摘要：“不準許撤回起訴”機制不是一個獨立的程序，也不是公訴實質(zhì)性審查，而表現(xiàn)為庭前會議結(jié)果效力的擴張。從規(guī)則上看，“明顯事實不清、證據(jù)不足”的標準限制了機制的啟動，程序運行以庭前會議中的證據(jù)整理為主，以書面審查為輔，該機制在一定程度上能促使法院作出無罪判決。由于審查結(jié)果缺乏剛性，且規(guī)定有例外情況而效果不佳。從功能上看，該機制的核心功能是矯正撤回起訴制度的異化，附帶功能在于節(jié)約司法資源和限制公訴權(quán)行使。該機制面臨著與庭前會議程序的適配性不足以及無法有效控制撤回起訴權(quán)的問題。從漸進式改革的角度出發(fā)，短期內(nèi)應(yīng)以合理化改造“不準許撤回起訴”機制為重點，未來還需基于公平正義的刑事訴訟核心理念來重塑撤回起訴制度。

關(guān)鍵詞：不準許撤回起訴"公訴審查"庭前會議

中圖分類號：D925.1"文獻標識碼：A"文章編號：1674-8557（2024）05-0108-13

一、問題的提出

2021年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《刑訴法解釋》）第232條正式吸納了2017年《人民法院辦理刑事案件庭前會議規(guī)程》第22條的內(nèi)容，該條規(guī)定：“人民法院在庭前會議中聽取控辯雙方對案件事實、證據(jù)材料的意見后，對明顯事實不清、證據(jù)不足的案件，可以建議人民檢察院補充材料或者撤回起訴。建議撤回起訴的案件，人民檢察院不同意的，開庭審理后，沒有新的事實和理由，一般不準許撤回起訴?！惫P者將該條款所確立的機制稱為“不準許撤回起訴”機制。有學者認為，這一機制在未來將對我國刑事訴訟中的控審關(guān)系起到關(guān)鍵作用，且可能成為逐步推進我國庭前公訴實質(zhì)審查程序形成與完善的重要契機。參見孫遠：《論庭前會議環(huán)節(jié)對控方證據(jù)的實質(zhì)審查——以新〈刑訴法解釋〉第232條為中心》，載《上海政法學院學報（法治論叢）》2022年第1期。目前，許多國家都設(shè)置了專門程序?qū)V機關(guān)的起訴意見進行實質(zhì)性審查，以決定是否將其提交法院進行開庭審理，如法國的預(yù)審制度、德國的中間程序、英國的交付裁判制度、美國的治安法官預(yù)審制及大陪審團審查起訴制、意大利的初步開庭制度等。參見姚莉、卞建林：《公訴審查制度研究》，載《政法論壇》1998年第3期。《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第186條規(guī)定：“人民法院對提起公訴的案件進行審查后，對于起訴書中有明確的指控犯罪事實的，應(yīng)當決定開庭審判。”所以法院開庭審理的條件是起訴書中須記載“明確的指控犯罪事實”，即只要控方指控的犯罪事實明確，審判具有具體對象，則庭審可以展開。學界普遍認為，我國當前的公訴審查屬于形式性審查，而不允許法院在庭前對檢察機關(guān)提起公訴案件的事實與證據(jù)等實體內(nèi)容進行判斷。

那么，《刑訴法解釋》第232條所確立的“不準許撤回起訴”機制與公訴實質(zhì)性審查有什么內(nèi)在聯(lián)系呢？設(shè)置這一機制的目的及其能夠發(fā)揮的功能是什么？這一機制能夠在現(xiàn)行的刑事訴訟體制下順利有效地運行嗎？這些問題都需要通過對第232條進行細致充分的規(guī)范解釋，廓清“不準許撤回起訴”機制的核心目的、功能定位，并結(jié)合實踐情況具體分析該機制存在的問題和挑戰(zhàn)，才能得出相應(yīng)的結(jié)論。在此基礎(chǔ)上，本文還將討論“不準許撤回起訴”機制在我國刑事訴訟體制下的應(yīng)然圖景，同時反思并探索該機制展現(xiàn)出的問題該如何通過未來的改革予以解決。

二、“不準許撤回起訴”機制的內(nèi)涵：基于《刑訴法解釋》第232條的解讀

（一）標準：“明顯事實不清、證據(jù)不足”

實際上，“不準許撤回起訴”機制的審查內(nèi)容就是“公訴的提起是否適當”這一要件。具體而言，在庭前會議中，法官將從控辯雙方提供的證據(jù)材料出發(fā)，聽取控辯雙方對案件事實、證據(jù)材料的意見后，針對案件事實、證據(jù)的總體情況進行衡量，以判斷起訴書所指控的事實是否具有實質(zhì)證據(jù)支持，并能達到法律所規(guī)定的證明標準?！缎淘V法解釋》第232條將該標準表述為“明顯事實不清、證據(jù)不足”。

何謂“明顯事實不清、證據(jù)不足”，《刑事訴訟法》及其司法解釋都并無明確的規(guī)定。所謂事實不清，主要是指與定罪量刑有關(guān)的事實和情節(jié)不清。由于《刑事訴訟法》并未就“事實”的具體內(nèi)容作出明確規(guī)定，司法實踐中對公訴實質(zhì)性審查的“事實”存在不同認識：既可以指證明被告人有罪或罪重的事實，也可以指證明被告人罪輕或無罪的事實，還可以指同時包含上述兩類事實的據(jù)以定罪量刑的要件事實。參見陳衛(wèi)東、李奮飛：《刑事二審“發(fā)回重審”制度之重構(gòu)》，載《法學研究》2004年第1期。其中應(yīng)以據(jù)以定罪量刑的要件事實為準。要件事實是否已查清的判斷依據(jù)歸根結(jié)底在于，用以證明相關(guān)要件事實的證據(jù)是否達到了法定的證明標準，故而關(guān)鍵在于明確“證據(jù)不足”的內(nèi)涵。

根據(jù)《刑事訴訟法》第175、200、235、254條的相關(guān)規(guī)定，“證據(jù)不足”是檢察機關(guān)作出不起訴決定，法院作出無罪判決，二審法院依法進行改判或撤銷原判、發(fā)回重審，以及抗訴案件開啟再審的標準，且《刑事訴訟法》并沒有明確規(guī)定“證據(jù)不足”的具體內(nèi)涵。根據(jù)《刑事訴訟法》第162、176、200條的相關(guān)規(guī)定，“證據(jù)確實、充分”是偵查機關(guān)移送審查起訴、檢察機關(guān)起訴以及法院作出有罪判決的標準?！缎淌略V訟法》第55條第2款明確規(guī)定了認定條件，即“（1）定罪量刑的事實都有證據(jù)證明；（2）據(jù)以定案的證據(jù)均經(jīng)法定程序查證屬實；（3）綜合全案證據(jù)，對所認定事實已排除合理懷疑”?？梢?，“證據(jù)確實、充分”既包括對證據(jù)量的要求，也包括對證據(jù)質(zhì)的要求，其中，第2點是證據(jù)確實的要求，第1、3點共同構(gòu)成證據(jù)充分的要求。因此，只要無法達到“證據(jù)確實、充分”標準的即可被認定為“證據(jù)不足”。

《刑訴法解釋》第232條所規(guī)定的“明顯事實不清、證據(jù)不足”又是對“事實不清、證據(jù)不足”標準的細化。根據(jù)《刑事訴訟法》第176條的規(guī)定，我國人民檢察院提起公訴的證據(jù)條件即為“犯罪事實已經(jīng)查清，證據(jù)確實、充分”。實質(zhì)上，“不準許撤回起訴”機制所針對的對象是遠未達到人民檢察院提起公訴標準的部分案件。這些案件往往帶有檢察機關(guān)強行起訴的色彩，其中案件的關(guān)鍵事實、證據(jù)都存在明顯漏洞。這使具有一般水平的法官都能夠在對卷證材料進行書面審查，以及庭前會議的證據(jù)整理、爭點整理后，較為直覺性地意識到相關(guān)漏洞。這類案件即使進入審判環(huán)節(jié)，也大概率無法達到排除合理懷疑的證明標準而將作出無罪判決。該標準實際上具有高度的經(jīng)驗性和直覺性，是對“事實不清、證據(jù)不足”語義的限縮，從而限制了“不準許撤回起訴”機制的開啟。

（二）方式：以庭前會議中的證據(jù)整理程序為主，以書面審查為輔

“不準許撤回起訴”機制并不是一個獨立的專門程序，而是附隨于庭前會議程序而展開的，因此其審查方式必然融合于庭前會議的證據(jù)開示、證據(jù)整理、爭點整理等環(huán)節(jié)之中。我國《刑事訴訟法》自2012年后恢復(fù)了全案卷證移送制度，故法官在庭前會議也能對相關(guān)案卷、證據(jù)進行書面審理。基于此，我國的“不準許撤回起訴”機制選擇了以庭前會議中的證據(jù)整理程序為主，以書面審查為輔的審查方式。這種審查方式融合了言詞審理與書面審理的因素，具有兩方面的優(yōu)勢：一方面，通過庭前會議中的證據(jù)整理程序，控辯雙方可以就爭議事實和證據(jù)進行互相質(zhì)疑和答辯，法官可以就有無追訴必要的問題聽取被告人或辯護人意見，從而最大程度地保證了法官在作出是否開啟“不準許撤回起訴”機制時所形成的內(nèi)心確信的正確性與合理性，提高了認定明顯事實不清、證據(jù)不足案件的準確性；另一方面，法官可以通過書面閱卷的方式，快速且自主地對案件的事實、證據(jù)情況形成判斷，保證了審查的效率且節(jié)省了司法資源。

（三）手段：建議人民檢察院撤回起訴

《刑訴法解釋》第232條將“不準許撤回起訴”機制的手段表述為“建議人民檢察院補充材料或者撤回起訴”，這其中包含兩種建議內(nèi)容，即補充材料后繼續(xù)起訴或撤回起訴。由于本文涉及的是“不準許撤回起訴”機制，故而僅討論建議人民檢察院撤回起訴的情況。

總體而言，“不準許撤回起訴”機制的手段是高度柔性和非正式性的。這是因為“不準許撤回起訴”機制并不直接且必然地形成強制性效力，甚至不以正式的程序性裁決形式表現(xiàn)出來，也欠缺相關(guān)的正式文書。實踐中，這種“建議”往往是以法官口頭通知的方式進行的，是否接受法官的建議則由承辦檢察官自行決定?！安粶试S撤回起訴”機制實際是法院對日益增強的公訴權(quán)的一種限制手段，但這種制約因缺乏剛性而難以得到檢察機關(guān)的重視。即使檢察機關(guān)接受建議撤回起訴，但準予撤訴裁定并無既判力，檢察機關(guān)還是可以根據(jù)新的事實和證據(jù)重新起訴，節(jié)省資源的利益并不明顯，對被告人亦未必有利。從規(guī)范上看，法院可以依據(jù)《刑事訴訟法》第260條的規(guī)定，對明顯事實不清、證據(jù)不足的案件進行開庭審理并作出無罪判決。有觀點認為通過無罪判決的方式來解決將導(dǎo)致案件周期較長，從而不利于對“明顯事實不清、證據(jù)不足”案件中被告人特別是被羈押被告人的權(quán)利保障。實際上，案件一旦訴至法院，強制措施的權(quán)力便由法院行使，對于那些“明顯事實不清、證據(jù)不足”的案件，法院可以決定變更或解除強制措施，而不必訴諸建議檢察機關(guān)撤回起訴的方式去保障被告人的權(quán)利。但這些更優(yōu)的解決方案并未為法院所選擇，而是以柔性的方式來爭取現(xiàn)狀的改善，這說明我國刑事訴訟體制中法院在某種程度上對檢察機關(guān)的制約能力和意愿均不足，且對作出無罪判決有較多的顧慮。究其原因，這與我國“分工負責、互相配合、互相制約”的刑事訴訟原則在當前表現(xiàn)出的“配合為主、制約為輔”的關(guān)系模式有關(guān)，特別是表現(xiàn)為前端程序?qū)τ诤蠖顺绦虻闹萍s性強，而后端程序?qū)η岸酥萍s性不足。參見左衛(wèi)民：《健全分工負責、互相配合、互相制約原則的思考》，載《法制與社會發(fā)展》2016年第2期。

（四）效力：開庭審理后沒有新的事實和理由，一般不準許撤回起訴

“不準許撤回起訴”機制的效力在于經(jīng)法院建議而未撤回起訴的，在開庭審理后若沒有新的事實和理由一般不準許撤回起訴，即其效力僅僅制約了檢察機關(guān)的撤回起訴權(quán)。由此可見，“不準許撤回起訴”機制并不屬于一種案件過濾機制，其沒有賦予法院將不符合標準的公訴案件過濾到刑事訴訟之外的職權(quán)，因而也難以有效降低錯誤追訴、提升刑事司法整體效率。參見王祿生：《美國刑事訴訟案件過濾機制及其啟示——以地方重罪案件為實證樣本》，載《現(xiàn)代法學》2015年第4期。

在“不準許撤回起訴”機制出現(xiàn)之前，由于我國《刑事訴訟法》并未賦予法院裁定駁回公訴的權(quán)力，法院對于檢察機關(guān)的錯誤起訴只能通過作出無罪判決的方式予以糾正。事實上，有實證研究發(fā)現(xiàn)1983-2014年我國的無罪判決比例整體偏低，基本介于0.2%-1%之間且呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。參見謝進杰等：《無罪的程序治理：無罪命題在中國的艱難展開》，廣西師范大學出版社2016年版，第91頁?？梢哉f，無罪判決在我國刑事司法的制度空間與政策環(huán)境中處于相當窘迫的境地。實踐中，法院作出無罪判決時，還要考慮如何顧全檢察機關(guān)的公訴權(quán)和考核任務(wù)。例如，最高人民檢察院曾多次出臺關(guān)于檢察機關(guān)業(yè)務(wù)考評的規(guī)定，其中多處涉及無罪判決率的問題，且部分地方檢察機關(guān)對法院作出的無罪判決實行扣分機制。參見萬毅：《實踐中的刑事訴訟——隱形刑事訴訟法研究》，中國檢察出版社2010年版，第134頁。近年來盡管公訴案件無罪判決數(shù)量穩(wěn)步遞增，檢察機關(guān)對無罪判決包容性也有所增強，參見葉燕杰：《公訴案件無罪判決：趨勢與闡釋——基于1440份無罪判決的分析》，載《人大法律評論》2020年第2期。但仍深受舊有司法慣性的影響，故法院采取這種提前建議的方式，以檢察機關(guān)是否接受建議為條件，若檢察機關(guān)違反這一條件則法院可以排除干擾地依法作出無罪判決。這一迂回的方式還是給檢察機關(guān)留下了充分的回旋余地，即“新的事實與理由”。這一例外條件具有高度的隨意性和可操作性。實踐中，檢察機關(guān)可以輕松增加所謂“新的事實和理由”以規(guī)避“不準許撤回起訴”機制的適用。

（五）定位：庭前會議程序結(jié)果效力的擴張

公訴實質(zhì)性審查制度是指檢察機關(guān)決定提起公訴后，啟動審判前，由專門設(shè)立的機構(gòu)依照事實與法律，對檢察機關(guān)起訴的實體要件進行審查以防止無足夠嫌疑之起訴的法律制度，參見蔡墩銘：《刑事訴訟法概論（增訂七版）》，三民書局（臺北）2005年版，第189-190頁。其大致可分為“審判過濾型”和“公訴審查型”兩種基本模式。參見孫長永：《提起公訴的證據(jù)標準及其司法審查比較研究》，載《中國法學》2001年第4期?？傮w看，公訴實質(zhì)性審查制度都至少要求包含時間要件、內(nèi)容要件與效力要件：時間要件是指公訴審查發(fā)生在提起公訴后，啟動審判前這一訴訟階段；內(nèi)容要件是指審查內(nèi)容為案件事實、證據(jù)等實體內(nèi)容，而非形式性的訴訟條件；效力要件是指經(jīng)實質(zhì)性審查認為不應(yīng)當提起公訴的案件，應(yīng)被當然地排除于刑事審判程序之外。

我國的“不準許撤回起訴”機制雖然滿足了公訴實質(zhì)性審查的內(nèi)容要件，但缺失了時間要件和效力要件，因此不能據(jù)此認為我國刑事訴訟中已經(jīng)構(gòu)建起公訴實質(zhì)性審查制度。實際上，“不準許撤回起訴”機制并不是一個獨立的程序，而是合并、融貫于庭前會議制度之中的，屬于庭前會議程序結(jié)果效力的擴張。也就是說，我國部分需要進行庭前會議程序的刑事案件，在檢察官提起公訴后要經(jīng)歷三個階段：第一階段為公訴形式性審查階段。這對于檢察機關(guān)的公訴權(quán)基本上沒有約束作用，僅是對審判對象明確與否的確認。第二階段為庭前會議階段，其中包含“不準許撤回起訴”機制的審查。該審查過程被涵蓋在了庭前會議的證據(jù)整理、爭點整理環(huán)節(jié)之中，審查結(jié)果將作為庭前會議的結(jié)果之一并產(chǎn)生效力。第三階段為庭審階段，在此階段將兌現(xiàn)庭前會議的結(jié)果效力，形成對檢察機關(guān)撤回起訴權(quán)的制約。

三、“不準許撤回起訴”機制的核心功能與附帶功能

（一）核心功能：矯正撤回起訴制度的異化

雖然《刑事訴訟法》對檢察機關(guān)的撤回起訴權(quán)并無相關(guān)規(guī)定，但現(xiàn)行《刑訴法解釋》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《高檢規(guī)則》）都有明確規(guī)定。其中，《高檢規(guī)則》第424條具體規(guī)定了撤回起訴的法定情形及程序規(guī)則。這一規(guī)則存在明顯的問題：其一，將撤回起訴的時間規(guī)定為“宣告判決前”，這一程序啟動的時間條件過于靠后，使得檢察機關(guān)的撤回起訴隨意性大，極易造成司法資源的浪費。其二，列出了7種可以撤回起訴的法定情形，包括“不存在犯罪事實的”“證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化，不符合起訴條件的”等?？梢姡梢猿坊仄鹪V的法定情形多樣、表述不夠具體且存在兜底條款，使得撤回起訴申請易于被核準通過。其三，撤回起訴不具有終結(jié)訴訟進程的效力，而是使程序退回到審查起訴階段，且檢察機關(guān)可以再作出不起訴決定。有學者認為這種做法違背了撤回起訴制度的法理，可參見張建偉：《論公訴之撤回及其效力》，載《國家檢察官學院學報》2012年第4期。其四，撤回起訴后再行起訴的條件較為寬松，只需要有“新的事實或者新的證據(jù)”即可再行起訴。特別是，“新的證據(jù)”是指“撤回起訴后收集、調(diào)取的足以證明原指控犯罪事實的證據(jù)”，這就導(dǎo)致實踐中檢察機關(guān)在面對疑難復(fù)雜案件時，可能會多次撤回起訴，不斷補充收集證據(jù)并在完善控方證據(jù)體系之后再次追訴。

由于規(guī)則設(shè)置的不當，撤回起訴制度在實踐中發(fā)生了異化，主要表現(xiàn)為公訴權(quán)不當擴張、規(guī)避無罪判決、被告人訴訟地位客體化。參見馬若飛：《論我國撤回起訴制度的異化與矯正》，載《河南財經(jīng)政法大學學報》2022年第5期。除撤回起訴規(guī)則本身不當之外，其異化的原因還在于缺乏有效的制約：一方面，檢察機關(guān)的訴訟權(quán)力強大，控辯力量失衡。被告人及其辯護人并沒有法定的有效手段和程序來限制檢察機關(guān)的撤回起訴權(quán)，甚至辯方在庭審中的舉證質(zhì)證、法律說理等辯護活動和辯護策略都可能成為控方自我完善以達到追訴目的的信息源。另一方面，審判機關(guān)的制約機制缺失，導(dǎo)致公訴權(quán)濫用?！缎淘V法解釋》第296條明確規(guī)定“人民法院應(yīng)當審查撤回起訴的理由，作出是否準許的裁定”，顯然此處的“審查”應(yīng)當被解釋為一種實質(zhì)性的審查，即針對檢察機關(guān)的撤回起訴申請的合法性、合理性等方面進行綜合判斷后作出裁定。多樣且抽象的法定可以撤回起訴的情形，在一定程度上架空了法院對撤回起訴申請進行實質(zhì)性審查的核準權(quán)。實踐中，審判機關(guān)更是往往僅作形式審查，對于檢察機關(guān)的撤回起訴申請一概準許，進而使得撤回起訴制度成為由檢察機關(guān)自我把控以實現(xiàn)必罰目標的重要手段。參見雷曉萍：《檢察機關(guān)撤回起訴若干問題探析》，載《齊魯學刊》2020年第5期。這將帶來以下負面影響：首先，濫用撤回起訴帶來的程序倒流將大幅降低案件辦理的效率，造成極大的司法資源浪費，同時可能激起控審主體之間的矛盾；其次，濫用撤回起訴與檢察機關(guān)將被告人視為追訴客體而非權(quán)利主體的司法心理有關(guān)，這將導(dǎo)致被告人權(quán)利保障不到位?？偠灾覈鴺?gòu)建“不準許撤回起訴”機制的核心功能在于矯正我國檢察機關(guān)撤回起訴制度的異化。

（二）附帶功能：節(jié)約司法資源，限制公訴權(quán)行使

“不準許撤回起訴”機制能夠嚴格控制案件撤回起訴的出口，避免檢察機關(guān)強行起訴的案件延宕至開庭審理之后，再以各種理由要求撤回起訴所造成的司法資源浪費和效率低下。如果檢察機關(guān)在庭前會議中接受了法院提出的撤回起訴的建議，則“不準許撤回起訴”機制也能推動實質(zhì)性審理的庭前化，從而在一定程度上實現(xiàn)案件過濾與分流的功能。具體而言，通過對審判程序入口加以把控能夠限制部分形式要件完備但明顯事實不清、證據(jù)不足的案件進入審判程序，將不應(yīng)追訴的案件及時過濾在刑事訴訟外，從而降低案件負擔，提升司法效率，節(jié)約司法資源，緩解我國“案多人少”的司法困境。參見羅國良、劉靜坤：《強化庭前公訴審查職能確保審判公正》，載《法律適用》2013年第6期。

“不準許撤回起訴”機制也能夠督促檢察機關(guān)嚴格起訴標準，限制公訴權(quán)濫用。從規(guī)范表述上看，我國提起公訴的證明標準是較高的，有學者認為該標準可以被稱為“較大的定罪可能性”。參見王超、姚曉東：《我國刑事起訴標準的模式選擇》，載《時代法學》2009年第5期。從體系解釋和司法實踐的角度考察，我國提起公訴的證明標準并不高，且缺少實質(zhì)性的審查和制約。雖然我國的公訴證明標準與有罪判決的標準在規(guī)范表述上基本一致，由于訴訟證明本質(zhì)上是對案件客觀事實的主觀認識不斷深化的過程，案件事實的證明也應(yīng)遵循認識由淺入深、有漸進層次的一般規(guī)律。參見楊宇冠、郭凱偉：《論提起公訴的證明標準》，載《證據(jù)科學》2019年第1期。故作為公訴提起是否適當?shù)淖C明標準必然低于庭審及作出判決所要求的證明標準。因此，《刑事訴訟法》所規(guī)定的起訴條件要求，在未經(jīng)辯方的實質(zhì)性辯護以及法院的職權(quán)調(diào)查之前，檢察官的證據(jù)體系在遠寬松于法庭審判程序的審查標準下能夠支撐起一個可以自圓其說的“故事”即可。參見孫遠：《論庭前會議環(huán)節(jié)對控方證據(jù)的實質(zhì)審查——以新〈刑訴法解釋〉第232條為中心》，載《上海政法學院學報（法治論叢）》2022年第1期。另外，提起公訴的證明標準達成與否主要依靠檢察機關(guān)自身對案件的處理和把握，即起訴與否主要是一個檢察機關(guān)自我監(jiān)督、自我把控的問題，是否能達到起訴條件由檢察機關(guān)行使最終決定權(quán)。檢察機關(guān)起訴的案件無需接受法院以法定起訴條件為標準的實質(zhì)審查，便當然地獲得受審資格，因而實際的證明標準在相當程度上會低于規(guī)定的標準。參見李辭：《公訴裁量的理論內(nèi)涵與制度形態(tài)》，載《海峽法學》2023年第2期。

“不準許撤回起訴”機制開始對檢察機關(guān)提起公訴的證明質(zhì)量進行實質(zhì)性的審查，雖然其強制性效力不足，但也在一定程度上對公訴權(quán)起到制約作用。這就帶來了兩方面的附帶功能：一方面，“不準許撤回起訴”機制能夠在庭前針對公訴機關(guān)是否充分履行其提供證據(jù)的責任進行審查，限制未能達到提起公訴證明標準的案件進入庭審程序。加強對檢察機關(guān)起訴權(quán)的監(jiān)督制約，從而倒逼檢察機關(guān)在庭前將事實認定與證據(jù)體系精細化和完善化，督促其加強對案件的前端處理和對證明職責的切實履行，提升刑事案件的總體質(zhì)量。另一方面，“不準許撤回起訴”機制在一定程度上能夠限制公訴權(quán)的濫用，降低被告人受到檢察機關(guān)不當追訴的可能性，從而保障被告人的基本人權(quán)與合法權(quán)益。

四、“不準許撤回起訴”機制需要回應(yīng)的關(guān)鍵問題

（一）與庭前會議程序的適配性問題

當前，“不準許撤回起訴”機制是附屬于庭前會議制度的，只有進行庭前會議程序的刑事案件才可能啟動“不準許撤回起訴”機制。這使得該機制具有兩方面的有限性：其一，可適用的案件數(shù)量有限?！安粶试S撤回起訴”機制并非一個針對所有刑事案件的普遍性機制，而只適用于啟動庭前會議程序的案件。相關(guān)實證研究發(fā)現(xiàn)，2014-2018年間全國一審刑事案件中庭前會議的總體適用率僅約為0.07%。參見賈志強：《刑事庭前會議制度實施狀況研究》，載《中國刑事法雜志》2020年第6期?？梢?，庭前會議程序使用率很低，所以附隨于這一程序的“不準許撤回起訴”機制對于刑事訴訟全局的影響也是極低的。其二，可適用的案件類型有限。根據(jù)《刑訴法解釋》第226條對于庭前會議開啟條件的規(guī)定，庭前會議主要針對證據(jù)材料較多、案情重大復(fù)雜、爭議性較大、社會影響重大的復(fù)雜疑難重大案件而使用，而排除了絕大多數(shù)的簡單案件。有研究發(fā)現(xiàn)，檢察機關(guān)對于疑難復(fù)雜重大的案件更有可能采取撤回起訴的手段，在實踐中，檢察機關(guān)主要以證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化為由撤回起訴，而且這些案件往往是較為疑難復(fù)雜重大的案件。參見萬云松：《論撤回起訴的實踐難題與理論破解》，載《中國刑事法雜志》2014年第5期；張小玲：《論我國撤回公訴的功能定位》，載《中國刑事法雜志》2015年第1期。這說明“不準許撤回起訴”機制附屬于庭前會議制度具有一定的合理性。也有研究指出，對于越復(fù)雜疑難的案件，檢察機關(guān)的起訴質(zhì)量往往越高。參見任禹行：《公訴權(quán)運行的外部監(jiān)督：論公訴審查程序》，載《求是學刊》2022年第1期。因此，適用庭前會議程序的案件在起訴時基本上達不到“明顯事實不清、證據(jù)不足”的標準。由此可知，《刑訴法解釋》第232條對于“不準許撤回起訴”機制的啟動設(shè)置了過高的標準，過于嚴格地限制了法官裁量權(quán)。

“不準許撤回起訴”機制的實質(zhì)性審查方式與庭前會議解決程序性問題的定位也存在著內(nèi)在沖突。庭前會議自《刑事訴訟法》修改得以確立之后，便一直被定位為一個對程序問題予以審查和處理的環(huán)節(jié)，諸如證據(jù)充分與否、如何定罪量刑等實體性問題則不在庭前會議的審查范圍之內(nèi)。參見魏曉娜：《庭前會議制度之功能“缺省”與“溢出”——以審判為中心的考察》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2016年第1期。對于庭前會議的定位與功能研究已經(jīng)十分充分，但是仍存在一些爭議。筆者通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究盡管對于庭前會議制度的基本定位為解決程序性爭議，基本功能在于歸納控辯爭議焦點、確定法庭調(diào)查范圍等內(nèi)容達成了一致看法，參見閔春雷、賈志強：《刑事庭前會議制度探析》，載《中國刑事法雜志》2013年第3期；左衛(wèi)民：《未完成的變革：刑事庭前會議實證研究》，載《中外法學》2015年第2期。對于庭前會議功能應(yīng)當持開放性還是封閉性態(tài)度，對庭前會議制度能否加入實質(zhì)審查因素以及其他拓展功能的認識則存在較大的差異。有的學者認為刑事庭前會議已存在許多拓展功能，并將其視作增進庭審實質(zhì)化的契機；參見吳小軍：《庭前會議的功能定位與實踐反思——以B市40個刑事案件為樣本》，載《法學雜志》2020年第4期。有的學者則認為這些功能不應(yīng)當由庭前會議制度來承擔，而應(yīng)當完善與這些功能相配套的制度以解決。參見汪海燕：《庭前會議制度若干問題研究：以“審判中心”為視角》，載《中國政法大學學報》2016年第5期；安琪：《刑事庭前會議的再定位——基于A市“庭審實質(zhì)化”試點的實證研究》，載《四川師范大學學報（社會科學版）》2018年第3期?！安粶试S撤回起訴”機制顯然已經(jīng)超出了主流觀點對庭前會議功能范圍的界定，或被認為是一種功能“溢出”的現(xiàn)象。庭前會議本質(zhì)上是為正式庭審服務(wù)的，該程序的開啟在事實上就默認了案件應(yīng)當進入庭審階段進行實質(zhì)審理，而在庭前會議后建議檢察機關(guān)撤回起訴以避免案件進入正式庭審，則嚴重違背了庭前會議的目的，也不可避免地浪費了在庭前會議中投入的司法資源。

上述兩方面的論述都揭示了“不準許撤回起訴”機制與庭前會議程序之間存在著制度設(shè)置上的錯位和內(nèi)在沖突。未來的改革者應(yīng)當重新考慮庭前會議是否是“不準許撤回起訴”機制所能夠充分發(fā)揮其核心目的與附帶功能的基礎(chǔ)性程序，此二者的結(jié)合是否合理且適配，以及是否應(yīng)當將“不準許撤回起訴”機制的適用范圍擴大為所有可能適用普通程序的案件。更進一步，受近年來行政犯大幅度入刑等因素的影響，有研究指出，危險駕駛罪、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動罪和騙取貸款罪等3個新設(shè)的行政犯罪名，目前幾乎占到全部刑事案件的1/3。參見蘭榮杰：《刑事案件全流程繁簡分流機制研究》，載《中國政法大學學報》2023年第5期。我國刑事案件結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，大量無需經(jīng)歷庭前會議程序的簡單案件，特別是輕罪案件的公訴門檻會相對降低，使得此類案件在起訴時更有可能達到“明顯事實不清、證據(jù)不足”的標準。有必要考慮是否需要針對此類案件設(shè)置公訴實質(zhì)性審查程序，將達不到起訴標準的案件排除于庭審程序之外，以進一步確立科學的繁簡分流程序和案件過濾制度，合理分配有限的刑事司法資源。

（二）無法有效控制撤回起訴權(quán)的問題

在設(shè)置“不準許撤回起訴”機制前，檢察機關(guān)的撤回起訴權(quán)基本上不受限制，但該機制的制約效力也相當有限，機制的核心目的難以真正實現(xiàn)。“不準許撤回起訴”機制并不改變現(xiàn)有撤回起訴制度的規(guī)則，不合理的規(guī)則因素仍然保留，難以矯正撤回起訴制度的異化所導(dǎo)致的公訴權(quán)濫用；“不準許撤回起訴”機制本身效力也不足，難以切實控制撤回起訴權(quán)，并督促檢察機關(guān)在庭前充分取證以達到切實履行法定起訴標準之要求。

綜上所述，“不準許撤回起訴”機制的規(guī)則設(shè)計和實踐狀況都折射出我國刑事司法理念存在著的兩大問題：其一，存在“重犯罪控制，輕正當程序”的權(quán)力（利）分配理念。具體表現(xiàn)為：為了實現(xiàn)有罪必罰、控制犯罪的目的，法律賦予檢察機關(guān)在刑事司法過程中多樣且靈活的查明真相的手段和權(quán)力，而相對忽視被告人及其辯護人在刑事訴訟過程中的參與程度和各項權(quán)利的保障。其二，存在“重配合，輕制約”的權(quán)力運行理念。在我國刑事訴訟程序階段劃分且后端程序嚴重依賴前端程序的現(xiàn)實中，審判機關(guān)為了提高銜接效率以及時完成審判任務(wù)，也為了維系兩機關(guān)之間的良好合作關(guān)系，即使遭遇不當起訴的情形，往往會考慮對方的考核指標等情況而作出柔性的處理。參見左衛(wèi)民：《刑事訴訟現(xiàn)代化：歷史與未來》，載《華東政法大學學報》2023年第6期。在一定程度上二者屬于“伙伴”關(guān)系，從而將我國的刑事訴訟程序塑造成為一條生產(chǎn)判決的“流水線”，而未能在不同訴訟職能相互分離與制約的過程中形成一種立體結(jié)構(gòu)，使得刑事訴訟中缺少完全中立的第三方裁判者。參見孫遠：《“分工負責、互相配合、互相制約”原則之教義學原理 以審判中心主義為視角》，載《中外法學》2017年第1期。簡言之，“重犯罪控制、重配合”的刑事司法理念形塑了“不準許撤回起訴”機制的現(xiàn)實樣態(tài)。

五、治標之策：“不準許撤回起訴”機制的合理化改造

客觀來看，《刑訴法解釋》第232條設(shè)置“不準許撤回起訴”機制的根本目的在于限制撤回起訴制度的異化，但機制仍受當前“重犯罪控制、重配合”的刑事司法理念影響而難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。在不重塑撤回起訴制度和刑事司法理念的前提下，不論如何改造“不準許撤回起訴”機制都只能是一種“治標之策”，即應(yīng)變的策略調(diào)整。從漸進式改革的角度出發(fā)，短期之內(nèi)應(yīng)以“不準許撤回起訴”機制的合理化改造為重點，從而全面調(diào)整機制的適用范圍、審查標準、審查方式、制約手段和效力。

在適用范圍上，“不準許撤回起訴”機制的適用范圍應(yīng)調(diào)整為所有適用普通程序?qū)徖淼男淌掳讣?，而與庭前會議制度相分離。實踐中，基本上只有適用普通程序進行審理的案件才可能會適用撤回起訴程序，而且所有適用普通程序的案件在經(jīng)歷庭審后被撤回起訴的都會浪費大量的司法資源。因此，不應(yīng)當將“不準許撤回起訴”機制的適用范圍與庭前會議的適用范圍相綁定，否則將致使很大一部分有限制撤回起訴權(quán)需要的案件無法開啟“不準許撤回起訴”機制。

在審查標準上，應(yīng)將“明顯事實不清、證據(jù)不足”修改為“事實不清、證據(jù)不足”。前文已說明，對于越復(fù)雜疑難的案件，檢察機關(guān)的起訴質(zhì)量往往越高，“明顯事實不清、證據(jù)不足”標準不利于機制的啟動。加之，該機制的手段總體上偏柔性，且僅僅限制檢察機關(guān)的撤回起訴權(quán)，沒必要設(shè)置過高的標準以限制法官的自由裁量。因此，應(yīng)當降低審查標準，賦予法官開啟該機制足夠的自由裁量權(quán)，合理的標準可參考我國檢察機關(guān)提起公訴的標準而被設(shè)置為“事實不清、證據(jù)不足”。

在審查方式上，應(yīng)調(diào)整為以書面審查為主，聽取言詞意見為輔。當前機制以庭前會議中的證據(jù)整理程序為主，以書面審查為輔的審查方式，與庭前會議程序高度綁定，但難以回應(yīng)庭前會議應(yīng)以解決程序性問題為本質(zhì)以及浪費庭前會議的司法資源的質(zhì)疑。實際上，在分案確定案件承辦法官后、開庭前，由承辦法官對案卷材料進行書面審查基本可以判斷案件是否屬于事實不清、證據(jù)不足，應(yīng)當建議撤回起訴的情形。在必要情況下，法官可以聽取被告人或辯護人的言詞意見進行綜合判斷。

在手段和效力上，可以保持當前的“建議”方式，同時刪去“新的事實和理由”的例外情形。在我國當前的刑事司法格局中，對于適用普通程序特別是疑難復(fù)雜重大的刑事案件，如果采取過于剛性的司法審查手段，例如裁定駁回起訴并限制再次起訴，則可能會對訴審關(guān)系產(chǎn)生不利影響，故而仍采用“建議”的方式具有較強的實踐合理性。為了真正實現(xiàn)矯正撤回起訴異化的核心目的，則必須加強機制效力的剛性，即只要檢察機關(guān)不同意撤回起訴建議的，則法定地排除了檢察機關(guān)在這一案件中的撤回起訴權(quán)，而不再保留例外情形，以起到司法審查限制公訴權(quán)行使的效果。

綜上所述，《刑訴法解釋》第232條建議修改為：“人民法院在庭審正式開始前，通過審查案卷材料，對可能適用普通程序?qū)徖?，且事實不清、證據(jù)不足的案件，可以建議人民檢察院補充材料或者撤回起訴。建議撤回起訴的案件，人民檢察院不同意的，開庭審理后不準許撤回起訴?！?/p>

六、治本之法：基于公平正義理念重塑撤回起訴制度

從長遠來看，改革者應(yīng)反思造成“不準許撤回起訴”機制局限性的深層原因，探索機制之外的改革路徑，其關(guān)鍵在于重塑撤回起訴制度和樹立以公平正義為核心的刑事訴訟理念。換言之，未來若基于公平正義的刑事訴訟理念來修改《刑訴法解釋》以重塑撤回起訴制度，“不準許撤回起訴”機制便可退出歷史舞臺。

（一）樹立以公平正義為核心的刑事訴訟理念

習近平總書記多次強調(diào)，“公平正義是司法的靈魂和生命”，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”。習近平：《推進全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》，載《求是》2020年第22期。應(yīng)當說，公平正義也是刑事訴訟重要的價值理念，其包含程序正義和實體正義，是刑事訴訟各程序環(huán)節(jié)都應(yīng)遵循的價值目標，也是評價刑事司法活動正當性的根本標準。在我國刑事司法實踐中，“重犯罪控制、重配合”的刑事訴訟理念仍占據(jù)優(yōu)勢地位，公平正義理念特別是程序正義仍未得到貫徹落實。司法機關(guān)業(yè)務(wù)的運作及其功能的發(fā)揮都須依循一定的程序，被告人在刑事訴訟程序行進的過程中，將逐步形成對于案件辦理公正性的直觀感受，這直接影響其對最終裁判結(jié)果的接受程度。參見朱孝清：《司法公平正義觀和人民監(jiān)督司法路徑的創(chuàng)新》，載《法治研究》2022年第6期。當前，刑事訴訟理念不夠重視人民群眾對司法公平正義的感受度，特別是被告人主觀層面公平正義感的實現(xiàn)。

我國刑事訴訟現(xiàn)代化必須要堅持公平正義的刑事訴訟核心理念，兼顧實體正義與程序正義，同時應(yīng)關(guān)注訴訟參與人以及社會公眾對刑事司法公平正義的感受度。新理念的確立過程也是對舊理念的改造過程，制度設(shè)計者應(yīng)揚棄地對待“重犯罪控制、重配合”理念，一方面要明確“互相制約”才是“三機關(guān)”關(guān)系的核心價值要求，其中體現(xiàn)著兩種服從關(guān)系：在價值理念上，效率服從于公平，配合服從于制約；在工作程序上，偵查服從于起訴，起訴服從于審判。參見韓大元、于文豪：《法院、檢察院和公安機關(guān)的憲法關(guān)系》，載《法學研究》2011年第3期。此外，還要通過實證調(diào)研等方法探究實踐中影響“三機關(guān)”關(guān)系的諸如司法價值觀、個體職業(yè)利益、司法能力等主體因素，以及考核評估機制、司法習慣、行政力量的介入等制度因素，從而針對性地改變相關(guān)制度環(huán)境。參見左衛(wèi)民：《何處尋覓刑事訴訟的中國知識：打造自主知識體系的若干思考》，載《清華法學》2023年第3期。另一方面，要繼承發(fā)揚其有利于實現(xiàn)實體正義的做法，同時彌補其在程序正義上的不足?？傮w而言，未來應(yīng)當通過修訂《刑事訴訟法》以及相關(guān)司法解釋，建立起控辯平等、裁判中立的三角結(jié)構(gòu)。參見吳衛(wèi)軍：《檢視與反思：工具理性視閾中的2018年〈刑訴法〉修改》，載《海峽法學》2021年第1期。

（二）重塑撤回起訴制度

基于公平正義理念來重塑撤回起訴制度的要點如下：

第一，要嚴格限制檢察機關(guān)撤回起訴權(quán)的行使。撤回起訴制度設(shè)立的本意是將那些本不應(yīng)起訴或不必起訴的案件，在錯誤起訴以后予以矯正。因此，應(yīng)嚴格限制撤回起訴提出的時間、具體適用范圍和情形，以防撤回起訴權(quán)的擴大和濫用。參見魏虹：《賦權(quán)與規(guī)制：我國檢察機關(guān)撤回起訴制度之構(gòu)建》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2011年第6期。首先，限制撤回起訴的時間?？梢詫ⅰ靶媾袥Q前”修改為“在提起公訴后，人民法院開庭審理之前”。將撤回起訴提出的時間點提前至庭前階段，能夠切實地保障庭審資源與效率不受撤回起訴的影響，也能督促檢察機關(guān)在庭前對案件事實和證據(jù)作更為全面細致的審查。其次，明確化且精簡撤回起訴的法定情形，以此縮小檢察機關(guān)的自由裁量權(quán)?？梢詣h去“證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化，不符合起訴條件的”情形和“其他不應(yīng)當追究被告人刑事責任的”的兜底條款，同時可以將“被告人因未達到刑事責任年齡，不負刑事責任的”修改為“被告人因法定理由，不負刑事責任的”。再次，嚴格限制撤回起訴后再行起訴的次數(shù)。客觀來說，當前規(guī)則對再行起訴所設(shè)置的標準是足夠高的，為了避免檢察機關(guān)通過不斷地撤回起訴來補充偵查或規(guī)避期限的限制，使得被追訴人的權(quán)利長期處于不確定的狀態(tài)下，可以增加“再行起訴的，以一次為限”的規(guī)定。

第二，充分保障被告人及其辯護人在撤回起訴程序中的訴訟權(quán)利。一方面，應(yīng)賦予辯方知情權(quán)、程序參與權(quán)和異議權(quán)，并規(guī)定具體的行權(quán)程序與制度后果。參見龍宗智：《論新刑事訴訟法實施后的公訴變更問題》，載《當代法學》2014年第5期。具體而言，應(yīng)當明確被告人及其辯護人能夠參與撤回起訴程序及后續(xù)的再行起訴程序，并對檢察機關(guān)的申請及法院的審查結(jié)果享有異議權(quán)，且應(yīng)規(guī)定受異議方有義務(wù)向異議提出方作出明確細致的解釋和說理，否則相應(yīng)的訴訟程序無效。這能夠保障被告人及其辯護人應(yīng)有的訴訟權(quán)利，落實其與控方的平等武裝，繼而增強其公平正義感。另一方面，若被告人認為檢察機關(guān)撤回起訴不符合其訴訟利益，應(yīng)為其提供救濟途徑。其一，應(yīng)賦予辯方對檢察機關(guān)濫用撤回起訴權(quán)時的申訴權(quán)和恢復(fù)訴訟的權(quán)利。如果檢察機關(guān)的撤回起訴不符合法定條件，被告人及其辯護人可以向作出準許撤回起訴裁定的法院或者上級法院進行申訴，經(jīng)審查認定不應(yīng)當撤回起訴的，應(yīng)當恢復(fù)訴訟并繼續(xù)進行審理。其二，對于法院準許檢察機關(guān)撤訴的案件，被告人應(yīng)當擁有上訴權(quán)。對《刑訴法解釋》第378條作體系解釋可以認定，該條中的“撤回起訴”應(yīng)當包括自訴人的撤回起訴和檢察機關(guān)的撤回起訴，且《刑事訴訟法》及其司法解釋均未禁止此情形被告人的上訴權(quán)，故被告人對于法院對檢察機關(guān)作出的準許撤回起訴裁定應(yīng)當可以提出上訴。這一規(guī)則在許多案例中已經(jīng)得到了法院的認可。例如陜西省西安市人民法院（2014）西中刑二初字第00044號刑事裁定書。此外，被害人在撤回起訴程序中的訴訟權(quán)利亦應(yīng)得到充分的重視。

第三，激活審判機關(guān)對于檢察機關(guān)撤回起訴申請的實質(zhì)性審查，規(guī)范化審查核準流程與文書制作。一方面，應(yīng)進一步明確人民法院進行撤回起訴必要性審査的責任，確定其實質(zhì)審查的對象及權(quán)限范圍。例如，可以將“人民法院應(yīng)當審查撤回起訴的理由”修改為“人民法院應(yīng)當審查撤回起訴的時間、撤回起訴是否具備法定事由、撤回起訴是否已通過書面方式提出申請并提交法定材料等”。另一方面，應(yīng)當規(guī)范化撤回起訴裁定書的制作格式和內(nèi)容。關(guān)鍵在于，應(yīng)要求承辦法官在裁定書中明確且具體地記載和論證檢察機關(guān)撤回起訴的理由以及準許或不準許撤訴的理由等內(nèi)容。因此，可以增加“作出是否準許的裁定，并在裁定書中明確說明準許或不準許的理由”的規(guī)定。

（責任編輯：林貴文）