環(huán)境保護(hù)行刑銜接的實(shí)體規(guī)范優(yōu)化

侯艷芳

黨的二十大報(bào)告提出“推動(dòng)綠色發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧共生”的重大議題。中國式現(xiàn)代化的發(fā)展為環(huán)境保護(hù)提供了更堅(jiān)實(shí)的土壤。與此同時(shí)，行刑銜接的優(yōu)化成為近年來國家高度重視的改革重點(diǎn)。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中“推進(jìn)法治中國建設(shè)”部分強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力量，“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制”。2014 年10 月，黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，要求深化行政執(zhí)法體制改革，重點(diǎn)在資源環(huán)境等領(lǐng)域內(nèi)健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。環(huán)境保護(hù)的行刑銜接是貫徹落實(shí)上述政策決定的重要領(lǐng)域。為整合分散的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，2016 年以來環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法權(quán)完成集中化和垂直化改革。2017 年、2021 年環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的相關(guān)規(guī)定不斷出臺(tái)，明確了行刑銜接的具體標(biāo)準(zhǔn)、鞏固了行刑銜接的實(shí)踐成果?！?〕2017 年1 月，原環(huán)境保護(hù)部、公安部、最高人民檢察院發(fā)布《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》；2021 年9 月，最高人民檢察院通過《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》。為適應(yīng)環(huán)境保護(hù)格局的重要變化，現(xiàn)階段亟需對(duì)環(huán)境保護(hù)行刑銜接進(jìn)行體系性審視。環(huán)境保護(hù)行刑銜接的實(shí)體規(guī)范優(yōu)化涉及立法與司法兩個(gè)層面，目前理論與實(shí)踐的關(guān)注點(diǎn)主要集中于司法實(shí)踐中的程序維度，解決的主要是技術(shù)性問題，缺乏規(guī)范維度的研究，這會(huì)帶來環(huán)境保護(hù)行刑銜接研究的基石不穩(wěn)、體系殘缺問題。本文將從立法與司法兩個(gè)層面出發(fā)，將實(shí)體規(guī)范優(yōu)化作為主要研究內(nèi)容、同時(shí)與程序完善有機(jī)結(jié)合，以行政法為基礎(chǔ)、以刑法為基準(zhǔn)展開。

一、環(huán)境保護(hù)行刑銜接的實(shí)體規(guī)范立法模式剖析

人類在破壞著，但是人類也可以成為自然的合作者?！?〕參見［美］J.唐納德 · 休斯：《什么是環(huán)境史》，梅雪芹譯，北京大學(xué)出版社2008 年版，第29 頁。人類用法治的方式實(shí)現(xiàn)著對(duì)自然的保護(hù)。環(huán)境保護(hù)行刑銜接的實(shí)體規(guī)范立法模式涉及環(huán)境罪名修改和新設(shè)情形下行政法與刑法銜接的具體方式、銜接內(nèi)容和效果評(píng)價(jià)等方面。1997 年3 月，刑法的修訂標(biāo)志著刑法立法的日趨完善。此次修訂在“分則”第六章“妨害社會(huì)管理秩序罪”中設(shè)“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”一節(jié)，構(gòu)建起環(huán)境刑法的基本框架。后刑法修正案歷經(jīng)四次修正，〔3〕有關(guān)環(huán)境犯罪的刑法修正案包括《刑法修正案（二）》《刑法修正案（四）》《刑法修正案（八）》和《刑法修正案（十一）》。立法完善涉及七個(gè)條文、九個(gè)罪名（新設(shè)罪名三個(gè)），逐漸形成具有中國特色的環(huán)境刑法體系，呈現(xiàn)出“從有到好”的改進(jìn)式立法和“從無到有”的新設(shè)式立法兩種模式。

（一）“從有到好”的改進(jìn)式立法模式

“從有到好”的改進(jìn)式立法模式體現(xiàn)為刑法關(guān)于第338 條污染環(huán)境罪和第343 條非法采礦罪的修改。關(guān)于污染環(huán)境罪的修改采取刑事立法絕對(duì)優(yōu)先模式，關(guān)于非法采礦罪的修改則體現(xiàn)為刑事立法弱行政化模式。

1.以污染環(huán)境罪為代表的刑事立法絕對(duì)優(yōu)先模式

在強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)重要性的初期，由于污染治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在先天矛盾，而經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍是地方發(fā)展的重要訴求，因此污染環(huán)境立法受重視程度不高。為迅速提高公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)、有效治理環(huán)境污染問題，《刑法修正案（八）》重構(gòu)重大環(huán)境污染事故罪的犯罪構(gòu)成，司法解釋將罪名修改為污染環(huán)境罪。〔4〕參見李適時(shí)：《關(guān)于〈中華人民共和國刑法修正案（八）（草案）〉的說明》，2010 年8 月23 日在第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議上的說明。修法后，只要行為“嚴(yán)重污染環(huán)境”即成立犯罪。此次修正為污染環(huán)境罪的成立提供了更廣的空間，實(shí)質(zhì)上弱化了污染環(huán)境行政法對(duì)刑法的影響。

《刑法修正案（八）》修正前，雖有部分污染環(huán)境相關(guān)行政法已啟動(dòng)修法，但由于污染環(huán)境介質(zhì)多樣、污染治理領(lǐng)域?qū)?，加之受制于立法自身?guī)律，因此修正后，行政法又進(jìn)行大范圍的調(diào)整。《刑法修正案（八）》修正后，2014 年4 月修訂的《環(huán)境保護(hù)法》被譽(yù)為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”?！?〕參見呂忠梅：《環(huán)境法典視角下的生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任》，《環(huán)球法律評(píng)論》2022 年第6 期。其中第四章“防治污染和其他公害”規(guī)定防治污染和其他公害的具體措施。我國行政法制走向精細(xì)化發(fā)展的基本軌跡是粗放式、數(shù)量型、形式法治向精細(xì)化、質(zhì)量型、實(shí)質(zhì)法治轉(zhuǎn)變?！?〕參見莫于川：《民主化、精細(xì)化、法治化：中國行政法制40 年變遷的重要特點(diǎn)》，《南都學(xué)壇》（人文社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)）2019 年第2 期。環(huán)境行政法制的走向亦體現(xiàn)了此特征。涉及污染海洋、大氣、水、土壤等具體環(huán)境介質(zhì)的專門環(huán)境行政立法進(jìn)行大幅修改和新頒?！?〕在專門環(huán)境立法的修訂方面，2016 年11 月、2017 年11 月，《海洋環(huán)境保護(hù)法》兩次修正；2015 年8 月、2018年10 月，《大氣污染防治法》歷經(jīng)兩次修訂和修正；2017 年6 月，《水污染防治法》第二次修正；2020 年4 月，《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂。在專門環(huán)境立法的新設(shè)方面，《土壤污染防治法》于2018 年8 月頒布。環(huán)境行政立法對(duì)行政相對(duì)人規(guī)定禁止性法律規(guī)范，為行政法違反性的判斷提供更為細(xì)致的依據(jù)。

縱觀我國污染環(huán)境立法進(jìn)程，刑事立法具有絕對(duì)先行性。鑒于長期累積的污染環(huán)境危害，2011 年刑法走在行政法前面，將侵害自然法益行為直接、單獨(dú)作為污染環(huán)境罪成立的標(biāo)準(zhǔn)之一，采取集中規(guī)定的立法技術(shù)重塑了污染環(huán)境刑事立法。刑法對(duì)污染環(huán)境罪進(jìn)行犯罪構(gòu)成和刑罰的重塑后，行政法進(jìn)行了修改、新設(shè)，充分體現(xiàn)出刑法先行、行政法跟進(jìn)的刑事立法優(yōu)先模式。

2.以非法采礦罪為代表的刑事立法弱行政化模式

與污染環(huán)境罪的立法重塑不同，關(guān)于非法采礦罪的立法刪除原文“經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采”的規(guī)定，將行政法違反的前置性條件統(tǒng)一表述為“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”，以提高對(duì)非法采礦罪刑事責(zé)任追究的可能性。非法采礦罪修改后，破壞資源犯罪立法的行刑銜接文本表述統(tǒng)一為“違反……規(guī)定”，即違反特定領(lǐng)域的專門環(huán)境行政法規(guī)定，而不再涉及對(duì)具體行政行為的違反。〔8〕環(huán)境犯罪中僅有歸類為污染環(huán)境犯罪的擅自進(jìn)口固體廢物罪，保留“未經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門許可”這一具體行政行為違反的規(guī)定。刑法調(diào)整的本質(zhì)是將行政法違反而不是具體行政行為違反作為礦產(chǎn)資源保護(hù)行刑銜接的鏈接點(diǎn)。這一調(diào)整將對(duì)具體行政行為的違反統(tǒng)一于行政法違反的判斷之中，肯定違反行政法是非法采礦行刑銜接的唯一依據(jù)，有利于擺脫具體行政行為爭議對(duì)刑法適用的牽制。

非法采礦罪修改后，盡管關(guān)于非法采礦罪行政違法與刑事違法的關(guān)系問題一直是理論與實(shí)務(wù)的難點(diǎn)，但是作為行政違法依據(jù)的礦產(chǎn)資源保護(hù)行政法因條文較為成熟，并未隨著刑法調(diào)整而進(jìn)行修正或修訂。為指導(dǎo)刑事司法實(shí)踐，刑事司法解釋陸續(xù)出臺(tái)，對(duì)非法采礦罪的行政法違反做出詳細(xì)規(guī)定?！?〕2016 年11 月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（簡稱《非法采礦刑事案件解釋》）。2022 年7 月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于充分發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用依法懲處盜采礦產(chǎn)資源犯罪的意見》。上述司法解釋是對(duì)非法采礦刑事立法適用的具體規(guī)定，并未實(shí)質(zhì)性影響到行刑立法銜接。

縱觀我國礦產(chǎn)資源保護(hù)立法進(jìn)程，刑事立法具有弱行政化特征。礦產(chǎn)資源保護(hù)立法體現(xiàn)出行政法相對(duì)穩(wěn)定、刑事立法調(diào)整以提升責(zé)任追究效果的特點(diǎn)。刑事立法的調(diào)整體現(xiàn)為排除具體行政行為違反作為刑事違法性的前提，限縮了行政違法對(duì)刑事違法的作用空間，使得刑事違法更具獨(dú)立性。

（二）“從無到有”的新設(shè)式立法模式

1997 年刑法修訂后環(huán)境犯罪的新設(shè)罪名包括非法獵捕、收購、運(yùn)輸、出售陸生野生動(dòng)物罪，破壞自然保護(hù)地罪和非法引進(jìn)、釋放、丟棄外來入侵物種罪。三個(gè)罪名均由《刑法修正案（十一）》設(shè)立，分別是對(duì)陸生野生動(dòng)物、自然保護(hù)地和生態(tài)多樣性的新設(shè)性保護(hù)，屬破壞資源犯罪?！皬臒o到有”的新設(shè)式立法模式的突出特點(diǎn)為行政法先行。具體而言：

非法獵捕、收購、運(yùn)輸、出售陸生野生動(dòng)物罪是因應(yīng)疫情防控需求，將針對(duì)陸生野生動(dòng)物實(shí)施的、“以食用為目的”的行為予以犯罪化的立法體現(xiàn)。陸生野生動(dòng)物的刑法保護(hù)以公共衛(wèi)生安全價(jià)值為核心。2020 年2 月全國人大常委會(huì)通過的《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《禁止非法野生動(dòng)物交易決定》）規(guī)定，全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運(yùn)輸在野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動(dòng)物。該立法性決定是針對(duì)陸生野生動(dòng)物實(shí)施的、“以食用為目的”行為的首次規(guī)定。而后，《刑法修正案（十一）》第41 條增設(shè)非法獵捕、收購、運(yùn)輸、出售陸生野生動(dòng)物罪，實(shí)現(xiàn)與《禁止非法野生動(dòng)物交易決定》中“參照適用現(xiàn)行法律有關(guān)規(guī)定處罰”條款的銜接。2022 年12 月，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二次修訂，該法與《禁止非法野生動(dòng)物交易決定》銜接，明確禁止以食用為目的獵捕、交易、運(yùn)輸在野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動(dòng)物。關(guān)于非法獵捕、收購、運(yùn)輸、出售陸生野生動(dòng)物行為立法的行刑銜接，體現(xiàn)為行政法先行、刑法緊跟其后。值得注意的是，該決定為緊急立法，〔10〕參見舒穎：《緊急立法 全面禁“野”》，《中國人大》2021 年第2 期。行政法先行采取導(dǎo)向性立法的方式?；诖?，在刑法完善后，常規(guī)性環(huán)境保護(hù)行政法要適時(shí)調(diào)整。

破壞自然保護(hù)地的立法進(jìn)程體現(xiàn)為明顯的行政法先行模式。破壞自然保護(hù)地的行政法規(guī)范層級(jí)較低?！董h(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的環(huán)境要素包括自然保護(hù)區(qū)，但是并未對(duì)自然保護(hù)地加以明確規(guī)定。2017 年10 月國務(wù)院修訂的《自然保護(hù)區(qū)條例》是關(guān)于自然保護(hù)區(qū)位階較高的行政法，同樣未明確自然保護(hù)地的法律保護(hù)問題。直至2019 年6 月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》首次對(duì)自然保護(hù)地加以明確?！?1〕參見楊萬明：《〈刑法修正案（十一）〉條文及配套〈罪名補(bǔ)充規(guī)定（七）〉理解與適用》，人民法院出版社2021 年版，第411 頁。而后，《刑法修正案（十一）》將破壞自然保護(hù)地罪設(shè)置為在特定級(jí)別自然保護(hù)區(qū)實(shí)施開墾、開發(fā)活動(dòng)或者修建建筑物且后果嚴(yán)重或情節(jié)惡劣的行為。

我國防范外來物種入侵的行政法規(guī)范散見于《海關(guān)法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《農(nóng)業(yè)法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》等法律中。2020 年10 月全國人大常委會(huì)通過《生物安全法》以防范和應(yīng)對(duì)外來物種入侵，對(duì)違反規(guī)定、未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自引進(jìn)外來物種、擅自釋放或者丟棄外來物種行為的行政責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定。同年，《刑法修正案（十一）》增設(shè)非法引進(jìn)、釋放、丟棄外來入侵物種罪。《野生動(dòng)物保護(hù)法》明文禁止或者限制在自然保護(hù)地內(nèi)引入外來物種等人為干擾、威脅野生動(dòng)物生息繁衍的行為。關(guān)于防范外來入侵物種的立法進(jìn)程采取行政法先行模式。刑法設(shè)立新罪后，《野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂時(shí)強(qiáng)調(diào)在自然保護(hù)地領(lǐng)域禁止引入外來物種，修訂內(nèi)容較原行政法與已有刑法的規(guī)定并無實(shí)質(zhì)的擴(kuò)充或限縮。

二、環(huán)境保護(hù)行刑銜接的實(shí)體規(guī)范立法技術(shù)取舍

環(huán)境保護(hù)行刑銜接的兩種實(shí)體規(guī)范立法模式，體現(xiàn)出刑法先行和行政法先行兩種立法技術(shù)。環(huán)境保護(hù)行刑銜接的實(shí)體規(guī)范立法模式側(cè)重宏觀、抽象、設(shè)計(jì)，而實(shí)體規(guī)范立法技術(shù)則側(cè)重微觀、具體和實(shí)現(xiàn)。改進(jìn)式立法模式中，刑事立法絕對(duì)優(yōu)先模式實(shí)質(zhì)上采取刑法先行的立法技術(shù)；改進(jìn)式立法模式中刑事立法弱行政化模式和“從無到有”的新設(shè)式立法模式則采取行政法先行的立法技術(shù)。理想情形下，亦存在行政法與刑法同步的立法技術(shù)，但是鑒于立法需求、立法進(jìn)程等要素的影響，該樣態(tài)的現(xiàn)實(shí)化要求達(dá)到極端條件，適用空間有限，因此本文不予探討。環(huán)境保護(hù)行政法先行和刑法先行立法技術(shù)具有較大差異，二者的適用值得探討。

（一）行政法先行立法技術(shù)的優(yōu)先適用

環(huán)境保護(hù)行刑銜接宜優(yōu)先適用行政法先行的立法技術(shù)?！皬臒o到有”的新設(shè)式立法模式是對(duì)新出現(xiàn)的環(huán)境問題展開立法采取的模式。我國當(dāng)下需要采取積極刑法觀，主張按照謙抑的法益保護(hù)原則增設(shè)新罪。〔12〕參見張明楷：《增設(shè)新罪的觀念——對(duì)積極刑法觀的支持》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020 年第5 期。行政權(quán)具有擴(kuò)張本質(zhì)，同時(shí)刑法具有謙抑性，因此環(huán)境保護(hù)立法一般應(yīng)當(dāng)行政法先行，而后對(duì)造成生態(tài)、人類生命健康或公私財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重不可逆危害的行為采取刑法規(guī)制。行政法先行符合刑法作為其他一切法律之制裁法的本質(zhì)特征，具有理論先進(jìn)性：一方面，環(huán)境犯罪尤其是破壞資源犯罪是典型的行政犯，只有明確行政違法內(nèi)容，才能實(shí)現(xiàn)刑事立法的確定性。行政法先行有利于維護(hù)立法的體系性和協(xié)調(diào)性。另一方面，行政法先行、刑法跟進(jìn)，能夠強(qiáng)化行政法落實(shí)的權(quán)威性，維護(hù)刑法適用的終局性。

環(huán)境侵害對(duì)象的單純擴(kuò)容一般通過行政法的調(diào)整實(shí)現(xiàn)。行政法先行立法技術(shù)中，刑法跟進(jìn)體現(xiàn)為將針對(duì)特定犯罪對(duì)象實(shí)施之特定行為入刑。就特定行為而言，刑法規(guī)定“以食用為目的”侵害陸生野生動(dòng)物的行為構(gòu)成犯罪，在限定犯罪對(duì)象的同時(shí)增加規(guī)定特殊的犯罪目的。在國家公園、國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行“開墾、開發(fā)活動(dòng)或者修建建筑物”的行為構(gòu)成犯罪，在限定犯罪對(duì)象的同時(shí)，危害行為有別于原非法占用農(nóng)地罪中“改變土地”用途的行為?！胺欠ㄒM(jìn)、釋放、丟棄”外來入侵物種的行為，在針對(duì)外來入侵物種這一特定犯罪對(duì)象的同時(shí)，對(duì)已有相關(guān)罪名“非法處置”和“擅自進(jìn)口”行為方式進(jìn)行特殊化規(guī)定。行政法先行的立法技術(shù)在限定特定犯罪對(duì)象的同時(shí)，根據(jù)特定犯罪對(duì)象的特征和保護(hù)需要對(duì)其他構(gòu)成要件要素進(jìn)行調(diào)整。

行政法先行、明確規(guī)定行政違法可以升格為刑事犯罪的行為范圍，是環(huán)境保護(hù)行刑銜接實(shí)體規(guī)范立法模式優(yōu)化的關(guān)鍵。環(huán)境行政法在本質(zhì)上是環(huán)境管理規(guī)范，其內(nèi)容主要包括生態(tài)環(huán)境主管部門的職責(zé)以及行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，而不會(huì)直接規(guī)定刑法上犯罪構(gòu)成的內(nèi)容。刑法對(duì)環(huán)境犯罪一般采取“行政法違反+行為要素+加重要素”的設(shè)置方式。〔13〕特殊情形為：非法處置進(jìn)口的固體廢物罪，危害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪和危害國家重點(diǎn)保護(hù)植物罪并未規(guī)定加重情節(jié)。其中，“行政法違反”是關(guān)于行刑銜接的一般性表述，具有較大抽象性。“行為要素”主要從行為方式的角度對(duì)升格為犯罪的行為進(jìn)行篩選。鑒于刑事立法的全面性和簡潔性，較之行政法對(duì)環(huán)境違法行為繁雜具體的規(guī)定，刑法對(duì)行為要素的表述相對(duì)概括，因此“行為要素”的犯罪篩選功能有限?！凹又匾亍彪m不是所有環(huán)境犯罪成立的必備要素，但是對(duì)于規(guī)定“加重要素”的犯罪而言，司法解釋的具體闡釋在相當(dāng)程度上決定著環(huán)境行政違法與刑事犯罪的界限?！靶姓ㄟ`反+行為要素+加重要素”的設(shè)置方式對(duì)環(huán)境違法行為的篩選功能并不是周延且精準(zhǔn)的。因此，行政法先行的立法技術(shù)中，在后的刑事立法應(yīng)注意與行政法的協(xié)調(diào)，排除對(duì)不具有行政法違反性之行為的犯罪化，這在出臺(tái)刑事司法解釋時(shí)尤為重要。同時(shí)，刑事立法應(yīng)特別關(guān)注犯罪構(gòu)成中主觀要素和客觀要素設(shè)置時(shí)與行政違法的區(qū)分度，摒棄僅限定犯罪對(duì)象而無其他罪質(zhì)或罪量限制的立法方式，還應(yīng)當(dāng)保持限定犯罪對(duì)象和調(diào)整犯罪目的、行為方式等其他構(gòu)成要件要素的同步性。

（二）刑法先行立法技術(shù)的補(bǔ)充適用

盡管刑法關(guān)于環(huán)境犯罪成立的規(guī)定并無實(shí)質(zhì)性變化，但是由于行政法違反的判斷依據(jù)隨著行政法的完善而不斷改變，因此司法實(shí)踐中污染環(huán)境的犯罪圈處于動(dòng)態(tài)變化中?！斑`反國家規(guī)定”和“違反……規(guī)定”等指引性內(nèi)容，使得行政法的修改能夠?qū)嵸|(zhì)性影響到刑法調(diào)整范圍、進(jìn)而影響刑事司法。雖然這有利于實(shí)現(xiàn)刑事司法自動(dòng)且及時(shí)地對(duì)行政法的調(diào)整進(jìn)行跟進(jìn)，但是行政法變動(dòng)帶來的刑法前置法的變化，也會(huì)導(dǎo)致刑法適用的異化。刑法先行的立法技術(shù)中，行政法的后續(xù)跟進(jìn)可能會(huì)實(shí)質(zhì)性改變刑法先行確立的調(diào)整范圍，造成犯罪圈的變動(dòng)。刑法的穩(wěn)定性受到挑戰(zhàn)，刑法的謙抑性也難以保障。因此，刑法先行的立法技術(shù)不宜優(yōu)先適用。

鑒于刑法先行的立法技術(shù)可能帶來法律適用的異化，只有特定情形下才能補(bǔ)充適用。理想主義模式主張，法律（特別是刑法）的創(chuàng)制是保護(hù)社會(huì)成員免受社會(huì)危害的理性手段?！?4〕參見［美］史蒂文 · 瓦戈：《法律與社會(huì)》，梁坤、邢朝國譯，中國人民大學(xué)出版社2011 年版，第163 頁。刑法以法益侵害嚴(yán)重程度為依據(jù)，對(duì)行政違法行為進(jìn)行篩選，刑法不可能也無必要對(duì)行政法的規(guī)定進(jìn)行全維度對(duì)應(yīng)式立法。同時(shí)，行政法中涉及刑事責(zé)任的條款多采取象征性立法，刑法也無須設(shè)置具體條文對(duì)行政法中的相關(guān)條款進(jìn)行銜接?！?5〕行政法對(duì)相關(guān)刑事責(zé)任僅有抽象指引的表述，例如《生物安全法》第82 條規(guī)定，違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這為刑法先行的立法技術(shù)的適用提供了可能。以污染環(huán)境罪為代表的特殊領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)立法采取刑法先行方式，在特殊階段有利于通過刑法高效率地強(qiáng)制性引領(lǐng)污染環(huán)境立法體系的快速革新，強(qiáng)力推進(jìn)污染環(huán)境司法實(shí)踐的進(jìn)步。對(duì)具有嚴(yán)重法益侵害性而亟待刑法發(fā)揮強(qiáng)制力進(jìn)行規(guī)制之行為，可補(bǔ)充適用刑法先行的立法技術(shù)。

環(huán)境保護(hù)行刑銜接實(shí)體規(guī)范的立法完善，為在司法實(shí)踐中完成實(shí)體規(guī)范的行刑銜接提供了制度保障和適用前提。環(huán)境保護(hù)行刑銜接的實(shí)體規(guī)范優(yōu)化在適用立場上體現(xiàn)為罪質(zhì)要素、罪量要素以及法律責(zé)任層面的優(yōu)化。

三、行刑銜接在環(huán)境保護(hù)罪質(zhì)要素層面的優(yōu)化

《行政處罰法》第27 條第1 款規(guī)定：“違法行為涉嫌犯罪的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任?！鄙嫦臃缸锸黔h(huán)境案件由行政執(zhí)法移送至刑事司法的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)。涉嫌犯罪案件必須存在“違法行為”，但是案件移送本身并不必然帶來刑事司法對(duì)行政違法性判斷的確認(rèn)。刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)在刑法框架內(nèi)綜合判斷行為的刑事違法性。刑事違法性是對(duì)刑法禁止和要求的違反?！?6〕參見［德］克勞斯 · 羅克辛：《德國刑法學(xué)總論》，王世洲譯，法律出版社版2005 年版，第389 頁。環(huán)境犯罪的認(rèn)定應(yīng)貫徹罪刑法定原則，以違法性的判斷為核心、以犯罪構(gòu)成要件為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷。環(huán)境犯罪的規(guī)范構(gòu)造包括行政法違反、行為要素和加重要素，其中行政法違反和行為要素構(gòu)成環(huán)境犯罪的罪質(zhì)判斷依據(jù)，行政法違反和加重要素描述環(huán)境犯罪的罪量。

（一）違法性與行為要素認(rèn)定的行刑銜接

1.環(huán)境犯罪雙重違法性的判斷

環(huán)境犯罪具有行政法違反和刑法違反的雙重違法性。行政法違反需要達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)才能進(jìn)入刑事法違反的判斷是爭議的難點(diǎn)。對(duì)環(huán)境犯罪進(jìn)行行政法違反之評(píng)價(jià)時(shí)，宜采取“行政違法且應(yīng)罰”標(biāo)準(zhǔn)。在環(huán)境行政執(zhí)法發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件的場合，只要生態(tài)環(huán)境主管部門認(rèn)為行政違法有定論、行政處罰為應(yīng)當(dāng)即可認(rèn)定為“行政違法”，至于對(duì)行為如何進(jìn)行行政處罰等“必罰”問題則無需判斷。這并非基于對(duì)效率的追求，而是源于刑法違反判斷的獨(dú)立性。以行政違法行為是否符合處罰時(shí)效的情形為例，不能因行為行政處罰時(shí)效屆滿而認(rèn)定喪失行政不法性，如此方能為刑事司法追訴行政處罰不能的行政犯的正當(dāng)性和合法性奠定基礎(chǔ)。〔17〕參見田宏杰：《合作共治：行政犯治理的路徑選擇》，《法律科學(xué)》2022 年第5 期。只要行政違法行為應(yīng)當(dāng)受到行政處罰即可進(jìn)入刑事評(píng)價(jià)，“不應(yīng)罰”而非“不必罰”是排除行為違法性的理由。

對(duì)環(huán)境犯罪雙重違法性進(jìn)行判斷時(shí)，若行政法規(guī)定的內(nèi)容發(fā)生變動(dòng)，則要依據(jù)行政法縮小抑或擴(kuò)大違法范圍兩種情形做不同處理。行政法違反的一般性判斷，具有貫徹“前置法上允許的行為不構(gòu)成犯罪”之出罪指引的司法功能。〔18〕參見周光權(quán)：《論刑法所固有的違法性》，《政法論壇》2021 年第5 期。若行政法修法后，違法范圍縮小，對(duì)于已經(jīng)不具有行政法違反性的行為，當(dāng)然不應(yīng)再進(jìn)行刑事評(píng)價(jià)。此時(shí)，不具有行政法違反性發(fā)揮出罪指引的司法功能。若行政法修法后，違法范圍擴(kuò)容，對(duì)環(huán)境保護(hù)行刑銜接的影響則具有特殊性。行政法與刑法對(duì)公民基本權(quán)利的約束與剝奪程度存在巨大差異，較之于行政法，刑法在立法程序和救濟(jì)手段方面具有嚴(yán)格規(guī)定。若行政法的修法實(shí)際上能夠決定犯罪是否成立，則會(huì)模糊行政法與刑法的邊界、混淆違法與犯罪的界限，最終造成刑法的虛置。因此，若行政法修法后，違法范圍擴(kuò)容，則該擴(kuò)容不應(yīng)通過環(huán)境保護(hù)行刑銜接導(dǎo)致刑事犯罪的擴(kuò)容。刑法中法不溯及既往原則的適用，在行政犯相關(guān)之行政違法范圍擴(kuò)容的情形下，應(yīng)對(duì)“法”做包括環(huán)境刑法和行政法的廣義解釋。

環(huán)境犯罪的雙重違法性認(rèn)定，要通過刑法解釋將行政法中的具體規(guī)定與犯罪構(gòu)成要件結(jié)合適用。例如，通過刑法解釋將2020 年4 月修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》等行政法的內(nèi)容與刑法中“排放、傾倒或者處置”行為要素統(tǒng)一結(jié)合，能夠?qū)崿F(xiàn)污染環(huán)境罪中違法處理危險(xiǎn)廢物這一行為類型罪質(zhì)的行刑銜接。具體而言，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第81 條規(guī)定，收集、貯存危險(xiǎn)廢物，應(yīng)當(dāng)按照危險(xiǎn)廢物特性分類進(jìn)行，貯存不得超過一年。據(jù)此，若無特殊情形，未經(jīng)批準(zhǔn)將危險(xiǎn)廢物混放或貯存超過一年的行為即具有行政違法性。同時(shí)，由于“收集、貯存”明顯不屬于刑法規(guī)定的“排放、傾倒”行為，但其本質(zhì)上是對(duì)危險(xiǎn)廢物的處理行為，宜認(rèn)定為刑法上具有兜底功能的“處置”行為。就污染環(huán)境而言，行政法就違法行為方式使用了多種表述，而刑法規(guī)定的排放、傾倒、處置三種行為方式顯然無法與行政法規(guī)定的違法行為方式表述一一對(duì)應(yīng)。對(duì)刑法規(guī)定的三種行為方式進(jìn)行認(rèn)定，本質(zhì)上要對(duì)違法行為進(jìn)行犯罪化篩選。違法行為犯罪化篩選要符合以下條件：行政法規(guī)定之行為方式要在刑法規(guī)定之行為方式的語義射程內(nèi)；行為對(duì)包含自然法益和人類法益在內(nèi)的環(huán)境法益造成嚴(yán)重危害。

2.環(huán)境犯罪行為要素的判定

環(huán)境犯罪行為要素對(duì)行政違法與刑事犯罪之界分的影響具有二元性。環(huán)境犯罪“行政法違反+行為要素+加重要素”的設(shè)置中，除刑事立法對(duì)加重要素予以規(guī)定外，一般還會(huì)由司法解釋予以具體化。司法解釋在列明“加重要素”的具體情形時(shí)，有部分規(guī)定在名義上為罪量要素而實(shí)則為罪質(zhì)要素。該類罪質(zhì)要素具有篩選行政違法行為的作用，主要存在于污染環(huán)境罪的相關(guān)司法解釋中。具體方式包括：一是行為地點(diǎn)的限定。2023 年8 月8 日頒布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境污染司法解釋》）規(guī)定，“在飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)”實(shí)施行為即成立犯罪。二是行為方式的限定?！董h(huán)境污染司法解釋》規(guī)定只要采取“通過暗管、滲井、滲坑、裂隙、溶洞、灌注、非緊急情況下開啟大氣應(yīng)急排放通道等逃避監(jiān)管的方式”或“重點(diǎn)排污單位篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或者干擾自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施”的方式之一即成立犯罪。污染環(huán)境罪中行為地點(diǎn)與行為方式的限定是行為要素，屬犯罪的罪質(zhì)要素，同時(shí)排除后續(xù)加重要素的評(píng)價(jià)。污染環(huán)境罪中，只要行為符合行為地點(diǎn)或行為方式的限定情形，無需進(jìn)行罪量要素的判斷，即實(shí)現(xiàn)對(duì)行政違法與刑事犯罪之界分。例如，安徽某股份有限公司污染環(huán)境案中，該股份有限公司通過暗管直接向長江違法排放有毒物質(zhì)即構(gòu)成污染環(huán)境罪?！?9〕此案系最高人民法院發(fā)布的10 起長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例之一。參見安徽省蕪湖市鳩江區(qū)人民法院刑事判決書，（2018）皖0207 刑初159 號(hào)；安徽省蕪湖市中級(jí)人民法院刑事裁定書，（2019）皖02刑終199 號(hào)。

值得關(guān)注的是，刑法對(duì)部分環(huán)境犯罪（如危害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪，危害國家重點(diǎn)保護(hù)植物罪和非法處置進(jìn)口的固體廢物罪）只規(guī)定罪質(zhì)要素，沒有規(guī)定罪量要素。其中，危害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪和危害國家重點(diǎn)保護(hù)植物罪通過限定犯罪對(duì)象，對(duì)野生動(dòng)物和植物進(jìn)行篩選，進(jìn)而限定相關(guān)行為的入刑范圍。上述罪名的成立并不需要具備加重要素，其犯罪完成形態(tài)為行為犯。非法處置進(jìn)口的固體廢物罪既沒有對(duì)犯罪對(duì)象進(jìn)行限定，也沒有對(duì)其他罪質(zhì)要素進(jìn)行限定，實(shí)質(zhì)上模糊了行政違法與刑事犯罪的界限。非法處置進(jìn)口的固體廢物罪應(yīng)當(dāng)采取以行為要素為主、加重要素為輔的限定方式，與行政違法實(shí)現(xiàn)界分的同時(shí)，將具有嚴(yán)重法益侵害性的行為入刑，對(duì)涉外生態(tài)安全進(jìn)行最嚴(yán)密保護(hù)。

（二）環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定與適用的行刑銜接

1.環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定的行刑銜接

環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境犯罪認(rèn)定時(shí)，根據(jù)環(huán)境科學(xué)技術(shù)水平和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)確定的關(guān)于環(huán)境對(duì)象內(nèi)容的規(guī)則。廣義的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括對(duì)象范圍劃定和環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)的依據(jù)，狹義的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)僅包括后者。本文探討的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為廣義上的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為行刑銜接的規(guī)則體現(xiàn)，一般可以直接在刑法中作為前置法適用。作為刑法前置法的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其規(guī)范層級(jí)和范圍應(yīng)予嚴(yán)格限定。限定的具體依據(jù)為刑法對(duì)環(huán)境犯罪規(guī)定的“違反國家規(guī)定”和“違反……規(guī)定”等行政法違反的表述?！斑`反國家規(guī)定”為污染環(huán)境罪中行政法與刑法的立法銜接點(diǎn)，要求刑法要參照前置法即行政法的規(guī)定，具有與穩(wěn)定性較低的行政法進(jìn)行有效銜接的作用。作為空白罪狀，“違反國家規(guī)定”能否發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的行刑銜接功能要根據(jù)具體罪名進(jìn)行分析。污染環(huán)境罪中“違反國家規(guī)定”具有劃定處罰范圍的實(shí)質(zhì)意義。〔20〕參見石亞淙：《污染環(huán)境罪中的“違反國家規(guī)定”的分類解讀——以法定犯與自然犯的混同規(guī)定為核心》，《政治與法律》2017 年第10 期。刑法分則中的“違反國家規(guī)定”必須嚴(yán)格按照刑法第96 條加以認(rèn)定，不包括國務(wù)院部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及行業(yè)規(guī)則?！?1〕參見蔣玲：《刑法中“違反國家規(guī)定”的理解和適用》，《中國刑事法雜志》2012 年第7 期。這嚴(yán)格限制了污染環(huán)境罪前置法的立法層級(jí)和范圍。而環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為污染環(huán)境罪對(duì)象范圍劃定和環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)的依據(jù)，應(yīng)是在國家規(guī)定中體現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)。司法解釋涉及確定環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范依據(jù)的，一般應(yīng)與刑法規(guī)定“違反國家規(guī)定”一致，確需做擴(kuò)張解釋的，宜避免開放性描述、采取限制性描述。

環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是判斷行政法違反的重要依據(jù)。然而，環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上屬科學(xué)范疇，科學(xué)具有不確定性?！?2〕為貫徹《環(huán)境保護(hù)法》，2020 年施行的《生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)指南總綱》（標(biāo)準(zhǔn)號(hào)：HJ1111—2020）“術(shù)語和定義”部分中規(guī)定，“不確定性”是由于科學(xué)認(rèn)識(shí)不足、評(píng)估方法局限和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)欠缺等因素，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性受到影響的情況。規(guī)范尤其是刑法規(guī)范具有相對(duì)穩(wěn)定性，未經(jīng)修法則已然不科學(xué)的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)仍具有法律意義。環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)依據(jù)的變化性與刑法規(guī)范的穩(wěn)定性之間的矛盾，帶來規(guī)范意義上的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與科學(xué)意義上的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的沖突，需予以科學(xué)化解。筆者認(rèn)為，宜根據(jù)沖突類型進(jìn)行判斷。若規(guī)范意義上的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低于科學(xué)意義上的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，則基于行政信賴原則，未達(dá)到規(guī)范意義上環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的行為不具備行政法違反性；同時(shí)，行政前置法具有出罪功能，因此亦不能進(jìn)行刑事評(píng)價(jià)。但是，法律沒有規(guī)定達(dá)標(biāo)排放就一定不受行政機(jī)關(guān)規(guī)制，此時(shí)應(yīng)該根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不再提供合理定型功能這一事實(shí)要求排放者停止排放?！?3〕參見陳偉：《作為規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及其與法律的關(guān)系》，《法學(xué)研究》2022 年第5 期。若規(guī)范意義上的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高于科學(xué)意義上的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，基于刑法謙抑性原則，規(guī)范意義上的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)僅具有形式的合法性，因而允許行為人以科學(xué)意義上的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提出抗辯。

2.環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用的行刑銜接

依據(jù)環(huán)境介質(zhì)不同，環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了不同指標(biāo)。由于環(huán)境具有整體不可分割性，以環(huán)境介質(zhì)為基礎(chǔ)之環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確定存在困難。環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的選擇適用，要依據(jù)行為實(shí)際侵害的環(huán)境介質(zhì)進(jìn)行判斷。如果涉及多種環(huán)境介質(zhì)，則對(duì)其任一環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的超過均可作為犯罪認(rèn)定的行政法違反依據(jù)。王某等污染環(huán)境、詐騙案中，王某等在風(fēng)景區(qū)內(nèi)傾倒填埋垃圾，爭議的焦點(diǎn)之一是涉案垃圾傾倒的地點(diǎn)是堤岸而非水體、地表水中各類化合物的限值規(guī)定是否能夠適用于土壤?！?4〕參見江蘇省蘇州市中級(jí)人民法院刑事判決書，（2017）蘇05 刑終933 號(hào)。本案中，垃圾堆體與水體相連，經(jīng)地表水沖刷形成的污水流入并污染水體，且地下水還可能與太湖水體相連，土壤與水體形成緊密關(guān)聯(lián)的環(huán)境整體。傾倒填埋垃圾的行為同時(shí)侵害到水體和土壤兩種介質(zhì)，因此，對(duì)水體相關(guān)環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的超過可評(píng)價(jià)為行政法違反。

對(duì)環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的違法性認(rèn)識(shí)是否必然影響刑法的適用，是理論與實(shí)踐中皆存有爭議的問題?！?5〕例如“掏鳥窩案”，行為人因從樹上掏得12 只燕隼并出售而獲刑。參見河南省新鄉(xiāng)市輝縣市人民法院刑事判決書，（2014）輝刑初字第409 號(hào)和河南省新鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院刑事裁定書，（2015）新中刑一終字第128 號(hào)。一般情形下，對(duì)環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的違法性認(rèn)識(shí)不作為故意認(rèn)定的內(nèi)容，即行為人沒有認(rèn)識(shí)到環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)仍應(yīng)對(duì)其行為進(jìn)行刑事評(píng)價(jià)。在環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修法的臨界時(shí)間段發(fā)生環(huán)境侵害行為，是否進(jìn)行刑事評(píng)價(jià)應(yīng)區(qū)分兩種情形。若環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修法導(dǎo)致行為出罪，則當(dāng)然不應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行刑事評(píng)價(jià)。若環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修法導(dǎo)致行為入罪，則鑒于公眾對(duì)生態(tài)法益保護(hù)意識(shí)薄弱、關(guān)注度有限，難以期待公眾能夠敏銳地對(duì)環(huán)境行政法修改帶來的刑法規(guī)定之犯罪、刑事責(zé)任等問題產(chǎn)生認(rèn)知，同時(shí)基于有利于犯罪嫌疑人、被告人原則，宜對(duì)環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修改臨界時(shí)間段的違法行為不評(píng)價(jià)為犯罪。

四、行刑銜接在環(huán)境保護(hù)罪量要素層面的優(yōu)化

對(duì)環(huán)境保護(hù)的罪量要素，刑法通常表述為“嚴(yán)重污染環(huán)境”“情節(jié)嚴(yán)重”“數(shù)量較大”以及“造成嚴(yán)重后果或者有其他惡劣情節(jié)”，僅有擅自進(jìn)口固體廢物罪詳細(xì)表述為重大污染事故、公私財(cái)產(chǎn)損失或嚴(yán)重危害人體健康的傳統(tǒng)法益受損內(nèi)容。環(huán)境保護(hù)罪量要素具有多元的類型化標(biāo)準(zhǔn)，本文依據(jù)司法解釋對(duì)罪量要素的規(guī)定將其類型化為有形罪量要素與無形罪量要素。

（一）有形罪量要素行刑銜接的規(guī)范闡釋

行政法中規(guī)定的、“非法排放、傾倒、處置”以外的行為，是否須符合特定罪量標(biāo)準(zhǔn)才構(gòu)成犯罪，成為有形罪量要素行刑銜接規(guī)范適用的難點(diǎn)。環(huán)境保護(hù)的罪量要素中，刑法直接規(guī)定犯罪對(duì)象數(shù)量的情形占比較大?！董h(huán)境污染司法解釋》第1 條第2 項(xiàng)規(guī)定“嚴(yán)重污染環(huán)境”的情形之一為“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上”的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。與上述規(guī)定對(duì)應(yīng)的行政法主要是指《固體廢物污染環(huán)境防治法》，該法第112 條并未規(guī)定危險(xiǎn)廢物處理的數(shù)量上限，而是僅詳細(xì)列舉擅自傾倒、堆放以及將危險(xiǎn)廢物提供或者委托給無資質(zhì)主體從事經(jīng)營活動(dòng)等十三項(xiàng)具體行為，難以與刑事犯罪罪量下限進(jìn)行銜接。上述行政法規(guī)定的十三項(xiàng)具體行為與刑法規(guī)定的“非法排放、傾倒、處置”行為并非對(duì)應(yīng)關(guān)系。這樣就存在一個(gè)問題，《環(huán)境污染司法解釋》第1 條第2 項(xiàng)中“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物”與“三噸以上”必須同時(shí)滿足抑或僅滿足數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)即達(dá)到污染環(huán)境罪的罪量。為解決上述問題，要厘清行政法規(guī)定的十三項(xiàng)具體行為與刑法規(guī)定的“非法排放、傾倒、處置”行為之間的關(guān)系。刑法規(guī)定的“非法排放、傾倒、處置”，具有總括意義，對(duì)其適用不能局限于文義解釋，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)污染環(huán)境行為的多樣性、不可預(yù)測(cè)性進(jìn)行當(dāng)然解釋；《環(huán)境污染司法解釋》規(guī)定的“非法排放、傾倒、處置”應(yīng)與刑法規(guī)定做一致理解。同時(shí)，基于維護(hù)同一法律體系規(guī)定的協(xié)調(diào)性，行政法規(guī)定的十三項(xiàng)具體行為是刑法規(guī)定之“非法排放、傾倒、處置”行為的具體化。尤其在刑法“處置”行為做兜底性適用時(shí)，除對(duì)犯罪對(duì)象等罪質(zhì)方面有特別限制的外，行政法規(guī)定的行為要素應(yīng)與刑法規(guī)定的行為要素進(jìn)行協(xié)調(diào)解釋。〔26〕參見侯艷芳：《污染環(huán)境罪疑難問題研究》，《法商研究》2017 年第3 期。這既是刑法作為其他一切法律制裁法的必然要求，也是行政前置法出罪功能發(fā)揮的必然結(jié)果。因此，行政法規(guī)定的十三項(xiàng)具體行為只要達(dá)到“三噸以上”即“嚴(yán)重污染環(huán)境”。

刑法對(duì)傳統(tǒng)法益進(jìn)行保護(hù)，在環(huán)境犯罪中亦保留性設(shè)定生命健康、財(cái)產(chǎn)損失等法益侵害標(biāo)準(zhǔn)，具體表現(xiàn)為違法減少支出、違法所得或財(cái)產(chǎn)損失以及公眾生命健康損傷等。根據(jù)刑法規(guī)定，因侵害傳統(tǒng)法益成立環(huán)境犯罪的門檻，明顯高于侵害傳統(tǒng)法益成立人身犯罪和財(cái)產(chǎn)犯罪的門檻，說明刑法對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域侵害傳統(tǒng)法益行為的容忍度要高于人身犯罪和財(cái)產(chǎn)犯罪。這一定程度上反映出經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的尖銳矛盾，但是與加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度、嚴(yán)厲打擊環(huán)境犯罪的國家政策要求不符。與此相關(guān)，理論與實(shí)踐一直對(duì)達(dá)標(biāo)排污致?lián)p是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任存有爭議。2009 年8 月公布的陜西鳳翔血鉛事件環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，陜西鳳翔數(shù)百名兒童血鉛超標(biāo)的主要原因是東嶺冶煉公司的工業(yè)廢物排放行為。相關(guān)部門同時(shí)認(rèn)定，東嶺冶煉公司廢水、廢氣、固水淬渣排放符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)?！?7〕《“排污達(dá)標(biāo)”為何“血鉛超標(biāo)”——鳳翔鉛中毒事件追蹤》，http：//www.gov.cn/jrzg/2009-08/18/content_1395434.htm，最后訪問日期：2023 年2 月1 日。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是基于環(huán)境自我凈化能力而設(shè)定的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，行為符合標(biāo)準(zhǔn)意味著不具備行政法違反性，不宜進(jìn)行進(jìn)一步的刑事評(píng)價(jià)?？v然存在不可預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，也屬于環(huán)境法理上的“可容許危險(xiǎn)”?！?8〕參見蔣蘭香：《環(huán)境犯罪基本理論研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008 年版，第254-256 頁。行為人實(shí)施的排污行為，包括經(jīng)營行為排污和生活行為排污，均發(fā)生于環(huán)境保護(hù)特定領(lǐng)域。國家對(duì)排污行為進(jìn)行行政管制，制定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。作為行政管理的對(duì)象，行為人信賴國家公布的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行排污。即使因與其他主體排放的物質(zhì)發(fā)生化學(xué)反應(yīng)等造成生命、財(cái)產(chǎn)損失，都是行為人預(yù)料不到或者控制不了的，符合刑法上意外事件或者不可抗力的情形，也不宜做刑事評(píng)價(jià)。對(duì)于上述行為是否可以適用人身犯罪或財(cái)產(chǎn)犯罪的罪名處罰也需探討。由于行為發(fā)生于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，且符合行政法規(guī)定，宜作出罪處理；依據(jù)刑法當(dāng)然解釋“舉輕以明重”的解釋方法，除有證據(jù)證明行為人具有積極追求生命、財(cái)產(chǎn)損失等超出環(huán)境犯罪能夠評(píng)價(jià)的主觀要素，一般不宜再適用環(huán)境犯罪以外的其他罪名。

（二）無形罪量要素行刑銜接的綜合判斷

特定條件下受過行政處罰是行政犯罪量的常設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，具體指特定時(shí)間內(nèi)實(shí)施特定行為受過相關(guān)行政處罰達(dá)到一定次數(shù)、又實(shí)施特定行為的情形?！董h(huán)境污染司法解釋》第1 條第8 款規(guī)定“嚴(yán)重污染環(huán)境”的情形之一為“二年內(nèi)曾因違反國家規(guī)定，排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)受過二次以上行政處罰，又實(shí)施此類行為的”。該情形直接引用刑法規(guī)定作為表述內(nèi)核，而僅僅將已承擔(dān)的法律責(zé)任表述為“行政處罰”，整體而言是以環(huán)境刑事評(píng)價(jià)為核心和標(biāo)準(zhǔn)。刑法規(guī)定該種行為成罪的主要依據(jù)在于主觀危險(xiǎn)性因素，在交叉適用時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持禁止重復(fù)評(píng)價(jià)?！?9〕參見陳偉、趙赤：《多次犯中的行政處罰與刑罰交叉適用問題研究》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017 年第4 期。鑒于行刑界限的首要決定要素為罪質(zhì)，特定條件下受過行政處罰的罪量要素應(yīng)結(jié)合罪質(zhì)要素進(jìn)行綜合判斷，即犯罪是否成立的結(jié)論應(yīng)依據(jù)受過行政處罰的行為和需要刑事評(píng)價(jià)的行為綜合做出，但是犯罪與刑罰的確定則僅能依據(jù)未受過行政處罰的行為做出。

污染環(huán)境犯罪的成立條件中設(shè)置有“其他嚴(yán)重污染環(huán)境的情形”這一兜底規(guī)定，應(yīng)主要從無形罪量要素的維度進(jìn)行適用?！董h(huán)境污染司法解釋》頒布前的司法解釋將“造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害”單獨(dú)作為“嚴(yán)重污染環(huán)境”的成立條件之一，《環(huán)境污染司法解釋》頒布后，刪除了上述表述。究其原因，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的判斷較為抽象，缺乏可操作性?！霸斐缮鷳B(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害”是自然法益獨(dú)立成為刑法保護(hù)對(duì)象而非附著于人類法益得到保護(hù)的重要體現(xiàn)。基于人類與自然的和諧統(tǒng)一性，對(duì)自然法益的侵害積聚到一定程度必然威脅人類法益。因此，刑法對(duì)自然法益的獨(dú)立保護(hù)，具有環(huán)境刑事治理提前化的效果。葉某某、吳某某等違反國家規(guī)定，非法傾倒石材廢渣、淤泥，造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害，即認(rèn)定為污染環(huán)境罪?！?0〕參見廣東省云浮市中級(jí)人民法院（2020）粵53 刑終30 號(hào)刑事附帶民事判決書。污染環(huán)境罪的罪量要素中，生態(tài)環(huán)境損害標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于周全保護(hù)生態(tài)環(huán)境具有重要意義，在司法實(shí)踐中其不僅應(yīng)當(dāng)保留適用而且要進(jìn)一步明確判斷依據(jù)、提高可適用性。具體而言，應(yīng)結(jié)合行政法的相關(guān)規(guī)定，以對(duì)自然之自潔性利益的侵害是否嚴(yán)重超出環(huán)境的自我代謝能力為依據(jù)，就不同環(huán)境介質(zhì)分別規(guī)定適用標(biāo)準(zhǔn)。例如，《大氣污染防治法》第123 條第2 項(xiàng)規(guī)定“超過大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物”。司法實(shí)踐可結(jié)合該規(guī)定中的排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)，依據(jù)大氣自我代謝的特點(diǎn)，判斷生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的具體情況。

五、行刑銜接在環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任層面的優(yōu)化

（一）環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任承擔(dān)程序的行刑銜接

環(huán)境行政違法與刑事犯罪在案件發(fā)現(xiàn)機(jī)制與責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的向度上存在悖論。就案件發(fā)現(xiàn)機(jī)制而言，行政執(zhí)法移送是重要的案件來源，這體現(xiàn)為“行政執(zhí)法移送刑事司法”的邏輯過程；就責(zé)任承擔(dān)機(jī)制而言，行政違法是刑事犯罪認(rèn)定的重要前提，這體現(xiàn)為“刑事犯罪回溯行政違法”的判斷順序。案件發(fā)現(xiàn)機(jī)制具有先在性，且行政執(zhí)法移送刑事司法是環(huán)境犯罪案件的重要來源，因此案件發(fā)現(xiàn)機(jī)制與責(zé)任承擔(dān)機(jī)制向度悖論的解決，需要更多從案件發(fā)現(xiàn)機(jī)制的完善方面展開。在對(duì)行政犯實(shí)行雙重處罰時(shí)，優(yōu)先追究其刑事責(zé)任。〔31〕參見陳興良：《論行政處罰與刑罰處罰的關(guān)系》，《中國法學(xué)》1992 年第4 期。環(huán)境行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件移送刑事司法，意味著行政權(quán)向司法權(quán)的轉(zhuǎn)換。基于權(quán)力的天然擴(kuò)張性和地方發(fā)展的訴求，行政權(quán)向司法權(quán)的轉(zhuǎn)換存在“以罰代刑”、動(dòng)力不足的情況。在環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出的背景下，亟需調(diào)整環(huán)境案件的移送和認(rèn)定規(guī)則，進(jìn)而將移送阻力消減至最低。

行刑銜接在程序上應(yīng)遵循刑事程序優(yōu)先原則。根據(jù)《行政處罰法》第27 條第1 款的規(guī)定，從程序適用順序的角度看，在行政責(zé)任追究程序與刑事責(zé)任追究程序產(chǎn)生競合時(shí)，刑事責(zé)任追究程序優(yōu)先適用。《行政處罰法》第57 條第1 款規(guī)定：“調(diào)查終結(jié)……根據(jù)不同情況，分別作出如下決定：……（四）違法行為涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)?！备鶕?jù)該規(guī)定，行政程序調(diào)查終結(jié)后違法行為涉嫌犯罪的應(yīng)移送刑事司法。2017 年1 月出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第5 條規(guī)定：“環(huán)保部門在查辦環(huán)境違法案件過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪案件，應(yīng)當(dāng)核實(shí)情況并作出移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的書面報(bào)告?！备鶕?jù)該規(guī)定，發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪案件后就應(yīng)做出書面報(bào)告。對(duì)于環(huán)境違法行為涉嫌犯罪的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即移送還是調(diào)查終結(jié)再移送，二者并不必然沖突。行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪案件，應(yīng)立即啟動(dòng)移送程序，尤其是環(huán)境犯罪證據(jù)難以再次取得的情況下，要讓公安機(jī)關(guān)盡早介入；涉嫌重大案件的，由檢察機(jī)關(guān)提前介入。環(huán)境行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件移送刑事司法，要實(shí)現(xiàn)行政調(diào)查與刑事偵查過程的有機(jī)統(tǒng)一，簡化行政調(diào)查終結(jié)手續(xù)；對(duì)于具有特殊情形、需要采取刑事強(qiáng)制措施的，不受上述移送材料是否齊備的限制。

（二）環(huán)境保護(hù)行政罰款與刑事罰金的銜接

行政法律責(zé)任與刑事法律責(zé)任的承擔(dān)方式存在較大的差異，僅有二者的自由罰和金錢罰在質(zhì)上具有同一性。由于自由罰的行刑銜接界限較為明確，因此環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任承擔(dān)方式的行刑銜接難點(diǎn)主要集中于行政罰款與刑事罰金的銜接。環(huán)境犯罪的法定刑實(shí)現(xiàn)了罰金刑類型的全覆蓋，所有環(huán)境犯罪均規(guī)定罰金刑，其設(shè)置方式包括并處罰金、單處罰金、單處或并處罰金三種，具體分析如下：首先，非法處置進(jìn)口的固體廢物罪，擅自進(jìn)口固體廢物罪，危害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪，破壞性采礦罪以及危害國家重點(diǎn)保護(hù)植物罪的法定刑規(guī)定有并處罰金。其中，除擅自進(jìn)口固體廢物罪和破壞性采礦罪設(shè)置有罪量要素以區(qū)分行政違法與刑事犯罪，其他罪名均未設(shè)置罪量要素。立法未對(duì)行政犯設(shè)置罪量要素會(huì)導(dǎo)致行政違法與刑事犯罪邊界不清，若此時(shí)一律采用自由刑并處罰金的法定刑，則會(huì)帶來為刑事犯罪配備偏重刑罰的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加劇司法實(shí)踐中的量刑偏差。因此，對(duì)于上述未設(shè)置罪量要素的環(huán)境犯罪罪名，應(yīng)增加設(shè)置單處罰金的刑罰。其次，非法捕撈水產(chǎn)罪，非法狩獵罪和非法獵捕、收購、運(yùn)輸、出售陸生野生動(dòng)物罪沒有設(shè)置并處罰金，難以評(píng)價(jià)破壞資源犯罪的逐利性本質(zhì)，不利于刑罰功能發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)增加設(shè)置并處罰金。最后，新修改罪名（如污染環(huán)境罪、非法占用農(nóng)地罪和非法采礦罪）以及新設(shè)罪名（如破壞自然保護(hù)地罪和非法引進(jìn)、釋放、丟棄外來入侵物種罪）設(shè)置有單處或者并處罰金。單處或者并處罰金模式應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境犯罪刑罰設(shè)置的常態(tài)：單獨(dú)適用罰金的刑事否定性評(píng)價(jià)是行政罰款難以比擬的，主要適用于犯罪行為較輕、積極進(jìn)行生態(tài)修復(fù)或賠償?shù)那樾巍ｈb于絕大多數(shù)環(huán)境犯罪具有逐利性本質(zhì)，〔32〕環(huán)境犯罪中，僅有非法引進(jìn)、釋放、丟棄外來入侵物種罪具有較弱的逐利性。對(duì)環(huán)境犯罪應(yīng)設(shè)置并處罰金，以實(shí)現(xiàn)對(duì)逐利行為的刑罰預(yù)防功能。綜上，環(huán)境犯罪的罰金刑設(shè)置應(yīng)逐步統(tǒng)一到單處或者并處罰金的方式。

我國環(huán)境行政法規(guī)定的罰款方式具有多樣性。2014 年12 月，生態(tài)環(huán)境主管部門開始對(duì)環(huán)境行政違法行為實(shí)施按日連續(xù)處罰，但是適用比例較低。按日連續(xù)處罰制度依據(jù)違法行為人繳納罰款的情況決定處罰數(shù)額，有利于督促行為人盡快繳納罰款。但是按日連續(xù)處罰制度也帶來罰款數(shù)額的不確定性，不利于實(shí)現(xiàn)行政罰款與刑事罰金在制度設(shè)計(jì)上的銜接?！洞髿馕廴痉乐畏ā穼?duì)大氣污染違法行為采用限額制和倍比制的罰款方式。其中，對(duì)于具有污染性質(zhì)的行為主要規(guī)定為限額制。例如，該法第99 條對(duì)“未依法取得排污許可證排放大氣污染物”和“通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物”等情形規(guī)定了限額罰款制。而《固體廢物污染環(huán)境防治法》第112 條則對(duì)“擅自傾倒、堆放危險(xiǎn)廢物”和“在運(yùn)輸過程中沿途丟棄、遺撒危險(xiǎn)廢物”等情形規(guī)定了倍比罰款制，對(duì)其他明顯具有過程性的污染行為則規(guī)定了限額罰款制。行政法規(guī)定的罰款形式多樣，刑事罰金與行政罰款如何銜接科處值得探討。

環(huán)境犯罪的罰金刑設(shè)置采取限額罰金制抑或倍比罰金制，應(yīng)與行政法規(guī)定的罰款科處方式盡可能協(xié)調(diào)。依據(jù)功利主義原則，懲罰量應(yīng)超過犯罪罪犯帶來的潛在利益的量。〔33〕參見［美］約書亞 · 德雷斯勒：《美國刑法精解》，王秀梅譯，北京大學(xué)出版社2009 年版，第45 頁。刑事罰金應(yīng)大于犯罪帶來的潛在利益。同時(shí)，刑事罰金應(yīng)大于行政罰款的限額或倍比，以體現(xiàn)刑罰處罰的最嚴(yán)厲性。依據(jù)環(huán)境犯罪的分類，需對(duì)罰金刑的具體科處方式做不同設(shè)置：懲處污染環(huán)境犯罪的依據(jù)主要在于行為人對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的嚴(yán)重破壞情形而不是其違法所得情況，鑒于倍比罰金制適用時(shí)需要確定的犯罪有關(guān)數(shù)額較難判斷，污染環(huán)境犯罪宜優(yōu)先考慮設(shè)置限額罰金制。同時(shí)，由于我國污染環(huán)境犯罪立法沒有區(qū)分環(huán)境介質(zhì)而采取統(tǒng)一立法，與行政法對(duì)不同環(huán)境介質(zhì)進(jìn)行分別立法的分散性明顯不同，考慮到行刑銜接的需要，污染環(huán)境罪罰金刑的具體科處方式可依據(jù)行政法的對(duì)應(yīng)規(guī)定，例外適用倍比罰金制。破壞資源犯罪則應(yīng)當(dāng)設(shè)置不同于污染環(huán)境犯罪的刑事罰金科處方式。就破壞資源行為而言，行政法對(duì)同一資源保護(hù)同時(shí)采取倍比罰款制和限額罰款制。例如，《野生動(dòng)物保護(hù)法》一般以“獵獲物價(jià)值”的特定倍數(shù)罰款，在沒有獵獲物或者獵獲物價(jià)值低于特定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)采取限額罰款制。破壞資源犯罪宜優(yōu)先采取倍比罰金制，依據(jù)資源破壞情況的倍數(shù)科處刑事罰金，有利于克服限額罰金制中固定最高額限制過低的弊端。在科處刑事罰金時(shí)，除考慮行為人的收入等影響刑事罰金可執(zhí)行性的因素外，司法者應(yīng)重點(diǎn)考慮生態(tài)修復(fù)情況和賠償情況來確定具體數(shù)額。若行政罰款在先，則已經(jīng)科處的行政罰款數(shù)額應(yīng)當(dāng)在確定的刑事罰金中予以扣除。