艾 明 桑志強(qiáng)

一、問題的提出

監(jiān)察委員會(huì)作為一種體制創(chuàng)新，必然會(huì)對原有體制產(chǎn)生沖擊，同時(shí)會(huì)受到現(xiàn)有體制的影響。因此，處理好新體制與現(xiàn)有體制的關(guān)系，根據(jù)新體制的實(shí)踐動(dòng)態(tài)，促使其與現(xiàn)有體制互相融合，對于推動(dòng)整個(gè)社會(huì)體制的縱深發(fā)展具有重要意義。就國家監(jiān)察體制改革而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)成為職務(wù)犯罪調(diào)查的主體力量，其作為政治機(jī)關(guān)必然對原有的刑事訴訟程序形成沖擊。監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序在實(shí)踐中如何銜接，在監(jiān)察全覆蓋與遵循法治基本原則的價(jià)值選擇中如何平衡，成為學(xué)界與實(shí)務(wù)界共同關(guān)注的議題。盡管《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律規(guī)范對實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了回應(yīng)，但并未完全解決“兩法銜接”的問題。如今，國家監(jiān)察體制改革的“第一階段”已基本完成，即將進(jìn)入深化國家監(jiān)察體制改革階段——在鞏固上一階段反腐斗爭的勝利成果的同時(shí)，解決《監(jiān)察法》與其他法律規(guī)范之間的屏障，實(shí)現(xiàn)法法之間的合理融通及黨紀(jì)與國法之間的有序銜接，從而為全面深化國家監(jiān)察體制改革清除法治障礙。(1)參見劉艷紅：《〈監(jiān)察法〉與其他規(guī)范銜接的基本問題研究》，載《法學(xué)論壇》2019年第1期，第5-15頁。

管轄是案件處理的基礎(chǔ)，無論監(jiān)察調(diào)查程序還是刑事偵查程序，都需要通過管轄來厘定辦案機(jī)關(guān)的權(quán)力涵攝范圍。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄由《監(jiān)察法》進(jìn)行調(diào)整，刑事司法機(jī)關(guān)的管轄由《刑事訴訟法》予以規(guī)制，不同的法律規(guī)范，導(dǎo)致管轄銜接問題的處理具有一定的復(fù)雜性。加之，《監(jiān)察法》“宜粗不宜細(xì)”的立法模式對監(jiān)察管轄制度的規(guī)定較為粗疏，2018年《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋只是對監(jiān)察體制改革的應(yīng)急性回應(yīng)，實(shí)務(wù)中難免出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的職能管轄沖突。過去，偵查機(jī)關(guān)之間的職能管轄沖突由《刑事訴訟法》予以規(guī)制，處理一般不會(huì)出現(xiàn)程序壁壘，對被追訴人的影響較小。國家監(jiān)察體制改革后，我國刑事案件的管轄秩序發(fā)生改變，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的職能管轄沖突由兩種不同的法律規(guī)范予以調(diào)整，同時(shí)，由于監(jiān)察調(diào)查程序中案件處理的封閉性、特殊性，對被調(diào)查人的權(quán)利影響較大。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)職能管轄是厘定調(diào)查與偵查權(quán)限邊界的核心問題，不僅涉及兩法銜接，而且關(guān)乎被追訴人權(quán)利能否被有效保障。然而從近年的監(jiān)察實(shí)踐看，“監(jiān)察為主調(diào)查”的管轄原則存在異化風(fēng)險(xiǎn)，容易對監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的職能管轄秩序造成不良影響，如監(jiān)察機(jī)關(guān)壓縮公安機(jī)關(guān)的職能管轄范圍、客觀上侵犯被追訴人的基本權(quán)利等。有鑒于此，本文從監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的規(guī)制現(xiàn)狀出發(fā)，分析實(shí)務(wù)中監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄運(yùn)轉(zhuǎn)之相關(guān)問題，進(jìn)而探索監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄規(guī)范運(yùn)行的完善路徑。

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的規(guī)制現(xiàn)狀

(一)兩機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的法規(guī)范分析

監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的職能管轄沖突主要體現(xiàn)在關(guān)聯(lián)案件之中?！八^關(guān)聯(lián)案件，是指一人犯數(shù)罪、共同犯罪、共同犯罪嫌疑人、被告人實(shí)施了其他犯罪，以及多個(gè)犯罪嫌疑人、被告人實(shí)施的犯罪存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，因此兩個(gè)以上的辦案機(jī)關(guān)都有權(quán)管轄的案件?！?2)龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，載《政治與法律》2018年第1期，第2-18頁。如非職務(wù)人員涉嫌行賄罪的同時(shí)又涉公安機(jī)關(guān)管轄的普通刑事案件，或非職務(wù)人員與職務(wù)人員共同犯罪的案件等，導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)都具有管轄權(quán)。此種情形下不僅容易引起兩機(jī)關(guān)的管轄程序爭議，也關(guān)乎被追訴人的權(quán)利能否被合理保障。針對實(shí)踐中出現(xiàn)的這一難題，相關(guān)法律規(guī)范對職能管轄沖突進(jìn)行了調(diào)整，以回應(yīng)理論界與實(shí)務(wù)界的關(guān)懷。但是，監(jiān)察體制改革正處于發(fā)展階段，相關(guān)法律規(guī)范對于職能管轄沖突的規(guī)制，仍有不盡如人意之處。

1.“監(jiān)察為主調(diào)查”管轄原則的確立

考察《監(jiān)察法》《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)等法律規(guī)范，均確立了關(guān)聯(lián)案件“監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”的基本原則。在過去的刑事關(guān)聯(lián)案件中，偵查機(jī)關(guān)之間職能管轄沖突，一般遵循“主罪為主”原則予以調(diào)整。而在涉監(jiān)察機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件中，“監(jiān)察為主調(diào)查”原則重構(gòu)了職能管轄沖突的調(diào)整規(guī)則。具體而言，《監(jiān)察法》《實(shí)施條例》等法律規(guī)范，針對關(guān)聯(lián)案件的職能管轄沖突，主要提供四種解決方案：其一，確立監(jiān)察為主調(diào)查原則?！侗O(jiān)察法》第34條第2款規(guī)定：“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助?！逼涠?，線索優(yōu)先移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，即監(jiān)察優(yōu)先調(diào)查?！侗O(jiān)察法》第34條第1款規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置?！薄侗O(jiān)察法》釋義也指出，對于關(guān)聯(lián)案件監(jiān)察機(jī)關(guān)具有優(yōu)先調(diào)查之地位。加之，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)，在監(jiān)察實(shí)踐中的表現(xiàn)較為強(qiáng)勢，某種程度上造成在關(guān)聯(lián)案件中，公安機(jī)關(guān)偵查讓位于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查，并為其提供必要的協(xié)助。其三，《國家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定(試行)》(以下簡稱《管轄規(guī)定》)第20條規(guī)定，關(guān)聯(lián)犯罪案件監(jiān)察機(jī)關(guān)可以在職責(zé)范圍內(nèi)并案調(diào)查。其四，《實(shí)施條例》第51條規(guī)定，涉公職人員的關(guān)聯(lián)犯罪案件，由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他辦案機(jī)關(guān)分案管轄。概言之，現(xiàn)有規(guī)定改變了“主罪為主”的調(diào)整模式，確立了“監(jiān)察為主調(diào)查”的管轄方案。(3)參見葉青、王小光：《監(jiān)察委員會(huì)案件管轄模式研究》，載《北方法學(xué)》2019年第4期，第24-35頁。而且從現(xiàn)有法律規(guī)定及監(jiān)察實(shí)踐看，監(jiān)察機(jī)關(guān)存在對關(guān)聯(lián)案件強(qiáng)制單向管轄之風(fēng)險(xiǎn)，即對于涉監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的關(guān)聯(lián)案件，公安機(jī)關(guān)只能向監(jiān)察機(jī)關(guān)移送并且無反向偵查可能。(4)參見謝小劍：《監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查管轄制度初探》，載《湖湘論壇》2019年第5期，第53-63頁。

相關(guān)法律規(guī)范確立“監(jiān)察為主調(diào)查”的管轄原則，體現(xiàn)了國家高效反腐的決心，有利于保障職務(wù)違法犯罪調(diào)查的順利進(jìn)行。但是，鑒于職務(wù)違法犯罪案件調(diào)查的特殊性，監(jiān)察立法設(shè)立了諸多不同于普通刑事案件偵查的程序規(guī)范。其一，我國《刑事訴訟法》規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人第一次接受偵查機(jī)關(guān)訊問或采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托律師擔(dān)任辯護(hù)人。而在監(jiān)察調(diào)查過程中，律師不能介入調(diào)查程序，被調(diào)查人難以獲得律師的幫助。其二，監(jiān)察程序中設(shè)立了留置措施，其對人身自由的限制與逮捕無二。但為確保被調(diào)查人始終在監(jiān)察機(jī)關(guān)控制之下，留置措施的決定、場所均有其自由裁量，對被調(diào)查人造成了巨大壓力。其三，監(jiān)察調(diào)查程序是否應(yīng)受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督仍是當(dāng)下的爭議熱點(diǎn)，法律也缺乏相關(guān)規(guī)定。從目前的實(shí)踐看，檢察機(jī)關(guān)很難及時(shí)介入監(jiān)察調(diào)查程序?qū)ζ溆崋?、留置等措施進(jìn)行監(jiān)督，更難以及時(shí)為被調(diào)查人提供司法救濟(jì)。就職務(wù)違法犯罪案件的調(diào)查而言，上述監(jiān)察調(diào)查程序的特殊性要求，可以極大地提高反腐敗效能，促進(jìn)“不敢腐”“不能腐”“不愿腐”的反腐敗體系建設(shè)。

然而，在關(guān)聯(lián)案件中，一旦“監(jiān)察為主調(diào)查”的原則被濫用，容易出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)架空公安機(jī)關(guān)合法管轄權(quán)的現(xiàn)象。一方面，導(dǎo)致普通刑事犯罪案件的犯罪嫌疑人、被告人面臨不符比例的強(qiáng)制措施或調(diào)查手段，在一定程度上突破了刑事訴訟法的程序價(jià)值，不利于犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利保障。另一方面，相較公安機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)處理非職務(wù)犯罪案件存在天然的劣勢，難以保障案件質(zhì)量，并存在此類案件管轄虛置的風(fēng)險(xiǎn)。

2.審查起訴階段的實(shí)體審查+意見協(xié)商模式

《監(jiān)察法》頒布初期，關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的處理，主要在調(diào)(偵)查階段以“監(jiān)察為主調(diào)查”原則進(jìn)行規(guī)制。但在審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)職能管轄沖突如何調(diào)整，卻面臨不確定性的困境。2012 年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》采用實(shí)體審查判斷+及時(shí)移送的方案，解決偵查機(jī)關(guān)之間職能管轄沖突。即檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段，發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)和人民檢察院移送的案件，不符合管轄要求的，審查判斷是否案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，“事實(shí)不清、證據(jù)不足的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)辦理”。此種處理方式暗含對偵查機(jī)關(guān)之間職能管轄沖突的程序矯正。由于公檢機(jī)關(guān)均在刑事訴訟法的涵攝之下，對被追訴人的權(quán)利影響相差不大?；谠V訟效率的考量，該方案具有一定的合理性。而監(jiān)察體制改革改變了“偵查—公訴—審判”的傳統(tǒng)訴訟模式，確立了“偵查—公訴—審判”與“調(diào)查—公訴—審判”的二元訴訟形態(tài)，之前規(guī)則已難以適應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突。

為彌補(bǔ)審查起訴階段職能管轄沖突規(guī)制的法律空白，2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第357條第2款規(guī)定：“在審查起訴階段，發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)移送起訴的案件屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，或者監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件屬于公安機(jī)關(guān)管轄，但案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，符合起訴條件的，經(jīng)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)意見后，沒有不同意見的，可以直接起訴；提出不同意見，或者事實(shí)不清、證據(jù)不足的，應(yīng)當(dāng)將案件退回移送案件的機(jī)關(guān)并說明理由，建議其移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)辦理?！痹摻忉尅鞍讣聦?shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分”實(shí)體審查判斷的規(guī)定，吸收了之前職能管轄沖突的處理規(guī)則。除此之外，還需要征求監(jiān)察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)的意見，存在不同意見的案件應(yīng)退回原辦案機(jī)關(guān)，之后由原辦案機(jī)關(guān)決定移送適格的管轄主體。

在審查起訴階段創(chuàng)設(shè)這一特殊規(guī)則，顯然是考慮了涉監(jiān)察機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件的特殊性，也為解決移送案件存在職能管轄沖突提供了法律依據(jù)。但是該解釋仍存在諸多不足之處，難以應(yīng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件的復(fù)雜性。首先，該解釋創(chuàng)設(shè)的意見聽取方式體現(xiàn)了一定的程序思維，相較傳統(tǒng)單一的實(shí)體審查判斷具有一定的先進(jìn)性。但是解釋中只規(guī)定聽取辦案機(jī)關(guān)的意見，檢察機(jī)關(guān)和被追訴人的意見是否聽取并未規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用如何體現(xiàn)？被追訴人的權(quán)益能否得到重視？顯然在該規(guī)定中語焉不詳。其次，以辦案機(jī)關(guān)意見規(guī)制職能管轄沖突，存在難以調(diào)和的矛盾。一方面，職能管轄是對公權(quán)力的限制。由辦案機(jī)關(guān)自己決定職能管轄沖突，可能會(huì)陷入“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的悖論。另一方面，出現(xiàn)兩機(jī)關(guān)意見不統(tǒng)一的情況如何處理，該規(guī)定也并未明確提及。實(shí)踐中一般會(huì)以監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見為主，這實(shí)質(zhì)上造成對公安機(jī)關(guān)管轄權(quán)的限制，客觀上擴(kuò)大了監(jiān)察機(jī)關(guān)的實(shí)際管轄權(quán)，存在向“調(diào)查中心主義”異化的可能。

(二)兩機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的規(guī)制實(shí)踐

“監(jiān)察為主調(diào)查”管轄原則不僅在規(guī)范層面得到確立，在實(shí)踐中的運(yùn)用更為常見，尤其在監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件中，《監(jiān)察法》第34條第2款被擴(kuò)大解釋，成為消解關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的兜底理由。筆者在“威科先行”數(shù)據(jù)庫以“ 《中華人民共和國監(jiān)察法》 第三十四條第二款”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共檢索出裁判文書26份，最終確定符合研究主旨的裁判文書11份。實(shí)際上，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突主要為兩種，一是監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄了本應(yīng)由公安機(jī)關(guān)偵查的案件，二是公安機(jī)關(guān)立案偵查監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的案件。實(shí)務(wù)中，前者引起的職能管轄沖突較為常見，11份裁判文書中便占有10份；而后者則比較少見，只有1份判決書出現(xiàn)此類情形。(5)吉林省松原市寧江區(qū)人民法院刑事判決書，(2019)吉0702刑初58號。這主要是由于，實(shí)務(wù)中監(jiān)察機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢地位，公安機(jī)關(guān)在立案偵查時(shí)發(fā)現(xiàn)案件屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，便會(huì)及時(shí)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)。而監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄本應(yīng)由公安機(jī)關(guān)立案偵查的案件，若監(jiān)察機(jī)關(guān)不主動(dòng)移送案件，公安機(jī)關(guān)也很少以此與監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通。即使出現(xiàn)此種情形，也需要公安機(jī)關(guān)通過復(fù)議、復(fù)核等程序與監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)商案件的最終管轄權(quán)。相較之下，第一種情形較為常見便不足為奇了。

具體而言，實(shí)務(wù)中監(jiān)察機(jī)關(guān)通常以 “一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”為由，“合法”取得公安機(jī)關(guān)偵查案件的管轄權(quán)，法院一般對此予以認(rèn)可。如在徐海林受賄、詐騙罪一案中，被告人徐海林辯護(hù)人認(rèn)為，老河口市監(jiān)察委員會(huì)對被告人徐海林涉嫌詐騙罪無管轄權(quán)。但法院認(rèn)為公訴機(jī)關(guān)指控徐海林的行為涉嫌職務(wù)犯罪及其他違法犯罪，根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。故老河口市監(jiān)察委員會(huì)在辦理徐海林涉嫌職務(wù)犯罪過程中，對其其他違法犯罪行為予以調(diào)查，符合法律規(guī)定。對于該辯護(hù)意見，不予采納。(6)湖北省老河口市人民法院刑事判決書，(2019)鄂0682刑初167號。類似案件還有吳金林受賄、行賄、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明、職務(wù)侵占案，(7)湖北省孝感市中級人民法院刑事裁定書，(2021)鄂09刑終8號。蘇桂昌職務(wù)侵占案，(8)黑龍江省克東縣人民法院刑事判決書，(2020)黑0230刑初50號。張夕志、葛春雨非法持有和私藏槍支彈藥、行賄、詐騙、尋釁滋事、非法侵入住宅案，(9)山東省威海市中級人民法院刑事裁定書，(2019)魯10刑終236號。杭州河川建設(shè)有限公司、徐建財(cái)串通投標(biāo)案，(10)浙江省杭州市中級人民法院刑事判決書，(2020)浙01刑終335號。楊偉平受賄案，(11)廣東省清遠(yuǎn)市中級人民法院刑事判決書，(2020)粵18刑終139號。李詩濤受賄罪、包庇、縱容黑社會(huì)性質(zhì)組織罪案，(12)江蘇省豐縣人民法院刑事判決書，(2019)蘇0321刑初586號。胡書帥貪污、職務(wù)侵占、詐騙案，(13)河南省太康縣人民法院刑事判決書，(2019)豫1627刑初224號。范勇犯受賄罪、妨害作證案，(14)四川省威遠(yuǎn)縣人民法院刑事判決書，(2018)川1024刑初185號。以及劉某受賄罪、職務(wù)侵占罪、妨害作證案。(15)山東省寧津縣人民法院刑事判決書，(2019)魯1422刑初43號。上述案件均屬關(guān)聯(lián)案件，但都由監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查，面對被告人及辯護(hù)人管轄異議，法院均以 “一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”為由予以駁回?？梢?，在實(shí)務(wù)中，這一條款已成為規(guī)制監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的兜底理由。但相關(guān)法律規(guī)范并未細(xì)化該條款，辦案機(jī)關(guān)尤其是強(qiáng)勢機(jī)關(guān)擁有較大的職能管轄裁量權(quán)，這不僅導(dǎo)致當(dāng)事人的管轄異議難以引起辦案機(jī)關(guān)的重視，也容易誘發(fā)“調(diào)查中心主義”的風(fēng)險(xiǎn)。

三、監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突規(guī)制規(guī)則之流弊

(一)潛在價(jià)值沖突日益顯露

對職能管轄的規(guī)制，并非單純的立法技術(shù)層面的簡單銜接與協(xié)同，背后蘊(yùn)含著深層次的價(jià)值沖突。實(shí)踐中職能管轄沖突的出現(xiàn)，說明隨著監(jiān)察體制改革的不斷深入，監(jiān)察程序與刑事訴訟程序中潛在的價(jià)值沖突正在顯露。若處理不當(dāng)，將會(huì)阻礙監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的有序運(yùn)行。事實(shí)上，“監(jiān)察為主調(diào)查”原則的確立，已體現(xiàn)出監(jiān)察調(diào)查程序與刑事偵查程序不同的設(shè)計(jì)理念。監(jiān)察程序更多強(qiáng)調(diào)職務(wù)犯罪案件的特殊性，通過發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件調(diào)查過程中的統(tǒng)籌作用，加強(qiáng)黨對反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)，(16)參見中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫：《中華人民共和國監(jiān)察法釋義》，中國方正出版社2018年版，第172頁。且調(diào)查權(quán)力的行使注重自我約束。隨著我國刑事訴訟40余年的發(fā)展，刑事偵查程序已逐漸形成“懲罰犯罪”與“保障人權(quán)”并重的價(jià)值理念，偵查程序中愈發(fā)重視犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利保障。

當(dāng)然，“監(jiān)察為主調(diào)查”對于建立“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的反腐敗機(jī)制具有重要意義。首先，符合職務(wù)犯罪案件的調(diào)查規(guī)律。職務(wù)犯罪屬于高智商犯罪，案件關(guān)系復(fù)雜，證據(jù)線索隱秘，被調(diào)查人掌握一定的社會(huì)資源，普通刑事案件的偵查模式已難以應(yīng)對。監(jiān)察為主調(diào)查可以極大地發(fā)揮制度優(yōu)勢，在案件辦理中形成合力，加大對被調(diào)查人的監(jiān)察調(diào)查力度，從而增強(qiáng)國家的反腐敗效能。其次，職務(wù)犯罪案件一般是從違紀(jì)違法線索中逐步發(fā)現(xiàn)的，線索及時(shí)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，可以實(shí)現(xiàn)線索的統(tǒng)一管理，保障紀(jì)法貫通。(17)參見董坤：《論監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安司法機(jī)關(guān)的管轄銜接——以深化監(jiān)察體制改革為背景》，載《法商研究》2021年第6期，第3-16頁。最后，職務(wù)犯罪案件一般都屬于串案、窩案，尤其在關(guān)聯(lián)案件中，被追訴人之間存在一定的聯(lián)系?！豆茌犚?guī)定》中創(chuàng)設(shè)的并案管轄符合監(jiān)察調(diào)查的實(shí)際需要，若采用傳統(tǒng)的分案管轄或移送有管轄權(quán)的辦案機(jī)關(guān)，會(huì)對案件的查辦效率造成影響。同時(shí)在審查起訴階段，只因職能管轄沖突，便對已經(jīng)查明的案件重新移送適格辦案機(jī)關(guān)，也造成訴訟效率的折損。因此，目前職能管轄規(guī)則有助于反腐力量的集中化和一體化，體現(xiàn)了懲罰犯罪、訴訟效率的價(jià)值選擇。但是，對于善意管轄的案件，采用當(dāng)前規(guī)則符合訴訟效率的要求。而面對惡意管轄的案件，一味追求訴訟效率則有違管轄法定原則，并損害被追訴人的權(quán)利。(18)善意管轄指并非故意違反管轄規(guī)定，而是在立案時(shí)認(rèn)為案件應(yīng)屬自己管轄，調(diào)(偵)查完成后證據(jù)事實(shí)或法律觀點(diǎn)發(fā)生變化，能成立的罪名不由該機(jī)關(guān)管轄；惡意管轄指明知不屬于本機(jī)關(guān)管轄，而因某些原因，如獲取辦案業(yè)績、獲得重要犯罪線索、外部干預(yù)等，進(jìn)行立案。參見龍宗智：《取證主體合法性若干問題》，載《法學(xué)研究》2007年第3期，第135-136頁。另外，在審查起訴階段，以辦案機(jī)關(guān)的意見決定程序走向，若出現(xiàn)善意管轄但辦案機(jī)關(guān)意見不一致的情形，也不符合訴訟效率的要求。

在刑事訴訟中，管轄法定是程序法定原則的內(nèi)在要求。管轄權(quán)為公權(quán)力機(jī)關(guān)劃分出案件受理范圍，其內(nèi)在蘊(yùn)含著對公權(quán)力的限制與約束，要求公權(quán)力機(jī)關(guān)在法律預(yù)設(shè)的范圍內(nèi)確定管轄，不允許公權(quán)力機(jī)關(guān)個(gè)別化地任意管轄案件。我國歷來重視管轄法定的獨(dú)立性價(jià)值，公安司法機(jī)關(guān)都將其作為規(guī)范執(zhí)法的依據(jù)。監(jiān)察為主調(diào)查強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法犯罪案件的管轄權(quán)，對于不屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)移送主管機(jī)關(guān)處理，說明監(jiān)察機(jī)關(guān)同樣重視管轄法定，并非只重視“實(shí)體、效率”等因素。然而在監(jiān)察體制改革初期，對監(jiān)察職能管轄的規(guī)范條款都是概括性規(guī)定，實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)。正如審查起訴階段，以強(qiáng)勢機(jī)關(guān)的意思決定后續(xù)程序一般，法律規(guī)定的模糊性，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行中以強(qiáng)勢機(jī)關(guān)的意愿決定程序走向，有違管轄法定的基本要求。概言之，監(jiān)察體制改革的核心目的是強(qiáng)力打擊職務(wù)違法犯罪，刑事訴訟中的“打擊犯罪”價(jià)值將發(fā)揮主導(dǎo)作用。(19)參見施鵬鵬、馬志文：《論刑事訴訟法與國家監(jiān)察體制的銜接》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期，第41-51頁。正如黨的二十大報(bào)告指出“反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固”，如今進(jìn)入監(jiān)察體制改革的新階段，《監(jiān)察法》對監(jiān)察機(jī)關(guān)賦權(quán)有余而制約不足的附帶效果開始顯現(xiàn)。長此以往，將實(shí)質(zhì)性地影響監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的良性銜接。(20)同注①，第5-15頁。就現(xiàn)行職能管轄沖突規(guī)制規(guī)則而言，一定程度上符合監(jiān)察反腐敗斗爭需要。但隨著監(jiān)察體制改革的逐步發(fā)展，保障人權(quán)的價(jià)值理念將逐漸顯露，依舊以現(xiàn)行規(guī)則調(diào)整的職能管轄沖突，將阻礙國家監(jiān)察體制改革深化發(fā)展。

(二)越權(quán)管轄導(dǎo)致證據(jù)能力遭受質(zhì)疑

取證主體是否影響有關(guān)證據(jù)的證據(jù)能力，我國學(xué)界主要有“否定說”(21)參見萬毅：《取證主體合法性理論批判》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010 年第 5 期，第 110-115 頁?！敖^對肯定說”(22)參見陳瑞華：《刑事證據(jù)法(第三版)》，北京大學(xué)出版社2018年版，第137頁?！跋鄬隙ㄕf”(23)同注龍宗智文，第 133-143 頁。三種觀點(diǎn)?！胺穸ㄕf”將取證程序作為證據(jù)能力的構(gòu)成要素，認(rèn)為只要取證程序合法，非法定取證主體收集的證據(jù)依舊具有證據(jù)能力。該觀點(diǎn)并未關(guān)注取證主體與取證程序間的內(nèi)在聯(lián)系。(24)參見謝登科：《電子數(shù)據(jù)的取證主體：合法性與合技術(shù)性之間》，載《環(huán)球法律評論》2018年第1期，第83-99頁。刑事訴訟法取證程序的設(shè)定在于規(guī)范、限制公權(quán)力的運(yùn)行，若忽略取證主體只論取證程序有違刑事訴訟法規(guī)范之嫌。“絕對肯定說”則認(rèn)為取證主體合法性是證據(jù)能力的主要構(gòu)成要件之一，取證主體不合法將產(chǎn)生無證據(jù)能力之法律效果。該觀點(diǎn)較為絕對，有待商榷。刑事訴訟法的取證制度設(shè)計(jì)，一方面是為防止權(quán)利侵害，另一方面是為查明事實(shí)真相。一味強(qiáng)調(diào)因取證主體非法而無證據(jù)能力，不利于查明事實(shí)真相，遑論非法取證主體收集證據(jù)，并不必然產(chǎn)生權(quán)利侵害的后果?！跋鄬隙ㄕf”認(rèn)為取證主體會(huì)對證據(jù)能力產(chǎn)生影響，但違反取證主體制度并不完全否定證據(jù)能力，而需結(jié)合多方因素考量后確定。綜合來看，“相對肯定說”承認(rèn)取證主體影響證據(jù)的證據(jù)能力，但需要結(jié)合取證主體違法的具體形態(tài)確定證據(jù)能力，較為符合我國立法與司法實(shí)際。因此，“相對肯定說”亦可適用于關(guān)聯(lián)案件的取證主體問題。辦案機(jī)關(guān)越權(quán)管轄不屬于職權(quán)范圍內(nèi)的案件，收集的證據(jù)是否會(huì)損害證據(jù)能力，需要根據(jù)不同情況進(jìn)行分析與權(quán)衡。

詳言之，法律程序?qū)ψC據(jù)的形成與收集具有制約作用，(25)參見馮俊偉：《〈監(jiān)察法〉實(shí)施中的證據(jù)銜接問題》，載《行政法學(xué)研究》2019年第6期，第85-95頁。不同法律程序中“權(quán)力—權(quán)利”的要求不同，這在一定程度上影響了證據(jù)的形成和收集。上已論及，“調(diào)查”與“偵查”運(yùn)行的程序環(huán)境不同，所形成和收集的證據(jù)也存在差異，這就產(chǎn)生了監(jiān)察機(jī)關(guān)取得的證據(jù)能否進(jìn)入刑事訴訟程序的問題。對此，立法者與改革者給予了一定程度的回應(yīng)。《監(jiān)察法》第33條第1款規(guī)定了監(jiān)察證據(jù)在刑事訴訟中的使用制度。(26)參見蘭躍軍：《論監(jiān)察證據(jù)在刑事訴訟中使用》，載《證據(jù)科學(xué)》2018年第6期，第739-746頁。但是以此說明監(jiān)察機(jī)關(guān)已獲得《刑事訴訟法》的特別授權(quán)，其收集的證據(jù)具有證據(jù)能力，其正當(dāng)性與法理性存疑。授權(quán)性規(guī)范分為職權(quán)性規(guī)范和權(quán)利性規(guī)范，(27)職權(quán)性規(guī)范是授予有關(guān)機(jī)關(guān)某種職權(quán)，權(quán)利性規(guī)范是授權(quán)個(gè)人為或不為一定行為的權(quán)利。參見申世濤：《程序正義視野下監(jiān)察證據(jù)的幾個(gè)問題：文獻(xiàn)梳理及展望》，載《社會(huì)科學(xué)家》2021年第1期，第119-125頁。調(diào)(偵)查屬于職權(quán)性規(guī)范。按照權(quán)力限制理論，《刑事訴訟法》第3條的“法律特別規(guī)定”應(yīng)作限縮性解釋，即授權(quán)主體應(yīng)為“本法”或“上位法”。其他法律不能在《刑事訴訟法》之外自我授權(quán)。根據(jù)《憲法》之規(guī)定，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》都是由全國人民代表大會(huì)制定的基本法律，兩者在法律位階上并無從屬之分。倘若依據(jù)《監(jiān)察法》之規(guī)定，認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)獲得收集證據(jù)的合法性，則不符合法理，有僭越《刑事訴訟法》之嫌。

司法實(shí)踐已經(jīng)意識到這一問題。因此，2019年頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第65條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)材料，可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用。2021年頒布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《高法解釋》)第76條第1款同樣規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法收集的證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。這在一定程度上消解了《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的證據(jù)銜接桎梏。但《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》《高法解釋》作為司法解釋，法律位階低于《刑事訴訟法》。此種創(chuàng)設(shè)權(quán)力式的規(guī)定存在越權(quán)之嫌，只能作為一種應(yīng)急性舉措，說明監(jiān)察機(jī)關(guān)在職權(quán)管轄范圍內(nèi)收集的證據(jù)材料具有合法性。

換言之，刑事訴訟法對證據(jù)能力進(jìn)行規(guī)范，主要是為權(quán)利保障與查明事實(shí)真相。因此，根據(jù)“相對肯定說”的觀點(diǎn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在法定管轄案件中，收集的證據(jù)受到監(jiān)察程序的調(diào)整，在某種程度上并不產(chǎn)生權(quán)利侵害，也不阻礙案件事實(shí)的查明。目前以司法解釋調(diào)整證據(jù)銜接，盡管法理不通但符合現(xiàn)實(shí)需要。只需在《刑事訴訟法》修訂時(shí)，確認(rèn)監(jiān)察機(jī)關(guān)法定管轄案件的取證資格即可。但在關(guān)聯(lián)案件中，監(jiān)察機(jī)關(guān)越位管轄非職權(quán)范圍內(nèi)的案件，收集的證據(jù)不受刑事訴訟程序調(diào)整。取證程序的差異性將對證據(jù)的證據(jù)能力產(chǎn)生影響，即取證主體不合法將嚴(yán)重侵害被追訴人的權(quán)利，如獲得律師幫助、獲得法律援助等權(quán)利難以得到體現(xiàn)，被追訴人的供述自愿性難以得到保障。這不符合刑事訴訟法的規(guī)范要求，也難以契合《監(jiān)察法》第33條第2款之規(guī)定。(28)《監(jiān)察法》第33條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。”說明監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查收集證據(jù)時(shí)不僅要符合《監(jiān)察法》的規(guī)定要求，也要與《刑事訴訟法》的證據(jù)規(guī)則、價(jià)值導(dǎo)向保持一致，以確保監(jiān)察調(diào)查的刑事化底色。因此，在關(guān)聯(lián)案件中，辦案機(jī)關(guān)管轄非職權(quán)范圍內(nèi)案件，取證主體資格需要嚴(yán)格審查，以免因證據(jù)收集與形成的程序環(huán)境不同，導(dǎo)致收集的證據(jù)的證據(jù)能力遭受質(zhì)疑甚至排除。(29)參見孟松：《監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接中的監(jiān)察管轄問題探討》，載《理論探索》2021年第3期，第122-128頁。實(shí)踐中，一般采取“監(jiān)察為主調(diào)查”及征求意見的方式認(rèn)可取證主體的合法性，明顯法理不通。

(三)被追訴人權(quán)利難保障

管轄作為一種案件分配機(jī)制，具有重要的價(jià)值判斷，在實(shí)施過程中需要重視可能導(dǎo)致的公正缺失問題。在刑事訴訟中，管轄制度的確立及運(yùn)行旨在產(chǎn)生一種“抑制追訴”的權(quán)利保障價(jià)值。就偵查管轄而言，通過法律規(guī)定偵查機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍，防止偵查權(quán)的任意追訴。其與立案程序、具體偵查行為的比例原則及合法性要求，共同構(gòu)成偵查權(quán)的程序控制體制，進(jìn)而保障被追訴人的合法權(quán)益。當(dāng)然，基于訴訟便宜原則，各國在管轄制度的設(shè)計(jì)中也將訴訟效率作為重要的考量因素，以保證訴訟的高效運(yùn)行。

目前職能管轄沖突規(guī)制規(guī)則便將效率作為主要的價(jià)值選擇，但與權(quán)利保障原則相比，效率明顯處于低位階層。同時(shí)，從職能管轄沖突調(diào)整的后續(xù)程序看，證據(jù)能力遭質(zhì)疑、辦案機(jī)關(guān)意見不統(tǒng)一等情形的出現(xiàn)也不符合效率原則。更為關(guān)鍵的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突時(shí)，“司法公正假定”面臨被推翻的可能，被追訴人的權(quán)利將受到重大影響。當(dāng)然，監(jiān)察調(diào)查程序強(qiáng)調(diào)刑事制裁，符合職務(wù)犯罪案件的特點(diǎn)。但也需要清楚地認(rèn)識到，一味強(qiáng)調(diào)刑事制裁而忽視程序的正當(dāng)性，將極大地誘發(fā)程序違法的普遍性風(fēng)險(xiǎn)。不僅有損監(jiān)察、司法的公信力，而且容易侵害被追訴人之權(quán)利。尤其需要注意的是，職能管轄沖突的規(guī)制缺乏被追訴人的參與。根據(jù)管轄法定原則的要求，職能管轄沖突時(shí)，被追訴人應(yīng)參與辦案機(jī)關(guān)的管轄決定，闡述自己的主張，防止辦案機(jī)關(guān)管轄決定的恣意性。倘若在關(guān)聯(lián)案件中一味遵循“監(jiān)察為主調(diào)查”原則，很可能在實(shí)踐中出現(xiàn)強(qiáng)勢機(jī)關(guān)對管轄決定的“一刀切”現(xiàn)象，被追訴人的權(quán)利保障將無從體現(xiàn)。

《監(jiān)察法》規(guī)定職務(wù)犯罪案件的調(diào)查過程中，被調(diào)查人不可以委托辯護(hù)人或聘請律師提供法律幫助。而在偵查程序中，除涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪需經(jīng)偵查機(jī)關(guān)批準(zhǔn)外，被追訴人自第一次被訊問或采取強(qiáng)制措施之日起，便可委托辯護(hù)人，從而獲得較為充分的辯護(hù)保障。在關(guān)聯(lián)案件中，職能管轄沖突以“監(jiān)察為主調(diào)查”原則進(jìn)行調(diào)整，將對被追訴人的訴訟權(quán)利產(chǎn)生消極影響。監(jiān)察機(jī)關(guān)越權(quán)管轄公安機(jī)關(guān)偵查的案件，被追訴人在調(diào)查階段難以獲得律師的法律幫助，無疑是變相剝奪了被追訴人的辯護(hù)權(quán)。同時(shí)，容易造成對被追訴人的不當(dāng)羈押。倘若監(jiān)察機(jī)關(guān)越權(quán)管轄非職務(wù)犯罪時(shí)，對被追訴人采取留置措施，既缺乏對留置措施的外部監(jiān)督，也難以獲得律師幫助，被追訴人的人身自由將難以得到有效保障。

無論在行政訴訟還是刑事訴訟中，對于可能侵犯私權(quán)的公權(quán)力行為，都會(huì)設(shè)計(jì)相應(yīng)的救濟(jì)措施來維護(hù)公民的基本權(quán)利。但是，職能管轄沖突的規(guī)制不僅存在被追訴人的參與缺失問題，而且尚未設(shè)計(jì)相應(yīng)的救濟(jì)渠道。被追訴人即使發(fā)現(xiàn)管轄錯(cuò)誤，也難以向有權(quán)機(jī)關(guān)提出管轄異議。我國《刑事訴訟法》《監(jiān)察法》均未賦予被追訴人管轄異議權(quán)，其只能向決定機(jī)關(guān)申訴尋求救濟(jì)，導(dǎo)致實(shí)踐中職能管轄沖突的調(diào)整依舊由辦案機(jī)關(guān)主導(dǎo)。這實(shí)質(zhì)上是對被追訴人訴權(quán)的不尊重，不符合程序公正的理念。當(dāng)然，針對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，權(quán)利的克減旨在高效打擊腐敗行為。但越權(quán)管轄容易使監(jiān)察機(jī)關(guān)依舊以集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的調(diào)查機(jī)制處理非職務(wù)犯罪，出現(xiàn)監(jiān)察管轄領(lǐng)域“只轉(zhuǎn)權(quán)力、不轉(zhuǎn)權(quán)利”的弊病，導(dǎo)致被追訴人本應(yīng)享有的基本權(quán)利被限制甚至剝奪，不符合人權(quán)保障的要求。

四、規(guī)制監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的進(jìn)路

(一)兩機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的規(guī)制理念

《監(jiān)察法》尚未頒布之前，偵查機(jī)關(guān)之間的職能管轄沖突由《刑事訴訟法》規(guī)制，在實(shí)踐中并未出現(xiàn)顯著問題。監(jiān)察體制改革后，沖擊了我國傳統(tǒng)的刑事訴訟法秩序，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突面臨更大的問題。在監(jiān)察體制改革的第一階段，監(jiān)察管轄領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)范旨在提升監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)違法犯罪打擊效能，立法設(shè)計(jì)層面?zhèn)戎亍皯土P犯罪”“效率”等考量因素，刑事司法規(guī)范的回應(yīng)也呈現(xiàn)出相當(dāng)?shù)膬r(jià)值理念。但國家監(jiān)察體制改革并非一時(shí)之功，而是一個(gè)連續(xù)性、系統(tǒng)性不斷探索完善的工程。(30)參見秦前紅：《習(xí)近平法治思想中的監(jiān)察法治監(jiān)督理論》，載《比較法研究》2022年第5期，第1-15頁。因此，在深化監(jiān)察體制改革階段，職能管轄沖突不宜始終采取單一的價(jià)值理念進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)當(dāng)將更為多元的因素納入職能管轄沖突規(guī)制的考量視野，實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的有效銜接。

第一，引入法治思維。現(xiàn)行監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的調(diào)整，主要是為完成監(jiān)察體制改革的第一階段任務(wù)——快速有效地減少腐敗存量，降低腐敗增量，遏制腐敗蔓延，由此確立監(jiān)察權(quán)的優(yōu)勢地位。(31)參見周佑勇：《監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)的再平衡——進(jìn)一步深化國家監(jiān)察體制改革的法治邏輯》，載《東方法學(xué)》2022年第4期，第146-158頁。但優(yōu)勢不等于強(qiáng)勢，在監(jiān)察體制改革的階段性任務(wù)已逐步完成的情況下，監(jiān)察實(shí)踐中依舊隨意擴(kuò)大監(jiān)察管轄范圍，壓縮滲透公安機(jī)關(guān)的職權(quán)管轄，監(jiān)察調(diào)查的法治正當(dāng)性將面臨質(zhì)疑，甚至引起“調(diào)查中心主義”異化的擔(dān)憂。如《實(shí)施條例》第51條規(guī)定關(guān)聯(lián)案件中，應(yīng)由法定管轄機(jī)關(guān)分別立案，監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但在實(shí)踐中被濫用為監(jiān)察機(jī)關(guān)并案一體調(diào)查，這實(shí)質(zhì)上不符合監(jiān)察法治理念。從根本上講，高效反腐不能以犧牲監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法治化為代價(jià)，“監(jiān)察為主調(diào)查”不能越權(quán)取代公安機(jī)關(guān)的法定管轄。故而，若要構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突規(guī)制體系，法治思維和法治方法是不可缺失的考量因素。正如習(xí)近平總書記指出：“對實(shí)踐條件還不成熟、需要先試先行的，要按照法定程序作出授權(quán)，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現(xiàn)行法律沒有依據(jù)為由遲滯改革。”(32)習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班上的講話》，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第38頁。監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄也應(yīng)遵循法治原則，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)辦理案件。對于關(guān)聯(lián)案件，要明確監(jiān)察管轄的運(yùn)行邊界，而不是粗放地以強(qiáng)勢機(jī)關(guān)的意思決定走向，導(dǎo)致權(quán)力的濫用。

第二，強(qiáng)調(diào)程序思維?，F(xiàn)行監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的調(diào)整，以證據(jù)確實(shí)、充分的實(shí)體性判斷作為處理依據(jù)。但職能管轄沖突明顯屬于程序性判斷，以實(shí)體性事實(shí)為標(biāo)準(zhǔn)判斷程序性問題，有損程序的剛性與獨(dú)立性，在某種程度上有違程序公正原則。(33)參見龍宗智：《新〈人民檢察院刑事訴訟規(guī)則〉若干問題評析》，載《法學(xué)雜志》2020年第5期，第99-110頁。實(shí)踐中出現(xiàn)的以強(qiáng)勢機(jī)關(guān)意思辦理，反映出辦案機(jī)關(guān)秉持一種權(quán)力思維而非程序思維。(34)參見周慧琳：《監(jiān)察程序與法官懲戒程序銜接的邏輯、障礙與進(jìn)路》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第5期，第94-98頁。總體而言，現(xiàn)行監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突調(diào)整規(guī)范的設(shè)計(jì)更為關(guān)注“實(shí)體”“效率”“懲治”等，忽視了程序判斷的獨(dú)立價(jià)值。如前所述，此種規(guī)則設(shè)計(jì)能夠在短時(shí)間內(nèi)提升反腐敗斗爭效能，但這種即時(shí)性、階段性的政策導(dǎo)向若不加以控制，則極可能再次偏向“重實(shí)體，輕程序”的軌道。因此，必須清楚地認(rèn)識到，規(guī)制監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突，要注重程序的獨(dú)立價(jià)值，運(yùn)用程序思維維護(hù)監(jiān)察、司法程序本身的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律。進(jìn)而言之，程序思維強(qiáng)調(diào)對實(shí)質(zhì)真實(shí)的追求不能以犧牲程序?yàn)榇鷥r(jià)。是故，要正確認(rèn)識“監(jiān)察為主調(diào)查”的原則，按照程序運(yùn)行規(guī)律解決程序性問題，而不是依照權(quán)力思維、實(shí)體思維的慣性，影響甚至決定規(guī)制職能管轄沖突的運(yùn)行軌跡。

第三，注重權(quán)利保障。觀諸我國監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的調(diào)整規(guī)范，被追訴人的程序性權(quán)利并未得到重視，既未賦予被追訴人管轄異議權(quán)，也未暢通相應(yīng)的救濟(jì)渠道。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的調(diào)整，只是由公權(quán)力機(jī)關(guān)作出的單方面決定，被追訴人難以有效參與其中。但職能管轄制度事涉被追訴人的權(quán)利保障，程序的參與性要求被追訴人有權(quán)在對自己有利或不利的裁決、決定制作過程中，提出富有意義的論證、說法和交涉，以維護(hù)自己的權(quán)益。(35)參見陳瑞華：《刑事訴訟法》，北京大學(xué)出版社2021年版，第45頁。另一方面，若被追訴人被采取留置措施，便產(chǎn)生留置與強(qiáng)制措施的銜接問題。一般而言，職務(wù)違法犯罪的被調(diào)查人被采取留置措施，進(jìn)入刑事訴訟領(lǐng)域，會(huì)以“先行拘留”作為過渡性措施，之后根據(jù)檢察機(jī)關(guān)審查結(jié)果決定強(qiáng)制措施。但“先行拘留”等留置銜接措施，(36)從《刑事訴訟法》第170條第2款看，檢察機(jī)關(guān)先行拘留后應(yīng)當(dāng)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。這在一定程度上說明被調(diào)查人先進(jìn)拘留后只面臨“逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住”三種強(qiáng)制措施，并無釋放可能。這似乎有違強(qiáng)制措施的適用法理。是否會(huì)對被調(diào)查人的人身自由權(quán)造成隱性侵害，學(xué)界尚存在爭議。(37)參見董坤：《監(jiān)察與司法的銜接：理論、制度與機(jī)制》，北京大學(xué)出版社2022年版，第268-270頁。在關(guān)聯(lián)案件中，監(jiān)察機(jī)關(guān)越權(quán)調(diào)查非法定管轄案件，并對被追訴人采取留置措施，不僅會(huì)面臨不當(dāng)羈押的質(zhì)疑，也會(huì)在后續(xù)強(qiáng)制措施的銜接中，對當(dāng)事人的人身自由造成再次侵害。因此，及時(shí)糾正監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突，有助于保障被追訴人的人身自由權(quán)。

誠然，在全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略及對反腐敗零容忍的政策要求下，監(jiān)察管轄領(lǐng)域會(huì)對被調(diào)查人的權(quán)利有所克減，也必然與刑事訴訟領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)的人權(quán)保障有所差異。但并非說明權(quán)利的克減沒有邊界和最大容許度，即公權(quán)力的行使不得非法侵犯當(dāng)事人的基本權(quán)利，這已成為現(xiàn)代法治國家的共識。之于我國監(jiān)察管轄領(lǐng)域，被追訴人的權(quán)力克減與限制并未作出明確規(guī)定，甚至在職能管轄沖突案件中，存在過分剝奪被追訴人權(quán)利的可能。但公民權(quán)利保障是法治國家的構(gòu)成要素和基本目標(biāo)。在關(guān)聯(lián)案件中，不僅涉及職務(wù)犯罪，還存在非職務(wù)犯罪，一味強(qiáng)調(diào)權(quán)利的克減，明顯與法治國家的理念相悖。因此，在處理監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突時(shí)，要合理限制公權(quán)力的行使范圍，遵守正當(dāng)、合法的法律程序，保障被追訴人的基本權(quán)利。

(二)規(guī)制兩機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的具體舉措

事實(shí)上，“監(jiān)察為主調(diào)查”原則深刻影響著監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的規(guī)制，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)監(jiān)察法與刑事訴訟法之間的價(jià)值沖突難以協(xié)調(diào)，只能以簡單的“程序銜接”規(guī)則處理。現(xiàn)已進(jìn)入深化國家監(jiān)察體制改革階段，粗放式的監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突調(diào)整規(guī)則已逐漸難以適應(yīng)改革需要，因此，在引入多元的考量元素后，需要正確認(rèn)識“監(jiān)察為主調(diào)查”的原則，以系統(tǒng)解決監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突中存在的問題。具體舉措包括以下三個(gè)方面。

1.準(zhǔn)確適用并案調(diào)查，構(gòu)建以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主的專案組調(diào)(偵)查模式

從目前的監(jiān)察管轄實(shí)踐看，面對關(guān)聯(lián)案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)一般按照《管轄規(guī)定》采用并案調(diào)查(管轄)的方式，取得非職務(wù)犯罪案件的管轄權(quán)，客觀上造成監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的職能管轄沖突。從職務(wù)犯罪案件調(diào)查的實(shí)際需要出發(fā)，并案調(diào)查具有一定的合理性。但其突破了法定管轄原則，意味著辦案機(jī)關(guān)可以介入非法定管轄領(lǐng)域，暗含著對傳統(tǒng)分案管轄制度的破壞，甚至存在并案管轄權(quán)濫用的隱患。從法理上講，并案調(diào)(偵)查要求辦案機(jī)關(guān)的管轄權(quán)性質(zhì)相同，不同性質(zhì)之間的管轄權(quán)合并，將導(dǎo)致運(yùn)作程序與方式出現(xiàn)差異甚至沖突。而監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查屬于不同的權(quán)力屬性，《管轄規(guī)定》也要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在“職權(quán)范圍內(nèi)”并案調(diào)查，實(shí)踐中出現(xiàn)的監(jiān)察機(jī)關(guān)單向強(qiáng)制并案管轄，不符合法理也有違法規(guī)范要求。

因此，要準(zhǔn)確認(rèn)識監(jiān)察機(jī)關(guān)的并案調(diào)查?！氨O(jiān)察為主調(diào)查”并非說明監(jiān)察機(jī)關(guān)可以超越其職權(quán)范圍，越權(quán)管轄公安機(jī)關(guān)偵查的案件，否則將客觀造成監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的職能管轄沖突。實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)并案管轄的異化現(xiàn)象應(yīng)該堅(jiān)決擯棄。對于關(guān)聯(lián)案件，可以構(gòu)建以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主的專案組調(diào)(偵)查模式。專案組調(diào)(偵)查模式，是指關(guān)聯(lián)案件由監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)，并吸收管轄其他犯罪的公安偵查機(jī)關(guān)，分別調(diào)(偵)查其職權(quán)范圍內(nèi)的犯罪行為，最后統(tǒng)一移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。(38)參見艾明：《互涉案件監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查的實(shí)踐模式及其改進(jìn)》，載《地方立法研究》2020年第1期，第1-17頁。這在《實(shí)施條例》第51條中已有所體現(xiàn)，(39)《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》第51條規(guī)定：“公職人員既涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，又涉嫌公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等機(jī)關(guān)管轄的犯罪，依法由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)分別依職權(quán)立案，監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)組織協(xié)調(diào)職責(zé)，協(xié)調(diào)調(diào)查和偵查工作進(jìn)度、重要調(diào)查和偵查措施使用等重要事項(xiàng)。”但該規(guī)定只考慮到犯罪主體為公職人員的關(guān)聯(lián)犯罪，對于非公職人員的關(guān)聯(lián)犯罪并未作出規(guī)范要求。其使監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查雙軌并行，是“互相配合，互相制約”規(guī)定的必然要求。在一定程度上消解了強(qiáng)勢機(jī)關(guān)在關(guān)聯(lián)案件中濫用管轄權(quán)的可能。同時(shí)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)專案組，符合“一般應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”的立法本意與實(shí)踐需要。當(dāng)然，并非所有的關(guān)聯(lián)案件都要以專案調(diào)(偵)查模式進(jìn)行。對于復(fù)雜的關(guān)聯(lián)案件運(yùn)用專案調(diào)(偵)查模式，應(yīng)在保證高效打擊職務(wù)犯罪的同時(shí)保障被追訴人的基本權(quán)益。而簡單的關(guān)聯(lián)案件，應(yīng)以分案管轄的模式，由法定管轄機(jī)關(guān)各自調(diào)(偵)查，以保障被追訴人權(quán)益。

2.賦予被追訴人管轄異議權(quán)

目前監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的規(guī)制，帶有濃厚的職權(quán)主義色彩及專屬權(quán)力的排他性，并未賦予被追訴人提起管轄異議的程序性權(quán)利。但是，被追訴人的管轄異議權(quán)，可以讓當(dāng)事人積極參與職能管轄沖突的規(guī)制過程，防止監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)管轄的決定過于恣意。同時(shí)，管轄作為案件分配機(jī)制，關(guān)系到整個(gè)訴訟活動(dòng)的容許性問題。若職能管轄沖突的糾正忽略了被追訴人的程序參與，國家訴訟程序運(yùn)行的公正性將遭受質(zhì)疑。是故，立法應(yīng)賦予被追訴人管轄異議權(quán)，促使監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)正確依法行使管轄權(quán)，保障被追訴人的基本權(quán)益。

當(dāng)然，管轄異議權(quán)作為一種“事實(shí)性”權(quán)利，要求被追訴人在法定時(shí)間內(nèi)，向公權(quán)力機(jī)關(guān)提出訴訟主張。此時(shí)辦案機(jī)關(guān)的管轄，并不因被追訴人的訴訟主張而發(fā)生變化，而是要求公權(quán)力機(jī)關(guān)積極采取措施，查明和判斷辦案機(jī)關(guān)管轄權(quán)的正當(dāng)性與合法性。而非目前這樣，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的審視只依靠公權(quán)力機(jī)關(guān)的自律性。而被追訴人的管轄異議主張，可以為職能管轄沖突的發(fā)現(xiàn)與處理提供不同的參考意見。盡管這一主張與其他程序性權(quán)利一樣缺乏強(qiáng)制力作為后盾，職能管轄沖突的處理仍然由公權(quán)力機(jī)關(guān)審查決定。但管轄異議主張為被追訴人提供了必要的救濟(jì)渠道，其與公權(quán)力機(jī)關(guān)的審查一起，有助于管轄領(lǐng)域法秩序的維護(hù)。

另外，基于管轄異議權(quán)直指公權(quán)力機(jī)關(guān)的法定管轄權(quán)，并要求公權(quán)力機(jī)關(guān)作出回應(yīng)。若不對被追訴人管轄異議權(quán)加以限制，容易引起程序繁雜、權(quán)利過度保障的現(xiàn)象。(40)參見張曙：《被追訴人的管轄程序性權(quán)利研究》，載《法治研究》2020年第1期，第118-134頁。這不僅不符合高效反腐的政策要求，也會(huì)對管轄秩序造成沖擊，甚至陷入從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端的困境。因此，被追訴人向公權(quán)力機(jī)關(guān)提出管轄異議主張時(shí)，應(yīng)要求其提供相應(yīng)的證據(jù)材料，以證明監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的調(diào)(偵)有違管轄法規(guī)范，但基于被追訴方的舉證能力，證明標(biāo)準(zhǔn)只需引起公權(quán)力機(jī)關(guān)“合理懷疑”即可。

3.構(gòu)建值班律師適度參與制度

關(guān)聯(lián)案件中，以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主的專案組調(diào)(偵)查模式，使監(jiān)察調(diào)查程序與刑事偵查程序雙軌并行。律師能否介入，關(guān)系到被追訴人的律師幫助權(quán)乃至辯護(hù)權(quán)的有效行使。倘若依舊阻止律師介入調(diào)查程序，不僅存在規(guī)避權(quán)力運(yùn)行的外部監(jiān)督之嫌，被追訴人的權(quán)利救濟(jì)與保障也難以實(shí)現(xiàn)。由于被追訴人及親屬所掌握的法律知識遠(yuǎn)不及律師，尤其一些非職務(wù)犯罪的被追訴人缺乏自我辯護(hù)的能力。在缺乏律師幫助的情況下，容易陷入孤立無援的境地，導(dǎo)致即使賦予被追訴人管轄異議權(quán)，也難以得到有效的發(fā)揮。

從目前實(shí)踐看，監(jiān)察機(jī)關(guān)在關(guān)聯(lián)案件管轄中處于強(qiáng)勢地位，并案調(diào)查普通刑事犯罪的情形并不鮮見，客觀上剝奪了部分被追訴人的律師幫助權(quán)。律師幫助權(quán)是法治國家人權(quán)保障的重要體現(xiàn)，《刑事訴訟法》第11條也明文規(guī)定：“被告人有權(quán)獲得辯護(hù)，人民法院有義務(wù)保證被告人獲得辯護(hù)?！痹陉P(guān)聯(lián)案件中，監(jiān)察機(jī)關(guān)以并案調(diào)查剝奪被追訴人的律師幫助權(quán)，有違刑事訴訟法治的基本要求。誠然，監(jiān)察調(diào)查程序受《監(jiān)察法》調(diào)整，不能完全適用刑事訴訟制度。且在監(jiān)察體制改革初期，立法機(jī)關(guān)對于反腐敗 “權(quán)威高效”的價(jià)值傾斜，在某種程度上，造成被追訴人在關(guān)聯(lián)案件中律師幫助權(quán)利的克減。但是，進(jìn)入深化國家監(jiān)察體制改革階段，在改革初級階段積累的成功經(jīng)驗(yàn)應(yīng)積極轉(zhuǎn)化為治理效能，依舊以高效打擊職務(wù)犯罪為由，秉持“只轉(zhuǎn)權(quán)力，不轉(zhuǎn)權(quán)利”的理念，已不符合中國式法治現(xiàn)代化的要求。

當(dāng)然，考慮到監(jiān)察程序的特殊性，尤其在《監(jiān)察法》不允許律師介入的情況下，要求被追訴人的律師幫助權(quán)，在關(guān)聯(lián)案件調(diào)(偵)查程序中，與刑事訴訟程序規(guī)范一致并不現(xiàn)實(shí)。因此，可以構(gòu)建值班律師介入制度。首先，值班律師并非被追訴人的辯護(hù)人，只為被追訴人提供法律咨詢，代理申訴、控告、申請管轄權(quán)異議等，缺乏與其串供、毀證、滅證的動(dòng)機(jī)。其次，值班律師作為相對中立、公正的外部群體，可以及早發(fā)現(xiàn)辦案機(jī)關(guān)的職能管轄沖突等問題，有利于辦案機(jī)關(guān)兼聽則明，促進(jìn)程序的正當(dāng)性。最后，為保證職務(wù)犯罪調(diào)查的有序進(jìn)行，值班律師可以在專案組調(diào)(偵)查終結(jié)時(shí)介入。對于政治性較為敏感的案件，可以對值班律師的執(zhí)業(yè)年限、政治面貌、職業(yè)經(jīng)歷等作出限制，并采用由調(diào)查人員向值班律師說明案情的方式進(jìn)行。另外，普通刑事犯罪嫌疑人、被告人的辯護(hù)權(quán)，不能因?qū)０附M的介入而被剝奪。但其辯護(hù)權(quán)的行使只能限制在普通刑事犯罪，所涉及的職務(wù)犯罪要依上述由值班律師介入，以更好地滿足追訴犯罪與人權(quán)保障的平衡。

(三)規(guī)制兩機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的展望

監(jiān)察體制改革促使我國監(jiān)督體系向更加完善的方向邁進(jìn)，而中國式法治現(xiàn)代化目標(biāo)也對監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法治化提出更高的要求。具體到管轄領(lǐng)域，目前規(guī)范層面和實(shí)踐層面存在監(jiān)察優(yōu)位引起的“調(diào)查中心主義”隱憂。中國式法治現(xiàn)代化的目標(biāo)，應(yīng)確保一切公權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行。(41)參見魏昌東：《中國特色國家監(jiān)察權(quán)的法治化建構(gòu)策略——基于對監(jiān)察“二法一例”法治化建構(gòu)的系統(tǒng)性觀察》，載《政法論壇》2021年第6期，第161-175頁。因此，在深化國家監(jiān)察體制改革過程中，可以從實(shí)體與程序兩個(gè)層面，規(guī)制監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件的職能管轄沖突，從而維護(hù)管轄法秩序。

1.實(shí)體層面：規(guī)范辦案機(jī)關(guān)職能管轄裁量權(quán)

實(shí)踐中出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的職能管轄沖突，其重要原因之一就是監(jiān)察職能管轄的設(shè)定起步較晚，相較傳統(tǒng)的偵查職能管轄制度尚不成熟，導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能管轄裁量權(quán)過大。尤其在實(shí)體層面，監(jiān)察職能管轄的設(shè)定較為粗疏，在監(jiān)察權(quán)強(qiáng)勢擴(kuò)張的背景下，監(jiān)察機(jī)關(guān)易對職能管轄的適用做寬泛理解，甚至異化為調(diào)整監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的兜底理由。概言之，缺乏細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的相關(guān)法律規(guī)范，在強(qiáng)勢的監(jiān)察機(jī)關(guān)面前將形同具文。因此，未來在修法時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確監(jiān)察機(jī)關(guān)職能管轄適用的實(shí)體條件，明確化和具體化辦案機(jī)關(guān)的職能管轄裁量權(quán)，進(jìn)而保障刑事偵查權(quán)、監(jiān)察調(diào)查權(quán)的規(guī)范運(yùn)行。

一方面，科學(xué)限定監(jiān)察職能管轄范圍。監(jiān)察職能管轄是中國特色監(jiān)察權(quán)法治化的重要組成部分，其由《監(jiān)察法》授權(quán)設(shè)立，并通過《管轄規(guī)定》《實(shí)施條例》等相關(guān)規(guī)范性文件不斷完善?？梢园l(fā)現(xiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能管轄范圍已基本明晰，實(shí)現(xiàn)了管轄法定原則，也框定了監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的權(quán)力行使范圍。然而，觀諸整個(gè)監(jiān)察職能管轄制度的確立過程，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能管轄范圍不斷擴(kuò)張，甚至在實(shí)踐中已出現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查的泛化。監(jiān)察職能管轄的泛化，不僅對監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查能力提出新的挑戰(zhàn)，還容易引起監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他辦案機(jī)關(guān)之間的管轄沖突，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的職能管轄沖突，在一定程度上就是監(jiān)察職能管轄泛化的結(jié)果。因此，未來應(yīng)出臺規(guī)范性文件，重新限定監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能管轄范圍，防止監(jiān)察職能管轄的進(jìn)一步泛化。當(dāng)然，有論者可能會(huì)認(rèn)為，監(jiān)察職能管轄范圍的擴(kuò)大是“監(jiān)察全覆蓋”監(jiān)察體制改革目標(biāo)的結(jié)果，而非監(jiān)察職能管轄的泛化。但“‘監(jiān)察全覆蓋’應(yīng)是監(jiān)察對象的全覆蓋，而非職能管轄罪名的全覆蓋”。(42)魏昌東：《論職務(wù)犯罪監(jiān)察管轄權(quán)的配置》，載《法學(xué)》2023年第7期，第77-91頁。理由在于，《監(jiān)察法》第3條便對監(jiān)察對象進(jìn)行了限定，其中并不涉及公職人員的非腐敗性行權(quán)行為。此外，第3條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的任務(wù)目標(biāo)是“開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)”。這也對監(jiān)察職能管轄范圍起到制約作用。我國刑法規(guī)定了多種職務(wù)身份犯類型的罪名，但并非此類犯罪均應(yīng)有監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。如重大責(zé)任事故罪，盡管此類犯罪與腐敗行權(quán)有一定的內(nèi)生關(guān)系，但并不屬于典型的腐敗類犯罪，加之此類犯罪的調(diào)查與舉證具有較大難度，出于監(jiān)察管轄能力的考量，很難將其劃入監(jiān)察職能管轄范圍。因此，對監(jiān)察職能管轄范圍科學(xué)限定與“監(jiān)察全覆蓋”的監(jiān)察體制改革目標(biāo)并不沖突。而在關(guān)聯(lián)案件中，科學(xué)限定監(jiān)察職能管轄范圍，可以從源頭上預(yù)防監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的職能管轄沖突。

另一方面，明確“其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”的適用情形?！侗O(jiān)察法》第34條第2款規(guī)定：“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助?！逼渲小捌渌麢C(jī)關(guān)予以協(xié)助”之規(guī)定的主要目的是充實(shí)監(jiān)察調(diào)查力量，提升監(jiān)察調(diào)查效能，即“把所有反腐敗的力量和資源整合在一起，形成新的反腐敗體制”。(43)馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期，第15-21頁。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定內(nèi)容主要有：協(xié)助配合搜查、(44)《監(jiān)察法》第24條第3款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行搜查時(shí)，可以根據(jù)工作需要提請公安機(jī)關(guān)配合。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助?！眳f(xié)助發(fā)布通緝令、(45)《監(jiān)察法》第29條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)留置的被調(diào)查人如果在逃，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)通緝，由公安機(jī)關(guān)發(fā)布通緝令，追捕歸案。通緝范圍超出本行政區(qū)域的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請有權(quán)決定的上級監(jiān)察機(jī)關(guān)決定。”協(xié)助限制被調(diào)查人出境、(46)《監(jiān)察法》第30條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)為防止被調(diào)查人及相關(guān)人員逃匿境外，經(jīng)省級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以對被調(diào)查人及相關(guān)人員采取限制出境措施，由公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行。對于不需要繼續(xù)采取限制出境措施的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除?！毕虮O(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪的案件線索、(47)《監(jiān)察法》第34條第1款規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置。”協(xié)助配合采取留置措施。(48)《監(jiān)察法》第43條第3款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，可以根據(jù)工作需要提請公安機(jī)關(guān)配合。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助?！逼渲?，除向監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪的案件線索外，其他四項(xiàng)協(xié)助內(nèi)容均為技術(shù)性的措施，并不涉及職權(quán)管轄的內(nèi)容。但在實(shí)踐上，不僅“其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”的適用較為隨意，而且異化為消解監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的兜底理由，如在李詩濤受賄罪，包庇、縱容黑社會(huì)性質(zhì)組織罪中，辯護(hù)人認(rèn)為“包庇、縱容黑社會(huì)性質(zhì)組織罪屬于公安機(jī)關(guān)偵查范圍，監(jiān)委對該罪名沒有偵查權(quán)，取證行為沒有法律依據(jù)”，但法院以“一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”予以反駁，認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)在對被告人李詩濤涉嫌犯受賄罪進(jìn)行調(diào)查時(shí)，對被告人李詩濤涉嫌犯包庇、縱容黑社會(huì)性質(zhì)組織罪進(jìn)行調(diào)查取證，符合相關(guān)法律規(guī)定，并無不當(dāng)。(49)江蘇省豐縣人民法院一審刑事判決書，(2019)蘇0321刑初586號。因此，未來監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等辦案機(jī)關(guān)出臺相關(guān)規(guī)范性文件，明確規(guī)定“其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”的法定內(nèi)容，其內(nèi)容應(yīng)與《監(jiān)察法》規(guī)定的五項(xiàng)協(xié)助事項(xiàng)保持一致。如此規(guī)定，將在極大程度上限制辦案機(jī)關(guān)的職能管轄裁量權(quán)，尤其在關(guān)聯(lián)案件中，監(jiān)察機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)“予以協(xié)助”轉(zhuǎn)移管轄權(quán)的兜底理由將不復(fù)存在，從而倒逼監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)規(guī)范行權(quán)。

2.程序?qū)用妫阂氤绦蛐灾撇么胧?/p>

在刑事訴訟中，公安司法機(jī)關(guān)違反法律程序，需要承受程序性制裁的法律后果。我國非法證據(jù)排除規(guī)則以及撤銷原判、發(fā)回重審制度，便是程序性制裁的一種表現(xiàn)。這種有別于實(shí)體性制裁制度的獨(dú)特制裁方式，通過“宣告訴訟行為無效”的方式，追究程序違法者的法律責(zé)任。未來在深化監(jiān)察體制改革中，可以在審查起訴階段引入程序性制裁措施，倒逼辦案機(jī)關(guān)遵循管轄法秩序。因?yàn)閺姆ɡ砩现v，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突，實(shí)質(zhì)上是一種程序性違法，程序性制裁應(yīng)成為重要的制裁手段，而不是只依靠實(shí)體判斷或辦案機(jī)關(guān)意思予以調(diào)整。當(dāng)然，刑事訴訟中的程序性制裁存在“自動(dòng)無效”或“自由裁量的無效”之區(qū)分。同樣，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的行為，并不會(huì)一律產(chǎn)生“行為無效”的制裁后果，否則有違訴訟效率原則及高效反腐的政策要求。因此，對監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的程序性制裁，應(yīng)根據(jù)侵權(quán)程度及危害后果進(jìn)行必要的區(qū)分。如上文所述，根據(jù)“惡意管轄”與“善意管轄”確立不同的法律后果。

詳言之，“善意管轄”是指監(jiān)察機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)在立案時(shí)，尚未發(fā)現(xiàn)職能管轄沖突，而是隨著案件偵(調(diào))的深入發(fā)現(xiàn)可能存在職能管轄沖突，及時(shí)與法定管轄機(jī)關(guān)溝通后，移送適格機(jī)關(guān)或繼續(xù)管轄的情形。這種案件發(fā)生職能管轄沖突，并非辦案機(jī)關(guān)主觀所致，而是案件性質(zhì)本身不夠明朗，案件事實(shí)較為復(fù)雜，將其視為善意管轄有一定的法理基礎(chǔ)。而“惡意管轄”是指監(jiān)察機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)在辦案之初就明知其不具有法定管轄權(quán)，而是基于某些利益考量，如業(yè)績考核等，依舊管轄的情形。(50)參見龍宗智：《取證主體合法性若干問題》，載《法學(xué)研究》2007年第3期，第133-143頁。此種情形下的職能管轄沖突，完全系辦案機(jī)關(guān)的主觀過錯(cuò)所致，若不加以制裁，將不利于管轄法秩序的維護(hù)，也難以剝奪“惡意管轄”機(jī)關(guān)的“利益”。因此，在審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)明顯違反相關(guān)管轄規(guī)定的，系“惡意管轄”引起的管轄沖突，應(yīng)退回原辦案機(jī)關(guān)，轉(zhuǎn)由法定管轄機(jī)關(guān)查處。此時(shí)錯(cuò)誤管轄機(jī)關(guān)取得證據(jù)的排除，要與我國非法證據(jù)排除規(guī)則相協(xié)調(diào)，可以采取言詞證據(jù)無效，實(shí)物證據(jù)作為瑕疵證據(jù)的方式進(jìn)行處理。如系“善意管轄”則不必然產(chǎn)生“管轄行為”無效之后果，此刻應(yīng)審查證據(jù)是否確實(shí)、充分。證據(jù)確實(shí)、充分則直接起訴，反之則退回法定辦案機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)(偵)查。(51)參見龍宗智：《新〈人民檢察院刑事訴訟規(guī)則〉若干問題評析》，載《法學(xué)雜志》2020年第5期，第99-110頁。從實(shí)踐層面而言，在審查起訴階段進(jìn)行程序性制裁具有可行性。此時(shí)調(diào)(偵)終結(jié)案卷已經(jīng)形成，一般情況下，根據(jù)案卷資料可以判斷辦案機(jī)關(guān)是否存在“惡意管轄”，如若案卷材料難以清晰判斷，可以采取控辯雙方“聽證”的方式?jīng)Q定是否存在“惡意管轄”，而不是僅依公權(quán)力機(jī)關(guān)意見決定之。

結(jié)語

習(xí)近平總書記多次指出，要“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。當(dāng)前，進(jìn)入深化國家監(jiān)察體制改革階段，監(jiān)察調(diào)查程序也必然從偏重發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)真實(shí)，向注重基本權(quán)利的保障轉(zhuǎn)變。(52)參見馬春曉：《監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制的比較研究》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2019年第10期，第24-31頁。管轄不僅是簡單的案件分配機(jī)制，深層面蘊(yùn)含著權(quán)力約束機(jī)理。正所謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，管轄的秩序要與監(jiān)察體制改革的進(jìn)路相適應(yīng)，在維護(hù)監(jiān)察體制改革成果的同時(shí)，促使監(jiān)察調(diào)查程序向法治現(xiàn)代化的軌道邁進(jìn)，消除人們對“調(diào)查中心主義”的擔(dān)憂。

是故，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突的規(guī)制，不能始終以“追訴犯罪”的價(jià)值理念，過于寬松地對待這一程序性違法行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突規(guī)制，需考慮權(quán)利保障、程序的正當(dāng)性及合法性，正確認(rèn)識“監(jiān)察為主調(diào)查”原則。面對復(fù)雜的關(guān)聯(lián)案件，采用專案組調(diào)(偵)模式緩和“兩法銜接”中的價(jià)值沖突，同時(shí)賦予被追訴人管轄異議權(quán)，在值班律師的幫助下參與管轄決定過程。

未來，隨著中國式法治現(xiàn)代化的不斷深入，可以從實(shí)體和程序兩個(gè)層面，對監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)案件職能管轄沖突，進(jìn)行更為全面的規(guī)制。當(dāng)然，國家監(jiān)察體制改革尚處于探索階段，相較刑事訴訟制度的發(fā)展還有很長的路要走，要秉持寬容、樂觀的態(tài)度，審視當(dāng)前監(jiān)察實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，通過漸進(jìn)式的方式推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革。