粵港澳大灣區(qū)跨域協(xié)同治理創(chuàng)新模式研究*
——基于前海、橫琴、南沙三個(gè)重大合作平臺(tái)的比較

陳朋親，毛艷華

在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書記指出，“一國(guó)兩制”不僅是中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大創(chuàng)舉，更是香港、澳門回歸后保持長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的最佳制度安排。規(guī)劃建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，既是推動(dòng)新時(shí)代全面開放新格局的新舉措，也是促進(jìn)“一國(guó)兩制”事業(yè)向前發(fā)展的必然要求①《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，人民出版社，2019年，第1頁(yè)。?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)是在“一國(guó)”框架內(nèi)將實(shí)行“兩制”的地區(qū)有機(jī)結(jié)合為一個(gè)“區(qū)域性發(fā)展共同體”②陳欣新：《粵港澳大灣區(qū)與“一國(guó)兩制”新探索》，《人民論壇》2019年第10期，第28—30頁(yè)。。因此，作為一種跨區(qū)域治理，“一國(guó)兩制”下的粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同治理，必須擺脫單純依靠壓力型體制的政治動(dòng)員形成區(qū)域治理的集體行動(dòng)模式，需要在理論和實(shí)踐上對(duì)粵港澳大灣區(qū)的跨域協(xié)同治理進(jìn)行創(chuàng)新。在此背景下，對(duì)前海、橫琴、南沙三個(gè)重大合作平臺(tái)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，旨在推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同治理創(chuàng)新，以更高水平的粵港澳跨域協(xié)同治理新模式來(lái)推動(dòng)形成“粵港澳大灣區(qū)共同體”，進(jìn)而快速實(shí)現(xiàn)建設(shè)國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群的既定目標(biāo)。隨著《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的逐步深入實(shí)施，粵港澳大灣區(qū)“一國(guó)兩制”下的跨域治理制度成效顯著，尤其是《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《橫琴方案》）、《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》（以下簡(jiǎn)稱《前海方案》）、《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《南沙方案》）相繼發(fā)布實(shí)施后，三大平臺(tái)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，圍繞實(shí)現(xiàn)目標(biāo)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，形成了各具特色的“前海模式”“橫琴模式”“南沙模式”等跨域協(xié)同治理模式。因此，開展粵港澳大灣區(qū)跨域協(xié)同治理創(chuàng)新模式研究，有利于豐富和完善“一國(guó)兩制”理論體系。本文首先在梳理粵港澳大灣區(qū)跨域治理基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，提出了粵港澳大灣區(qū)跨域治理的分析框架；其次對(duì)三大平臺(tái)跨域治理模式的實(shí)踐特征進(jìn)行刻畫分析；然后對(duì)粵港澳大灣區(qū)跨域治理模式進(jìn)行比較研究；最后對(duì)三大平臺(tái)在跨域治理實(shí)踐中存在的不足進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并就“一國(guó)兩制”下推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)跨域治理模式創(chuàng)新提出政策建議。

一、粵港澳大灣區(qū)跨域治理的內(nèi)涵與分析框架

深刻理解粵港澳大灣區(qū)跨域治理基本內(nèi)涵，既是探究“一國(guó)兩制”下粵港澳大灣區(qū)跨域治理創(chuàng)新模式的邏輯起點(diǎn)，也是構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)跨域治理創(chuàng)新模式基本分析框架的關(guān)鍵依據(jù)。

（一）粵港澳大灣區(qū)跨域治理的基本內(nèi)涵

跨域治理的出現(xiàn)源于現(xiàn)實(shí)中所遭遇的區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題，大量公共事務(wù)和公共議題表現(xiàn)出無(wú)解化、外溢化等新特征，地方政府從面向區(qū)域內(nèi)單一的行政問(wèn)題轉(zhuǎn)而面向跨區(qū)域、跨部門、跨主體的跨域公共事務(wù)難題。實(shí)際上，跨域治理是對(duì)跨域合作治理難題與困境的回應(yīng)①王佃利、楊妮：《跨域治理在區(qū)域發(fā)展中的適用性及局限》，《南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014 年第2 期，第103—109頁(yè)。。目前，學(xué)界從多維度的視角對(duì)跨域治理的概念給出多樣化的定義，張成福指出：“跨域治理是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的治理主體，包括政府（中央政府和地方政府）、企業(yè)、非政府組織和市民社會(huì)，基于對(duì)公共利益和公共價(jià)值的追求，共同參與和聯(lián)合治理公共事務(wù)的過(guò)程。這種治理關(guān)系的實(shí)現(xiàn)可能是基于法律授權(quán)、地理毗鄰、業(yè)務(wù)相似或者治理客體的特殊性?！雹趶埑筛！⒗铌怀?、邊曉慧：《跨域治理：模式、機(jī)制與困境》，《中國(guó)行政管理》2012年第3期，第102—109頁(yè)。在這一界定中，跨域治理分為：一是基于地理空間的跨域治理，強(qiáng)調(diào)跨越地理域或界限的合作治理；二是基于跨部門（組織）的跨域治理，強(qiáng)調(diào)不同部門、團(tuán)體突破組織邊界的合作治理③武俊偉、孫柏瑛：《我國(guó)跨域治理研究：生成邏輯、機(jī)制及路徑》，《行政論壇》2019年第1期，第65—72頁(yè)。；三是基于領(lǐng)域的跨域治理，強(qiáng)調(diào)“域”本身的行業(yè)、專業(yè)、資源的合作治理。然而，在市場(chǎng)化驅(qū)動(dòng)下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化快速發(fā)展，城市群成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)新活力的主要承載空間，對(duì)跨域治理提出了新要求。

城市群跨域治理旨在通過(guò)政府間抱團(tuán)、區(qū)域間合作與共治，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、區(qū)域和城市的高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)人民城市④鎖利銘：《中國(guó)城市群跨域治理的經(jīng)驗(yàn)、前景與路徑》，《人民論壇》2021年第11期，第56—59頁(yè)。。一方面，綜合考慮國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段特征和國(guó)際開放合作新形勢(shì)，依照黨中央提出構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的戰(zhàn)略舉措，城市群跨域治理肩負(fù)著推動(dòng)加快構(gòu)建新發(fā)展格局的新使命。另一方面，隨著數(shù)字技術(shù)發(fā)展和數(shù)字城市建設(shè)推進(jìn)，數(shù)字設(shè)施、智慧城市等進(jìn)程不斷加快，為城市群跨域治理提供新的動(dòng)力和條件?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)承載著國(guó)家多重戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，是構(gòu)建新發(fā)展格局下國(guó)內(nèi)市場(chǎng)規(guī)則體系與國(guó)際市場(chǎng)規(guī)則體系的對(duì)接與轉(zhuǎn)換之地，也是“一國(guó)兩制”下探索跨域治理新模式更好支持港澳融入國(guó)家發(fā)展大局的重大實(shí)驗(yàn)平臺(tái)，因此在構(gòu)建新發(fā)展格局下探索城市群跨域治理實(shí)踐中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)⑤毛艷華：《創(chuàng)新體制機(jī)制提升一體化水平》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2022年8月24日。。新發(fā)展格局下粵港澳區(qū)域跨域治理，不是簡(jiǎn)單的跨區(qū)域、跨組織和跨領(lǐng)域合作，而必須立足中國(guó)特定的政治制度、社會(huì)發(fā)展和粵港澳區(qū)域環(huán)境的特殊性，構(gòu)建中國(guó)特色的“一國(guó)兩制”跨域治理新模式，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)、制度、文化、社會(huì)和生態(tài)等全方位融合發(fā)展，更好地支持港澳融入國(guó)家發(fā)展大局。

（二）粵港澳大灣區(qū)跨域治理的分析框架

“一國(guó)兩制”下的跨區(qū)域治理面臨特殊的跨境治理和跨制度治理特性，其治理任務(wù)相比國(guó)內(nèi)外主要城市群而言，更加復(fù)雜和艱巨。因此，粵港澳三地能否密切通力合作、是否可以有效落實(shí)各項(xiàng)政策、能否實(shí)現(xiàn)要素的高效便捷流動(dòng)、能否促進(jìn)社會(huì)融合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這些均是評(píng)判粵港澳大灣區(qū)跨域治理效能的主要標(biāo)尺?？紤]分析框架擬解決的問(wèn)題是“如何構(gòu)建‘一國(guó)兩制’下粵港澳大灣區(qū)跨域治理創(chuàng)新模式”，同時(shí)更好認(rèn)識(shí)“一國(guó)兩制”跨制度治理的特殊性、復(fù)雜性和艱巨性，需要分層解構(gòu)跨域治理的參與主體、主體關(guān)系、協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)部結(jié)構(gòu)，將其作為構(gòu)建分析框架的重要依據(jù)。前海、橫琴、南沙作為粵港澳大灣區(qū)并行的跨域治理試驗(yàn)區(qū)，是應(yīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展和消除合作治理矛盾的國(guó)家級(jí)政策實(shí)驗(yàn)空間方案，不僅承擔(dān)對(duì)大灣區(qū)內(nèi)地城市治理創(chuàng)新、粵港澳融合發(fā)展的先行示范任務(wù)，還承擔(dān)著高水平對(duì)外開放的聯(lián)動(dòng)功能。目前，關(guān)于前海、橫琴、南沙三個(gè)功能性平臺(tái)的已有研究，更多是關(guān)于三大平臺(tái)的尺度規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、科技創(chuàng)新、青年創(chuàng)業(yè)和對(duì)外開放等方面，從粵港澳大灣區(qū)跨域治理層面對(duì)三大合作平臺(tái)治理模式進(jìn)行比較則較為缺乏。因此，本文運(yùn)用文本分析法，建立起“治理主體－治理手段－治理機(jī)制”的比較分析框架，闡述三大合作平臺(tái)的跨域治理框架，最后提出構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)跨域治理創(chuàng)新模式的建議。

具體而言，跨域治理不僅是對(duì)空間資源的整合，也是對(duì)組織協(xié)同的考驗(yàn)，更是對(duì)制度功能協(xié)同合作的檢驗(yàn)。這種跨域治理具有三種屬性，即共同管理的制度、多元協(xié)調(diào)的機(jī)制、創(chuàng)新的行政生態(tài)①方雷：《地方政府間跨區(qū)域合作治理的行政制度供給》，《理論探討》2014年第1期，第19—23頁(yè)。。一般來(lái)說(shuō)，治理主體包括政府（中央政府、地方政府）、市場(chǎng)（企業(yè)、商會(huì)、私人）、社會(huì)（公共組織、市民），通過(guò)建立多元主體間的協(xié)作模式，實(shí)現(xiàn)共同治理、層級(jí)治理、自主治理的有機(jī)統(tǒng)一。主體間關(guān)系的差異化，跨域治理有規(guī)則、規(guī)范等法律手段，政府機(jī)構(gòu)的行政手段，以及調(diào)節(jié)公私合作的市場(chǎng)機(jī)制，這些構(gòu)成共同管理制度。在具體的實(shí)操層面，強(qiáng)調(diào)成本共擔(dān)、利益共享，建構(gòu)利益協(xié)調(diào)機(jī)制、仲裁機(jī)制、評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各主體間的互動(dòng)。

二、橫琴、前海、南沙跨域治理的實(shí)踐模式

（一）推進(jìn)“法定機(jī)構(gòu)”承載部分政府區(qū)域治理職能的前海模式

前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)，是全國(guó)首個(gè)采取法定機(jī)構(gòu)模式推動(dòng)區(qū)域合作治理的功能區(qū)。其治理載體為前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局（以下稱“前海管理局”），具有法定機(jī)構(gòu)屬性，不同于一般意義上的政府行政機(jī)構(gòu)，被賦予了充分的經(jīng)濟(jì)管理職能，尤其在非金融領(lǐng)域被賦予了相當(dāng)于計(jì)劃單列市的管理權(quán)限。

1. 治理主體：中央和地方政府充分授權(quán)前海管理局行使行政管理權(quán)

2010年8月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），明確了前?；浉郜F(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)新合作示范區(qū)的戰(zhàn)略定位，并提出推進(jìn)以法定機(jī)構(gòu)承載部分政府區(qū)域治理職能的體制機(jī)制創(chuàng)新，更好發(fā)揮深港兩地比較優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。作為落實(shí)《規(guī)劃》的重要舉措，深圳市政府成立了不以盈利為目的、履行相應(yīng)行政管理和公共服務(wù)職責(zé)的前海管理局，作為市政府派出機(jī)構(gòu)，依法負(fù)責(zé)管理前海合作區(qū)的各項(xiàng)事宜。2011 年深圳市人大通過(guò)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）和《深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作管理局暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）等，規(guī)定了前海管理局的管理權(quán)限、職能以及運(yùn)作規(guī)范。2018年，中共深圳市委批復(fù)成立中共深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)工作委員會(huì)（簡(jiǎn)稱前海合作區(qū)黨工委），作為中共深圳市委的派出機(jī)構(gòu)，明確與前海管理局一體化運(yùn)作。前海管理局獲得城市規(guī)劃、投資項(xiàng)目管理、建設(shè)工程許可、勞動(dòng)人事管理等行政審批和行政管理權(quán)。

2. 治理手段：主要依托專門法律，輔以行政和市場(chǎng)手段

前海管理局作為一個(gè)半獨(dú)立、半官方組織，與其他政府部門相比，擁有較大的管理、人事和財(cái)政自主權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，不受其他國(guó)家機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的干涉。因此，前海合作區(qū)以《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》《深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作管理局暫行辦法》為根本遵循，注重協(xié)調(diào)對(duì)接其他事業(yè)單位、政府和企業(yè)的法律關(guān)系和制度關(guān)系，建立任務(wù)運(yùn)行“一站式”模式。如“一站式訴訟服務(wù)中心”“一站式涉稅業(yè)務(wù)辦理”“紀(jì)委、監(jiān)察、檢察、公安、審計(jì)”統(tǒng)一監(jiān)督機(jī)制。法定機(jī)構(gòu)模式更便利與港澳各界的聯(lián)系，促進(jìn)了深港產(chǎn)業(yè)合作和市場(chǎng)共建，大大提高了深港合作的效率，尤其是金融和專業(yè)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)合作邁出了制度創(chuàng)新關(guān)鍵步伐，形成了跨域人民幣貸款、跨域雙向發(fā)債、跨域雙向股權(quán)投資等“六個(gè)跨域”金融特色品牌，為深化香港與內(nèi)地金融合作探索了經(jīng)驗(yàn)。此外，前海合作區(qū)還制定了科技創(chuàng)新、深港風(fēng)投、港澳導(dǎo)游、港澳專業(yè)人士執(zhí)業(yè)資格等專項(xiàng)政策和合作框架。

3. 治理機(jī)制：“政府+法定機(jī)構(gòu)+企業(yè)+咨詢委員會(huì)”的整體協(xié)作機(jī)制

近年來(lái)，安化集團(tuán)公司按照“穩(wěn)定、優(yōu)化、提升、發(fā)展”總體部署，堅(jiān)持1234設(shè)備管理工作思路，深入開展“查漏洞、找差距、補(bǔ)短板、抓提升”活動(dòng)，公司主要生產(chǎn)裝置實(shí)現(xiàn)了安穩(wěn)長(zhǎng)滿優(yōu)運(yùn)行，產(chǎn)品產(chǎn)量大幅提升。特別是年產(chǎn)20萬(wàn)噸乙二醇、年產(chǎn)30萬(wàn)噸聚酯切片等新投產(chǎn)裝置，經(jīng)過(guò)不斷探索和技術(shù)創(chuàng)新，均實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)達(dá)產(chǎn)，裝置運(yùn)轉(zhuǎn)率、負(fù)荷率均達(dá)到了同行業(yè)先進(jìn)水平，成為企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

根據(jù)《條例》《辦法》的授權(quán)，前海管理局按照“企業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作”，原則，建立了“充分授權(quán)、封閉運(yùn)作、有效監(jiān)督”的體制機(jī)制。在決策層面，成立了前海開發(fā)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由深圳市委書記擔(dān)任組長(zhǎng)，由深圳市市長(zhǎng)任第一副組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在前海管理局；在執(zhí)行層面，由前海管理局負(fù)責(zé)日常決策和管理，并下設(shè)前海地方金融監(jiān)督管理局、前海企業(yè)和人才服務(wù)中心負(fù)責(zé)金融和人才服務(wù)工作。同時(shí)，成立前海開發(fā)投資公司、聯(lián)合發(fā)展公司、金融控股公司，負(fù)責(zé)土地開發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)、發(fā)展投資等；監(jiān)督層面，專門設(shè)立前海廉政監(jiān)督局，實(shí)行監(jiān)督職能，防范“尋租”行為發(fā)生。另外，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立涵蓋國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、廣東省政府、香港特區(qū)政府、深圳市政府等27個(gè)部門的部際聯(lián)席會(huì)議，以聯(lián)動(dòng)各部門，推動(dòng)前海合作區(qū)發(fā)展。前海管理局還成立了知名專家和香港專業(yè)人士組成的咨詢委員會(huì)。

（二）推行粵澳共商共建共管共享新體制的橫琴模式

在“一國(guó)兩制”原則下，橫琴粵澳創(chuàng)新合作不僅拓展了“特區(qū)”的邊界意義空間，而且還重構(gòu)了“國(guó)家－地方”的政治形態(tài)，為澳門特區(qū)的發(fā)展提供了新的就業(yè)與生活新空間①陳朋親、毛艷華：《橫琴粵澳深度合作區(qū)與國(guó)外典型跨境合作區(qū)治理比較研究》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第2期，第26—38頁(yè)。。

1. 治理主體：國(guó)家縱向干預(yù)塑造地方政府協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)

為了促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化，中央決定開發(fā)橫琴來(lái)解決澳門發(fā)展空間的不足。2008 年12 月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，正式提出“橫琴新區(qū)”概念，并明確橫琴產(chǎn)業(yè)實(shí)體化導(dǎo)向的開發(fā)策略，加強(qiáng)與港澳合作；2009 年8 月，《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》獲國(guó)務(wù)院批復(fù)，橫琴新區(qū)正式成立；2011年3月，國(guó)家“十二五”規(guī)劃將橫琴新區(qū)的開發(fā)開放作為支持澳門融入國(guó)家發(fā)展大局的重要一環(huán)，并給予了橫琴新區(qū)更一系列優(yōu)惠政策，這一政策比經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加特殊、優(yōu)惠；2015年橫琴新區(qū)正式獲批為廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)組成片區(qū)，成為探索粵港澳深度合作的制度創(chuàng)新平臺(tái)；2018年10月，習(xí)近平總書記在第四次視察橫琴時(shí)指出，橫琴開發(fā)開放的初心就是促進(jìn)澳門產(chǎn)業(yè)的多元化，這進(jìn)一步明確了“琴澳一體化”發(fā)展方向；2019 年2 月，在國(guó)務(wù)院頒布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中，珠海橫琴粵港澳深度合作示范區(qū)建設(shè)被明確納入其中；隨后，中共中央、國(guó)務(wù)院于2021年9月發(fā)布了《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》，提出要建設(shè)完善新形勢(shì)下全域開放開發(fā)的橫琴粵澳深度合作區(qū)。以上這些政策的出臺(tái)與實(shí)施，不僅使橫琴粵澳深度合作區(qū)得到了巨大發(fā)展，而且還讓其肩負(fù)著探索“一國(guó)兩制”跨域制度治理的新使命。由此可看出，橫琴新區(qū)在國(guó)家政策介入影響下，實(shí)現(xiàn)了從地方開發(fā)區(qū)到國(guó)家級(jí)政策實(shí)驗(yàn)平臺(tái)的轉(zhuǎn)變，承載了推動(dòng)澳門產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展、打造澳門居民就業(yè)生活新空間、建設(shè)粵港澳大灣區(qū)新高地等戰(zhàn)略任務(wù)。據(jù)了解，當(dāng)前橫琴粵澳深度合作區(qū)實(shí)行的是屬地管理新模式，由中央粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由廣東省省長(zhǎng)和澳門特區(qū)行政長(zhǎng)官共同擔(dān)任該合作區(qū)管委會(huì)的主任（實(shí)行“雙主任”制），成員單位包括廣東省政府和澳門特別行政區(qū)及其有關(guān)部門、珠海市政府等，負(fù)責(zé)合作區(qū)的重大規(guī)劃、重大政策、重大項(xiàng)目與重要人事任免。

2. 治理手段：以行政主導(dǎo)，綜合運(yùn)用行政、市場(chǎng)和法律治理手段

“一國(guó)兩制”下港澳與內(nèi)地法律體系存在差異，因此粵港澳大灣區(qū)合作出現(xiàn)的法律沖突在學(xué)界被稱為區(qū)際法律沖突。隨著粵港澳合作從產(chǎn)業(yè)功能合作全面進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展，這種區(qū)際法律沖突已經(jīng)成為港澳與內(nèi)地密切合作的主要障礙，阻礙了大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等的溝通與交流。例如，在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作中，區(qū)域間的“大小門”“玻璃門”現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，主要是粵港澳三地的規(guī)則、規(guī)制、管理和標(biāo)準(zhǔn)等都存在差異。因此，落實(shí)《橫琴方案》，推進(jìn)橫琴粵澳深度合作區(qū)開發(fā)建設(shè)，突出行政主導(dǎo)，健全粵澳共商共建共管共享的新體制，同時(shí)探索行政、市場(chǎng)、法律綜合治理手段。行政手段方面，編制整體規(guī)劃方案、專項(xiàng)政策與運(yùn)作機(jī)制，如海關(guān)部門實(shí)行“一線放開、二線管住”的監(jiān)管制度，最大限度促進(jìn)人員往來(lái)高度便利；金融管理部門實(shí)行跨域金融合作創(chuàng)新政策，促進(jìn)金融市場(chǎng)連通。市場(chǎng)手段主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)合作、市場(chǎng)準(zhǔn)入、資格互認(rèn)等領(lǐng)域，并探索琴澳市場(chǎng)一體化。在法律手段上，中央賦予了合作區(qū)“充分利用珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)”的權(quán)力，以《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》《橫琴方案》為綱，根據(jù)“方案”建設(shè)總體思路、建設(shè)路徑以及管理模式，穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)立法。如率先完成《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進(jìn)條例》制定工作，對(duì)橫琴粵澳深度合作區(qū)治理體制、開放開發(fā)規(guī)劃與管理、產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展、便利澳門居民生活就業(yè)、琴澳一體化發(fā)展和法治保障等方面作出規(guī)定，為合作區(qū)建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供有力法治保障。

3. 治理機(jī)制：縱橫聯(lián)動(dòng)、共治共享的區(qū)域多層協(xié)調(diào)機(jī)制

多樣化的層級(jí)結(jié)構(gòu)、多主體的治理方、多種政策工具的使用等構(gòu)成了跨域治理理念的核心，其主要目標(biāo)在于加強(qiáng)治理主體間的溝通與對(duì)話，建立健全完善的跨域協(xié)調(diào)制度，形成各區(qū)域治理的最大公約數(shù)。橫琴粵澳深度合作區(qū)由中央政府“高位推動(dòng)”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一藍(lán)圖；粵澳兩地政府堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則，負(fù)責(zé)落實(shí)、執(zhí)行和反饋橫琴合作區(qū)開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理情況?；洶膬傻卦谥醒虢y(tǒng)一部署下，成立了橫琴合作區(qū)管委會(huì)，作為“承上啟下”治理平臺(tái)。同時(shí)，合作區(qū)管委會(huì)還設(shè)立了執(zhí)行委員會(huì)，就合作區(qū)的宣傳推介、國(guó)際合作、招商引資、產(chǎn)業(yè)引入、項(xiàng)目建設(shè)、土地開發(fā)與利用等職能。另外，為協(xié)調(diào)多元利益主體關(guān)系，橫琴合作區(qū)積極探索收益共享機(jī)制和常態(tài)化評(píng)估機(jī)制，以更好地實(shí)現(xiàn)琴澳的一體化發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)澳門經(jīng)濟(jì)多元化的發(fā)展目標(biāo)。

（三）推動(dòng)形成“社會(huì)復(fù)合主體”參與區(qū)域治理的南沙模式

南沙位于粵港澳大灣區(qū)的地理幾何中心，在港澳合作方面具有天然優(yōu)勢(shì)，尤其是科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面更為突出。南沙牢牢抓住“協(xié)同港澳”這個(gè)核心要求，積極對(duì)接、支持和服務(wù)港澳，不斷創(chuàng)新粵港澳合作模式①南沙粵澳合作機(jī)制起步較晚，故文章不做專門論述。南沙粵澳發(fā)展促進(jìn)會(huì)成立于2023年6月3日，包含10名政商學(xué)界精英、行業(yè)代表作為名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)，首批會(huì)員約60名，創(chuàng)新性填補(bǔ)廣州與澳門合作機(jī)制的空白。將為澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，助推澳門更好融入大灣區(qū)和國(guó)家發(fā)展大局，實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)關(guān)鍵力量。。

1. 治理主體：涵蓋政府、行業(yè)、智庫(kù)、學(xué)者等主體共同參與

2012年9月，《廣州南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》獲國(guó)務(wù)院批復(fù)，南沙由地方性開發(fā)區(qū)升級(jí)為國(guó)家政策實(shí)驗(yàn)平臺(tái)，并要求深化與港澳的全面合作。2015 年，南沙納入廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，成為重要組成部分；2018 年，習(xí)近平總書記在視察廣東、廣州時(shí)強(qiáng)調(diào)，要把南沙規(guī)劃好、開發(fā)好、建設(shè)好，持續(xù)推進(jìn)南沙與港澳便利合作；2019年2月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，要把南沙打造成粵港澳全面合作示范區(qū)，并與港澳一起合作建設(shè)高水平對(duì)外開放門戶；2022 年6 月，《南沙方案》出臺(tái)，明確要求南沙站在與港澳全面合作的前列，要把南沙打造成立足粵港澳大灣區(qū)、協(xié)同香港與澳門、面向全世界的重大戰(zhàn)略性對(duì)外開放平臺(tái)。十余年來(lái)，南沙重視與港澳制度銜接、規(guī)則對(duì)接，成立了由政府、香港行業(yè)商會(huì)協(xié)會(huì)、智庫(kù)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、港澳專業(yè)人士等多元主體共同參與的廣州南沙粵港合作咨詢委員會(huì)，成為推進(jìn)南沙與港澳在產(chǎn)業(yè)合作、青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、國(guó)際科技中心建設(shè)、公共服務(wù)、社會(huì)管理等合作的“思想庫(kù)”和“超級(jí)聯(lián)系人”。

2. 治理手段：以項(xiàng)目為載體，采用社會(huì)化、企業(yè)化運(yùn)作方式

南沙合作區(qū)社會(huì)復(fù)合治理主體，通過(guò)社會(huì)化、市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，明確各類社會(huì)主體在粵港合作中承擔(dān)的角色，形成既有引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理，又有創(chuàng)業(yè)、開發(fā)、宣傳等多元聯(lián)動(dòng)，互補(bǔ)銜接的一體化體系①王棟：《整體化分散治理：一種新框架——基于津、杭、深的公共代理機(jī)構(gòu)比較分析》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2016年第4期，第26—34頁(yè)。。這種復(fù)合主體的模式，它基于體制的綜合效能 、社會(huì)資本的營(yíng)養(yǎng)成分，主要以項(xiàng)目為運(yùn)作方式，運(yùn)行目的突出公益性，追求社會(huì)要素的自然結(jié)合和相互溝通，進(jìn)而促進(jìn)粵港民心相通。如南沙粵港合作通過(guò)咨詢委員會(huì)調(diào)配一切資源，促進(jìn)香港特區(qū)政府管治團(tuán)隊(duì)快速反應(yīng)，促成了港人子弟學(xué)校落戶南沙、香港科技大學(xué)（廣州）投入運(yùn)行、慶盛片區(qū)港人國(guó)際化社區(qū)和港澳青年“創(chuàng)享灣”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地規(guī)劃建設(shè)。另外，推進(jìn)香港商會(huì)協(xié)會(huì)與南沙政府部門的交流合作，也是咨詢委員會(huì)推進(jìn)的重點(diǎn)項(xiàng)目。當(dāng)然，這種項(xiàng)目制運(yùn)行模式，也借助了政府的推動(dòng)引導(dǎo)作用，如南沙政府職能轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)、協(xié)商民主發(fā)展等，出臺(tái)港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“新十條”、跨域就醫(yī)等政策。

3. 治理機(jī)制：政治精英+不同身份人員參與形成的網(wǎng)狀聯(lián)結(jié)機(jī)制

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，規(guī)劃建設(shè)廣州南沙粵港深度合作園區(qū)，探索“一國(guó)兩制”新實(shí)踐。為此，廣州南沙開發(fā)區(qū)管委會(huì)積極探索，推動(dòng)成立了廣州南沙粵港合作咨詢委員會(huì)，作為合作園區(qū)開發(fā)開放和建設(shè)管理的高層次決策咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。咨詢委員會(huì)由全國(guó)政協(xié)副主席擔(dān)任顧問(wèn)，同時(shí)設(shè)立主任委員1名，副主任委員2名（香港、內(nèi)地各1名）。咨詢委員會(huì)下設(shè)商貿(mào)合作、金融合作、科技合作、法律及爭(zhēng)議解決服務(wù)、土地規(guī)劃發(fā)展、資訊科技和數(shù)據(jù)聯(lián)通、專業(yè)服務(wù)、政策研究與推動(dòng)、教育交流、文化旅游、衛(wèi)生健康、交通運(yùn)輸與口岸、青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)、宣傳與媒體傳播等14個(gè)專項(xiàng)工作組以及秘書處，實(shí)行內(nèi)地、香港“雙組長(zhǎng)制”，共同推動(dòng)各專項(xiàng)領(lǐng)域率先合作。此外，咨詢委員會(huì)還在香港設(shè)立秘書工作站。同時(shí)南沙還設(shè)立廣州南沙新區(qū)香港服務(wù)中心，形成實(shí)體化運(yùn)作、聚集香港資源的示范平臺(tái)。南沙根據(jù)咨詢委員會(huì)前瞻性、全局性和較強(qiáng)操作性的意見和建議，建立了“一事一議”項(xiàng)目審批立項(xiàng)機(jī)制，協(xié)同規(guī)劃、建設(shè)、水電、交通等多部門高效處理。咨詢委員會(huì)作為香港與內(nèi)地聯(lián)絡(luò)的橋梁，可以解決雙方由于“不知道”造成的合作障礙，進(jìn)一步促進(jìn)粵港全方位、多層次的合作，為粵港澳大灣區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行了有益的探索。

三、粵港澳大灣區(qū)跨域治理實(shí)踐模式的比較分析

前海、橫琴、南沙三個(gè)重大合作平臺(tái)作為粵港澳大灣區(qū)跨域治理事業(yè)的新政策空間，均肩負(fù)著深化改革、擴(kuò)大開放、促進(jìn)合作的試驗(yàn)示范作用。三大合作平臺(tái)在跨域治理實(shí)踐創(chuàng)新中，既受到一些共同因素的影響，又有各自不同的特色以及不同的利益關(guān)切，最終形成了既有共性也有個(gè)性的跨域治理實(shí)踐模式。

（一）權(quán)責(zé)定位和利益關(guān)系差異性奠定跨域治理實(shí)踐的主體各有側(cè)重

粵港澳大灣區(qū)跨域治理創(chuàng)新不僅是包含了對(duì)區(qū)域建設(shè)和發(fā)展目標(biāo)的重新審視，同時(shí)也必然暗含主體及其權(quán)力的一系列假定，如政府、市場(chǎng)、社會(huì)等主體首先是基于自身的權(quán)力來(lái)提出對(duì)治理的要求，并運(yùn)用相關(guān)的權(quán)力來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)和實(shí)施治理行為。在這種差異化背景下，不同參與主體權(quán)責(zé)和利益關(guān)系不同，必然形成不同的合作模式。具體而言，基于不同任務(wù)的功能性治理空間，要求管轄權(quán)超越行政地域邊界，那么必然要求行為主體之間，以解決公共事務(wù)問(wèn)題為導(dǎo)向，通過(guò)“尺度位移”來(lái)調(diào)整自身治理結(jié)構(gòu)形式，以構(gòu)建多元化的治理機(jī)制，共同治理區(qū)域內(nèi)公共性事務(wù)和外部性問(wèn)題①?gòu)堄?、魏俊宇：《論粵港澳大灣區(qū)城市群治理的多層級(jí)路徑》，《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020 年第2期，第1—9頁(yè)。。前海、橫琴、南沙的跨域治理主體結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)出截然不同的發(fā)展趨勢(shì)。前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)根據(jù)法律授權(quán)，逐步形成以法定機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的“政府職能+前海法定機(jī)構(gòu)+蛇口企業(yè)機(jī)構(gòu)+咨委會(huì)社會(huì)機(jī)構(gòu)”的主體關(guān)系格局；橫琴粵澳深度合作區(qū)則根據(jù)共商共建共治共管原則，建立了粵澳地方聯(lián)合機(jī)構(gòu)，在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下允許橫琴合作區(qū)管委會(huì)創(chuàng)新合作模式，形成趨同澳門的高水平開放體系；南沙粵港澳全面合作區(qū)則以社會(huì)參與主體為主導(dǎo)，形成政府、行業(yè)商協(xié)會(huì)、專家學(xué)者和港澳專業(yè)人士組成的多主體治理格局，旨在形成趨同香港的公共服務(wù)、社會(huì)建設(shè)環(huán)境，有利于深化粵港澳全面合作。

前海、橫琴、南沙作為粵港澳大灣區(qū)三大跨域治理創(chuàng)新平臺(tái)，其治理結(jié)構(gòu)不同于傳統(tǒng)體制的同構(gòu)性和區(qū)域協(xié)作一般機(jī)制，更多體現(xiàn)為多層級(jí)性。這種多層級(jí)既有中央政府和粵港澳三地政府間關(guān)系，也有粵港澳三地政府以及深圳、廣州、珠海等地方政府間的相互關(guān)系。因此，如何處理中央和地方政府間的協(xié)調(diào)關(guān)系，厘清各橫向府際合作主體間權(quán)責(zé)關(guān)系和利益分割，構(gòu)建多元治理主體良性互動(dòng)，是大灣區(qū)跨域治理創(chuàng)新的必然要求。前海、橫琴、南沙分別從法治、行政、社會(huì)三個(gè)視域探索體制機(jī)制創(chuàng)新，深化規(guī)則銜接機(jī)制對(duì)接，促進(jìn)資本、技術(shù)、人才、信息等關(guān)鍵要素流通，更好支持粵港澳融合發(fā)展。這種包容性、引領(lǐng)性的跨域治理制度架構(gòu)，不僅為高質(zhì)量建設(shè)粵港澳大灣區(qū)提供了制度保障，也豐富和完善了粵港澳大灣區(qū)跨域治理模式。

（二）任務(wù)型功能性治理奠定跨域治理實(shí)踐的依托方式各有不同

比較分析三地的跨域治理任務(wù)導(dǎo)向，可以發(fā)現(xiàn)，跨域治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是推動(dòng)三地跨區(qū)域治理體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐的出發(fā)點(diǎn)。而跨區(qū)域治理目標(biāo)具有時(shí)效性和階段性，治理需求愈發(fā)多元化，必然要從單一治理手段向多重手段轉(zhuǎn)變，既包括傳統(tǒng)的行政干預(yù)和調(diào)節(jié)，也包括經(jīng)濟(jì)或市場(chǎng)手段、法律手段等?！扒昂ＤＪ健备嘁劳蟹ㄖ蝿?chuàng)新，實(shí)行法定機(jī)構(gòu)治理模式，法治已成為前海有別于國(guó)內(nèi)其他功能區(qū)的“金字招牌”，也是前海突出特點(diǎn)和的核心競(jìng)爭(zhēng)力?！皺M琴模式”則更多依托行政手段，成立相應(yīng)的官方型機(jī)構(gòu)，實(shí)行共商共建共管共享，探索“一國(guó)兩制”下粵港澳合作新模式的示范區(qū)?！澳仙衬Ｊ健眲t強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)或市場(chǎng)手段，尋求兩種制度規(guī)則的“最大公約數(shù)”，縱深推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接。

前海、橫琴、南沙三個(gè)平臺(tái)建設(shè)方案，設(shè)定了跨域治理實(shí)踐創(chuàng)新的時(shí)間表、任務(wù)書，但在不同時(shí)期，三大合作平臺(tái)也會(huì)根據(jù)粵港澳合作面臨的最為突出問(wèn)題，調(diào)整階段性側(cè)重點(diǎn)，依托方式也會(huì)各有側(cè)重。如前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)率先探索高水平對(duì)外開放新體制，更好提升深圳競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和穩(wěn)固深港合作的雙重目標(biāo)②陳宏勝、李志剛、肖揚(yáng)等：《基于區(qū)域功能視角的邊界新區(qū)發(fā)展研究——對(duì)深圳前海合作區(qū)與珠海橫琴合作區(qū)的比較》，《城市規(guī)劃》2022年第4期，第21—29頁(yè)。。就深圳而言，前海合作區(qū)以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作為核心，尋求與香港更高水平的產(chǎn)業(yè)協(xié)作，打造粵港澳大灣區(qū)未來(lái)新中心以及全球金融中心城市等。對(duì)香港而言，隨著內(nèi)地高水平對(duì)外開放的深化，香港作為對(duì)外“窗口”功能的內(nèi)涵也在不斷調(diào)整，甚至其優(yōu)勢(shì)在不斷減弱，而前海合作區(qū)開發(fā)開放為香港企業(yè)提供了新機(jī)會(huì)，并為解決香港經(jīng)濟(jì)社會(huì)深層次發(fā)展問(wèn)題提供新的機(jī)遇。香港可以繼續(xù)發(fā)揮八大中心的比較優(yōu)勢(shì)，與內(nèi)地建立新的融合方式，將香港高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與深圳高科技產(chǎn)業(yè)進(jìn)行融合發(fā)展，打造全球科技創(chuàng)新高地。橫琴粵澳深度合作區(qū)規(guī)劃初心就是服務(wù)澳門產(chǎn)業(yè)多元化，拓寬澳門發(fā)展空間。2002年，澳門賭權(quán)開放，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，澳門博彩獲得快速發(fā)展，并成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但也導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)濟(jì)韌性不足，限制了澳門所能扮演的區(qū)域經(jīng)濟(jì)角色，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用偏弱。橫琴合作區(qū)規(guī)劃建設(shè)國(guó)際新都會(huì)，建設(shè)便利澳門居民宜居、宜業(yè)的新家園，構(gòu)建與澳門一體化高水平開放的新體系。通過(guò)深挖澳門的比較優(yōu)勢(shì)，放大澳門的區(qū)域角色功能。同時(shí)，橫琴合作區(qū)的設(shè)立，為珠海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展獲得更多中央“政策大禮包”，創(chuàng)造新的發(fā)展動(dòng)力，進(jìn)一步提升珠海經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。廣州南沙擁有中央政府賦予的國(guó)家新區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、粵港澳全面合作示范區(qū)等多重戰(zhàn)略身份疊加，打造成創(chuàng)新生態(tài)完備、宜居宜業(yè)宜商的灣區(qū)“中央活力區(qū)”。南沙通過(guò)加強(qiáng)與港澳聯(lián)合科技創(chuàng)新，探索靈活的制度和空間利用模式，吸引更多港澳科技企業(yè)、人才在南沙創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)港澳青年參與南沙區(qū)域治理，激發(fā)市場(chǎng)主體在治理中的活力，更好支持港澳融入國(guó)家發(fā)展大局。同時(shí)，南沙合作區(qū)的設(shè)立，使廣州獲得國(guó)家政策性傾斜的新機(jī)會(huì)，引領(lǐng)帶動(dòng)廣州實(shí)現(xiàn)老城市新活力、“四個(gè)出新出彩”，助力廣州高質(zhì)量發(fā)展。

（三）效能與價(jià)值成為共同追求目標(biāo)下的政府注意力差異影響機(jī)制設(shè)計(jì)

粵港澳大灣區(qū)跨域治理創(chuàng)新實(shí)踐目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅需要以跨域治理模式的轉(zhuǎn)型和手段的合理利用為前提，同時(shí)也離不開體制機(jī)制的創(chuàng)新。尤其是，粵港澳大灣區(qū)跨域治理，具有跨區(qū)域治理和跨制度治理特質(zhì)，作為中國(guó)跨域治理的新實(shí)踐，其治理理念、模式和手段都還在轉(zhuǎn)變和探索的過(guò)程，因此體制機(jī)制的構(gòu)建更是顯得越發(fā)重要和緊迫。但是，地方政府是理性選擇的主體，其府際合作策略是權(quán)衡利弊得失的結(jié)果，也是一種理性選擇的結(jié)果，需要通過(guò)改變其決策中的配置來(lái)獲得更高的合作可能性，這種決策表達(dá)的配置可以看作是典型的政府決策中的注意力分配①鎖利銘、陳斌：《地方政府合作中的意愿分配：概念、邏輯與測(cè)量——以泛珠三角為例》，《學(xué)術(shù)研究》2021 年第4期，第58—67頁(yè)。。地方政府基于合作風(fēng)險(xiǎn)和橫向成本，會(huì)選擇建立不同的機(jī)制尋求制度性集體行動(dòng)的“多數(shù)一致”，從而形成合作共識(shí)，形成區(qū)域共同體的價(jià)值。政府注意力包含上級(jí)政府參與、行動(dòng)者數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展異質(zhì)性以及行政級(jí)別差異等四個(gè)主要方面的影響因素，而前海、橫琴、南沙三大平臺(tái)的政府注意力影響因素各有不同。

以上四個(gè)影響因素都是前海、橫琴、南沙三大平臺(tái)建設(shè)總體規(guī)劃的重要落腳點(diǎn)，但對(duì)三個(gè)合作平臺(tái)的影響則表現(xiàn)為階段性地各有側(cè)重的差異。前海強(qiáng)調(diào)運(yùn)用近似香港的法定機(jī)構(gòu)模式，建立穩(wěn)固深港合作的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新區(qū)，形成了中央和廣東省大力支持、深圳市委市政府決策部署、前海管理局日常管理的“科層式”協(xié)調(diào)機(jī)制，還建立了“前海管理局—企業(yè)—社會(huì)協(xié)同治理”的非正式機(jī)制，將企業(yè)和社會(huì)納入?yún)^(qū)域治理的框架之中，有效緩解政府間利益沖突、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展異質(zhì)性所帶來(lái)的注意力“非對(duì)稱性”，促進(jìn)前海合作區(qū)建成現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展集聚區(qū)、香港和內(nèi)地緊密合作的先導(dǎo)區(qū)、珠三角產(chǎn)業(yè)升級(jí)引領(lǐng)區(qū)。橫琴開發(fā)開放初心是為促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化，但是粵澳之間一直存在“玻璃門”“大小門”的問(wèn)題，中央政府的高位推動(dòng)，將橫琴合作區(qū)升級(jí)為省級(jí)管理，實(shí)行由廣東省省長(zhǎng)和澳門特區(qū)行政長(zhǎng)官“雙主任制”的協(xié)調(diào)機(jī)制。中央政府的縱向干預(yù)，有效緩解了因行政等級(jí)、經(jīng)濟(jì)條件異質(zhì)性而影響的政府合作注意力分配問(wèn)題。同時(shí)，橫琴方案中，還部署了合作區(qū)利益共享機(jī)制、治理績(jī)效評(píng)估機(jī)制，保障區(qū)域治理有序、有效。南沙合作區(qū)更多強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者數(shù)量對(duì)政府合作注意力的影響，充分發(fā)揮社會(huì)組織力量在跨域治理中的力量，建立“政府—行業(yè)協(xié)會(huì)—專家學(xué)者—港澳人士”組成的咨詢委員會(huì)的范式并較穩(wěn)定地發(fā)揮作用。同時(shí)，南沙合作區(qū)積極發(fā)布專項(xiàng)政策、提升“硬聯(lián)通”水平，設(shè)立廣州南沙粵港、粵澳合作咨詢委員會(huì)服務(wù)中心，為粵港澳工商業(yè)、青年融入南沙提供平臺(tái)和技術(shù)支持等服務(wù)機(jī)制。

四、反思與建議

作為“一國(guó)兩制”實(shí)踐的新探索，粵港澳大灣區(qū)跨域治理形成了“前海模式”“橫琴模式”和“南沙模式”，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展取得了豐碩成果，但同時(shí)也存在一些爭(zhēng)議。主要爭(zhēng)議問(wèn)題大致有如下三個(gè)：一是依法設(shè)定的法定機(jī)構(gòu)偏離“法定”屬性，“條塊沖突”依然突出；二是如何激發(fā)地方和部門層面政府合作動(dòng)力，甚至社會(huì)力量的參與積極性，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同參與的治理格局；三是前海、橫琴、南沙三大平臺(tái)如何協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成推動(dòng)大灣區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的合力①陳朋親：《粵港澳大灣區(qū)規(guī)則相互銜接的制度復(fù)雜性與行為策略》，《學(xué)術(shù)論壇》2023年3期，第32-43頁(yè)。。這些有待解決的爭(zhēng)議與問(wèn)題關(guān)系到粵港澳三方能否緊密合作、粵港澳大灣區(qū)政策能否有效落實(shí)、各種要素能否高效流通以及能否提升港澳居民在大灣區(qū)的獲得感和歸屬感。

推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)跨域治理模式創(chuàng)新，不僅有中央頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略決策，還有粵港澳大灣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組的“高位推動(dòng)”②文宏、林彬：《國(guó)家戰(zhàn)略嵌入地方發(fā)展：對(duì)競(jìng)爭(zhēng)型府際合作的解釋》，《公共行政評(píng)論》2020年第2期，第7—22頁(yè)。，但現(xiàn)實(shí)中尚存在許多需要完善的地方。首先，由于粵港澳大灣區(qū)交織著復(fù)雜的政府間關(guān)系，不僅有中央與粵港澳三地政府間的縱向府際關(guān)系，還有廣東與港澳間的橫向府際關(guān)系，也有灣區(qū)內(nèi)地廣東9市政府與港澳特區(qū)政府的斜向府際關(guān)系。大灣區(qū)諸多政策落實(shí)事權(quán)在中央，容易導(dǎo)致“大小門”之悖論。地方政府間還存在權(quán)力分割、行政體制碎片化、政策行為協(xié)同難問(wèn)題。其次，粵港澳地區(qū)社團(tuán)社會(huì)發(fā)達(dá)，社會(huì)組織力量強(qiáng)大，具有參與公共事務(wù)的深厚底蘊(yùn)，如何利用民間社會(huì)或社會(huì)組織力量推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)跨域治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與的治理格局，構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)社會(huì)共同體，理應(yīng)納入中國(guó)特色“一國(guó)兩制”跨區(qū)域合作治理創(chuàng)新模式實(shí)踐中。最后，當(dāng)前國(guó)內(nèi)國(guó)外形勢(shì)充滿不確定性下，中央果斷決策，提出構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局發(fā)展戰(zhàn)略。在這種國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，如何推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)要素流通，打造“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點(diǎn)，也是需要深入思考的問(wèn)題。

從前海、橫琴、南沙三大平臺(tái)開展跨域治理創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，粵港澳大灣區(qū)跨域治理模式創(chuàng)新還需要不斷完善。首先，需要引導(dǎo)行業(yè)商協(xié)、專家學(xué)者等社會(huì)力量參與大灣區(qū)跨域治理，進(jìn)而形成以政府為主導(dǎo)、多元主體共同參與的跨域合作治理體系。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新體制機(jī)制，提出“擴(kuò)大社會(huì)參與”，要求發(fā)揮智庫(kù)、港澳專業(yè)人士、工商界、勞工界以及公眾參與到粵港澳大灣區(qū)跨域治理實(shí)踐。同時(shí)，粵港澳大灣區(qū)不僅僅是一個(gè)地理共同體，還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)共同體，最終將是一個(gè)社會(huì)共同體。因此，粵港澳大灣區(qū)跨域治理需在“人類命運(yùn)共同體”理念的指導(dǎo)下，從政策問(wèn)題到政策制定與執(zhí)行的全過(guò)程，建構(gòu)政府、企業(yè)、社會(huì)公眾多元行動(dòng)者的治理網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)形成中央政府統(tǒng)籌、地方政府靈活協(xié)作實(shí)施、社會(huì)力量廣泛參與的跨域治理合作體系③楊愛(ài)平、林振群：《世界三大灣區(qū)的跨域治理機(jī)構(gòu)：模式分類與比較分析》，《公共行政評(píng)論》2020 年第2 期，第40—57頁(yè)。。

其次，需要走向行政手段、法律手段和市場(chǎng)手段綜合運(yùn)用的模式，且以法律手段為基礎(chǔ)，發(fā)揮政府手段的優(yōu)勢(shì)，并善用市場(chǎng)機(jī)制?；诨浉郯拇鬄硡^(qū)跨域治理的復(fù)雜性、特殊性、重要性等背景和形勢(shì)要求，其跨域治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就是建立在跨域治理各參與主體對(duì)發(fā)展形勢(shì)的合理判斷和發(fā)展目標(biāo)的認(rèn)同基礎(chǔ)之上。在這個(gè)過(guò)程中，各個(gè)目標(biāo)的制定，也是“責(zé)任”的具體體現(xiàn)，尤其是政府主體部門，更需要在法律規(guī)范和規(guī)章制度的約束下開展具體行動(dòng)。市場(chǎng)和社會(huì)主體更應(yīng)該按照法律規(guī)范來(lái)構(gòu)建自身的行動(dòng)框架和行為準(zhǔn)則，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)跨域治理創(chuàng)新的初衷與現(xiàn)實(shí)的要求。因此，跨域治理主體在運(yùn)用行政手段解決跨域治理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，其核心是如何劃定責(zé)任邊界并形成有效制約，不“越位”，也不“缺位”。在使用市場(chǎng)手段時(shí)，應(yīng)該考慮市場(chǎng)配置資源決定性作用時(shí)，如何更好規(guī)避“失靈”問(wèn)題。因此，粵港澳大灣區(qū)跨域治理需要行政、法律和市場(chǎng)手段的綜合運(yùn)用，并將法律手段作為治理手段基礎(chǔ)。一是需要加快立法建設(shè)，通過(guò)法治建設(shè)規(guī)制各個(gè)主體的責(zé)任和行為約束，提升制度供給和約束水平。二是構(gòu)建利益協(xié)調(diào)和共享機(jī)制。規(guī)范大灣區(qū)稅收共享，推動(dòng)大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)要素便捷高效流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。三是構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范和政績(jī)考核制度。有意識(shí)引導(dǎo)地方政府積極推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)合作治理，促進(jìn)港澳與內(nèi)地優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，更好融入國(guó)家發(fā)展大局。

再次，需要建立從政策制定到執(zhí)行再到評(píng)估的系統(tǒng)完備的治理機(jī)制，探索統(tǒng)一大市場(chǎng)的治理模式?！耙粐?guó)兩制”跨域治理涵蓋多元利益主體，從決策、實(shí)施到監(jiān)管離不開必要的對(duì)話、交流和協(xié)商，建立完備的治理機(jī)制是保障跨域治理效能的必要前提。這一完備的跨域治理機(jī)制包括：第一，跨域治理結(jié)構(gòu)－利益協(xié)調(diào)機(jī)制。地方政府要形成合作共識(shí)，離不開中央政府的“元治理”，引導(dǎo)和解決利益主體間可能發(fā)生的矛盾和沖突，同時(shí)還要對(duì)跨域治理過(guò)程及績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。橫琴合作區(qū)在中央政府的“高位推動(dòng)”下，構(gòu)建了粵澳共商共建共管共享的新體制，打破了原有地方利益格局，為澳門長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展注入新動(dòng)力。未來(lái)粵港澳大灣區(qū)跨域治理實(shí)踐創(chuàng)新，還可以繼續(xù)堅(jiān)守“一國(guó)”之本，善用“兩制”之利，推進(jìn)跨域治理制度創(chuàng)新。第二，跨域治理協(xié)商－參與機(jī)制。地方政府在合作治理決策之前，充分廣泛的社會(huì)協(xié)商和社會(huì)參與有利于促進(jìn)多元主體間的溝通對(duì)話，既可以增強(qiáng)社會(huì)自組織能力，還能一定程度上約束政府權(quán)力，進(jìn)一步形成合作共識(shí)的“最大公約數(shù)”?？梢越梃b前海和南沙咨詢委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，建立粵港澳大灣區(qū)發(fā)展論壇，以及各種聽證、咨詢和協(xié)商座談會(huì)等形式的社會(huì)參與路徑，推動(dòng)構(gòu)建“大灣區(qū)共同體”。第三，跨域治理責(zé)任－約束機(jī)制?？缬蛑卫碇黧w與手段多元化，意味著當(dāng)代跨域治理創(chuàng)新實(shí)踐格局發(fā)生根本性變化，也顯著增強(qiáng)了對(duì)不同主體的責(zé)任劃分與履行，以及行為監(jiān)督機(jī)制完善的需要。前海合作區(qū)專門成立廉政監(jiān)督局，建立統(tǒng)一的廉政監(jiān)督和運(yùn)行機(jī)制，約束各主體的行為，防止“尋租”?；浉郯拇鬄硡^(qū)還可以進(jìn)一步整合廉政監(jiān)督職能和資源優(yōu)化配置，針對(duì)各治理主體形成全方位、多層次的監(jiān)督體系。

最后，還需要深化前海、橫琴、南沙三個(gè)重大合作平臺(tái)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)粵港澳全面合作向縱深發(fā)展。橫琴、前海、南沙三個(gè)重大合作平臺(tái)的功能任務(wù)各有不同，目的都是聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)先行探索、政策示范，并逐步形成政策擴(kuò)散，進(jìn)而撬動(dòng)粵港澳全面深化合作的基點(diǎn)，拓展港澳與內(nèi)地協(xié)同發(fā)展新空間，共享中華民族偉大復(fù)興的榮光。因此，三個(gè)合作平臺(tái)可以按照各自功能定位，各展所長(zhǎng)，聯(lián)動(dòng)發(fā)展。主要路徑可以分為以下四個(gè)方面：其一，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的互聯(lián)互通來(lái)推動(dòng)產(chǎn)品、生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，帶動(dòng)投資和貿(mào)易的發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)三大平臺(tái)之間的設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、要素流通以及民意相通。其二，成立省級(jí)層面三個(gè)合作平臺(tái)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的聯(lián)席會(huì)、市級(jí)層面的協(xié)調(diào)委員會(huì)、區(qū)級(jí)層面的聯(lián)動(dòng)發(fā)展辦公室以及各領(lǐng)域?qū)用娴膶I(yè)小組、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織，形成聯(lián)動(dòng)發(fā)展的多層治理體系①毛艷華、楊思維：《粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的理論基礎(chǔ)與制度創(chuàng)新》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第2期，第168—177頁(yè)。。其三，率先實(shí)行“經(jīng)濟(jì)先行”的道路，采取先易后難的辦法層層遞進(jìn)并逐步傳導(dǎo)至其他部門和領(lǐng)域，使三個(gè)合作平臺(tái)形成真正的利益共同體。其四，充分重視政治精英的作用，特別是在與港澳規(guī)則對(duì)接、社會(huì)民生合作項(xiàng)目中要發(fā)揮精英的作用，建立“超政府”協(xié)調(diào)機(jī)制，積極發(fā)揮政治精英的政治整合作用。