加劇與緩解：我國基層法院人案矛盾之再審視
——以A市F區(qū)法院院庭長辦案制度為視角

孫琳

一、問題的提出

員額制改革后，法院系統(tǒng)的人案矛盾已成為深化司法改革亟須解決的重點(diǎn)難題之一。為此，學(xué)者們從不同視角探究，形成了不少高質(zhì)量理論研究和實(shí)踐探索。如，關(guān)于人案矛盾的緣由，有學(xué)者從比較法視角探討，將我國法院的“案多人少”與其他國家進(jìn)行實(shí)質(zhì)性比較研究后，得出“我國法官承擔(dān)多種角色是當(dāng)前法院系統(tǒng)‘案多人少’的主要原因”的結(jié)論[1]；有學(xué)者從員額制改革視角分析，認(rèn)為法院系統(tǒng)的人案矛盾源于法官員額制改革在短期內(nèi)引發(fā)的“人少”[2]。關(guān)于人案矛盾的緩解之策，有學(xué)者從系統(tǒng)的整體性、關(guān)聯(lián)性、動(dòng)態(tài)性和目的性的視角探討“案多人少”的應(yīng)對之道[3]；有學(xué)者從非訟視角分析，指出不僅需要從訴訟制度和訴訟程序方面尋找應(yīng)對方法化解這一問題，還需通過訴源治理、行業(yè)調(diào)解機(jī)制的建構(gòu)和發(fā)展、傳統(tǒng)人民調(diào)解制度的完善、仲裁制度的改善、法官體制改革的深化等方式，綜合應(yīng)對這一問題[4]。整合學(xué)界觀點(diǎn)可知，多角度審視問題，可以優(yōu)化緩解之策，獲取解決問題的多種路徑，其中，如何實(shí)現(xiàn)司法資源的有效利用始終是緩解法院人案矛盾的核心和關(guān)鍵。

院庭長辦案制度是法院契合員額制改革，有效整合司法資源，緩解法院人案矛盾的重要制度之一。然而，有學(xué)者曾指出，一個(gè)法院的院庭長進(jìn)入員額的人數(shù)越多，普通法官能夠進(jìn)入員額的人數(shù)就越少；且如果入額后的院庭長把主要時(shí)間和精力用于管理工作，不辦案或只是象征性地審理數(shù)量很少的案件，而原來法院在一線辦案的法官、助理審判員卻因?yàn)閱T額比例的限制、資歷尚淺等原因無從入額，法院面臨的“案多人少”的矛盾就會(huì)更為尖銳和突出[5]。為防止此類現(xiàn)象的發(fā)生，最高人民法院在2017年出臺的《關(guān)于加強(qiáng)各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見(試行)》(以下簡稱《院庭長辦案意見》)對院庭長辦案的類型、數(shù)目等做出詳細(xì)規(guī)定。隨后，各級法院紛紛出臺了適用于本轄區(qū)的規(guī)則(1)如北京市高級人民法院制定了《北京市高級人民法院關(guān)于院庭長辦案工作的規(guī)定(試行)》，海南省高級人民法院出臺了《院庭長辦理重大疑難復(fù)雜案件工作規(guī)程》，寧夏回族自治區(qū)高級人民法院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)院庭長辦案常態(tài)化機(jī)制的落實(shí)意見》等。。中央政法委原書記郭聲琨曾提出：“入額領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格執(zhí)行辦案數(shù)量要求，帶頭辦理重大復(fù)雜疑難案件。”[6]當(dāng)下，實(shí)施5年的院庭長辦案制度已進(jìn)入普遍化、常態(tài)化運(yùn)行，學(xué)者的擔(dān)憂是否成為現(xiàn)實(shí)問題？院庭長辦案制度是否加劇了法院的“案多人少”矛盾？有待實(shí)證論證。

基于此，筆者以A市F區(qū)法院為樣本，通過分析該院2012—2022年人案矛盾的整體狀況以及2017—2022年院庭長辦案制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，論證院庭長辦案制度對緩解基層法院人案矛盾的實(shí)際效果，進(jìn)而剖析造成這種現(xiàn)狀的緣由，并提出完善建議，以期為司法改革進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置，緩解基層法院人案矛盾提供新思路。

二、員額制改革后基層法院人案矛盾之現(xiàn)狀評估

“案多人少”或人案矛盾是一個(gè)極具爭議性的話題。之所以是一個(gè)極具爭議性的話題，是因?yàn)?“案多人少”總是相對而言，相比較而言的[4]。就A市F區(qū)法院而言，與員額制改革前相比，法官員額制改革后該院的人案矛盾尤為突出。具體表現(xiàn)在，新收案件數(shù)的急劇增加和辦案法官人數(shù)(2)此處需要說明的是，筆者使用的“辦案法官”一詞，既包括員額制改革前的一線法官，也包括員額制改革后的員額法官。的大幅減少，以及由此導(dǎo)致的法官年人均結(jié)案數(shù)的大幅增加。

(一)收案數(shù)呈急劇增長趨勢

為反映員額制改革后A市F區(qū)法院收案的整體情況，筆者在圖1中呈現(xiàn)了2012—2022年該院的新收案件數(shù)及其變化趨勢。從圖1可以看出，2012—2022年A市F區(qū)法院的收案數(shù)整體上呈增長趨勢，但也存在一定的波動(dòng)。其中，2012—2014年A市F區(qū)法院的收案數(shù)緩慢增長，2015年該院迎來了第一次收案高峰，隨后，2017—2019年該院收案數(shù)急劇增加，且2019年收案數(shù)達(dá)到了這11年的歷史峰值43045件；此后，2020—2022年該院的收案數(shù)一直處于波動(dòng)中。但從整體看，員額制改革后A市F區(qū)法院新收案件數(shù)較員額制改革前增長迅速。

(二)辦案法官人數(shù)大幅減少

為呈現(xiàn)出員額制改革前后A市F區(qū)法院辦案法官人數(shù)的變化，筆者在表1中列出了2012—2022年該院的法官人數(shù)、政法編人數(shù)以及全院人數(shù)。從表1可以看出，員額制改革后，A市F區(qū)法院的辦案法官人數(shù)明顯減少，而政法編人數(shù)和全院人數(shù)整體上均呈上升趨勢。由此可以得出的結(jié)論是，員額制改革的確導(dǎo)致部分原一線辦案法官未能入額，由此導(dǎo)致該院辦案法官人數(shù)較員額制改革前減少；但還需特別注意的是，2017年后該院的政法編人數(shù)和全院人數(shù)大幅增加?？梢姡ㄔ阂餐ㄟ^增加招考人數(shù)，大量招聘法官助理和審判輔助人員的方式來擴(kuò)充審判隊(duì)伍，以緩解員額制改革導(dǎo)致的“人少”現(xiàn)象。

表1 2012—2022年A市F區(qū)法院辦案法官人數(shù)、政法編人數(shù)和全院人數(shù) 人

(三)法官年人均結(jié)案數(shù)大幅增加

為進(jìn)一步論證員額制改革導(dǎo)致法院司法資源緊張的局面，筆者在圖2中呈現(xiàn)出2012—2022年A市F區(qū)法院每年的結(jié)案數(shù)、法官年人均結(jié)案數(shù)、政法編年人均結(jié)案數(shù)和全院年人均結(jié)案數(shù)及其變化趨勢(3)法官年人均結(jié)案數(shù)=法院結(jié)案數(shù)÷法官人數(shù)；政法編年人均結(jié)案數(shù)=法院結(jié)案數(shù)÷政法編人數(shù)；全院年人均結(jié)案數(shù)=法院結(jié)案數(shù)÷全院人數(shù)。。從圖2可以看出，首先，2012—2022年A市F區(qū)法院無論是法官年人均結(jié)案數(shù)、政法編年人均結(jié)案數(shù)、全院年人均結(jié)案數(shù)還是結(jié)案數(shù)整體上均呈增長趨勢。其中，結(jié)案數(shù)和法官年人均結(jié)案數(shù)增長較快，而政法編年人均結(jié)案數(shù)和全院年人均結(jié)案數(shù)增長速度緩慢。其次，2012—2022年A市F區(qū)法院結(jié)案數(shù)、法官年人均結(jié)案數(shù)、政法編年人均結(jié)案數(shù)、全院年人均結(jié)案數(shù)的增長速度并非完全一致。其中，法官年人均結(jié)案數(shù)增長最快，而政法編年人均結(jié)案數(shù)和全院年人均結(jié)案數(shù)增長緩慢，且二者的變化趨勢大致相同。最后，在2017年A市F區(qū)法院政法編年人均結(jié)案數(shù)和全院年人均結(jié)案數(shù)均下降時(shí)，該院的結(jié)案數(shù)和法官年人均結(jié)案數(shù)卻急劇增長。2018年以后法官年人均結(jié)案數(shù)雖有波動(dòng)，但一直保持在299件以上，明顯高于2012—2016年?？梢?，與政法編年人均結(jié)案數(shù)和全院年人均結(jié)案數(shù)相比，員額制改革主要導(dǎo)致了法官年人均結(jié)案數(shù)大幅增加。

圖2 2012—2022年A市F區(qū)法院結(jié)案數(shù)與年人均結(jié)案情況的變化趨勢

綜上，與2012—2016年相比，2017—2022年A市F區(qū)法院在收案數(shù)整體上呈明顯上升趨勢的前提下，辦案法官人數(shù)減少，由此導(dǎo)致法官年人均結(jié)案數(shù)明顯增多。可見，員額制改革后A市F區(qū)法院人案矛盾尤為突出。

三、常態(tài)化與數(shù)字化：作為緩解基層法院人案矛盾的院庭長辦案制度之運(yùn)行效果考察

院庭長辦案制度的常態(tài)化運(yùn)行對推動(dòng)員額制改革、推動(dòng)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革以及優(yōu)化審判資源，提升審判組織辦案質(zhì)效均產(chǎn)生積極影響。自2017年最高人民法院出臺的《院庭長辦案意見》實(shí)施以來，院庭長尤其是院長、庭長一改往日基本少辦案，甚至是不辦案的現(xiàn)象，紛紛走上法臺，其辦案數(shù)大幅攀升。從表2可以看出，2018—2022年(4)由于高級人民法院院庭長辦案系統(tǒng)更新升級，無法獲取2017年及以前院庭長辦案的整體數(shù)據(jù)，因此，此處只能統(tǒng)計(jì)2018—2022年該院院庭長辦案的相關(guān)數(shù)據(jù)。A市F區(qū)法院院庭長每年的結(jié)案數(shù)雖存在一定的變化，但無論是院庭長年人均結(jié)案數(shù)還是院庭長的結(jié)案數(shù)占法院總結(jié)案數(shù)的比例整體上均呈上升趨勢。此外，筆者通過查閱高級人民法院每年下發(fā)的《關(guān)于院庭長辦案指標(biāo)完成情況的通報(bào)》可知，2017—2022年A市F區(qū)法院院庭長每年均完成結(jié)案任務(wù)(5)因《關(guān)于院庭長辦案指標(biāo)完成情況的通報(bào)》屬于內(nèi)部資料，在此不宜公開呈現(xiàn)。。然而，在我國司法制度運(yùn)行中，下級單位和人員從形式上達(dá)到中央和上級要求的各項(xiàng)工作指標(biāo)，不是一件十分困難的事[7]。針對A市F區(qū)法院員額制改革后面臨的人案矛盾的現(xiàn)狀，僅從辦案數(shù)量看，A市F區(qū)法院院庭長逐步回歸“法官角色”，該院院庭長辦案制度似乎一定程度上緩和了人案矛盾。但進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，該院院庭長辦案制度不僅沒有有效地整合司法資源，還一定程度上加劇了人案矛盾。

表2 2018—2022年A市F區(qū)法院院庭長的結(jié)案數(shù) 件

(一)院庭長辦案制度導(dǎo)致基層法院“人更少”

迄今為止，各地法院的院長、副院長、庭長、副庭長大都順利進(jìn)入了法官員額，成為同時(shí)享有司法裁判權(quán)和司法行政權(quán)的“超級法官”[8]。根據(jù)表3可知，員額制改革后，A市F區(qū)法院院庭長入額率高，且入額人數(shù)占員額法官總?cè)藬?shù)的比重大。一方面，該院院領(lǐng)導(dǎo)中，除了政治部主任外，其他均為員額法官，而庭長、副庭長的入額比例更是達(dá)到了100%。相比之下，普通員額法官的人數(shù)相對較少；另一方面，院領(lǐng)導(dǎo)和庭長入額人數(shù)占員額總?cè)藬?shù)的比重超過20%，而院庭長整體入額人數(shù)占員額法官總?cè)藬?shù)的比重超過40%。

表3 2017—2022年A市F區(qū)法院院庭長入額人數(shù)和員額法官總?cè)藬?shù)(6)除特別說明外，文中院領(lǐng)導(dǎo)包括院長、副院長、審判委員會(huì)專職委員、執(zhí)行局局長；庭長包括各審判庭庭長和執(zhí)行局副局長；副庭長包括各審判庭副庭長和執(zhí)行局團(tuán)隊(duì)長。2018年該院增加執(zhí)行局副局長2人，副庭長調(diào)走1人；2019年該院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，現(xiàn)共15個(gè)審執(zhí)部門，且1位庭長兼任審判委員會(huì)專職委員；2020年該院副院長退休1人；2021年該院審判委員會(huì)專職委員退休1人，庭長調(diào)走1人；2022年該院2位副院長入額，新任命審判委員會(huì)專職委員1人，副庭長調(diào)走1人；除此以外員額法官人數(shù)的變動(dòng)均為每年入額、退額的人數(shù)差。 人

根據(jù)高級人民法院制定的《關(guān)于院庭長辦案工作的規(guī)定(試行)》的規(guī)定，每年基層法院院長的結(jié)案指標(biāo)為全院員額法官人均結(jié)案數(shù)的5%，其他院領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)案指標(biāo)為各業(yè)務(wù)口員額法官人均結(jié)案數(shù)的30%，庭長的結(jié)案指標(biāo)為所在庭室員額法官人均結(jié)案數(shù)的50%，副庭長的結(jié)案指標(biāo)為所在庭室員額法官人均結(jié)案數(shù)的70%?？梢?，院庭長的結(jié)案數(shù)，尤其是院領(lǐng)導(dǎo)、庭長的結(jié)案數(shù)，遠(yuǎn)低于普通員額法官，這就導(dǎo)致了實(shí)踐中該院全身心投入辦案的員額法官人數(shù)比該院員額法官總?cè)藬?shù)少。因此，僅從辦案人數(shù)上看，院庭長辦案制度導(dǎo)致員額制改革后基層法院全職辦案的法官“人更少”。

(二)院庭長辦案制度導(dǎo)致基層法院普通員額法官“案更多”

由于院庭長具有管理者(行政身份)、裁判者(員額法官身份)和最高裁決者(審判委員會(huì)委員)三重角色，院庭長的結(jié)案數(shù)比普通員額法官的結(jié)案數(shù)少，這就導(dǎo)致了普通員額法官的結(jié)案壓力增大。然而，通過進(jìn)一步分析院庭長已結(jié)案件的詳情，筆者發(fā)現(xiàn)，在院庭長辦結(jié)的案件中，部分案件并非《院庭長辦案意見》中所要求的“重大、疑難、復(fù)雜、新類型和在法律適用方面具有普遍指導(dǎo)意義的案件”，而是參加合議的案件的(以下簡稱“參審案件”)、簡單案件，并存在為完成結(jié)案指標(biāo)突擊結(jié)案的現(xiàn)象。這就導(dǎo)致了普通員額法官辦理的“案更多”。

1.案件數(shù)“更多”

根據(jù)《院庭長辦案意見》的規(guī)定，院庭長的結(jié)案數(shù)既包含承辦案件數(shù)也包含參審案件數(shù)?；诖?，表4中列出了2017—2022年A市F區(qū)法院院庭長已結(jié)的承辦案件數(shù)和參審案件數(shù)(7)由于高級人民法院院庭長辦案系統(tǒng)更新升級，無法獲取2017年院庭長的參審案件數(shù)。。從表4可以看出，該院院領(lǐng)導(dǎo)、庭長的結(jié)案中，部分案件屬于參審案件，而副庭長的結(jié)案中，絕大多數(shù)案件屬于承辦案件。此外，還需引起注意的是，該院副庭長的承辦案件數(shù)占員額法官總結(jié)案數(shù)的比重大，且部分年份副庭長的年人均結(jié)案數(shù)還遠(yuǎn)超員額法官年人均結(jié)案數(shù)。可見，副庭長不僅是院庭長辦案的主力，還是法院整體辦案的主力。換言之，分析院領(lǐng)導(dǎo)和庭長的結(jié)案情況是探究院庭長辦案制度對基層法院人案矛盾影響的重中之重。

表4 2017—2022年A市F區(qū)法院院庭長承辦案件數(shù)和參審案件數(shù) 件

由于普通員額法官結(jié)案數(shù)中并不包含參審案件數(shù)，因此，筆者從院庭長的結(jié)案數(shù)中減去參審案件數(shù)，并從院庭長結(jié)案數(shù)中減去副庭長的結(jié)案數(shù)，由此將院領(lǐng)導(dǎo)、庭長的承辦案件數(shù)和年人均結(jié)案數(shù)與副庭長、普通員額法官的承辦案件數(shù)和年人均結(jié)案數(shù)進(jìn)行對比。由表5可知，一方面，2017—2022年A市F區(qū)法院在每年院領(lǐng)導(dǎo)、庭長的員額人數(shù)占員額法官總?cè)藬?shù)的比重均超過20%的前提下，院領(lǐng)導(dǎo)、庭長的承辦案件數(shù)僅為員額法官結(jié)案數(shù)的10%左右；另一方面，2017—2022年A市F區(qū)法院每年副庭長和普通員額法官的年人均結(jié)案數(shù)均比該院員額法官整體的年人均結(jié)案數(shù)高出10個(gè)百分點(diǎn)左右。可見，院領(lǐng)導(dǎo)和庭長的實(shí)際承辦案件數(shù)占法院整體結(jié)案數(shù)的比重與其員額人數(shù)占法院員額總?cè)藬?shù)的比重嚴(yán)重不匹配，由此帶來的結(jié)果是其他員額法官承辦的案件數(shù)“更多”。

表5 2017—2022年A市F區(qū)法院院庭長承辦案件數(shù)和年人均承辦案件數(shù) 件

2.疑難案“更多”

通過進(jìn)一步分析2019—2022年(8)由于系統(tǒng)原因，筆者未能調(diào)取2017年、2018年參審案件的案件詳情，且2019—2022年由于員額法官退休、調(diào)動(dòng)，存在系統(tǒng)刪除其辦案信息的情況。因此，本部分以系統(tǒng)中可調(diào)取的2019—2022年的A市F區(qū)法院院領(lǐng)導(dǎo)、庭長已結(jié)的案件為樣本。盡管缺少2017年、2018年的相關(guān)樣本和2019—2022年的少量樣本，但筆者認(rèn)為，從前文的分析結(jié)果看，缺失的樣本并不會(huì)對結(jié)果造成較大影響。A市F區(qū)法院院領(lǐng)導(dǎo)、庭長已結(jié)的案件可以發(fā)現(xiàn)，總體而言，雖然院庭長迫于改革大勢開始重視辦案了，然而，在辦理重大、疑難、敏感、復(fù)雜、新類型以及涉及改判、發(fā)回重審、非法證據(jù)排除、統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)、在法律適用方面具有普遍指導(dǎo)意義等案件方面的表率性還很不夠[9]。

由表6、表7可知，首先，從適用程序看，2019—2022年A市F區(qū)法院院領(lǐng)導(dǎo)、庭長已結(jié)的審判案件中，適用簡易程序的案件明顯多于適用普通程序的案件。其次，從結(jié)案時(shí)間看，2019—2022年A市F區(qū)法院院領(lǐng)導(dǎo)、庭長已結(jié)的案件中，除民事案件外，其他類型案件的平均審執(zhí)天數(shù)明顯短于該院的平均審執(zhí)天數(shù)。而民事案件的平均審理天數(shù)較法院整體民商事案件的平均審理天數(shù)較長的主要原因，可從兩個(gè)方面分析：一方面，法院開展多元化糾紛解決機(jī)制改革以及民事訴訟繁簡分流改革，使得約60%的民事案件化解在訴訟前端，由此縮短了法院民商事案件整體的平均審理天數(shù)；另一方面，筆者通過查閱案件發(fā)現(xiàn)，院領(lǐng)導(dǎo)、庭長審理的民商事案件，尤其是民間借貸案件，涉及公告的案件較多，由于公告期延長了案件的審理期限，由此導(dǎo)致院領(lǐng)導(dǎo)、庭長審理的民商事案件的整體審理時(shí)間較長。此外，筆者在統(tǒng)計(jì)分析案件詳情時(shí)還發(fā)現(xiàn)，該院院領(lǐng)導(dǎo)、庭長已結(jié)案件的結(jié)案時(shí)間大多集中在下半年，尤其是院領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)案時(shí)間集中在第四季度?？梢?，該院具有院領(lǐng)導(dǎo)、庭長為完成結(jié)案指標(biāo)，突擊結(jié)案的嫌疑。最后，從結(jié)案案由來看，2019—2022年A市F區(qū)法院院領(lǐng)導(dǎo)、庭長已結(jié)的刑事案件和民事案件所涉及的案由中，排名前幾位的案由相對較易，如涉及危險(xiǎn)駕駛罪、盜竊罪的刑事案由以及涉及民間借貸糾紛、申請?jiān)V前財(cái)產(chǎn)保全的民事案由。綜上，2019—2022年A市F區(qū)法院院領(lǐng)導(dǎo)、庭長已結(jié)的審執(zhí)案件相對簡單，由此導(dǎo)致了大量的疑難、復(fù)雜、新類型案件還是由副庭長或普通員額法官審理。

表6 2019—2022年A市F區(qū)法院院領(lǐng)導(dǎo)、庭長已結(jié)案件的適用程序和平均審執(zhí)天數(shù)

表7 2019—2022年A市F區(qū)法院院領(lǐng)導(dǎo)、庭長已結(jié)的刑事案件、民事案件中分別排名前10名的案由

結(jié)合前文的論述，一方面，院庭長辦案制度導(dǎo)致A市F區(qū)法院全身心投入辦案的法官人數(shù)較員額法官總?cè)藬?shù)更少；另一方面，在A市F區(qū)法院院領(lǐng)導(dǎo)、庭長的結(jié)案數(shù)中，實(shí)際承辦的案件數(shù)較少，且在其所有參與審理的有限案件中，疑難、復(fù)雜案件相對較少，這進(jìn)一步加重了該院普通員額法官的結(jié)案壓力。可見，2017—2022年A市F區(qū)法院“常態(tài)化”的院庭長辦案制度實(shí)質(zhì)上加劇了該院的人案矛盾。

四、院庭長辦案制度加劇基層法院人案矛盾之根源探尋

院庭長回歸到法官角色，不僅體現(xiàn)了審判擔(dān)當(dāng)，更可以進(jìn)一步整合、優(yōu)化審判資源，有力提升辦案質(zhì)效[10]。然而，通過上文分析發(fā)現(xiàn)，2017—2022年A市F區(qū)法院院庭長辦案制度實(shí)際上加劇了該院的人案矛盾。究其原因，筆者認(rèn)為，主要可歸納為客觀方面院庭長辦案制度尚待完善和主觀方面院庭長辦案的主動(dòng)性不強(qiáng)兩個(gè)方面。

(一)模糊化：院庭長辦案的制度設(shè)計(jì)考量偏頗

雖然，最高人民法院2017年出臺的《院庭長辦案意見》，以及各級法院出臺的適用于本轄區(qū)法院的院庭長辦案規(guī)定都對院庭長辦案的數(shù)量、類型做出規(guī)定，但從整體看，部分規(guī)定仍籠統(tǒng)、模糊，有待進(jìn)一步完善。

首先，院庭長辦案的考核標(biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化。根據(jù)《院庭長辦案意見》第一條的規(guī)定，院庭長辦案數(shù)既包括承辦案件數(shù)也包括參審案件數(shù)。院庭長親自承辦案件或參加合議庭辦案，不僅可以增強(qiáng)他們的工作責(zé)任感和使命感，而且可以通過辦案及時(shí)發(fā)現(xiàn)審判工作中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題和薄弱環(huán)節(jié)，從而有針對性地加強(qiáng)對審判工作的管理和指導(dǎo)。同時(shí)，也可以緩解部分審判工作壓力，在干警中起到良好的示范、帶動(dòng)效應(yīng)，提高法院的整體辦案質(zhì)量、辦案效率，進(jìn)而推動(dòng)法院各項(xiàng)工作的順利開展[11]。然而，實(shí)踐中，部分院庭長將參審案件作為完成考核指標(biāo)的“利器”，尤其每年年底，以參審案件充抵結(jié)案任務(wù)數(shù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而這些案件實(shí)質(zhì)上是院庭長“掛名辦案”或是“不辦案”的體現(xiàn)，即案件名義上由院庭長審理，而實(shí)際上院庭長庭前不閱卷、不審查證據(jù)、不考慮法律適用問題，僅參加庭審，庭后判決由案件的實(shí)際承辦人或法官助理撰寫、簽發(fā)。有的院庭長在開庭前，由法官助理寫好閱卷筆錄，院庭長在庭審中只需“照本宣科”即可；更有極個(gè)別院庭長在庭審時(shí)一言不發(fā)，整個(gè)庭審由案件實(shí)際承辦人掌控。這種“參審而不審”的情況導(dǎo)致案件質(zhì)量完全由案件實(shí)際承辦法官或者法官助理掌握，由此帶來的后果是，一方面案件質(zhì)量存在隱患，另一方面增加了普通法官或法官助理的工作量。

其次，院庭長分案機(jī)制有待完善。目前，我國大部分法院已實(shí)現(xiàn)“隨機(jī)分案為主，指定分案為輔”的分案機(jī)制。然而，根據(jù)《院庭長辦案意見》第六條規(guī)定，院庭長分案是以指定分案為主，這導(dǎo)致院庭長分案具有很強(qiáng)的操作性。由于院庭長也是審判管理的監(jiān)督者，受一審案件改判和發(fā)回重審率、長期未結(jié)案清理率等多項(xiàng)指標(biāo)考核的約束，倘若自己承辦的案件被發(fā)回重審、改判或者成為長期未結(jié)案而被通報(bào)，則不利于院級或者庭室的管理，因此實(shí)踐中存在院庭長利用職務(wù)便利，挑取簡單案件的現(xiàn)象。而相關(guān)干警也會(huì)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)喜好，選取適宜的案件指定分給院庭長。此外，實(shí)踐中還存在院庭長在審理中發(fā)現(xiàn)案件疑難、復(fù)雜的情形時(shí)，選擇將案件退回立案庭或變更承辦人的現(xiàn)象?？梢?，院庭長指定分案機(jī)制極易演繹成院庭長在辦理疑難復(fù)雜案件方面的選擇機(jī)制。正如2017—2022年A市F區(qū)法院所呈現(xiàn)的現(xiàn)象，如果院庭長選擇辦理簡單案件，其必然加大其他法官的工作量，由此加劇了法院的人案矛盾。

最后，缺乏剛性的監(jiān)督機(jī)制。雖然《院庭長辦案意見》中明確規(guī)定“各級人民法院院庭長辦案績效應(yīng)當(dāng)納入對其工作的考評和監(jiān)督范圍；院庭長年度辦案績效達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)退出員額”，但實(shí)踐中，由于審判質(zhì)量，尤其是案件的疑難復(fù)雜程度，很難進(jìn)行量化考核，各級法院僅將辦案數(shù)量作為院庭長辦案考核的唯一依據(jù)。這就造成了年底院庭長為完成結(jié)案任務(wù)突擊結(jié)案、充抵案件數(shù)的現(xiàn)象。而針對這種現(xiàn)象，上級法院一般“睜一只眼，閉一只眼”，只求數(shù)量上過得去即可，由此形成了院庭長平時(shí)不重視結(jié)案，年底為了完成審判業(yè)績考核的要求，糊弄上級法院、應(yīng)付辦案的惡習(xí)。院庭長的結(jié)案任務(wù)數(shù)可以應(yīng)付，但案件質(zhì)量不能應(yīng)付，對案件質(zhì)量把關(guān)的責(zé)任最終還是落在普通員額法官的肩上。換言之，由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，部分院庭長辦案形成了僅為完成結(jié)案指標(biāo)的應(yīng)付辦案模式，而這種辦案模式實(shí)質(zhì)上使得普通員額法官承擔(dān)了院庭長的辦案任務(wù)。

(二)形式化：院庭長辦案的能動(dòng)性不強(qiáng)

作為占員額法官人數(shù)相當(dāng)比例的院庭長，如果缺乏辦案的主觀能動(dòng)性，即使規(guī)定了完備的制度，辦案也只是制度倒逼，其作用可能適得其反。因此，筆者認(rèn)為，院庭長辦案制度加劇基層法院人案矛盾的緣由還應(yīng)從院庭長身上來探尋。

首先，角色沖突導(dǎo)致院庭長沒時(shí)間辦案。根據(jù)《中華人民共和國法官法》的規(guī)定，“庭長除履行審判職責(zé)外，還應(yīng)履行與其職務(wù)相適應(yīng)的職責(zé)，對庭長‘一崗雙責(zé)’提出明確要求”[12]。目前，基層法院的院庭長仍處于“文山會(huì)?！敝?。以A市F區(qū)法院為例，通常情況下，該院每周周一上午召開審判委員會(huì)，周二下午召開黨組會(huì)，如果遇到議題較多，會(huì)議時(shí)間可能會(huì)延長為一天，而周三到周五還有上級法院各項(xiàng)工作部署會(huì)，院級其他會(huì)議或庭務(wù)會(huì)等大小會(huì)議。這就導(dǎo)致留給院庭長投入辦案的時(shí)間十分有限?；蛟S有人會(huì)說，院庭長可利用8小時(shí)外的時(shí)間加班辦案，即使是這樣，那么開庭的時(shí)間又該如何協(xié)調(diào)？筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，面對行政事務(wù)和庭審時(shí)間相沖突時(shí)，除公告案件(9)公告案件的開庭時(shí)間不能更改。外，絕大多數(shù)院庭長選擇優(yōu)先處理行政事務(wù)。因此，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)因院庭長行政事務(wù)而開庭時(shí)間一再更改，由此導(dǎo)致案件拖延審理。出于上述原因，院庭長日常很少辦案，絕大部分案件由普通法官審理，而到年底迫于結(jié)案考核的壓力，只能選擇審理時(shí)間短、案情相對簡單的案件充抵任務(wù)數(shù)。

其次，司法責(zé)任終身制導(dǎo)致院庭長不敢辦案。院庭長承辦案件需要耗費(fèi)體力和腦力，特別是對于部分重大、復(fù)雜、疑難案件，法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)關(guān)注度較高，審判人員除需要擁有良好的司法素養(yǎng)，精益求精的“工匠”精神外，還需要面對相關(guān)部門、公眾輿論和案件當(dāng)事人的多重壓力[13]。與此同時(shí)，“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”以及“終身追責(zé)”是司法體制綜合配套改革對員額法官提出的新要求。實(shí)踐中，部分院庭長深知司法責(zé)任制和終身追責(zé)的含義，尤其是年紀(jì)稍微大些的領(lǐng)導(dǎo)，在權(quán)衡利弊后，選擇辦理簡單案件，更有極個(gè)別院庭長對辦案敬而遠(yuǎn)之，以求平穩(wěn)退休。這就導(dǎo)致了部分院庭長雖然占據(jù)員額法官名額，但實(shí)際上辦案少甚至是不辦案，由此增加其他員額法官的辦案壓力。

最后，晉升考評機(jī)制導(dǎo)致院庭長不重視辦案。目前，法院系統(tǒng)上級法院對下級法院領(lǐng)導(dǎo)干部的考評，均看重下級法院領(lǐng)導(dǎo)作為領(lǐng)導(dǎo)干部的德、能、勤、績，至于其作為法官的素能和審判業(yè)績，只要辦案數(shù)字過得去，一般不作實(shí)質(zhì)性考評[7]。此外，按照現(xiàn)有的晉升考評機(jī)制，院庭長多辦案并沒有額外的獎(jiǎng)勵(lì)，但如果辦理的案件被上級法院發(fā)回重審、改判或久拖不決，則影響院庭長的晉升考評。因此，部分院庭長對辦案并不感興趣，甚至有的院庭長曾言道：“多辦案多出錯(cuò)，少辦案少出錯(cuò)，不辦案不出錯(cuò)?！?/p>

五、院庭長辦案制度視域下緩解基層法院人案矛盾之路徑探索

占員額法官相當(dāng)一部分比例的院庭長的辦案數(shù)量和質(zhì)量直接關(guān)系到法院人案矛盾的緩解[14]。面對院庭長辦案制度加劇基層法院人案矛盾的司法現(xiàn)狀，一方面，需加強(qiáng)院庭長辦案制度的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，建立院庭長辦案制度長效機(jī)制；另一方面，需完善配套措施，保證院庭長辦案制度“落地”生效。

(一)建立系統(tǒng)性的院庭長辦案制度

針對當(dāng)前制度對院庭長辦案的約束性不足，筆者認(rèn)為，可從細(xì)化考核方案和強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制兩方面予以完善。

1.制度內(nèi)：細(xì)化院庭長辦案的考核方案

誠如上文所述，由于當(dāng)前對院庭長辦案的考核僅限于辦案數(shù)量，由此導(dǎo)致院庭長用參審案件、簡單案件充抵任務(wù)數(shù)，導(dǎo)致法院“案更多”。然而，院庭長辦案考核的核心在質(zhì)，不在量，不宜對數(shù)量做過高要求[15]。因此，為切實(shí)發(fā)揮院庭長辦案對緩解法院人案矛盾的作用，應(yīng)綜合“辦案數(shù)量、案件類型、審判程序、參與方式、開庭數(shù)量、審判質(zhì)量等多項(xiàng)制度要素”[9]，全面考核院庭長辦案情況。一方面，應(yīng)明確院庭長承辦案件數(shù)和參審案件數(shù)比例，增加院庭長親自承辦案件數(shù)，以減少院庭長不辦案、掛名辦案、委托辦案的現(xiàn)象；另一方面，可借鑒法官考核中繁簡案折抵方式，明確規(guī)定院庭長辦理的疑難復(fù)雜案件與簡單案件的折抵比例，以預(yù)防院庭長用簡單案件充抵案件數(shù)，提高辦案質(zhì)量。此外，對于院庭長確因辦理的案件重大、疑難、復(fù)雜而未完成考核任務(wù)數(shù)的，可以在年底適當(dāng)核減其任務(wù)數(shù)，但核減需經(jīng)本人提出申請、本院審判委員會(huì)審查、上級法院審判管理辦公室批準(zhǔn)。

2.制度外：強(qiáng)化對院庭長辦案制度的監(jiān)督

雖然《院庭長辦案意見》明確要求，加大院庭長辦案的監(jiān)督力度，規(guī)范并落實(shí)考核標(biāo)準(zhǔn)，明確將院庭長辦案任務(wù)完成情況公開，以接受監(jiān)督；但當(dāng)前無論是上級法院還是本級法院，對院庭長辦案的監(jiān)督仍“不痛不癢”。對此，筆者認(rèn)為，除上文提及的通過細(xì)化考核內(nèi)容的方式外，還應(yīng)注重考核結(jié)果的運(yùn)用。首先，就法院而言，可將院庭長辦案的考核情況納入法院年度考核中，對于考核不達(dá)標(biāo)的法院予以通報(bào)；其次，對存在委托辦案、掛名辦案等現(xiàn)象的院庭長嚴(yán)肅問責(zé)，對連續(xù)三年考核不達(dá)標(biāo)的院庭長強(qiáng)制退額；再次，應(yīng)將辦案情況作為院庭長年度個(gè)人考核的重要組成部分，作為干部人事調(diào)整尤其是個(gè)人升遷的重要考量因素；最后，應(yīng)將院庭長辦案情況作為法院司法公開的重要內(nèi)容，主動(dòng)公開院庭長辦案詳情，以此“倒逼”院庭長規(guī)范辦案、高質(zhì)效辦案。

(二)注重院庭長辦案制度的可操作性

要走出院庭長辦案的困境，還必須對“回去”的現(xiàn)實(shí)障礙做理性剖析[16]。針對當(dāng)前制度運(yùn)行中的難題，筆者認(rèn)為，一方面亟須解決案件繁簡的甄別難題，另一方面須調(diào)動(dòng)院庭長辦案的積極性。

1.客觀方面：明確案件繁簡的甄別標(biāo)準(zhǔn)

院庭長辦案制度一再強(qiáng)調(diào)，院庭長應(yīng)辦理重大、疑難、復(fù)雜案件，然而案件重大、疑難、復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)如何界定尚未明確，由此產(chǎn)生了實(shí)踐中為院庭長指定分配簡單案件的現(xiàn)象。對此，筆者認(rèn)為，首先，從案件審理程序看，院庭長應(yīng)優(yōu)先考慮承辦發(fā)回重審案件、再審案件；其次，從案由看，可根據(jù)法院所在地的實(shí)際情況，規(guī)定涉及諸如建設(shè)工程合同糾紛、醫(yī)療糾紛等幾種特定案由的案件指定由院庭長審理；最后，在案件審理階段，可明確規(guī)定根據(jù)案件審理進(jìn)展或案情變化，隨時(shí)將重大、疑難、復(fù)雜案件移交院庭長承辦。此外，可利用人工智能輔助甄別案件繁簡。當(dāng)前，智慧法院建設(shè)業(yè)已成為“法治中國的一張靚麗名片”以及“中國特色的智慧司法”的標(biāo)志性成果[17]。筆者認(rèn)為，可借鑒智慧法院建設(shè)中已運(yùn)行的法官業(yè)績考核管理平臺，利用案件難易系數(shù)智能測算案件難易程度。此種方式不僅可以輔助立案庭在立案時(shí)預(yù)估案件繁簡，也可以在案件審理的任何階段，根據(jù)法官在辦案系統(tǒng)中錄入的工作量，及時(shí)甄別案件難易。當(dāng)案件的難易系數(shù)達(dá)到一定值時(shí)，隨機(jī)分案系統(tǒng)自動(dòng)將案件指定移送給院庭長承辦。

2.主觀方面：調(diào)動(dòng)院庭長辦案的能動(dòng)性

院庭長既是管理者又是員額法官，且大部分又是審判委員會(huì)委員，如何兼顧三種角色賦予院庭長的職能是院庭長辦案制度規(guī)范化運(yùn)行的重要一環(huán)。針對當(dāng)前院庭長沒時(shí)間辦案、不敢辦案和不重視辦案的問題，筆者認(rèn)為可從觀念和行動(dòng)兩方面著手，切實(shí)發(fā)揮院庭長辦案的主觀能動(dòng)性。在觀念方面，可以將司法責(zé)任制的考核標(biāo)準(zhǔn)變更為“以行為導(dǎo)向?yàn)橹?，以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)檩o”。當(dāng)前，院庭長不敢辦案的主要緣由是擔(dān)心承擔(dān)司法責(zé)任。雖然“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”是院庭長辦案制度的設(shè)計(jì)初衷，但以結(jié)果為導(dǎo)向的司法責(zé)任制導(dǎo)致要求辦理重大、疑難、復(fù)雜案件的院庭長承擔(dān)的司法風(fēng)險(xiǎn)更大。因此，可明確規(guī)定，對法官追究法律責(zé)任，只有一種情況下是可行的，那就是法官從事了與其裁判者身份不相符的違背職業(yè)倫理的行為，或者實(shí)施了某種犯罪行為[18]。由此打消院庭長的辦案顧慮，進(jìn)而從觀念上認(rèn)同院庭長辦案制度。在行動(dòng)方面，由于中央政法編制總數(shù)的39%的員額法官占比是以全體員額法官辦案為前提進(jìn)行測算的，因此，院庭長應(yīng)處理好審判與行政管理之間的關(guān)系，努力做到審判權(quán)與管理權(quán)等多項(xiàng)權(quán)能之間的平衡。具體而言，一方面，可通過精簡會(huì)議，簡化、優(yōu)化審批流程，確保院庭長辦案工作的時(shí)間精力；另一方面，當(dāng)審判與行政事務(wù)發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)權(quán)衡二者的重要性，而非一味以行政事務(wù)優(yōu)先。

六、結(jié)語

在新時(shí)代下，隨著社會(huì)主要矛盾的變化和新科技對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面介入，法院所面臨的外部環(huán)境及需求也正在發(fā)生巨大而深刻的變化。但無論環(huán)境和需求發(fā)生何種變化，司法公正作為法院最為核心的產(chǎn)品和競爭力永遠(yuǎn)都不會(huì)過時(shí)，而司法公正的實(shí)現(xiàn)不僅依賴于制度、機(jī)制的設(shè)計(jì)及不斷優(yōu)化，更需要高素質(zhì)的法官隊(duì)伍作為保障[19]。院庭長辦案制度改革推進(jìn)了法院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變，讓司法責(zé)任的承擔(dān)更加明確，也讓通常意義上的以院庭長為代表的法官更充分地履行審判職能，這對中國司法公正的實(shí)現(xiàn)和司法效率的提高具有顯著作用[15]。然而，讓長期習(xí)慣于作為司法管理者的院庭長履行法官的辦案職責(zé)，無異于司法領(lǐng)域的一場革命。從2017—2022年A市F區(qū)法院院庭長辦案制度的實(shí)踐情況看，雖然院庭長辦案制度已實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)行，但由于院庭長辦案制度的相關(guān)規(guī)定還需進(jìn)一步細(xì)化，加上部分院庭長出于自身利益考量，缺乏辦案的主觀能動(dòng)性，導(dǎo)致院庭長辦案制度從一項(xiàng)本應(yīng)緩解基層法院人案矛盾的制度，被扭曲為進(jìn)一步削弱基層法院審判力量，加劇人案矛盾的制度。因此，細(xì)化院庭長辦案的考核方案、完善院庭長分案機(jī)制、建立剛性的監(jiān)督機(jī)制以及增強(qiáng)院庭長主動(dòng)辦案的意識，是有效發(fā)揮院庭長辦案制度緩解基層法院人案矛盾作用的重點(diǎn)和難點(diǎn)。院庭長辦案制度是員額制改革的配置機(jī)制之一，本文以院庭長辦案制度為視角審視當(dāng)前基層法院面臨的人案矛盾，旨在為我國基層法院推動(dòng)員額制改革、推動(dòng)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革以及合理配置司法資源，緩解人案矛盾提供新思路。