳相木、王永梅《新時代進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的戰(zhàn)略解構(gòu)及其路線圖》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2019年第6期，第161-162頁。、建立多樣化流轉(zhuǎn)機制張勇、周麗《農(nóng)民市民化進程中農(nóng)村宅基地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)路徑》，《山西農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2020年第4期，第69頁。以及探索宅基地價值實現(xiàn)路徑孫曉勇《宅基地改革：制度邏輯、價值發(fā)現(xiàn)與價值實現(xiàn)》，《管理世界》2023年第1期，第120-121頁。等。

現(xiàn)有研究大多從“三權(quán)”（宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)）整體視角探討進城落戶人員宅基地轉(zhuǎn)讓，專門對進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓進行研究的文獻較少。同時，現(xiàn)有研究大多停留在對策層面，對進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的內(nèi)在邏輯關(guān)注不夠?；诖?，本文從制度變遷角度分析進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的內(nèi)在邏輯以及市場化改革面臨的困境，提出基于市場機制的優(yōu)化進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的政策建議，以彌補現(xiàn)有研究的不足，為宅基地制度改革提供理論基礎(chǔ)和實踐指引，為有效控制改革風險提供參考。

一" 進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓應從權(quán)力邏輯向市場邏輯轉(zhuǎn)換

進入21世紀，進城落戶人員宅基地轉(zhuǎn)讓問題逐漸成為政策熱點。2001-2011年，進城落戶人員宅基地轉(zhuǎn)讓的通常做法是以“宅基地換城鎮(zhèn)住房”，實質(zhì)是“土地權(quán)換市民權(quán)”。2011年后，政策更加注重促進進城落戶人員自愿有償退出宅基地，實質(zhì)是賦予進城落戶人員有限自主選擇權(quán)。但近年的實踐證明，宅基地自愿有償退出政策已無法有效保障進城落戶人員宅基地財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)。因而，進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓政策應再次進行調(diào)整，即在政府領(lǐng)導下發(fā)揮市場機制對進城落戶人員宅基地資源配置的決定性作用。

（一）“土地城鎮(zhèn)化”下宅基地有償轉(zhuǎn)讓的實踐：權(quán)力邏輯

1.過高的城鄉(xiāng)土地“價差”推動地方政府獨占建設(shè)用地供應權(quán)

21世紀以來的前十年，我國城鎮(zhèn)化進入加速推進期，城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個百分點，但土地城鎮(zhèn)化速度更快，2002-2009年我國城市建成區(qū)面積提高了47%，城鎮(zhèn)人口（包括戶籍不在城市的農(nóng)民工）只提高了18%范進、趙定濤《土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性測定及其影響因素》，《經(jīng)濟學家》2012年第5期，第62頁。?？焖俚某擎?zhèn)化帶來城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增值，在“招拍掛”的市場機制下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)價格直線上升，城鄉(xiāng)土地“價差”日漸擴大。分稅制改革后，相較于快速城鎮(zhèn)化所需各項基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務開支，地方財政“捉襟見肘”。巨大的城鄉(xiāng)土地“價差”給地方政府“以地生財”創(chuàng)造了利益空間。2004年修訂的《土地管理法》第四十三條規(guī)定的“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”以及“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”等，在實質(zhì)上賦予了地方政府獨家供應建設(shè)用地［興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)除外］的權(quán)利，這為地方政府“以地生財”提供了制度工具。地方政府的“土地財政”偏好又強化了其逐利動機，構(gòu)成了地方政府急劇擴張土地城鎮(zhèn)化的基本動力李子聯(lián)《人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化之謎——來自中國省際面板數(shù)據(jù)的解釋》，《中國人口·資源與環(huán)境》2013年第11期，第94頁。?；诠怖婧凸珯?quán)力，地方政府在農(nóng)村土地能否轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地、能否入市、土地增值收益分配等方面處于主導地位。由此可以看出，農(nóng)村集體土地資源配置尤其是集體建設(shè)用地資源配置的基本邏輯是地方政府的權(quán)力邏輯。

2.權(quán)力邏輯下進城落戶人員宅基地使用權(quán)的合法配置：“土地權(quán)換市民權(quán)”

在集體建設(shè)用地無法直接入市交易背景下，土地城鎮(zhèn)化必須以農(nóng)村土地通過土地征收轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)國有土地為前提和保障程曉波、郁建興《城鎮(zhèn)化進程中地方政府的征地機制完善與制度創(chuàng)新》，《南京社會科學》2016年第11期，第62頁。。在宅基地無法直接以集體建設(shè)用地身份入市交易的情況下，進城落戶人員所占有的宅基地缺乏“變現(xiàn)”的合法渠道。這既阻礙了進城人員落戶，又導致了大量宅基地閑置。在嚴格用途管制和建設(shè)用地總量管控下，為了滿足城鎮(zhèn)發(fā)展對建設(shè)用地指標的需求，地方政府會積極推動進城人員退出宅基地。農(nóng)村土地資源配置的權(quán)力邏輯就顯化為地方政府利用公權(quán)力推動進城落戶人員退出宅基地——“土地權(quán)換市民權(quán)”，即將農(nóng)村進城人員落戶獲得城鎮(zhèn)戶籍并享受市民待遇與退出所占有的農(nóng)村宅基地掛鉤。具體做法為宅基地換房，即地方政府用城鎮(zhèn)商品房或安置房置換進城農(nóng)民宅基地（包括房屋），節(jié)余的建設(shè)用地或建設(shè)用地面積指標用于城鎮(zhèn)建設(shè)。進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓體現(xiàn)為農(nóng)村進城人員必須以宅基地使用權(quán)交換市民待遇。這是地方政府利用公權(quán)力對進城農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)、享受市民待遇的不當干預。

3.以權(quán)力邏輯為基礎(chǔ)的進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓，既缺乏法理正當性又存在諸多弊端

公權(quán)力干預、限制乃至損害私人權(quán)利的法理正當性在于公共利益。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，是進城農(nóng)民平等享受市民待遇，土地城鎮(zhèn)化不應作為城鎮(zhèn)化的核心，也不應成為超越進城農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的公共利益。以宅基地換取市民待遇的做法，將本應由政府承擔的市民化成本轉(zhuǎn)嫁給進城落戶人員，是以犧牲進城落戶人員宅基地合法權(quán)益為代價推進土地城鎮(zhèn)化。以權(quán)力邏輯為基礎(chǔ)的進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓，在客觀上對于促進閑置宅基地退出、提高土地利用效率、滿足城鎮(zhèn)化需要起到了一定的積極作用，但其弊端同樣不可忽視。一是在就地城鎮(zhèn)化過程中，地方政府為追求土地指標，盲目提升進城落戶人員集中居住區(qū)容積率（農(nóng)民“被上樓”），損害了進城落戶人員的合法權(quán)益；二是對于異地城鎮(zhèn)化的進城農(nóng)民而言，政府主導的宅基地轉(zhuǎn)讓或采取無償或采取低標準貨幣補償方式，侵害了進城農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益，降低了進城農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)的意愿；三是將落戶城鎮(zhèn)與退出農(nóng)村宅基地“綁定”，在宅基地財產(chǎn)價值不足以支撐進城落戶人員市民化成本的前提下，市民化失敗的進城人員將成為脆弱群體，影響社會的長期穩(wěn)定張翼《農(nóng)民工“進城落戶”意愿與中國近期城鎮(zhèn)化道路的選擇》，《中國人口科學》2011年第2期，第26頁。。

（二）“退有所居”下宅基地有償轉(zhuǎn)讓實踐的調(diào)整：治理邏輯

1.新型城鎮(zhèn)化倒逼進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓由權(quán)力邏輯向治理邏輯轉(zhuǎn)換

2014年以來，以人的城鎮(zhèn)化為核心指征的新型城鎮(zhèn)化制度實施，標志著我國城鎮(zhèn)化進程進入新階段。以權(quán)力邏輯為基礎(chǔ)、以“土地權(quán)換市民權(quán)”為特征的進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓政策實踐，降低了進城人員落戶城鎮(zhèn)的意愿，阻礙了人口城鎮(zhèn)化的進程，導致人口城鎮(zhèn)化嚴重滯后于土地城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的這一現(xiàn)實特征與以人的城鎮(zhèn)化為核心指征的新型城鎮(zhèn)化的頂層制度設(shè)計不相適應。取消對進城農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)的諸多制度限制，成為推動新型城鎮(zhèn)化進程的內(nèi)在要求。宅基地是進城務工農(nóng)民“退有所居”的保障，放棄農(nóng)村宅基地必須建立在穩(wěn)定、可預期的城市生活基礎(chǔ)上劉濤、陳思創(chuàng)、曹廣忠《流動人口的居留和落戶意愿及其影響因素》，《中國人口科學》2019年第3期，第87頁。。既有研究表明，即使給予相應補償，進城農(nóng)民中仍有高達50.63%的人不愿放棄農(nóng)村宅基地和住房廖柳文、劉沛林《外來務工人員進城落戶意愿調(diào)查分析——以湖南省長沙縣為例》，《經(jīng)濟地理》2011年第12期，第2010頁。。對進城農(nóng)民而言，宅基地承擔著“進城失敗”情景下“返鄉(xiāng)”居住保障的功能。不管是中央政府還是地方政府，都不具備完全保障進城人員安居樂業(yè)的財政基礎(chǔ)。在無法提供足夠的補償、無法確保進城農(nóng)民在城鎮(zhèn)“安居樂業(yè)”的情況下，地方政府不應繼續(xù)將退出宅基地與落戶城鎮(zhèn)“綁定”。此外，隨著進城務工農(nóng)民的市場意識的增強，城鄉(xiāng)土地巨大的“價差”也為進城農(nóng)民所感知。作為理性經(jīng)濟人的進城務工農(nóng)民，不會輕易參與地方政府的“宅基地換房”，而是在綜合權(quán)衡宅基地換房、土地征收、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、直接入市等諸多方式的成本收益后作出選擇。這些客觀因素導致以權(quán)力邏輯為基礎(chǔ)的進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓向更加尊重進城落戶人員主體地位的治理邏輯轉(zhuǎn)換。

2.以治理邏輯為基礎(chǔ)的進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓實踐

作為政治學概念，治理“主張政府放權(quán)和向社會授權(quán)，實現(xiàn)多主體、多中心治理等政治和治理多元化，強調(diào)弱化政治權(quán)力，甚至去除政治權(quán)威，企望實現(xiàn)政府與社會多元共治、社會的多元自我治理”王浦劬《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關(guān)系》，《國家行政學院學報》2014年第3期，第12頁。。這一理念具象到政府管理體制上表現(xiàn)為：從一元化政府管理體制轉(zhuǎn)向政府與各類社會主體多元化協(xié)同治理體制，政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。由此反觀以權(quán)力邏輯為基礎(chǔ)的進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓政策，顯然是政府權(quán)威的產(chǎn)物。2011年以來，為推動人口城鎮(zhèn)化，中央以及地方政府開始以治理理念為指導，完善進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓。政策上不再將退出宅基地作為進城農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)的前置條件，開始探索并實行引導進城落戶人員自愿有償退出宅基地的政策，進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓由權(quán)力邏輯向治理邏輯轉(zhuǎn)換。但這種轉(zhuǎn)換是不徹底的。進城落戶人員開始享有退出或不退出宅基地的選擇權(quán)，但退出方式仍受到嚴格限制——進城農(nóng)民必須在產(chǎn)權(quán)層次上徹底退出宅基地、受讓人必須為所在集體經(jīng)濟組織及其成員《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》（國土資發(fā)〔2016〕123號）指出，“結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革，允許進城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，鼓勵農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)”。參見：《國土資源部 發(fā)展改革委 公安部 人力資源社會保障部 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見〉的通知》 ，《中華人民共和國國務院公報》2017年第18號，第58頁。。進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓仍然是政府主導，只不過政府公權(quán)力對進城農(nóng)民私人權(quán)力作了一定讓步，進城落戶人員無須再以“土地權(quán)換市民權(quán)”。公權(quán)力的退讓以保障進城落戶人員“進城失敗”的后顧之憂為限，希圖通過保障“退有所居”，促進進城農(nóng)民積極落戶城鎮(zhèn)，提升人口城鎮(zhèn)化水平。

3.以治理邏輯為基礎(chǔ)的進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的弊端

以治理邏輯為基礎(chǔ)的宅基地有償轉(zhuǎn)讓，在事實上僅是對進城落戶人員宅基地權(quán)益的消極保護——尊重農(nóng)民意愿的程序性保護。進城落戶人員選擇繼續(xù)持有宅基地時，人地分離狀態(tài)下的宅基地呈現(xiàn)兩種狀態(tài)：一是進城農(nóng)民長期居住在城鎮(zhèn)，宅基地處于閑置狀態(tài)，資源浪費與鄉(xiāng)村空心化由此產(chǎn)生；二是宅基地和房屋進入“隱形市場”，易突破用途管制和受讓人身份限制，違背現(xiàn)行政策，宅基地財產(chǎn)價值得不到充分實現(xiàn)。進城落戶人員自愿有償退出宅基地時，按政策只能將宅基地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織或本集體其他成員。買方市場下的宅基地轉(zhuǎn)讓價格必然顯著低于進城落戶人員預期價格或宅基地市場價值，進城落戶人員宅基地權(quán)益得不到充分實現(xiàn)。對不愿意回到農(nóng)村的進城農(nóng)民而言， 宅基地無法變“權(quán)”為“利”張波《農(nóng)村集體土地權(quán)利“雞肋”化的解決路徑探析——以進城農(nóng)民市民化成本障礙及其解決為視角》，《政治與法律》2013年第12期，第71頁。。進城落戶人員融入城鎮(zhèn)，實現(xiàn)市民化，從而享受市民待遇和現(xiàn)代化生活，這是一個過程，需要付出巨大的成本。據(jù)測算，2017-2020年，全國層面平均每個農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的進城落戶成本為13萬元馬曉河、胡擁軍《一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的難題研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第4期，第7頁。。市民化成本不能僅由政府負擔，進城落戶人員亦要承擔一部分。最大程度發(fā)揮進城落戶人員宅基地財產(chǎn)價值對市民化成本的支撐作用，是對進城落戶人員合法權(quán)益的積極保護。在以治理邏輯為基礎(chǔ)的進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的政策影響下，進城落戶人員宅基地或因閑置成為“沉睡的資產(chǎn)”，或因財產(chǎn)價值得不到充分實現(xiàn)而無法對進城落戶人員市民化過程提供有效支撐。缺乏財產(chǎn)性收入，降低了進城落戶人員負擔市民化過程中個人成本的能力張永奇、莊天慧《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與財產(chǎn)性收入——基于新型城鎮(zhèn)化與共同富裕交匯處的微觀映射》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2023年第10期，第101-102頁。。因此，以治理邏輯為基礎(chǔ)的進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓政策，只能是一種過渡性質(zhì)的政策選擇。

（三）“權(quán)益保障”下宅基地有償轉(zhuǎn)讓的應然邏輯：市場邏輯

1.城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的需求形成宅基地入市交易的拉力

建設(shè)用地是城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的生產(chǎn)要素。近年來，伴隨著鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的推進，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的需求不斷提升，具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)村和城鎮(zhèn)更是如此。在國家嚴控建設(shè)用地增量的背景下，盤活閑置宅基地成為滿足城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地需求的有效方式，而市場機制是盤活閑置宅基地的重要路徑陳勝祥、李洪義《農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的嵌入性市場機制研究》，《中國土地科學》2021年第6期，第85-94頁。。一是鄉(xiāng)村振興必將重塑鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，康養(yǎng)旅游等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易存在巨大潛在市場空間，宅基地作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地后備資源擁有較大的市場需求翁貞林、唐文蘇、諶潔《鄉(xiāng)村振興視野下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市：演進邏輯、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與未來展望》，《華中農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2022年第3期，第192-194頁。；二是城鄉(xiāng)融合發(fā)展促進人才、技術(shù)、資金等資源要素流向廣大鄉(xiāng)村和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，新農(nóng)人、游客、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者、外來就業(yè)者等對民宿、酒店、農(nóng)宅等具有剛性需求，宅基地在不改變居住用途下亦存在較大的市場需求；三是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對建設(shè)用地需求量較大，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)宅基地可通過建設(shè)用地增減掛鉤、地票交易、集體建設(shè)用地指標交易等方式，以“指標”形式轉(zhuǎn)讓到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，突破傳統(tǒng)土地市場的空間限制。這表明，在未來較長一段時期內(nèi)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展在客觀上將不斷拉動宅基地入市交易。

2.鄉(xiāng)村人口持續(xù)減少背景下盤活閑置宅基地形成宅基地入市交易的推力

從客觀經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律來看，我國現(xiàn)階段常住人口城鎮(zhèn)化率遠低于發(fā)達國家80%的平均水平《逾60%：城鎮(zhèn)化仍有巨大潛力》，《經(jīng)濟日報》2020年6月18日，第6版。。根據(jù)《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》，到2030年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率預期達到70%《國務院關(guān)于印發(fā)國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）的通知》，《中華人民共和國國務院公報》2017年第6號，第30頁。。在較長時期內(nèi)，因人口流向城鎮(zhèn)而導致的鄉(xiāng)村人口持續(xù)減少將是常態(tài)。基于巨大的鄉(xiāng)村人口基數(shù)，已進城未退出宅基地或未來將進城落戶的人員，將是一個龐大群體，該群體所占有的宅基地也必然成為有待重新盤活利用、規(guī)模驚人的閑置土地資源。盡管現(xiàn)階段受制于鄉(xiāng)土情結(jié)、“兜底”保障、補償標準低等因素，進城落戶人員完全轉(zhuǎn)讓宅基地的意愿較低，但進城落戶人員社會融合程度的穩(wěn)步提升、社會保障制度的逐步完善、市場機制下宅基地財產(chǎn)價值的充分顯化、有償轉(zhuǎn)讓方式日趨多樣化等因素，將會有效提升進城落戶人員有償轉(zhuǎn)讓宅基地的意愿嚴金海、王彬、鄭文博《鄉(xiāng)土依戀、城市融入與鄉(xiāng)城移民宅基地退出意愿——基于福建廈門的調(diào)查》，《中國土地科學》2022年第1期，第25-27頁。。這表明，在鄉(xiāng)村人口持續(xù)減少背景下，日益增多的閑置宅基地需要尋求重新開發(fā)利用的出路，在客觀上推動閑置宅基地轉(zhuǎn)換用途，成為宅基地入市交易的推力。

3.進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓改革應由治理邏輯向市場邏輯轉(zhuǎn)換

在以治理邏輯為基礎(chǔ)的進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓制度下，進城落戶人員有償轉(zhuǎn)讓的方式、范圍等受到諸多限制。但在宅基地入市拉力和推力的共同作用下，有效的宅基地有償轉(zhuǎn)讓市場將逐步形成（事實上，宅基地入市交易的“隱形市場”早已存在），市場機制資源配置、價值發(fā)現(xiàn)、價值實現(xiàn)等功能將得到充分發(fā)揮。由政府推動的制度改革應順應經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，響應進城落戶人員自由處置宅基地使用權(quán)，顯化并實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)利的利益訴求，即進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓改革應從治理邏輯向市場邏輯轉(zhuǎn)換。政府應積極構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，并將進城落戶人員宅基地作為重要的生產(chǎn)要素納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。但以市場邏輯為基礎(chǔ)的進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓亦不可操之過急，一蹴而就。在中國特殊國情下，內(nèi)嵌于城鄉(xiāng)二元土地制度的宅基地，承載了保障農(nóng)戶“住有所居”等功能。宅基地完全市場化配置潛在的私有制風險、農(nóng)戶“失宅”風險、食利階層形成風險等，使宅基地制度改革一直“謹小慎微”，在“改革”與“穩(wěn)定”之間搖擺不定王艷西《農(nóng)村宅基地有償使用漸進市場化路徑構(gòu)建》，《西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版）》2022年第3期，第68頁。。這是進城落戶人員宅基地轉(zhuǎn)讓改革未取得實質(zhì)進展的一個重要原因。因此，進城落戶人員宅基地的市場化有償轉(zhuǎn)讓須有側(cè)重、有次序地推進，通過漸進市場化的有償轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)進城落戶人員宅基地資源配置的“帕累托改進”。

二" 進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓市場化面臨的困境

盡管市場化的宅基地有償轉(zhuǎn)讓有利于保障進城落戶人員宅基地的合法權(quán)益，但也必須考慮化解進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓市場化所面臨的現(xiàn)實困境：一是宅基地使用權(quán)權(quán)能的不完整，使宅基地作為市場化有償轉(zhuǎn)讓的標的物缺乏堅實的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)；二是進城落戶人員宅基地的客觀特征及相關(guān)限制性制度規(guī)定，使宅基地有償轉(zhuǎn)讓市場供需失衡，有限的市場空間制約宅基地財產(chǎn)價值的實現(xiàn)；三是宅基地市場化轉(zhuǎn)讓潛在的“失宅”風險，增加了保障進城落戶人員生計穩(wěn)定的難度。

（一）權(quán)能受限下的宅基地產(chǎn)權(quán)交易困境

1.現(xiàn)行法律制度下進城落戶人員的宅基地使用權(quán)是一種消極的用益物權(quán)

從《民法典》、《物權(quán)法》等現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)政策考察，進城落戶人員所擁有的宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)。作為權(quán)屬主體，進城落戶人員可以無償、無限期占有、使用宅基地，也不會因為落戶城鎮(zhèn)而被強制要求放棄宅基地。政策上，其宅基地使用權(quán)受到了較為嚴格的保護。但事實上，這種保護是與進城落戶人員實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值利益訴求相悖的消極保護。作為財產(chǎn)權(quán)意義上的用益物權(quán)，進城落戶人員的宅基地使用權(quán)不具備完整的權(quán)能，尤其是最為核心的收益權(quán)能。一方面，現(xiàn)行法律未對作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)本應具備的收益權(quán)能進行規(guī)定?！睹穹ǖ洹返谌俣龡l規(guī)定，“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”，而在宅基地使用權(quán)中卻規(guī)定宅基地使用權(quán)包含占有和使用權(quán)能，但未規(guī)定收益權(quán)能《民法典》第三百六十二條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”。另一方面，嚴格限制進城落戶人員轉(zhuǎn)讓宅基地及房屋的方式和范圍，從而在事實上限制了收益權(quán)的實現(xiàn)?！睹穹ǖ洹返谌倭龡l規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定?！爆F(xiàn)行《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”，“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅” 。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)和相關(guān)政策嚴禁進城落戶人員將農(nóng)村住宅出售給城市居民，也嚴禁城市居民購買宅基地《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)［1999］39號）規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”（參見：《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，《中華人民共和國國務院公報》1999年第17號，第681頁）。2007年，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)［2007］71號）強調(diào)，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”（參見：《國務院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，《中華人民共和國國務院公報》2008年第4號，第12頁）。，進城落戶人員只能將宅基地使用權(quán)在集體內(nèi)部進行轉(zhuǎn)讓，或通過住宅交易的“迂回”方式實現(xiàn)宅基地的間接轉(zhuǎn)讓。但基于住宅轉(zhuǎn)讓所實現(xiàn)的宅基地轉(zhuǎn)讓，也因受讓人的限制而難以有效實現(xiàn)。農(nóng)村宅基地及其上建設(shè)的房屋無法獲得合法且可交易的產(chǎn)權(quán)熊柴、蔡繼明、劉媛《城鄉(xiāng)融合發(fā)展與土地制度改革》，《政治經(jīng)濟學評論》2021年第5期，第131頁。，進城落戶人員只能通過將住宅轉(zhuǎn)讓給其他集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村居民，來突破宅基地只能在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的法律限制。宅基地使用權(quán)所包含的收益權(quán)能的缺失，導致進城落戶人員轉(zhuǎn)讓宅基地的范圍受到嚴格限制。從相關(guān)政策來看，進城落戶人員宅基地使用權(quán)缺失的收益權(quán)能，在某種程度上被賦予了農(nóng)村集體?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市《中共中央國務院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（2019年4月15日），《人民日報》2019年5月6日，第1版。。村集體對于宅基地轉(zhuǎn)變用途后入市有著絕對的支配權(quán)和收益權(quán)曹紅《中國宅基地制度：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與變革》，《貴州師范大學學報（社會科學版）》2022年第5期，第84-85頁。。

2.進城落戶人員宅基地使用權(quán)陷入轉(zhuǎn)讓困難、宅基地財產(chǎn)價值難以實現(xiàn)的困境

宅基地使用權(quán)權(quán)能的不完整以及現(xiàn)行法律法規(guī)對宅基地轉(zhuǎn)讓的諸多限制，使得進城落戶人員采用市場化方式轉(zhuǎn)讓宅基地難以實現(xiàn)。進城落戶人員直接轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的唯一合法途徑為集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。而集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟實力的有限性、“一戶一宅”與宅基地無償分配、用途管制等進一步限制了集體經(jīng)濟組織及其成員對進城落戶人員宅基地的需求，進城落戶人員宅基地市場化轉(zhuǎn)讓面臨“有價無市”的困境。盡管進城落戶人員可將住宅以市場化方式轉(zhuǎn)讓給其他集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民，但受讓人因不具備宅基地所屬集體經(jīng)濟組織成員身份而無法獲得法律意義上的宅基地使用權(quán)，無疑會增加交易風險，降低其他集體經(jīng)濟組織農(nóng)民受讓進城落戶人員宅基地的意愿。因此，現(xiàn)行法律法規(guī)的限制使得有轉(zhuǎn)入宅基地需求的部分城市居民無法通過合法途徑轉(zhuǎn)入進城落戶人員擬轉(zhuǎn)出的宅基地。從實踐出發(fā)，市場機制能夠“發(fā)現(xiàn)”宅基地合理價格的前提是產(chǎn)權(quán)的明晰和充分的市場競爭，但現(xiàn)行法律法規(guī)對進城落戶人員宅基地使用權(quán)權(quán)能的限制，卻使得宅基地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊、缺乏市場競爭，實踐中發(fā)生的宅基地轉(zhuǎn)讓交易大多違規(guī)甚至不合法，如“小產(chǎn)權(quán)房”。在違規(guī)甚至不合法的宅基地轉(zhuǎn)讓交易中，交易價格也明顯低于正常土地市場價格。進城落戶人員宅基地使用權(quán)財產(chǎn)價值要么無法實現(xiàn)，要么只能實現(xiàn)一部分。

3.困境的根源在于宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與宅基地功能之間的不協(xié)調(diào)

現(xiàn)行的宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是集體所有權(quán)和宅基地使用權(quán)“二權(quán)分置”，這是與傳統(tǒng)宅基地所承擔的住房保障功能相適應的。宅基地集體所有權(quán)存在的意義，一方面是維系土地集體所有制的地位，另一方面是維系分散的農(nóng)民集體成員對農(nóng)民集體的依賴關(guān)系，維持鄉(xiāng)村社會秩序的穩(wěn)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（村民委員會或村民小組）基于宅基地集體所有權(quán)將宅基地無償分配給集體成員，滿足集體成員居住需求，保障“住有所宅”。這種無償獲得的居住保障在法律上體現(xiàn)為無償獲得宅基地使用權(quán)。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，宅基地功能從單純的“居住保障”向“居住保障”和“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變。越來越多的農(nóng)民尤其是進城落戶人員希望宅基地使用權(quán)能發(fā)揮資產(chǎn)功能以實現(xiàn)財產(chǎn)價值。傳統(tǒng)的宅基地使用權(quán)顯然不能同時承擔“居住保障”和“資產(chǎn)”兩種功能。由此，出現(xiàn)了宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與宅基地功能之間的不協(xié)調(diào)。突破這一困境的出路在于重塑宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以與當前階段宅基地雙重功能相協(xié)調(diào)。

（二）有限市場空間下的宅基地財產(chǎn)價值實現(xiàn)困境

1.宅基地有償轉(zhuǎn)讓市場整體呈現(xiàn)供大于求的狀態(tài)

我國正處于城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，人口向城鎮(zhèn)流動的整體趨勢尚未改變，城市居民回流農(nóng)村規(guī)模較小。進城落戶人員需轉(zhuǎn)讓的宅基地，整體而言遠超農(nóng)村常住人口或康養(yǎng)旅游等流動人口對住宅用地的需求。在用途不變的前提下，宅基地轉(zhuǎn)讓市場整體處于供大于求狀態(tài)，進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓均衡價格偏低，宅基地財產(chǎn)價值得不到充分實現(xiàn)。

2.市場分割下宅基地難以轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易

在宅基地入市轉(zhuǎn)讓供大于求的情況下，轉(zhuǎn)變宅基地用途為集體經(jīng)營性建設(shè)用地后再入市交易，成為拓展宅基地轉(zhuǎn)讓市場需求的應然選擇翁貞林、唐文蘇、諶潔《鄉(xiāng)村振興視野下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市：演進邏輯、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與未來展望》，《華中農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2022年第3期，第194頁。。在實踐中，已有地方將宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易。如貴州湄潭縣探索宅基地用途調(diào)整，分割登記入市模式，即由原使用權(quán)人按土地評估價一定比例繳納土地收益金后，對宅基地經(jīng)營性用途部分進行分割登記，作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，由集體經(jīng)濟組織實施入市吳宇哲、于浩洋《農(nóng)村集體建設(shè)用地住宅用途入市的現(xiàn)實約束與賦能探索》，《中國土地科學》2021年第5期，第96頁。。但可惜的是，入市主體嚴格限定為集體經(jīng)濟組織，進城落戶人員無法將宅基地以集體經(jīng)營性建設(shè)用地用途入市轉(zhuǎn)讓，這也就人為地造成了宅基地市場與集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場的分割：一方面宅基地有償轉(zhuǎn)讓供大于求；另一方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場供不應求。

3.進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓受到市場半徑的影響

土地競租曲線表明，城鎮(zhèn)發(fā)展對建設(shè)用地的需求必然集中在一定的空間半徑內(nèi)趙楠琦、仝德、李貴才《政府收益驅(qū)動下城市土地開發(fā)結(jié)構(gòu)性差異的理論分析》，《城市發(fā)展研究》2014年第12期，第78頁。。從城鎮(zhèn)化實踐考察，大量進城落戶人員的宅基地分布在偏遠地區(qū)或區(qū)位條件較差的地段，距離城鎮(zhèn)尤其是中大城市較遠，而真正對宅基地或經(jīng)營性建設(shè)用地有較大需求的往往是城鎮(zhèn)尤其是中大城市。宅基地轉(zhuǎn)讓市場的供給在空間上往往超越了城鎮(zhèn)土地市場需求的半徑。宅基地的不可移動性，使得部分進城落戶人員宅基地難以滿足城鎮(zhèn)尤其是中大城市對宅基地或建設(shè)用地的需求。

4.宅基地有償轉(zhuǎn)讓市場發(fā)育程度較低，限制了進城落戶人員宅基地的規(guī)?；_發(fā)

一方面，進城農(nóng)民群體的異質(zhì)性，決定了進城農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)必然是一個空間上分散、時間上異步的過程。進城落戶人員擬轉(zhuǎn)讓的宅基地，在時間和空間上呈現(xiàn)“碎片化”特征，這使得宅基地資源難以整合，無法被充分利用。另一方面，宅基地有償轉(zhuǎn)讓市場發(fā)育程度較低，交易方式單一，規(guī)范化、多樣化的宅基地轉(zhuǎn)讓市場尚未形成，導致進城落戶人員宅基地的規(guī)?；_發(fā)利用由于存在較高的交易費用而難以實現(xiàn)，進一步導致了進城落戶人員宅基地市場化有償轉(zhuǎn)讓受讓人只能以自然人、小規(guī)模企業(yè)為主，而具備更大市場競爭優(yōu)勢和土地開發(fā)經(jīng)營能力的大企業(yè)則難以介入。

5.有限市場空間制約市場機制資源配置決定性作用的發(fā)揮

市場機制價值發(fā)現(xiàn)、價值實現(xiàn)功能的實現(xiàn)以充分的市場競爭為基礎(chǔ)。受制于有限的市場空間，進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓市場的競爭性顯然不足。農(nóng)民的異質(zhì)性、市場空間的有限性使進城落戶人員宅基地轉(zhuǎn)讓市場整體表現(xiàn)為有效需求不足的買方市場，宅基地價格低于價值。買方壟斷下的市場機制，既無法通過買方之間的競爭提高宅基地轉(zhuǎn)讓價格，也無法通過作為賣方的進城落戶人員的據(jù)理力爭提高宅基地轉(zhuǎn)讓價格，結(jié)果往往是進城落戶人員或選擇繼續(xù)持有宅基地，或選擇以較低交易價格轉(zhuǎn)讓宅基地。宅基地使用權(quán)的價值無法通過市場機制得到顯現(xiàn)，并為進城落戶人員市民化提供資本支持張勇《農(nóng)村宅基地制度改革的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實困境與路徑選擇——基于農(nóng)民市民化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同視角》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2018年第6期，第120-121頁。，宅基地有償轉(zhuǎn)讓對進城落戶人員融入城鎮(zhèn)實現(xiàn)安居樂業(yè)的保障作用難以有效發(fā)揮。

（三）“失宅”風險下進城落戶人員的生計保障困境

進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的通常含義是進城落戶人員在獲得一次性補償后徹底放棄宅基地使用權(quán)（包括喪失再次申請分配宅基地的權(quán)利）。這在法理上具有一定的正當性。一是宅基地分配是無償?shù)?，具備福利性和身份性，進城落戶人員有償轉(zhuǎn)讓宅基地相當于把集體福利“變現(xiàn)”，落戶城鎮(zhèn)也意味著集體成員身份的喪失，也就不應享有再次申請分配宅基地的權(quán)利。二是市場交易要求產(chǎn)權(quán)的清晰分割，穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)預期、不受進城落戶人員干預地開發(fā)利用宅基地是受讓人的利益訴求和基本權(quán)利，“藕斷絲連”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系易導致進城落戶人員損害受讓人的合法權(quán)益。但簡單地要求進城落戶人員徹底轉(zhuǎn)讓宅基地，會影響進城落戶人員的生計保障。一般而言，選擇落戶城市的農(nóng)民往往具備較好的經(jīng)濟條件，相對容易在城市落地生根。但進城落戶人員還有其弱質(zhì)性。一是落戶決策的有限理性乃至非理性，城市價值導向、村莊無序過度競爭等因素會導致部分農(nóng)戶在不具備足夠經(jīng)濟資本和人力資本積累下非理性落戶城鎮(zhèn)周娟、舒麗瑰《階層分化、村莊競爭與“擬態(tài)進階”——農(nóng)民進城定居的村莊視角》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2020年第5期，第35頁。。二是抵抗市場風險能力較弱。進城落戶人員生計模式由家庭經(jīng)濟下的自我雇傭轉(zhuǎn)型為社會化大生產(chǎn)下的雇傭勞動，將會面對更多不確定性風險，如失業(yè)風險、健康風險、養(yǎng)老風險等李飛、杜云素《“棄地”進城到“帶地”進城：農(nóng)民城鎮(zhèn)化的思考》，《中國農(nóng)村觀察》2013年第6期，第20頁。。進城落戶人員受知識水平、社會資本等限制，抗風險能力偏弱，落戶城鎮(zhèn)后又失去了既往熟人社會下的風險分擔網(wǎng)絡，在市場不確定性下可能會面臨“進城失敗”風險。在很多鄉(xiāng)村地區(qū)，農(nóng)民進城具有多次性和反復性，宅基地基本屬于季節(jié)性閑置黃敏、杜偉《堅守農(nóng)村宅基地制度改革底線：風險問題與優(yōu)化思路》，《四川師范大學學報（社會科學版）》2024年第3期，第108頁。按：此為本文修訂時補充材料。。徹底放棄宅基地使用權(quán)的宅基地有償轉(zhuǎn)讓的慣常做法，顯然無助于進城落戶人員“進城失敗”后生計的保障。保障進城落戶人員的可持續(xù)生計，既要更好地促進進城落戶人員在城市安居樂業(yè)，又要保障進城落戶人員“進城失敗”后的生計。至少在一定時期內(nèi)，不宜“一刀切”式強調(diào)進城落戶人員在宅基地有償轉(zhuǎn)讓中徹底放棄宅基地使用權(quán)，而應通過宅基地有償轉(zhuǎn)讓機制和方式的創(chuàng)新，平衡兼顧受讓人對獨立宅基地使用權(quán)的訴求和進城落戶人員生計的可持續(xù)保障訴求。

三" 優(yōu)化進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的政策建議

為切實發(fā)揮市場機制對進城落戶人員宅基地資源配置的決定性作用，突破進城落戶人員宅基地市場化有償轉(zhuǎn)讓的困境，可從以下三個方面優(yōu)化進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓制度設(shè)計。

（一）以“三權(quán)分置”為契機，夯實宅基地使用權(quán)法律地位

現(xiàn)行法律法規(guī)限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的邏輯基礎(chǔ)在于宅基地使用權(quán)的居住保障功能，體現(xiàn)了公法邏輯中的政治因素考量董新輝《新中國70年宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)：制度變遷、現(xiàn)實困境、改革方向》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第6期，第5-6頁。。但對于進城落戶人員而言，宅基地使用權(quán)的居住保障功能在事實上已難以發(fā)揮作用。在通過一定形式兜底保障居住需求的前提下，進城落戶人員有通過轉(zhuǎn)讓宅基地變現(xiàn)宅基地使用權(quán)的客觀需要。始于2018年的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，為進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓入法提供了一條可供選擇的路徑。在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”下，農(nóng)戶資格權(quán)與農(nóng)民集體成員身份掛鉤，承載對集體成員居住保障的功能，而分置后的宅基地使用權(quán)因剝離身份屬性而成為獨立的用益物權(quán)，具備完整的占有、使用、收益和處置權(quán)能韓立達、王艷西、韓冬《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”：內(nèi)在要求、權(quán)利性質(zhì)與實現(xiàn)形式》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第7期，第40-41頁。?；谵r(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”思路，將進城落戶人員宅基地市場化有償轉(zhuǎn)讓予以立法，將有利于保障進城落戶人員宅基地權(quán)益，促進閑置宅基地的盤活利用。

1.《民法典》應進一步明確宅基地使用權(quán)的權(quán)能

《民法典》第三百六十二條、第三百六十三條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定”。上述規(guī)定充分體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的居住保障功能和福利屬性，但未體現(xiàn)宅基地使用權(quán)的資產(chǎn)屬性，而產(chǎn)權(quán)的模糊性不利于產(chǎn)權(quán)交易的完成。因此，《民法典》可進一步賦予宅基地使用權(quán)更完整的權(quán)能，在兼顧宅基地居住保障功能的同時，更好地促進宅基地資產(chǎn)屬性的實現(xiàn)，為進城落戶人員市場化有償轉(zhuǎn)讓宅基地奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。如，可在《民法典》中明確規(guī)定，宅基地使用權(quán)同其他用益物權(quán)一樣包含占有、使用和收益權(quán)能。

2.《土地管理法》應為進城落戶人員市場化有償轉(zhuǎn)讓宅基地預留空間

現(xiàn)行《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，但條文表述層面仍將受讓人局限為集體經(jīng)濟組織及其成員。這在客觀上限制了進城落戶人員有償轉(zhuǎn)讓宅基地行為的實現(xiàn)（無法找到受讓人或因缺乏競爭導致轉(zhuǎn)讓價格過低）。建議在后續(xù)修訂《土地管理法》時對該條款進行完善：一是在“自愿有償退出”之外，增加“自愿有償轉(zhuǎn)讓”；二是通過枚舉+概括的方式，拓展宅基地受讓人范圍。對相關(guān)條款在不作大的修改前提下，為進城落戶人員市場化有償轉(zhuǎn)讓宅基地預留一定的制度創(chuàng)新空間。

3.修訂相關(guān)法律法規(guī)，賦予進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的權(quán)利

要從法律層面明確進城落戶人員享有宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，可自主選擇退出權(quán)利的類型和程度。具體而言，進城落戶人員可選擇徹底退出宅基地，即完全將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)有償退回集體經(jīng)濟組織或轉(zhuǎn)讓給其他集體成員；亦可選擇單獨將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織而保留農(nóng)戶資格權(quán)，在一定年限或滿足一定條件可重新向集體申請有償分配使用宅基地；或選擇單獨將宅基地使用權(quán)在一定年限內(nèi)（如商業(yè)用地40年，住宅用地70年等）轉(zhuǎn)讓給法人或自然人，農(nóng)戶資格權(quán)自然回歸集體經(jīng)濟組織。

（二）突破身份限制、用途限制和空間限制，拓展宅基地有償轉(zhuǎn)讓市場空間

隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，進城落戶人員規(guī)模將進一步擴大，隨之而來的是進城落戶人員擬轉(zhuǎn)讓的宅基地規(guī)模的快速增長，但宅基地的供給與農(nóng)村和城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展對住宅用地或建設(shè)用地的需求不匹配。這種供需的不匹配，嚴重壓縮了進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的市場空間，制約了宅基地財產(chǎn)價值的實現(xiàn)。為了更好地保障進城落戶人員的宅基地權(quán)益，應通過制度和機制的創(chuàng)新，拓展進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓的市場空間，更好地滿足鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化對住宅等建設(shè)用地的需求。

1.突破受讓人必須為集體經(jīng)濟組織及其成員的身份限制

現(xiàn)行政策將宅基地有償轉(zhuǎn)讓限制在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，主要在于防止農(nóng)民“失宅”以及防止城市資本下鄉(xiāng)“圈地”。但對于進城落戶人員，宅基地更多體現(xiàn)為一種財產(chǎn)，而不是居住保障。允許進城落戶人員將宅基地有償轉(zhuǎn)讓給其他集體經(jīng)濟組織農(nóng)民，不僅有助于實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值，還能更好地保障無地少地村莊農(nóng)民的住宅用地需求，更好地實現(xiàn)廣大農(nóng)民“住有所居”。至于城市資本下鄉(xiāng)“圈地”問題，只需在政策上對通過有償轉(zhuǎn)讓獲得宅基地的城市居民進行一定限制即可。如，可規(guī)定，只有在本人或共同居住直系親屬名下無住房且實際在鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活的城市居民，才可通過有償轉(zhuǎn)讓，獲得進城落戶人員轉(zhuǎn)出的一定年限（如70年）的宅基地使用權(quán)。

2.允許進城落戶人員將宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市

現(xiàn)行政策僅允許集體經(jīng)濟組織將宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，并入市交易。這顯然沒有體現(xiàn)進城落戶人員在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的主導地位，也不利于提高進城落戶人員從宅基地有償轉(zhuǎn)讓中獲得的財產(chǎn)性收入。建議放寬對宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地在程序、主體等方面的限制，允許進城落戶人員依據(jù)土地利用規(guī)劃將宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地并入市交易。當然，還要配套建立收益分配機制，保障宅基地集體所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)。

3.探索建立土地銀行、宅基地指標交易等多樣化宅基地有償轉(zhuǎn)讓機制

探索建立土地銀行、宅基地（建設(shè)用地）指標交易機制等多樣化宅基地有償轉(zhuǎn)讓機制，突破進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓在時間和空間上的限制。建議由政府出資或引導社會資本成立商業(yè)化運作的土地銀行，負責進城落戶人員宅基地的收儲和再利用。基于科學合理的土地價格評估方法，由土地銀行評估進城落戶人員宅基地的合理市場價格并進行收儲，有用地需求的個人或企業(yè)可向土地銀行申請相應的宅基地。為保障土地銀行的持續(xù)運行，應允許土地銀行將不具備開發(fā)條件的宅基地通過復墾等程序轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地或建設(shè)用地指標，該類建設(shè)用地或建設(shè)用地指標與現(xiàn)行政府主導的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標等建設(shè)用地指標均可同等入市交易。

（三）以漸進市場化路徑保障進城落戶人員生計穩(wěn)定

完全市場化的宅基地有償轉(zhuǎn)讓存在的潛在“失宅”風險，不利于保障進城落戶人員生計的穩(wěn)定。為從長遠保障進城落戶人員的生計，宅基地有償轉(zhuǎn)讓應采取漸進市場化路徑。在時間維度上，應適當延長進城落戶人員有償轉(zhuǎn)讓宅基地的過程，更加積極、有差異性地發(fā)揮宅基地權(quán)益對進城落戶人員生計的保障作用。具體而言，依據(jù)進城落戶人員的不同類型，在政策上給予其更加多樣化的選擇。

對于自身發(fā)展能力較強、已完全融入城鎮(zhèn)的進城落戶人員而言，“進城失敗”可能性較低，應鼓勵其完全轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，使宅基地財產(chǎn)價值完全“變現(xiàn)”，切實發(fā)揮宅基地財產(chǎn)價值對進城落戶人員市民化成本的支撐作用。對于自身發(fā)展能力一般但基本能夠在城鎮(zhèn)“立足”的進城落戶人員而言，在相對長的時間內(nèi)有一定“進城失敗”的可能性，在轉(zhuǎn)讓宅基地時，應在宅基地“三權(quán)分置”下允許其在一定時期內(nèi)保留農(nóng)戶資格權(quán)。如僅將一定期限（如20年）的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者將宅基地有償轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織但保留農(nóng)戶資格權(quán)，在此期間，若“進城失敗”，可重新獲得宅基地。對于迫切希望融入城鎮(zhèn)但資源稟賦等條件較差的進城落戶人員而言，其就業(yè)、收入等面臨更多不確定性，同時宅基地財產(chǎn)價值往往較低，徹底轉(zhuǎn)讓宅基地所獲得的一次性財產(chǎn)收入，不足以使其在城鎮(zhèn)“安居樂業(yè)”，因此，對他們應在保留宅基地權(quán)利的基礎(chǔ)上，鼓勵其轉(zhuǎn)讓部分宅基地使用權(quán)權(quán)能以持續(xù)性獲得財產(chǎn)性收入，提升其城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性。如，可采用“托管”形式有償轉(zhuǎn)讓宅基地經(jīng)營管理權(quán)以按期獲得穩(wěn)定托管收入，可采用“入股”形式有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)實現(xiàn)“地權(quán)”變“股權(quán)”以獲得股息分紅等收入，也可采取“共建”形式有償轉(zhuǎn)讓一定期限宅基地使用權(quán)以實現(xiàn)房屋的更新等。對于偏遠地區(qū)進城落戶人員而言，宅基地自身財產(chǎn)價值非常低，宅基地市場幾乎不存在，市場化的宅基地有償轉(zhuǎn)讓完全不可行，其進城落戶人員宅基地有償轉(zhuǎn)讓應繼續(xù)采取政府主導的方式，通過復墾、指標交易等方式實現(xiàn)宅基地的間接轉(zhuǎn)讓和“變現(xiàn)”。

［責任編輯：鐘秋波］