投資條約下東道國規(guī)制權(quán)的實(shí)踐困境與制度調(diào)適

摘要：例外條款援引門檻高和公共福利條款規(guī)制效果較弱形成的實(shí)體規(guī)則的抗辯困境，合作機(jī)制的基礎(chǔ)薄弱、反訴程序的適用限制和東道國救濟(jì)機(jī)制的缺失引發(fā)的程序規(guī)則的救濟(jì)供給困境，導(dǎo)致投資條約下東道國規(guī)制權(quán)行使的實(shí)踐困境。隨著東道國規(guī)制權(quán)的邏輯起點(diǎn)的多元化和東道國規(guī)制權(quán)行使范圍的不斷擴(kuò)展，以投資者與東道國利益平衡、國際投資可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)為價(jià)值目標(biāo)，投資條約下的東道國規(guī)制權(quán)制度應(yīng)作相應(yīng)調(diào)適：在實(shí)體規(guī)則層面限縮“投資”定義、調(diào)整“規(guī)制”定義、確立東道國規(guī)制權(quán)利化、細(xì)化投資者義務(wù)；在程序規(guī)則層面形成多元的合作機(jī)制、拓展國家—國家爭端解決機(jī)制、引入東道國—投資者投資爭端解決仲裁機(jī)制。

關(guān)鍵詞：投資條約"規(guī)制權(quán)"實(shí)體規(guī)則"程序規(guī)則

中圖分類號(hào)：D997.4，D996.4"文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A"文章編號(hào)：1674-8557（2024）05-0013-16

傳統(tǒng)的投資條約以投資保護(hù)為目標(biāo)，盡管也顧及東道國的主權(quán)并設(shè)立了例外條款、公共福利條款保障東道國的規(guī)制權(quán)行使，實(shí)踐表明，投資條約下東道國規(guī)制權(quán)的行使面臨著困境，一度形成投資條約和投資仲裁的合法性危機(jī)。

一、投資條約下東道國規(guī)制權(quán)的實(shí)踐困境

（一）實(shí)體規(guī)則的抗辯困境

1.例外條款的援引門檻過高

有原則就會(huì)有例外。傳統(tǒng)投資條約以保護(hù)投資者、促進(jìn)投資為宗旨，其實(shí)體規(guī)則的制定更多的是考慮如何減少東道國給投資者帶來的障礙，例外條款被做為在特殊情形下東道國對抗投資者的工具。例外條款一般分為根本安全例外條款、一般例外條款、審慎例外條款以及附件的保留四種類型?！皩徤骼鈼l款”和“附件的保留”的投資仲裁實(shí)踐相當(dāng)有限，故相關(guān)討論不涉及這兩類例外。然而投資仲裁的實(shí)踐表明，仲裁庭往往以條款溯及力、條款自裁性和條款效力范圍等為由限制東道國援引例外條款。參見張倩雯、王鵬：《利益平衡視角下雙邊投資協(xié)定例外條款的擴(kuò)張與限縮》，載《國際商務(wù)研究》2022年第3期。不僅如此，因仲裁庭對一般例外條款的定性缺乏一致性而造成東道國在援引該條款時(shí)面臨適用順序不一和無法免除賠償責(zé)任兩大困境。See Copper Mesa Mining Corporation v.Republic of Ecuador，Award，PCA No.2012-2（2016）；Bear Creek Mining Corporationv.Republic of Peru，Award，ICSID Case No.ARB/14/21（2017）．仲裁庭對于根本安全的解釋也對根本安全例外條款的援引形成了掣肘。證明責(zé)任也是例外條款成功援引的一個(gè)障礙。事實(shí)上，援用一般例外條款成功抗辯的例子并不多見，除一些西方國家投資者針對阿根廷采取的應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)措施提起的投資爭端外，目前尚未再有援引根本安全例外條款成功抗辯的例子。

2.公共福利條款的規(guī)制效果較弱

在傳統(tǒng)投資條約下，有些涉及公共政策的條款并非以例外條款的形式出現(xiàn)：或旨在承認(rèn)環(huán)境、勞工等公共福利的價(jià)值，如1994年《美國雙邊投資條約范本》序言明確規(guī)定“認(rèn)識(shí)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)和商業(yè)聯(lián)系可以促進(jìn)對國際公認(rèn)的工人權(quán)利的尊重，同意在不放松普遍適用的健康、安全和環(huán)境措施的情況下實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)”；或旨在強(qiáng)調(diào)投資中的環(huán)境、勞工等公共福利議題，如環(huán)境與投資條款、投資與勞工條款。為區(qū)別于例外條款，下文將他們稱之為公共福利條款。這些公共福利條款雖然也能反映對東道國規(guī)制權(quán)的正面關(guān)照，但是這種正面關(guān)照作用有限，更多是一種宣示的作用，表明投資條約對東道國規(guī)制權(quán)的一種認(rèn)可，要求外國投資者對其予以尊重。參見張慶麟：《論國際投資協(xié)定中東道國規(guī)制權(quán)的實(shí)踐及中國立場》，載《政法論叢》2017年第10期。軟法性質(zhì)使得此類條款規(guī)制內(nèi)涵較弱而倡導(dǎo)性意味強(qiáng)、約束力不足，無法為東道國的抗辯提供強(qiáng)有力的支撐。公共福利條款規(guī)制效果較弱也給了仲裁庭更大的司法能動(dòng)和自由裁量的空間，加上仲裁庭的價(jià)值取向偏差，東道國援引公共福利條款抗辯時(shí)面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）程序規(guī)則的救濟(jì)供給困境

1.對抗機(jī)制的現(xiàn)實(shí)危機(jī)

隨著雙邊投資條約的興起，越來越多的投資者選擇投資者-東道國投資爭端解決仲裁機(jī)制作為解決爭端的主要途徑，大量投資爭端案件通過仲裁庭進(jìn)行審理。See UNCTAD.World Investment Report 2023（Jun.2023），https：//unctad.org/system/files/official-document/wir2023_en.pdf，2024年6月3日訪問。然過度依賴投資者-東道國投資爭端解決仲裁機(jī)制并沒有減少投資爭端的發(fā)生，相反，投資者-東道國投資爭端解決仲裁機(jī)制本身的正當(dāng)性危機(jī)逐漸顯現(xiàn)，其在運(yùn)行中逐漸暴露出糾錯(cuò)機(jī)制不夠完善、仲裁裁決缺乏一致性、仲裁員專業(yè)性和獨(dú)立性不足、仲裁程序冗長且成本高昂等諸多問題，而這些問題的根源在于投資者-東道國投資爭端解決仲裁機(jī)制下投資者與東道國的權(quán)利義務(wù)不對等。投資者-東道國投資爭端解決仲裁機(jī)制為保護(hù)相對處于弱勢地位的投資者而賦予其提起仲裁的權(quán)利，以此抵消國際投資中政治因素的消極影響，這就導(dǎo)致東道國在面對投資者單方面提起的仲裁時(shí)只能被動(dòng)防御而并不能通過投資者-東道國投資爭端解決仲裁機(jī)制主動(dòng)維護(hù)自身利益。相反，仲裁程序一旦啟動(dòng)，不敗訴便是東道國唯一能夠期望的結(jié)果。See Andrea K.Bjorklund，The Role of Counterclaims in Rebalancing Investment Law，17（2）Lewis amp; Clark Law Review 461，464（2012）.隨著仲裁庭在解釋和適用投資保護(hù)條款時(shí)“造法權(quán)”的日益擴(kuò)大以及對例外條款的嚴(yán)格解釋傾向，這種東道國訴權(quán)的缺失嚴(yán)重影響了東道國規(guī)制權(quán)的正當(dāng)行使。

2.合作機(jī)制的基礎(chǔ)薄弱

對于東道國而言，選擇接受投資者-東道國投資爭端解決仲裁機(jī)制解決爭端意味著更高的社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本，并不利于環(huán)境、健康、人權(quán)等公共利益的保護(hù)。投資爭端的解決并非只有訴諸仲裁一種方式，爭端發(fā)生前的預(yù)防機(jī)制、爭端發(fā)生后的協(xié)商與調(diào)解等合作型爭端解決機(jī)制都有助于化解雙方的矛盾，但在實(shí)踐中卻沒有被充分利用起來。

3.反訴程序的適用限制

單獨(dú)賦予投資者提起仲裁的權(quán)利原本是為了對沖投資者作為私人面對國家主權(quán)時(shí)的弱勢影響，但實(shí)踐中仲裁庭的擴(kuò)大化解釋傾向卻將這一制衡打破，使權(quán)利的天平反而向投資者傾斜。在傳統(tǒng)投資條約限制東道國啟動(dòng)仲裁程序的背景下，反訴顯然是東道國駁回投資者索賠以及尋求實(shí)質(zhì)性救濟(jì)的重要途徑。See Shabtai Rosenne，Essays on International Law and Practice，Martinus Nijhoff Publishers，2007，p.267.反訴在保留現(xiàn)有的投資者-東道國投資爭端解決仲裁機(jī)制的基礎(chǔ)上拓寬了東道國行使規(guī)制權(quán)的路徑，規(guī)制權(quán)將不再僅僅作為東道國免于賠償?shù)目罐q理由出現(xiàn)，更成為其在面臨投資者對本國環(huán)境、健康等公共利益造成損害時(shí)提起反訴的權(quán)利基礎(chǔ)。有學(xué)者將反訴面臨的問題進(jìn)行總結(jié)，包括反訴的依據(jù)與條件、公約要求與條約規(guī)定之間的關(guān)系、反訴管轄權(quán)中的“雙方同意”與“關(guān)聯(lián)性”要求，等等。參見孫南申：《國際投資仲裁中東道國反請求規(guī)則適用問題》，載《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第5期。其中爭議最大的還是仲裁庭是否對反訴具有管轄權(quán)以及反訴是否“可受理”的問題。目前僅有極少數(shù)投資條約能夠做到在爭議解決部分對東道國有權(quán)提起反訴進(jìn)行明文規(guī)定。投資條約上反訴程序的缺位，為投資者對抗東道國的反訴行為提供了制度基礎(chǔ)，在無法滿足“投資者同意”“反訴與原訴存在關(guān)聯(lián)性要件”的條件下，仲裁庭對東道國的反訴行為行使管轄權(quán)的難度增大，在投資條約同時(shí)缺乏投資者義務(wù)等實(shí)體規(guī)則的背景下，東道國的反訴維權(quán)之路會(huì)更艱難。

4.東道國申訴程序的供給缺失

盡管國際投資仲裁的數(shù)量在過去幾十年內(nèi)顯著增加，但由東道國主動(dòng)提起仲裁的案件數(shù)量仍然屈指可數(shù)，使得東道國在國際投資仲裁中成為永恒的被申請人。See Mehmet Toral and Thomas Schultz，The State，a Perpetual Respondent in Investment Arbitration？Some Unorthodox Considerations，in "Michael Waibel，Asha Kaushal，Kyo-Hwa Chung，Claire Balchin，The Backlash Against Investment Arbitration：Perceptions and Reality，Kluwer Law International BV，2010，p.577.在投資仲裁實(shí)踐中，“雙方同意”成為阻礙東道國提起申訴的重要原因。傳統(tǒng)投資條約為了保護(hù)在仲裁中相對處于弱勢的私人投資者，將啟動(dòng)仲裁程序的主動(dòng)權(quán)交由投資者一方，東道國只能作為被申請人存在。雖然在基于投資合同的仲裁實(shí)踐中，“雙方同意”和管轄權(quán)不再是阻礙，但是國家（國有公司、地方政府）基于投資合同提起的投資仲裁實(shí)屬不多。筆者僅發(fā)現(xiàn)3起基于投資合同提起的由國家（國有公司、地方政府）充當(dāng)申請人的投資仲裁案件，分別是“加蓬訴法國興業(yè)銀行案”See Gabon v.SociétéSerete S.A.，ICSID Case No.ARB/76/1（1978）.（以下簡稱“加蓬案”）、“坦桑尼亞國有電力供應(yīng)公司訴坦桑尼亞獨(dú)立電力有限公司案”See Tanzania Electric Supply Company Limited v.Independent Power Tanzania Limited， ICSID Case No.ARB/98/8（2001）.（以下簡稱“坦桑尼亞國有電力供應(yīng)公司案”）、“印尼東加里曼丹省政府訴KPC等煤礦公司案”See Government of the Province of East Kalimantan v.PT Kaltim Prima Coal and others，ICSID Case No.ARB/07/3（2009）.（以下簡稱“印尼東加里曼丹省政府案”）?！凹优畎浮彪p方最終和解，訴訟程序中止；“坦桑尼亞國有電力供應(yīng)公司案”系坦桑尼亞國有電力供應(yīng)公司因擔(dān)心本國國內(nèi)法院缺乏獨(dú)立性和公正性而訴諸國際仲裁，但仲裁程序并沒有走到最后；“印尼東加里曼丹省政府案”源于東加里曼丹省政府認(rèn)為自己有權(quán)提起索賠，最后該案被仲裁庭以缺乏管轄權(quán)為由駁回。上述案件中東道國（國有公司、地方政府）雖然主動(dòng)提起仲裁，但都半途而廢，并沒有經(jīng)過仲裁庭實(shí)際審理。東道國主動(dòng)申請索賠的案件數(shù)量不多，與投資條約缺乏相關(guān)申訴程序規(guī)則的供給有關(guān)。對于國家而言，與其浪費(fèi)人力物力準(zhǔn)備充滿不確定性的申訴，還不如在現(xiàn)有的框架內(nèi)被動(dòng)應(yīng)訴，或者干脆退出這種不利的機(jī)制。申訴規(guī)則缺失的原因：一方面在于投資條約程序規(guī)則中沒有賦予東道國訴權(quán)，使得東道國提起仲裁“名不正，言不順”；另一方面在于傳統(tǒng)投資條約的實(shí)體規(guī)則中沒有相應(yīng)的投資者義務(wù)條款，使得東道國即便依據(jù)規(guī)制權(quán)條款提起仲裁，對投資者賠償責(zé)任的認(rèn)定也會(huì)困難重重。

二、投資條約下東道國規(guī)制權(quán)的發(fā)展方向

法治是文明社會(huì)的代表，國家是社會(huì)治理的重要力量，也是社會(huì)公共福利的重要保障。在國際直接投資領(lǐng)域，國家規(guī)制權(quán)的內(nèi)涵不斷豐富、行使范圍不斷拓展，也面臨投資者合理期待與東道國公共政策目標(biāo)兼顧的挑戰(zhàn)。

（一）東道國規(guī)制權(quán)邏輯起點(diǎn)的多元

1.國家主權(quán)的基點(diǎn)

從國際法的角度來說，東道國規(guī)制權(quán)本屬于國家主權(quán)的范疇，其所圍繞的權(quán)利有著客觀的國內(nèi)法基礎(chǔ)，無須依賴貿(mào)易或投資條約的授權(quán)。參見張慶麟：《論國際投資協(xié)定中東道國規(guī)制權(quán)的實(shí)踐及中國立場》，載《政法論叢》2017年第10期。第二次世界大戰(zhàn)之后，取得獨(dú)立的發(fā)展中國家開始通過各種國際會(huì)議爭取自身經(jīng)濟(jì)主權(quán)。20世紀(jì)70年代，隨著《關(guān)于自由開發(fā)財(cái)富和自然資源的權(quán)利的決議》《建立國際經(jīng)濟(jì)新秩序宣言》等一系列法律文件的出臺(tái)，國際社會(huì)普遍承認(rèn)國家對本國境內(nèi)的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)享有完整的永久主權(quán)，經(jīng)濟(jì)主權(quán)的概念逐漸為人熟知。參見徐泉：《經(jīng)濟(jì)主權(quán)原則的發(fā)展趨向論析》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第6期。延伸到國際投資領(lǐng)域，國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)內(nèi)含國家自主管理和規(guī)制外國投資的權(quán)利，東道國規(guī)制權(quán)的行使成為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的重要方式。不過，投資條約確立的投資者—東道國投資爭端解決仲裁機(jī)制將有關(guān)爭端提交第三方獨(dú)立仲裁機(jī)構(gòu)解決，可謂要求東道國讓渡部分經(jīng)濟(jì)主權(quán)，東道國的規(guī)制權(quán)不得不面臨第三方仲裁機(jī)構(gòu)的裁判。基于此，不少投資者就東道國的外資規(guī)制措施提起管制（規(guī)制）征收的仲裁申請，東道國的規(guī)制權(quán)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也成為引發(fā)投資者-東道國投資爭端解決仲裁機(jī)制合法危機(jī)的一個(gè)重要因素之一。在這種背景下，投資條約的改革以平衡投資者與東道國利益為出發(fā)點(diǎn)，開始重視東道國規(guī)制權(quán)在投資條約下的合法性。于是有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)將東道國規(guī)制權(quán)上升為一項(xiàng)單獨(dú)的法律權(quán)利，即“規(guī)制權(quán)是指在例外情況下允許東道國減損根據(jù)一項(xiàng)投資協(xié)議所承擔(dān)的國際承諾且并不導(dǎo)致補(bǔ)償責(zé)任之法律權(quán)利”。See Aikaterini Titi，The Right to Regulate in International Investment Law，Baden-Baden，2014，p.104.新近締結(jié)的投資條約開始將東道國規(guī)制權(quán)上升為一項(xiàng)單獨(dú)的法律權(quán)利，代表國家主權(quán)在投資條約法上的一次勝利，將扭轉(zhuǎn)東道國規(guī)制權(quán)在投資爭端中的不利局面。

2.國家責(zé)任的要求

國家責(zé)任是東道國行使規(guī)制權(quán)首先要考慮的重要問題。參見董靜然：《投資規(guī)制權(quán)視野下東道國國家責(zé)任的構(gòu)成與判定》，載《環(huán)球法律評論》2023年第2期。國家對本國國民的保護(hù)責(zé)任，是國家責(zé)任的應(yīng)有內(nèi)涵。國家除了負(fù)有國際法上的國家責(zé)任之外，在國內(nèi)法上同樣負(fù)有保護(hù)其國民利益的責(zé)任。國內(nèi)法上的國家責(zé)任不僅是國家對國家及公職人員違法行為的賠償責(zé)任，還是一個(gè)包含了國家救助、國家補(bǔ)償、國家預(yù)防、國家安全保障的完整的責(zé)任體系。東道國的公共利益不僅僅是國家利益，也是本國國民個(gè)人利益的集合，生態(tài)環(huán)境、公共健康等公共利益與每一位公民的日常生活息息相關(guān)。廣大國民在國際投資爭端中只是沉默的大多數(shù)，他們很難通過個(gè)人途徑解決因外國投資而受到的勞工權(quán)利、環(huán)境權(quán)利、文化權(quán)利等權(quán)利的侵害問題。這就需要國家充當(dāng)本國公民的代言人，在大力引進(jìn)外資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也要承擔(dān)起規(guī)范外資的管理責(zé)任。從這個(gè)意義上講，東道國的規(guī)制權(quán)其實(shí)來源于國內(nèi)法上的國家責(zé)任，對國家保障公民權(quán)利不受外國投資侵害的要求理應(yīng)獲得尊重和認(rèn)可。

3.可持續(xù)發(fā)展的需要

可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為一項(xiàng)國際法原則?？沙掷m(xù)發(fā)展原則內(nèi)涵的17項(xiàng)目標(biāo)，涉及社會(huì)公共利益的方方面面，需要國家的推動(dòng)或執(zhí)行才能達(dá)成，國家規(guī)制不可或缺。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之下，國家對企業(yè)社會(huì)責(zé)任的態(tài)度正在從道德范疇向法律范疇發(fā)展，有些國家或地區(qū)已經(jīng)開始以法律的形式來要求企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任。事實(shí)上，可持續(xù)發(fā)展不僅有利于東道國的長久發(fā)展，對投資者的影響也不可小覷。在一個(gè)外資高度發(fā)達(dá)國家，外資對于這些目標(biāo)的達(dá)成也起著重要的作用，健康的外國資本和向善的外國技術(shù)將極大地推動(dòng)?xùn)|道國的可持續(xù)發(fā)展?；诳沙掷m(xù)發(fā)展的國際投資，不僅使東道國受益，作為可持續(xù)發(fā)展參與者的投資者也同樣受益，結(jié)果是雙贏的。在投資條約下，國家規(guī)制的權(quán)利化（合法化）與投資者企業(yè)社會(huì)責(zé)任的義務(wù)化（法律化）是可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要保障。

（二）東道國規(guī)制權(quán)行使范圍的擴(kuò)展

1.外國投資全過程規(guī)制

完整的國際投資過程包含外資準(zhǔn)入、外資運(yùn)營和外資退出三個(gè)階段，東道國規(guī)制權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)全面覆蓋國際投資的全過程。東道國的規(guī)制權(quán)對于外資的監(jiān)管應(yīng)該實(shí)現(xiàn)全過程覆蓋。外資準(zhǔn)入是國際投資的起始階段，東道國對準(zhǔn)入階段外資的規(guī)制主要體現(xiàn)在外資準(zhǔn)入（包括外資安全審查）。在外資順利進(jìn)入東道國之后，投資者如何在東道國境內(nèi)運(yùn)營便成為東道國的關(guān)注重點(diǎn)。外資運(yùn)營階段向來是投資條約規(guī)范的重點(diǎn)，也是投資者與東道國利益博弈的重要和核心場域。外資的退出則往往為人們所忽視。外資退出可分為外資被動(dòng)退出與外資主動(dòng)退出，前者是指投資者因東道國征收與國有化等行為而被迫退出的情形，后者是指投資者主動(dòng)選擇撤資退出東道國。外資主動(dòng)退出也可以分為正常退出和非正常退出兩種情況：正常的外資主動(dòng)退出是指投資者在符合東道國法律規(guī)定的情況下，完成財(cái)產(chǎn)清算、債權(quán)債務(wù)申報(bào)等程序后的退出；非正常的外資主動(dòng)退出則是指未正常履行清算義務(wù)、不按合法程序而突然撤資退出的行為，這些投資者通常又被稱為“半夜逃逸者”。參見沈四寶、歐陽振遠(yuǎn)：《外資非正常撤離的法律特征及其對策》，載《河北法學(xué)》2009年第10期。外資退出對東道國的就業(yè)、稅收、環(huán)境等都會(huì)產(chǎn)生重大影響，退出過程中遺留的問題在日后解決時(shí)的溝通成本也會(huì)大幅增加，東道國對外資退出過程進(jìn)行合理規(guī)制可以避免遺留問題的產(chǎn)生。目前投資條約中涉及外資退出的僅限于資本自由轉(zhuǎn)移條款，通常包含兩個(gè)方面：一是東道國保證投資者自由轉(zhuǎn)移資本權(quán)利的承諾，二是東道國對轉(zhuǎn)移承諾的例外規(guī)定，參見王朝恩、錢曉萍：《雙邊投資條約投資轉(zhuǎn)移條款比較及中國的對策》，載《亞太經(jīng)濟(jì)》2014年第4期。但忽視了對于勞工、環(huán)境、稅收等公共領(lǐng)域的保護(hù)。東道國加大對外資退出的規(guī)制力度，實(shí)現(xiàn)外資退出的合法化和制度化，可打破外資退出的無序狀態(tài)、避免“半夜逃逸者”的出現(xiàn)。

2.投資便利化擴(kuò)展東道國規(guī)制空間

2015年以來，發(fā)展中國家紛紛修改投資法或投資準(zhǔn)則，持續(xù)推進(jìn)投資便利化改革。參見郝宇彪、梁夢陽：《投資便利化的起源、發(fā)展與評估》，載《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論》2022年第5期。投資便利化涵蓋投資準(zhǔn)入、投資運(yùn)營以及投資退出等投資各環(huán)節(jié)，旨在通過便利化努力，推動(dòng)整個(gè)投資周期內(nèi)跨境投資的可持續(xù)發(fā)展。See Chi Manjiao，Investment Facilitation and Sustainable Development：Insufficiencies and Improvements of ASEAN Investment Treaties，25 Journal of International Economic Law 611，612（2022）.聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議將投資便利化定義為“使投資者在東道國更容易建立和擴(kuò)大投資并開展日常業(yè)務(wù)的政策和行動(dòng)”。See UNCTAD，Investment Facilitation：AReview of Policy Practices，（May.2017），https：//investmentpolicy.unctad.org/uploaded-files/document/Action%20Menu%2023-05-2017_7pm_print.pdf，2024年6月3日訪問。與給東道國施加義務(wù)不同，投資便利化更傾向于要求東道國政府提高行政效率及政策透明度，增加與投資者在各個(gè)環(huán)節(jié)的溝通和互動(dòng)，從而避免投資爭端的發(fā)生。雖然投資便利化對東道國政府提出了一系列要求，但也從客觀上優(yōu)化了東道國政府的營商環(huán)境、促進(jìn)投資者更好地了解和遵守東道國的公共政策，某種程度上擴(kuò)展了東道國規(guī)制權(quán)的行使范圍，也更有利于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.投資法治化保障東道國規(guī)制權(quán)的行使

合理行使東道國規(guī)制權(quán)在促進(jìn)投資便利化的同時(shí)，也有利于促進(jìn)國際投資法治化。投資法治化要求東道國和投資者雙方都能夠依據(jù)法律法規(guī)行事，從而達(dá)到加強(qiáng)國際法治的目標(biāo)。國際法治是指國際社會(huì)基于國際法原則、規(guī)則、制度處理國際事務(wù)的法治活動(dòng)，也即國際社會(huì)基于國際法的治理。參見黃進(jìn)：《百年大變局下的國際法與國際法治》，載《交大法學(xué)》2023年第1期。國際法治有利于實(shí)現(xiàn)安全、公正、可持續(xù)發(fā)展的國際秩序，著名的“金德爾伯格陷阱”足以表明各國依據(jù)國際法行事的重要性。參見何志鵬：《國際法治何以必要——基于實(shí)踐與理論的闡釋》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第2期。具體到投資領(lǐng)域，投資法治化對東道國政府提出貫穿投資階段始終的司法、行政、立法方面的要求，且都包括透明化、公平等價(jià)值目標(biāo)，旨在為投資者創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。法治化的要求并不僅僅約束東道國，對投資者也有約束力，即在東道國投資就如同在投資者母國投資一般，投資者有遵守法制的義務(wù)。

（三）投資者合理期待與東道國公共政策目標(biāo)的兼顧

東道國規(guī)制權(quán)的行使在保障東道國公共政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)也應(yīng)顧及投資者的合理期待。投資者的合理期待要求源于國際投資的高風(fēng)險(xiǎn)性，外國投資者在進(jìn)入東道國市場之前會(huì)對東道國的投資環(huán)境進(jìn)行評估，權(quán)衡該項(xiàng)投資潛在的收益與風(fēng)險(xiǎn)。在對投資環(huán)境的評估中，合理的、清晰的、穩(wěn)定的法律架構(gòu)無疑是重要的考量因素之一，穩(wěn)定的法律框架可大幅減少外國投資發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性，因而東道國合理透明且穩(wěn)定不變的法律和政策構(gòu)成了外國投資者合理期待的重要內(nèi)容。要達(dá)到這種標(biāo)準(zhǔn)無疑為東道國的法律環(huán)境提出了極高的要求，對許多發(fā)展中國家而言可謂難上加難。事實(shí)上，任何一個(gè)國家的政治、經(jīng)濟(jì)等都處于不斷變化的情形中，要求法律環(huán)境穩(wěn)定不變無異于天方夜譚?！皼]有投資者可以合理地期待作出投資時(shí)的主要環(huán)境完全不會(huì)發(fā)生變化?！盨ee Saluka Investments B.V.v.Czech Republic，UNCITRAL（2008）.負(fù)責(zé)任的投資者會(huì)在投資之前對東道國的營商環(huán)境及擬投資地點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行充分客觀的考察，建立在這種基礎(chǔ)上的期待才具有合理性。

在東道國盡可能滿足投資者合理期待的前提下，外國投資也應(yīng)促進(jìn)東道國公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。國際投資的內(nèi)涵早已超越了簡單的國際資本跨國流動(dòng)，現(xiàn)在乃至未來的國際投資在關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益之外越來越注重對社會(huì)公共利益的保護(hù)。過去的國際投資的運(yùn)行邏輯是為了獲取價(jià)格更為低廉的勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素，以關(guān)注投資者的經(jīng)濟(jì)利益為主。隨著可持續(xù)發(fā)展和企業(yè)社會(huì)責(zé)任的興起，東道國更加注重外國投資是否能為其帶來新的發(fā)展機(jī)會(huì)與活力，至少投資行為不能有損于東道國的環(huán)境、人權(quán)、安全及其他公共利益。東道國規(guī)制權(quán)的行使是以保護(hù)自身利益不受侵害為前提，而并非以打破投資者的合理期待為目的，投資者的合法利益同樣應(yīng)顧及。

三、投資條約下東道國規(guī)制權(quán)的制度調(diào)適

要走出東道國規(guī)制權(quán)行使的實(shí)踐困境，適應(yīng)東道國規(guī)制權(quán)發(fā)展的方向，投資條約下的東道國規(guī)制權(quán)制度就必須做調(diào)整。東道國規(guī)制權(quán)制度價(jià)值目標(biāo)的確立是關(guān)鍵，實(shí)體規(guī)則的確權(quán)是必需，程序規(guī)則的加持是保障。

（一）東道國規(guī)制權(quán)制度的價(jià)值目標(biāo)

1.投資者與東道國的利益平衡

平衡東道國與投資者利益是東道國規(guī)制權(quán)制度的首要價(jià)值目標(biāo)。以保護(hù)投資者利益為核心內(nèi)容的傳統(tǒng)投資條約之所以面臨投資仲裁機(jī)制的合法性危機(jī)，主要原因就在于東道國的利益被忽視導(dǎo)致利益杠桿偏向了投資者。由此，也觸發(fā)了投資條約的改革。為實(shí)現(xiàn)投資者與東道國的利益平衡，不僅要賦予東道國基于實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的外資規(guī)制權(quán)，而且還要規(guī)范東道國規(guī)制權(quán)的合理行使，不損害投資者的合理期待以及合法的投資待遇。東道國規(guī)制權(quán)的行使如損害了投資者的合法利益，應(yīng)該對投資者給予合理的賠償。

2.國際投資可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)

如果說平衡投資者與東道國利益是東道國規(guī)制權(quán)制度的直接價(jià)值目標(biāo)，那么促進(jìn)國際投資可持續(xù)發(fā)展就是該制度的長遠(yuǎn)價(jià)值目標(biāo)。投資者與東道國的利益平衡，能使投資者與東道國形成共鳴、達(dá)成共贏，投資才可獲得可持續(xù)發(fā)展。否則，結(jié)果無非有二：（1）投資者的合法投資受損，投資者或被迫撤資，或花費(fèi)巨額成本轉(zhuǎn)型其他投資，或?qū)|道國營商環(huán)境產(chǎn)生懷疑而減少投資。（2）東道國相關(guān)公共政策目標(biāo)無法達(dá)成，公共利益受損。東道國公共利益受損，可能引發(fā)一系列的社會(huì)問題，嚴(yán)重的還可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，失去了穩(wěn)定健康的營商環(huán)境，投資者的利益也無法得到保障。一項(xiàng)投資，只有惠及所有利益相關(guān)者才可能在東道國境內(nèi)獲得可持續(xù)發(fā)展。

（二）實(shí)體規(guī)則的確權(quán)

在投資條約下，之所以東道國存在援引實(shí)體規(guī)則維護(hù)其公共利益的抗辯困境，一方面是因?yàn)橥顿Y條約投資定義的擴(kuò)張化趨勢嚴(yán)重壓縮了東道國的規(guī)制空間，另一方面是因?yàn)橥顿Y條約對規(guī)制權(quán)的態(tài)度不鮮明，無法為東道國規(guī)制權(quán)的行使提供明確的條約基礎(chǔ)。

1.“投資”定義的限縮

“投資”定義條款是投資條約的基礎(chǔ)條款和核心條款，具有框定投資條約保護(hù)對象范圍的功能。因傳統(tǒng)投資條約對投資者及其投資保護(hù)的偏向，凡被納入投資定義的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均會(huì)受到投資條約的高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)。現(xiàn)行投資條約的“投資”定義有擴(kuò)張的趨勢，參見高奇：《論投資定義的擴(kuò)大化——以〈中歐投資協(xié)定〉為視角》，載《海峽法學(xué)》2021年第3期。以列舉構(gòu)成投資的資產(chǎn)類型并明確其非窮盡之特征的開放式最為常用。參見趙駿：《國際投資仲裁中投資定義的張力和影響》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第3期。投資仲裁實(shí)踐對“投資”的解釋也在日漸擴(kuò)張，甚至將貨物貿(mào)易也納入投資定義范圍。See Pope amp; Talbot，Inc.v.Government of Canada，UNCITRAL（2000）.“投資”定義的范疇越廣，有關(guān)證明責(zé)任規(guī)則的適用越復(fù)雜，證明標(biāo)準(zhǔn)越不確定，例外條款援引的門檻也就越高。仲裁庭對投資定義條款的擴(kuò)張解釋導(dǎo)致仲裁管轄權(quán)的擴(kuò)張，助長了投資者濫用投資仲裁的傾向，對東道國規(guī)制權(quán)的實(shí)現(xiàn)造成了極大的沖擊。

限縮“投資”定義條款最重要的意義就是通過重新定義“適格投資”來限制仲裁庭擴(kuò)張的管轄權(quán)。在眾多仲裁庭對于“適格投資”的判定標(biāo)準(zhǔn)中，最著名的無疑是“Salini標(biāo)準(zhǔn)”，即“Salini訴摩洛哥案”仲裁庭確立的標(biāo)準(zhǔn)——“金錢或資產(chǎn)的投入、活動(dòng)持續(xù)一定期限、該活動(dòng)存在風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素、對東道國經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)”。See Salini v.Morocco，ICSID Case No.ARB/00/4（2001）.“Salini標(biāo)準(zhǔn)”要求適格的投資應(yīng)當(dāng)是對東道國經(jīng)濟(jì)具有貢獻(xiàn)的，但這一要求對于東道國而言是不夠的，東道國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不代表能促進(jìn)東道國非經(jīng)濟(jì)公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于對“適格投資”的界定往往影響到仲裁庭的管轄權(quán)，對東道國規(guī)制權(quán)的行使是否落入仲裁庭的管轄范疇具有決定性的影響。因此，對“適格投資”的界定不僅應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)因素，還要考慮非經(jīng)濟(jì)公共政策因素。

為回應(yīng)東道國規(guī)制權(quán)行使的需求，投資定義條款可以吸納并優(yōu)化“Salini標(biāo)準(zhǔn)”作為判定適格投資的要件，在保留和優(yōu)化其他三項(xiàng)要求的基礎(chǔ)上，將“對東道國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)”的要求上升到“對東道國可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)”的高度。原因有二：一是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的表述過于片面，東道國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與投資者經(jīng)濟(jì)利益并無高下之分，不能片面要求投資者妥協(xié)；二是東道國的規(guī)制權(quán)并不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，適格的投資應(yīng)該在遵守東道國法律的同時(shí)能夠促進(jìn)東道國的可持續(xù)發(fā)展，也即對于東道國而言，適格投資應(yīng)是一個(gè)全面的“良性”投資，從而將“不良”投資徹底排除出“適格投資”的范疇，由此也將東道國對此“不良”投資的規(guī)制措施徹底排除出投資條約適用的范疇，從而保障東道國相關(guān)規(guī)制權(quán)的行使。

2.“規(guī)制”定義的調(diào)整

雖然投資條約締約方試圖通過例外條款和公共福利條款來形成對東道國規(guī)制權(quán)的保障，但因例外條款的援引門檻較高、公共福利條款的規(guī)制內(nèi)涵較弱，東道國規(guī)制權(quán)的實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于仲裁庭的司法能動(dòng)和自由裁量。在投資條約下，將屬于主權(quán)范疇的外資規(guī)制權(quán)的合法與否的判斷交由仲裁庭的司法能動(dòng)和自由裁量，一旦仲裁庭有偏向投資者的價(jià)值取向，則東道國的外資規(guī)制權(quán)將失去保障。而這正是東道國所擔(dān)心和顧忌的，也是投資者—東道國投資爭端解決仲裁機(jī)制“正當(dāng)性危機(jī)”的重要原因之一。參見王丹、劉敬東：《投資者—國家爭端解決上訴機(jī)制改革新動(dòng)向及中國因應(yīng)》，載《海峽法學(xué)》2023年第1期。為確保東道國規(guī)制權(quán)能擺脫仲裁庭司法能動(dòng)和自由裁量的負(fù)面影響，在投資條約中確立（東道國）“規(guī)制”的法律地位是實(shí)現(xiàn)投資者保護(hù)與東道國規(guī)制平衡的必要前提。

“規(guī)制（Regulate）”一詞在《布萊克法律詞典》中被解釋為“政府管理商業(yè)活動(dòng)的權(quán)力”，是指政府針對商業(yè)活動(dòng)的經(jīng)營范圍、自由程度、稅收、鼓勵(lì)援助等方面有權(quán)制定相應(yīng)的規(guī)則。See Black，s Law Dictionary，REGULATE Definition amp; Legal Meaning，（Jun.10，2024），https：//thelawdictionary.org/regulate，2024年6月3日訪問。在政府規(guī)制活躍的20世紀(jì)70年代，美國學(xué)者塞爾茲尼克將規(guī)制定義為“公共機(jī)構(gòu)對社會(huì)群體所重視的活動(dòng)進(jìn)行的持續(xù)集中的控制”。See Philip Selznick，F(xiàn)ocusing Organizational Research on Regulation，University of California Press，1985，p.363.然而隨著規(guī)制的大量適用，開始出現(xiàn)進(jìn)行規(guī)制所花費(fèi)巨額成本得不到相應(yīng)的效果以及規(guī)制過程中的不民主和規(guī)制效果的不可預(yù)見性等規(guī)制失靈的情況。參見［美］史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷、宋華琳等譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第1-2頁。對于規(guī)制失靈現(xiàn)象的反思和改革也影響了對于規(guī)制的定義，如日本學(xué)者金澤良雄認(rèn)為規(guī)制包括消極的權(quán)利限制和積極的促進(jìn)保護(hù)，而并不局限于國家公權(quán)力對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所施加的干預(yù)。參見［日］金澤良雄：《經(jīng)濟(jì)法概論》，滿達(dá)人譯，中國法制出版社2005年版，第45-47頁?？梢姡?guī)制的內(nèi)涵不僅包括強(qiáng)制性的禁止與命令，也包括非強(qiáng)制性的鼓勵(lì)與指導(dǎo)。晚近投資條約以各種各樣的方式強(qiáng)化東道國規(guī)制權(quán)，與經(jīng)歷市場失靈后的政府加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的規(guī)制如出一轍。為提前避免規(guī)制失靈在國際投資領(lǐng)域再現(xiàn)，國際投資條約中的“規(guī)制”定義條款應(yīng)與當(dāng)下的規(guī)制定義相契合，既包含對損害東道國公共利益行為的禁止和限制，也包含對投資者的鼓勵(lì)與促進(jìn)。對外國投資進(jìn)行規(guī)制，在投資條約下是東道國一項(xiàng)權(quán)利，在東道國國內(nèi)則是東道國對其國民的一項(xiàng)責(zé)任。

有少數(shù)投資條約確立了“規(guī)制”定義條款，如《美國-墨西哥-加拿大協(xié)定》（以下簡稱USMCA）第28章“良好規(guī)制實(shí)踐”第1條將“規(guī)制”定義為“由規(guī)制主體采用、發(fā)布或維持的強(qiáng)制性遵守的普遍適用措施”。該定義更傾向于傳統(tǒng)規(guī)制的定義，強(qiáng)調(diào)規(guī)制主體擁有采取強(qiáng)制性措施的權(quán)利。結(jié)合該章“良好規(guī)制實(shí)踐”的章節(jié)名稱及后續(xù)規(guī)制影響評估等條款的設(shè)置，對該規(guī)制定義的解釋需要依靠系統(tǒng)解釋，即規(guī)制主體采取強(qiáng)制性措施是在各締約方共同遵守良好規(guī)制實(shí)踐的要求并積極合作的框架下的權(quán)利。這也啟發(fā)了后續(xù)有意愿納入“規(guī)制”定義條款的相關(guān)協(xié)定，“規(guī)制”定義的構(gòu)成要件不僅僅包含賦予東道國可以為公共目的采取強(qiáng)執(zhí)行措施的規(guī)制權(quán)，同時(shí)也應(yīng)包含對于規(guī)制本身的約束以免對投資者造成不利影響。對于“規(guī)制”定義條款的設(shè)置，不能僅僅強(qiáng)調(diào)東道國政府擁有的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)順應(yīng)更廣義語境下規(guī)制定義的新發(fā)展，強(qiáng)調(diào)東道國規(guī)制的指導(dǎo)性和服務(wù)性，減輕投資者對東道國規(guī)制權(quán)的抵觸心理。

3.東道國規(guī)制權(quán)的確權(quán)

“規(guī)制”定義的引入也明確了東道國公共政策目標(biāo)在投資條約中的法律地位，即東道國的公共政策目標(biāo)也是投資條約要保護(hù)的政策目標(biāo)，公共政策的保護(hù)不是投資保護(hù)的例外，二者不可偏廢。在“規(guī)制”定義的基礎(chǔ)上，確權(quán)型規(guī)制權(quán)條款的引入明確表明在投資條約中東道國不再僅僅承擔(dān)投資保護(hù)的義務(wù)，同時(shí)也具備了規(guī)制投資的權(quán)利，終于實(shí)現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)的對等。東道國規(guī)制權(quán)確權(quán)條款以賦予締約方在某一領(lǐng)域內(nèi)對于外國投資的監(jiān)管、合規(guī)、調(diào)查的規(guī)制權(quán)為特征。東道國規(guī)制權(quán)確權(quán)條款是東道國規(guī)制權(quán)制度的核心。在投資條約下，東道國規(guī)制權(quán)確權(quán)條款彰顯的是東道國權(quán)利義務(wù)的對等。

以“規(guī)制權(quán)”命名的條款早期最具代表性的是2007年《挪威雙邊投資條約范本》第12條（規(guī)制權(quán)）規(guī)定：“本協(xié)定的任何規(guī)定均不得解釋為阻止締約方采取、維持或執(zhí)行其認(rèn)為適當(dāng)?shù)娜魏闻c本協(xié)定相符的措施，以確保投資活動(dòng)以對健康、安全或環(huán)境問題敏感的方式進(jìn)行?！痹摋l措辭相當(dāng)謹(jǐn)慎，雖然冠以“規(guī)制權(quán)”的名號(hào)，但并未在條款內(nèi)容中予以確認(rèn)，而是使用“敏感的方式”這樣委婉的表述。東道國規(guī)制權(quán)真正井噴式出現(xiàn)在投資條約中則發(fā)生在2015年之后，與聯(lián)合國推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)施幾乎同步。例如，2019年《比利時(shí)和盧森堡雙邊投資條約范本》第2章（投資與可持續(xù)發(fā)展）第15條規(guī)定：“本協(xié)定的任何內(nèi)容均不得以任何方式解釋為限制締約方或其任何主管當(dāng)局確定其可持續(xù)發(fā)展政策和優(yōu)先事項(xiàng)、建立其自己的國內(nèi)環(huán)境和勞工保護(hù)水平以及采取措施的權(quán)利或根據(jù)國際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議相應(yīng)修改其相關(guān)法律和政策”。與2007年《挪威雙邊投資條約范本》第12條不同，該條不僅明確點(diǎn)出了“權(quán)利”二字，同時(shí)申明東道國規(guī)制權(quán)的行使屬于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的范疇。結(jié)合該條款隸屬于“投資與可持續(xù)發(fā)展”章節(jié)來看，東道國規(guī)制權(quán)確權(quán)條款正在逐漸成為可持續(xù)發(fā)展的必然要求。再如，2021年《加拿大雙邊投資條約范本》第3條規(guī)定：“締約雙方重申，各締約方有權(quán)在其領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行規(guī)制，以實(shí)現(xiàn)合法的政策目標(biāo)，例如保護(hù)環(huán)境和應(yīng)對氣候變化、社會(huì)或消費(fèi)者保護(hù)、或促進(jìn)和保護(hù)健康、安全、土著人民權(quán)利、性別平等和文化多樣性?！痹摋l規(guī)定是目前為止東道國規(guī)制權(quán)確權(quán)條款中涉及范圍最廣的條款，除了傳統(tǒng)的環(huán)境、健康、安全等領(lǐng)域外，還涉及性別平等、土著人民權(quán)利、文化多樣性等領(lǐng)域。結(jié)合加拿大文化產(chǎn)業(yè)以及人口構(gòu)成等國情，該東道國規(guī)制權(quán)確權(quán)條款已經(jīng)有向維護(hù)本國特殊利益邁進(jìn)的趨勢，顯著提高了投資條約中東道國規(guī)制權(quán)的地位。

東道國規(guī)制權(quán)確權(quán)條款越來越多地出現(xiàn)在投資條約當(dāng)中，其在條約中的位置，或單獨(dú)處于投資保護(hù)條款前后，或隸屬于可持續(xù)發(fā)展章節(jié)之中，成為東道國行使規(guī)制權(quán)的條約依據(jù)。有了東道國規(guī)制權(quán)確權(quán)條款，東道國就不用再過多依賴于援引高門檻的例外條款來抗辯。而東道國規(guī)制權(quán)確權(quán)條款與例外條款的聯(lián)合會(huì)帶給投資者更多的壓力。

4.投資者義務(wù)的細(xì)化

東道國與投資者如同蹺蹺板兩端玩耍的孩童，要想“游戲”能夠持續(xù)進(jìn)行，雙方就要保持“均勢”。在傳統(tǒng)投資條約下，東道國是承擔(dān)義務(wù)的一方，而投資者是享受權(quán)利的一方，并未形成權(quán)利義務(wù)的對等。在東道國被賦予規(guī)制權(quán)的同時(shí)，如果投資者不承擔(dān)一定的義務(wù)，勢必形成新的權(quán)利義務(wù)不對等。要走出東道國規(guī)制權(quán)的實(shí)踐困境，投資者義務(wù)的補(bǔ)足和細(xì)化是必要的。投資者義務(wù)條款是平衡東道國與投資者關(guān)系的解決方案之一。

有學(xué)者將投資者義務(wù)條款歸因于可持續(xù)發(fā)展議題的興起、東道國-投資者利益再平衡的需要和企業(yè)社會(huì)責(zé)任相關(guān)議題的不斷發(fā)展，并將企業(yè)社會(huì)責(zé)任條款也納入投資者義務(wù)條款的范疇。參見李濱：《國際投資條約的投資者義務(wù)條款研究》，載《國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2019年第3期。但企業(yè)社會(huì)責(zé)任條款是否真正為投資者設(shè)置義務(wù)值得商榷。由于國際社會(huì)對于企業(yè)社會(huì)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)偏好不同，投資條約中的企業(yè)社會(huì)責(zé)任條款通常以“軟法”規(guī)制的形式出現(xiàn)，這樣有利于根據(jù)投資者的反映隨時(shí)調(diào)整規(guī)制行為。參見黃世席：《論國際投資條約中企業(yè)社會(huì)責(zé)任條款的強(qiáng)化》，載《法學(xué)》2023年第3期。然而“軟法”規(guī)制約束力不足，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任停留在呼吁和倡議階段，效果不甚明顯。例如，《歐盟—加拿大全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》（以下簡稱CETA）第22.3（b）條規(guī)定：“鼓勵(lì)企業(yè)開發(fā)和使用自愿的企業(yè)社會(huì)責(zé)任最佳實(shí)踐……以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)之間的一致性?！逼渲小肮膭?lì)”“自愿”等措辭難以對投資者形成有效約束。因而，對于投資者義務(wù)條款的進(jìn)一步細(xì)化顯得尤為重要。投資者義務(wù)條款應(yīng)當(dāng)至少包含遵守的義務(wù)和違反義務(wù)需要承擔(dān)的責(zé)任兩方面。關(guān)于投資者應(yīng)遵守的義務(wù)，2015年《印度雙邊投資條約范本》第3章第11條（遵守法律）規(guī)定投資者及其投資應(yīng)當(dāng)遵守東道國一般性法律、履行稅收義務(wù)、報(bào)告運(yùn)營信息及反腐敗相關(guān)要求，第12條（企業(yè)社會(huì)責(zé)任）要求企業(yè)自愿將有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)納入實(shí)踐當(dāng)中。基于“遵守”與“自愿”，第11條系“硬”規(guī)定，第12條系“軟”規(guī)定，可謂“軟”“硬”兼采。還有一些投資條約將義務(wù)的履行作為投資者賠索的前提條件，如2017年《哥倫比亞雙邊投資條約范本》第4條的規(guī)定。至于違反了投資者義務(wù)造成的法律后果，投資者可能會(huì)喪失投資條約保護(hù)的利益，也可能會(huì)減輕東道國對投資者的賠償責(zé)任，或是被仲裁庭納入解釋影響因素。參見李濱：《國際投資條約的投資者義務(wù)條款研究》，載《國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2019年第3期。這就需要相關(guān)程序規(guī)則的配合。

（三）程序規(guī)則的加持

1.合作機(jī)制的多元化

國際投資仲裁實(shí)踐表明，投資仲裁已經(jīng)不是投資爭端最佳的解決方式，對東道國政府而言尤其如此。參見劉萬嘯：《投資者與國家間爭端的替代性解決方法研究》，載《法學(xué)雜志》2017年第10期。東道國為有效維護(hù)自身規(guī)制權(quán)并保持與投資者之間良好的互動(dòng)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)積極利用更加多元化的爭端解決機(jī)制。多元化的爭端解決機(jī)制是指一個(gè)社會(huì)中各種爭端解決方式、程序或制度所形成的爭端解決系統(tǒng)，旨在預(yù)防糾紛發(fā)生、促進(jìn)爭端雙方加強(qiáng)合作、互利共贏。參見范愉：《當(dāng)代世界多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展與啟示》，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2017年第3期。聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)（以下簡稱UNCITRAL）第三工作組將投資爭端預(yù)防與爭端調(diào)解作為投資爭端解決機(jī)制的重要改革方向之一，也說明投資爭端的解決不再依賴于投資仲裁這一單一方式，開始逐漸轉(zhuǎn)向合作型的多元化爭端解決機(jī)制。多元化的合作型投資爭端解決機(jī)制貫穿國際投資的始終，從爭端預(yù)防階段到爭端解決階段對保障東道國規(guī)制權(quán)的落地實(shí)施均具有舉足輕重的作用。

第一，引入爭端預(yù)防機(jī)制。爭端預(yù)防機(jī)制能夠?qū)幎硕髿⒃诿妊恐?，使得東道國規(guī)制權(quán)免受仲裁庭的挑戰(zhàn)，同時(shí)也考驗(yàn)著東道國境內(nèi)的良好規(guī)制實(shí)踐，促使東道國合法地行使規(guī)制權(quán)。相比于投資爭端解決機(jī)制的長流程、高成本，投資爭端預(yù)防機(jī)制的優(yōu)勢在于能夠促進(jìn)投資者與東道國雙贏。對于投資者來說，爭端預(yù)防機(jī)制當(dāng)中東道國對本國政策進(jìn)行反思的環(huán)節(jié)有助于投資者獲得更多更佳的投資機(jī)會(huì)；對于東道國來說，投資仲裁高昂的時(shí)間成本不容忽視，爭端預(yù)防機(jī)制能夠及時(shí)化解沖突，防止投資者與東道國之間的問題從不滿升級(jí)為爭端。參見劉萬嘯：《國際投資爭端的預(yù)防機(jī)制與中國選擇》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019年第6期。因而在投資條約中引入爭端預(yù)防機(jī)制能夠促進(jìn)東道國與投資者的合作共贏。投資爭端預(yù)防機(jī)制的核心在于設(shè)立一個(gè)投資條約下的專門委員會(huì)來預(yù)警和防范可能出現(xiàn)的爭端。例如，2019年《巴西合作與便利化協(xié)定》的投資爭端預(yù)防機(jī)制較為典型，其通過監(jiān)察員和聯(lián)合委員會(huì)進(jìn)行雙邊對話，加強(qiáng)東道國政府與投資者之間的交流。其中監(jiān)察員的作用是充當(dāng)東道國政府與投資者之間對話的促進(jìn)者：一方面匯總和評估從投資者處收到的投訴和建議并與政府進(jìn)行協(xié)商，另一方面向利益相關(guān)方通報(bào)行動(dòng)結(jié)果，最終目標(biāo)是改善東道國商業(yè)環(huán)境以吸引和維持投資。聯(lián)合委員會(huì)由雙方政府組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督條約的實(shí)施、促進(jìn)雙邊投資合作，以及以友好方式防范投資風(fēng)險(xiǎn)。

第二，充分利用替代性爭端解決機(jī)制。替代性爭端解決機(jī)制在人權(quán)保護(hù)、環(huán)境污染、社會(huì)治理等方面具有獨(dú)特的積極價(jià)值，逐漸從“替代性”轉(zhuǎn)變?yōu)闋幎私鉀Q的“主渠道”。參見范愉：《當(dāng)代世界多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展與啟示》，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2017年第3期。國際投資爭端的解決也有必要充分挖掘替代性爭端解決機(jī)制的優(yōu)勢與潛力，更好地發(fā)揮其在解決投資過程中保護(hù)東道國公共利益方面的價(jià)值。投資條約完善調(diào)解、磋商程序的細(xì)節(jié)規(guī)定有助于投資者與東道國更多地選擇替代性爭端解決機(jī)制，并最終達(dá)成互利共贏。（1）調(diào)解。調(diào)解機(jī)制具有程序靈活、節(jié)約成本、結(jié)果可控、有利于維護(hù)合作關(guān)系等優(yōu)勢。參見文淑：《論國際投資和解協(xié)議的執(zhí)行困局與中國應(yīng)對》，載《國際法研究》2023年第4期。調(diào)解在投資者和國家間爭端解決中的作用正在被人們不斷認(rèn)識(shí)。2023年，UNCITRAL秘書處第三工作組發(fā)布了《投資爭端調(diào)解準(zhǔn)則》，雖然該準(zhǔn)則對當(dāng)事人和調(diào)解員沒有法律約束力，但是對調(diào)解過程中可能遇到的問題進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，為各國利用調(diào)解解決投資爭端提供了有力的參考。該準(zhǔn)則包含爭端雙方同意的認(rèn)定、調(diào)解的時(shí)間選擇和持續(xù)時(shí)間、調(diào)解員的資格和認(rèn)定、所交換信息的保密披露義務(wù)、和解協(xié)議的效力等方面。值得注意的是，該準(zhǔn)則將調(diào)解時(shí)間的選擇擴(kuò)展至投資的整個(gè)生命周期，這樣做極大地?cái)U(kuò)展了調(diào)解機(jī)制的適用范圍。參見陶立峰、周舟：《國際投資爭端調(diào)解機(jī)制的困境與改進(jìn)——兼評UNCITRAL〈國際投資爭端調(diào)解準(zhǔn)則〉》，載《海峽法學(xué)》2024年第3期。在具體的投資條約實(shí)踐中也有類似規(guī)定，如根據(jù)CETA第8.20（1）條的規(guī)定，只要爭議雙方同意，調(diào)解可以貫穿于爭議解決的任何階段，哪怕在投資法庭審理階段也可以隨時(shí)轉(zhuǎn)入調(diào)解程序。（2）磋商。磋商在投資爭端解決中的角色正在被重新認(rèn)識(shí)。越來越多的投資條約將磋商作為提起仲裁的強(qiáng)制性前置程序并細(xì)化磋商規(guī)定包括磋商期限、磋商地點(diǎn)的選擇以及磋商請求中應(yīng)當(dāng)包含的信息。CETA早已將磋商機(jī)制程序化和條件化，規(guī)定磋商各個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)限、厘清“等候條款”的起算點(diǎn)、將請求磋商的時(shí)間點(diǎn)與內(nèi)容作為提交仲裁申請的條件等。除了上述投資者與東道國之間的磋商程序，《中歐全面投資協(xié)定》還規(guī)定了國家與國家之間的磋商，它是彌合分歧、解決沖突的又一種合作方式。磋商機(jī)制的程序化和參與主體的多元化有助于增加其使用頻率，更好地服務(wù)于投資爭端的解決。

第三，引入規(guī)制合作機(jī)制。規(guī)制合作機(jī)制是“國家之間為促進(jìn)規(guī)制的設(shè)計(jì)、監(jiān)督、執(zhí)行和事后管理等方面的合作而達(dá)成的任何正式或非正式的協(xié)議或組織安排，以促進(jìn)國家規(guī)制的收斂性和一致性”。OECD，Recommendation of the Council on International Regulatory Cooperation to Tackle Global Challenges（Jun.10，2022），https：//legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0475#mainText，2024年6月3日訪問。通過規(guī)制合作，可以加強(qiáng)國家間的溝通交流，降低因不必要的規(guī)制差異引起的溝通成本，盡量彌補(bǔ)歧視性的、不公平的規(guī)制差異對投資者造成的不利影響，也可以視作對東道國規(guī)制權(quán)的一種約束。規(guī)制合作基于規(guī)制差異而存在。各國為保護(hù)本國公共利益，依據(jù)各自政治傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)需要和歷史文化制定相應(yīng)規(guī)制措施是導(dǎo)致規(guī)制差異的根本原因。將規(guī)制合作機(jī)制納入東道國規(guī)制權(quán)的制度范疇，其目的有二：一是約束東道國規(guī)制權(quán)的行使，降低東道國規(guī)制權(quán)行使過程中產(chǎn)生政治風(fēng)險(xiǎn)的可能性，減少投資者對于強(qiáng)化東道國規(guī)制權(quán)的擔(dān)憂和抵觸；二是預(yù)先在國家層面上就投資規(guī)制達(dá)成共識(shí)，降低投資者在不同國家投資的規(guī)則成本，使投資者能夠更大程度地接受東道國的規(guī)制。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的規(guī)制合作制度可供投資條約參考。USMCA第28章（良好規(guī)制實(shí)踐）詳細(xì)闡述了規(guī)制合作的具體要求，包括但不限于中央規(guī)制合作機(jī)構(gòu)的定位與具體職能、規(guī)制影響評估與回溯審查機(jī)制、規(guī)制信息透明化及定期公開等要求。

2.國家與國家爭端解決機(jī)制功能的拓展

相較于投資者-東道國爭端解決機(jī)制，國家與國家爭端解決機(jī)制之下東道國具有更多的主動(dòng)權(quán)。國家與國家爭端爭決機(jī)制曾一度是投資者和東道國投資爭端解決的主流機(jī)制，不過那時(shí)該機(jī)制主要表現(xiàn)為外交保護(hù)，而外交保護(hù)并未被納入法律工具的范疇，是作為政治工具而存在的。隨著投資爭端去“政治化”和投資者-東道國爭端解決仲裁機(jī)制的興起，外交保護(hù)不再成為投資保護(hù)的主流，國家與國家爭端解決機(jī)制作為法律工具主要適用于投資條約締約方間因投資條約解釋和適用引發(fā)的爭議。但隨著涉公共利益投資爭端的日益增多，有國家開始重新認(rèn)識(shí)國家與國家爭端解決機(jī)制的價(jià)值，賦予其新的制度功能，利用國家間的磋商機(jī)制來解決涉公共利益的投資爭端。2012年《中國和加拿大雙邊投資協(xié)定》第18.1（4）條規(guī)定，磋商可以適用于“處理因投資引起的爭議”；2015年《中國和澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第9章（投資）第2節(jié)第11.4-11.8條的規(guī)定表明，投資者與東道國間涉公共利益投資爭端不再適用投資者-國家投資爭端解決機(jī)制下的磋商機(jī)制，而應(yīng)適用于國家間的磋商機(jī)制。2020年《中歐全面投資協(xié)定》參考世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制的專家組程序確立了另外一種類型的國家與國家爭端解決機(jī)制——國家與國家間的分歧處理機(jī)制。參見肖軍：《論CAI勞工條款的可執(zhí)行性》，載《法學(xué)》2022年第9期。這將進(jìn)一步拓展國家與國家爭端解決機(jī)制的功能，可能突破公共利益因素的影響，更有利于解決涉政治因素、與國家安全有關(guān)的（包括濫用國家安全的）投資爭端。國家與國家爭端解決機(jī)制功能的拓展表明，隨著可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)被納入投資條約，東道國的規(guī)制權(quán)日益受到重視，不再是投資者可以隨意挑戰(zhàn)的；投資條約的利益格局發(fā)生了變化，投資者、投資者母國、東道國三者構(gòu)成投資條約下的利益共同體。

3.東道國-投資者投資爭端解決仲裁機(jī)制的引入

東道國-投資者投資爭端解決仲裁機(jī)制是相對于投資者-東道國投資爭端解決仲裁機(jī)制而言的，它是指由東道國向投資者提出仲裁申請的仲裁解決機(jī)制。在基于傳統(tǒng)投資條約的國際投資仲裁中，國家作為申請者在實(shí)體上和程序上均存在障礙。隨著投資者義務(wù)和企業(yè)社會(huì)責(zé)任為投資條約所確認(rèn)，投資者的角色不再只是被保護(hù)的那一方，也要扮演責(zé)任承擔(dān)者的角色；東道國也不再只是提供保護(hù)的那一方，其外資規(guī)制權(quán)也應(yīng)獲得尊重和保護(hù)。由此，投資者與東道國實(shí)現(xiàn)了在投資條約上的實(shí)體權(quán)利義務(wù)的對等。作為實(shí)體權(quán)利義務(wù)對等的制度保障，獨(dú)立于反訴機(jī)制的東道國-投資者投資爭端解決仲裁機(jī)制引入投資條約有了必要性。產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代的投資者-東道國投資爭端解決仲裁機(jī)制既是時(shí)代產(chǎn)物也是政治產(chǎn)物。當(dāng)時(shí)的國際直接投資流向是由歐美發(fā)達(dá)國家向廣大新興發(fā)展中國家的單向流動(dòng)，歐美發(fā)達(dá)國家對外投資利益是那個(gè)時(shí)代由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的投資條約談判的首要政策目標(biāo)，加之當(dāng)時(shí)歐美發(fā)達(dá)國家的跨國公司是這些發(fā)達(dá)國家開展地緣政治的工具，投資條約的制度功能已經(jīng)被定位為促進(jìn)、鼓勵(lì)和保護(hù)發(fā)達(dá)國家投資者的海外投資，否則不符合這些發(fā)達(dá)國家的對外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益選擇。隨著價(jià)值鏈全球化和科技的發(fā)展，國際直接投資出現(xiàn)了三種趨勢：一是產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，一些落后產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)可能轉(zhuǎn)移至發(fā)展相對較弱的國家，將對這些國家的可持續(xù)發(fā)展形成制約，甚至是災(zāi)難性的后果。印度博帕爾毒氣泄漏事件就是這樣一個(gè)典型。二是新興技術(shù)投資對東道國公共政策目標(biāo)的侵蝕，如人工智能技術(shù)對東道國勞工福利的侵蝕。技術(shù)的發(fā)展在推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也會(huì)帶來一些有礙可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)問題。三是投資流動(dòng)實(shí)現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家間的雙向流動(dòng)，發(fā)達(dá)國家壟斷國際直接投資的局面不再，新興經(jīng)濟(jì)體成為開展國際直接投資的重要力量。持續(xù)多年的可持續(xù)發(fā)展型投資條約改革早已宣示，投資條約的制度功能需要變化和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)投資保護(hù)與東道國外資規(guī)制的平衡、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)才是符合締約各方共同利益的選擇。東道國-投資者投資爭端解決仲裁機(jī)制的引入，將使東道國擁有與投資者平等的訴權(quán)。在投資者義務(wù)條款、企業(yè)社會(huì)責(zé)任條款和東道國規(guī)制權(quán)確權(quán)條款已經(jīng)為投資條約認(rèn)可的情形下，東道國-投資者投資爭端解決仲裁機(jī)制的引入也具有可行性。

四、結(jié)語

在傳統(tǒng)投資條約下，東道國規(guī)制權(quán)因陷入實(shí)體規(guī)則的抗辯困境和程序規(guī)則的救濟(jì)困境而無法有效地行使，繼而形成投資者利益與東道國公共利益的失衡。隨著投資條約改革的推進(jìn)，東道國規(guī)制權(quán)在投資條約中的地位發(fā)生了巨大的變化，投資條約中東道國與投資者權(quán)利義務(wù)的格局也發(fā)生了重大的變化，相關(guān)實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則也出現(xiàn)了相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化。期待隨著這些變化，東道國規(guī)制權(quán)的行使能走出實(shí)踐困境，在獲得權(quán)利化保障的同時(shí)，也能顧及投資者的合理期待。

（責(zé)任編輯：趙"勇）