沈斌晨

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院, 北京 100089)

2018年,習(xí)近平總書(shū)記在主持黨的十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)發(fā)表題為《在新的起點(diǎn)上深化國(guó)家監(jiān)察體制改革》的重要講話(huà),從深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的角度出發(fā),深刻闡述了為何要加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力行使監(jiān)督以及如何加強(qiáng)監(jiān)督的問(wèn)題。其中明確指出:“要認(rèn)真執(zhí)行民主集中制,完善‘三重一大’決策監(jiān)督機(jī)制,用好批評(píng)和自我批評(píng)的銳利武器,把上級(jí)對(duì)下級(jí)、同級(jí)之間以及下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督充分調(diào)動(dòng)起來(lái),增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效?！盵1]徐漢明提出:“‘三重一大’決策必須引入決策前、決策中、決策后的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這是把職權(quán)機(jī)關(guān)的決策權(quán)裝進(jìn)制度的籠子,防止其任性,有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的關(guān)鍵之策。”[2]“三重一大”制度既作為重要的決策監(jiān)督機(jī)制對(duì)公權(quán)力行使起著至關(guān)重要的監(jiān)督制約作用,又是加強(qiáng)社會(huì)治理和化解社會(huì)矛盾的利器。因此, 我們有必要對(duì)這一制度進(jìn)行深入剖析,探索其與行政決策相統(tǒng)一的法治化途徑。

一、“三重一大”制度的理論基礎(chǔ)和歷史脈絡(luò)

“三重一大”制度最早見(jiàn)于1996年第十四屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)公報(bào),該公報(bào)第一次將《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中的“重大問(wèn)題”予以具體化,即“認(rèn)真貫徹民主集中制原則,凡屬重大決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額度資金的使用,必須經(jīng)集體討論作出決定?！盵3]

1. 理論基礎(chǔ):民主集中制

民主集中制作為中國(guó)共產(chǎn)黨的組織原則,深刻影響著黨的組織生活。而就民主集中制的概念發(fā)源于何時(shí),學(xué)界有著“列寧說(shuō)”、“孟什維克說(shuō)”和“施韋澤說(shuō)”等[4]。從現(xiàn)有資料來(lái)看,民主集中制是經(jīng)歷了俄國(guó)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨所處的歷史環(huán)境和根據(jù)革命斗爭(zhēng)形勢(shì)和目標(biāo)而產(chǎn)生的[5]。“從這個(gè)意義上說(shuō),民主集中制的創(chuàng)立,是19世紀(jì)下半葉和20世紀(jì)交替之際,歐洲工人階級(jí)政黨理論創(chuàng)造和實(shí)踐活動(dòng)的集體智慧結(jié)晶?！盵6]

中國(guó)共產(chǎn)黨在第五次全國(guó)代表大會(huì)上通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》第12條中,首次規(guī)定了民主集中制。自此,中國(guó)共產(chǎn)黨人開(kāi)啟了民主集中制中國(guó)化的道路。這一道路也歷經(jīng)了曲折(1)中國(guó)共產(chǎn)黨第六次代表大會(huì)后出現(xiàn)了極端民主化和非組織觀(guān)點(diǎn),直至1928年12月下旬古田會(huì)議召開(kāi)才有所糾正。,直至中國(guó)共產(chǎn)黨第七次全國(guó)代表大會(huì)上才有了對(duì)“民主”和“集中”關(guān)系明確的界定[7]。在此次會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》第二章“黨的組織結(jié)構(gòu)”中明確規(guī)定:“民主的集中制,即在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主?！睍r(shí)至今日,盡管歷代黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)民主集中制有著不同闡述,但其內(nèi)涵正如習(xí)近平總書(shū)記所言:“民主集中制包括民主和集中兩個(gè)方面,兩者互為條件、相輔相成、缺一不可?！盵8]

就“三重一大”制度而言,民主集中制中“民主”的體現(xiàn)即為黨委討論問(wèn)題、作出決策要充分發(fā)揚(yáng)民主,少數(shù)服從多數(shù),廣泛聽(tīng)取意見(jiàn),嚴(yán)格執(zhí)行末位表態(tài)制度;“集中”則是指下級(jí)組織服從上級(jí)組織、對(duì)違法違紀(jì)的錯(cuò)誤決策實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和終身追究制。可以說(shuō),“三重一大”制度的理論基礎(chǔ)是民主集中制,同時(shí)其也是民主集中制在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中的理論實(shí)踐。

2. 黨的十八大以前的“三重一大”制度

2005年,中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》(中發(fā)〔2005〕3號(hào)),其中第13條再次重申了“三重一大”制度的重要性。這使得“三重一大”制度開(kāi)始即被定位為監(jiān)督程序。隨后,中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)辦公廳(以下簡(jiǎn)稱(chēng)中辦)和中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)辦)又分別印發(fā)了《中央紀(jì)委關(guān)于貫徹落實(shí)實(shí)施綱要的分工方案和工作要點(diǎn)》,將“三重一大”制度建設(shè)和執(zhí)行的具體任務(wù)分解到中央國(guó)家機(jī)關(guān)相關(guān)部門(mén),使“三重一大”制度的貫徹執(zhí)行不再局限于黨內(nèi),而是推廣到行使公權(quán)力決策的各級(jí)部門(mén);不僅要求中央機(jī)關(guān)落實(shí),而且延伸到地方和基層各個(gè)層面都要落實(shí)。自此,“三重一大”制度進(jìn)入起步發(fā)展階段。

(1) 高等院校和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域

從現(xiàn)有的資料來(lái)看,這一時(shí)期“三重一大”制度的實(shí)踐主要集中在高等院校和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域,并且可以發(fā)現(xiàn)高等院校與國(guó)有企業(yè)最早啟動(dòng)了“三重一大”制度建設(shè)。就教育領(lǐng)域而言,北京大學(xué)在2004年即制定了相關(guān)制度(2)見(jiàn)《北京大學(xué)關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)班子落實(shí)“三重一大”制度的實(shí)施辦法》(黨發(fā)〔2004〕4號(hào))。,而隨著教育部?jī)煞葜匾募?3)見(jiàn)《中共中央紀(jì)委 教育部 監(jiān)察部關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見(jiàn)》(教監(jiān)〔2008〕15號(hào))和《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)直屬高校貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見(jiàn)》(教監(jiān)〔2011〕7號(hào))。的印發(fā),一時(shí)間教育部直屬的各高等院校均開(kāi)始建立或完善“三重一大”制度,包括上海交通大學(xué)(4)見(jiàn)《上海交通大學(xué)黨委常委會(huì)執(zhí)行“三重一大”決策制度的實(shí)施辦法》(滬交委字〔2011〕43號(hào))。、清華大學(xué)(5)見(jiàn)《中共清華大學(xué)委員會(huì)關(guān)于校領(lǐng)導(dǎo)班子貫徹“三重一大”原則的實(shí)施意見(jiàn)》(清委發(fā)〔2012〕21號(hào))。、東南大學(xué)(6)見(jiàn)《東南大學(xué)“三重一大”決策制度實(shí)施辦法》(東大委〔2011〕35號(hào))。等。而在國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域,最早則可以追溯到中國(guó)水利水電建設(shè)集團(tuán)公司下屬企業(yè)于2003年陸續(xù)開(kāi)始建立“三重一大”制度[9]。2010年7月15日,中辦、國(guó)辦印發(fā)關(guān)于“三重一大”的文件(7)見(jiàn)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2011〕17號(hào))。,要求國(guó)有企業(yè)健全議事規(guī)則,明確“三重一大”事項(xiàng)的決策規(guī)則和程序?？梢哉f(shuō),以“三重一大”制度為核心的國(guó)有企業(yè)決策機(jī)制已然確立。

(2) 行政決策領(lǐng)域

“三重一大”制度進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)域的時(shí)間稍晚于高等院校和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域。不僅如此,這一時(shí)期“三重一大”制度與行政決策聯(lián)系并不緊密?！叭匾淮蟆边M(jìn)入行政決策的視野之中,在地市級(jí)層面的制度化建設(shè)最早可追溯至浙江省寧波市于2005年出臺(tái)的《“三重一大”保廉工作實(shí)施意見(jiàn)》[10],在省級(jí)層面則最早可追溯至2007年上海市委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨委(黨組)實(shí)施“三重一大”制度的若干意見(jiàn)(試行)》(滬委辦發(fā)〔2007〕22號(hào))。筆者梳理發(fā)現(xiàn),2005年時(shí)任浙江省委書(shū)記和2007年時(shí)任上海市委書(shū)記均為習(xí)近平同志。

2007年3月24日,在上海市委常委會(huì)擴(kuò)大會(huì)議和全市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議上,習(xí)近平同志指出:“我到上海以后,當(dāng)務(wù)之急是集中精力做好四件事?！谒募戮褪且霌P(yáng)正氣、懲治腐敗,加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)?！盵11]2007年8月7日,滬委辦發(fā)〔2007〕22號(hào)文件印發(fā)[12],習(xí)近平同志在當(dāng)年8月9日召開(kāi)的全市黨政負(fù)責(zé)干部大會(huì)上再次強(qiáng)調(diào),要切實(shí)加強(qiáng)反腐倡廉的制度建設(shè),只有加強(qiáng)制度建設(shè)才是反腐倡廉的治本之策[13]。由此可以看出,習(xí)近平總書(shū)記早在主政地方時(shí)就十分注重包括“三重一大”制度在內(nèi)的黨風(fēng)廉政監(jiān)督制度建設(shè),為黨的十八大之后“三重一大”制度的完善奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

從習(xí)近平總書(shū)記所著的相關(guān)文獻(xiàn)中也可以看出,民主決策、集體決策一直是他所倡導(dǎo)的,這與“三重一大”制度追求的“民主”價(jià)值觀(guān)以及發(fā)揮監(jiān)督作用的制度功能是一致的。因而,可以說(shuō)“三重一大”制度深刻反映了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想中的民主思想[14]和“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”[15]的反腐思想。

3. 新時(shí)代的“三重一大”制度

(1) 數(shù)量上顯著增加

圖1為涉及“三重一大”制度的法律文件數(shù)量統(tǒng)計(jì)(8)數(shù)據(jù)來(lái)源于北大法寶法律檢索系統(tǒng),由筆者以“三重一大”作為關(guān)鍵詞以全文檢索方式得到,檢索時(shí)間截至2021年12月31日。圖2和圖3同。。

圖1 2000—2021年涉及“三重一大”制度的法律文件數(shù)量

圖2 涉及“三重一大”制度的法律文件發(fā)布部門(mén)(中央)統(tǒng)計(jì)結(jié)果

圖3 相關(guān)省份涉及“三重一大”制度的法律文件數(shù)量

從圖1可以看出,自黨的十八大之后,“三重一大”制度被法律文件提及的次數(shù)呈階梯式攀升,在2018年達(dá)到峰值。值得注意的是,從2015—2017年中央層面的數(shù)據(jù)可以看出,中央三令五申、反復(fù)強(qiáng)調(diào)“三重一大”制度的重要性,使得地方法律文件在2018年出現(xiàn)了大幅度增長(zhǎng),說(shuō)明全國(guó)呈現(xiàn)上下一心、自上而下層層傳遞加強(qiáng)制度建設(shè)的良性態(tài)勢(shì)。

(2) 多領(lǐng)域全面覆蓋

圖2為涉及“三重一大”制度的法律文件發(fā)布部門(mén)(中央)統(tǒng)計(jì),圖3為相關(guān)省份涉及“三重一大”制度的法律文件數(shù)量。

從縱向來(lái)看,根據(jù)圖2可知,在中央層面不僅是行政機(jī)關(guān),立法機(jī)關(guān)[16]、司法機(jī)關(guān)[17]均普遍建立了“三重一大”制度。從目前調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看,國(guó)務(wù)院各部委均以規(guī)范性文件或者部門(mén)規(guī)章的方式,在本機(jī)關(guān)和下屬企事業(yè)單位確立“三重一大”制度。圖3說(shuō)明,我國(guó)內(nèi)地31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)全面覆蓋建立了“三重一大”制度,其中江蘇省各縣市、各級(jí)政府機(jī)構(gòu)基本上都以規(guī)范性文件的方式針對(duì)“三重一大”出臺(tái)具體意見(jiàn),具有重要的參考和研究?jī)r(jià)值。

從橫向來(lái)看,目前“三重一大”制度已經(jīng)不僅僅在國(guó)有企業(yè)[18]和高等院校[19]741領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)展,而且在全國(guó)多個(gè)領(lǐng)域也有了一定的發(fā)展,例如金融領(lǐng)域[20]、醫(yī)療領(lǐng)域(9)見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕67號(hào))。、行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)域[19]691等。

綜上,黨的十八大之后“三重一大”制度已經(jīng)全面覆蓋各級(jí)公權(quán)力行使機(jī)關(guān)和各領(lǐng)域,其重要性日益凸顯。隨著這一制度的不斷覆蓋,其在各領(lǐng)域理論界和實(shí)務(wù)界得到普遍接受和認(rèn)同,已經(jīng)形成了自下而上貫徹落實(shí)的良好社會(huì)基礎(chǔ)。

(3) 制度內(nèi)容不斷豐富

通過(guò)對(duì)“三重一大”制度的內(nèi)容梳理,可以發(fā)現(xiàn)“三重一大”的內(nèi)容不斷豐富,表現(xiàn)為決策事項(xiàng)的范圍不斷擴(kuò)大。以天津市人民政府“三重一大”制度為例,天津市各部門(mén)納入集體決策的“三重一大”事項(xiàng)范圍包括所有的制度性行政政策調(diào)整,所有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、人大代表和政協(xié)委員的任免和推薦,重點(diǎn)項(xiàng)目安排和大額支出(10)見(jiàn)《天津市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范“三重一大”決策工作的意見(jiàn)》(津政發(fā)〔2015〕6號(hào))。?？梢哉f(shuō),“三重一大”制度從具有全局性、基礎(chǔ)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性社會(huì)公共利益的決策事項(xiàng),拓展到?jīng)Q策機(jī)關(guān)的制度性安排建設(shè),已經(jīng)涵蓋決策機(jī)關(guān)日常工作的全部范圍。

通過(guò)不斷加強(qiáng)制度建設(shè),各地的“三重一大”制度不僅包括決策事項(xiàng)的內(nèi)容,一般情況下還包括決策程序、監(jiān)督檢查和責(zé)任追究等內(nèi)容,并已成為“三重一大”制度的固有內(nèi)容?！叭匾淮蟆敝贫纫呀?jīng)展現(xiàn)出強(qiáng)大的自我發(fā)展動(dòng)力和法治化發(fā)展的趨勢(shì)表征。

(4) 黨內(nèi)法規(guī)日益重視

“三重一大”制度也在黨內(nèi)法規(guī)日益完善的過(guò)程中受到重視:一方面,集體決策作為“三重一大”制度的核心要義,被多部黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定。例如,《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》在以集體決策作為民主集中制組織原則具體體現(xiàn)的基礎(chǔ)上,又在干部選拔方面(11)見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨組織工作條例》第39條。、黨組工作方面(12)見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第28條。以及政法工作領(lǐng)域(13)見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》第16條。等黨內(nèi)法規(guī)中,對(duì)集體決策予以細(xì)化規(guī)定。另一方面,2021年3月27日發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見(jiàn)》中,明確要求在對(duì)“一把手”的監(jiān)督中要“貫徹執(zhí)行民主集中制,完善‘三重一大’決策監(jiān)督機(jī)制”;不僅如此,還要求把“三重一大”決策制度執(zhí)行情況作為巡視巡察、審計(jì)監(jiān)督、專(zhuān)項(xiàng)督查的重要內(nèi)容。

以上黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,均體現(xiàn)出黨中央旗幟鮮明地反對(duì)“一言堂”的政治態(tài)度,而且把“三重一大”制度作為執(zhí)行民主集中制的重要考量依據(jù)。

綜上所述,從數(shù)量、地域、領(lǐng)域、內(nèi)容和受重視程度均可看出,新時(shí)代的“三重一大”制度具有獨(dú)特的政治地位,應(yīng)當(dāng)被賦予更大的時(shí)代意義和更高的法律地位。

二、“三重一大”制度與行政決策集體討論決定程序之重合

黨的十八屆四中全會(huì)明確指出:“健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確?！边@是黨中央對(duì)行政決策科學(xué)化、民主化和法治化提出的總目標(biāo)。其中,“集體討論決定”被定義為行政決策中重要的法定程序。2019年4月20日,國(guó)務(wù)院頒布《重大行政決策程序暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》),其中第三章第二節(jié)明確規(guī)定了集體討論決定程序。不僅如此,全國(guó)各省份關(guān)于重大行政決策程序的規(guī)定都確立了這一程序。在學(xué)界,有學(xué)者對(duì)行政決策中的“集體討論決定”展開(kāi)了較為細(xì)致的研究[21-22]。從法律規(guī)定和研究成果來(lái)看,筆者認(rèn)為“三重一大”制度與行政決策集體討論程序已經(jīng)高度重合。

1. 理論基礎(chǔ)重合

2. 制度目的重合

《條例》之所以規(guī)定集體討論決定制度,是因?yàn)椤皩?duì)重大行政決策實(shí)行集體討論決定,有利于發(fā)揮決策機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子的集體智慧,對(duì)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部民主監(jiān)督也具有重要作用”[24]146。對(duì)比“三重一大”制度,以昆明市為例,《昆明市人民政府“三重一大”集體決策工作制度》第2條明確了制度目的:“嚴(yán)格執(zhí)行‘三重一大’集體決策制度,是落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任的基本要求,是推進(jìn)科學(xué)有效預(yù)防腐敗的重要手段……”(14)見(jiàn)《昆明市人民政府關(guān)于印發(fā)昆明市人民政府“三重一大”集體決策工作制度的通知》(昆政發(fā)〔2016〕5號(hào))。以上兩項(xiàng)工作制度均充分體現(xiàn)出對(duì)行政權(quán)力予以監(jiān)督的制度目的。究其原因可以發(fā)現(xiàn),無(wú)論是集體討論決定制度還是“三重一大”集體決策制度,二者的實(shí)質(zhì)和根本仍然是會(huì)議決定制度,凡有會(huì)議必有議題,這表明決策事項(xiàng)至少要在內(nèi)部予以公開(kāi)化,“‘陽(yáng)光’是最好的防腐劑”,因此二者同屬會(huì)議決定制度使其制度目的產(chǎn)生了重合。

一般而言,公開(kāi)范圍越廣,滋生腐敗的可能性就越低。但在重大事項(xiàng)決策上,并非公開(kāi)范圍越廣越有利于工作的開(kāi)展,而是越是重大的決策越應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎公開(kāi)。這就形成了矛盾,而解決這一矛盾的方法即在于對(duì)公開(kāi)范圍予以合理控制。決策具體事項(xiàng)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部予以公開(kāi),既可以有效避免尚不成熟的決策事項(xiàng)引發(fā)民眾爭(zhēng)議,也能夠防止行政首長(zhǎng)獨(dú)斷專(zhuān)行。因而,二者制度目的上的重合也是在公開(kāi)范圍上予以考量后形成的重合。

3. 決策事項(xiàng)范圍重合

根據(jù)對(duì)“三重一大”制度的解釋,通過(guò)檢索可以看出,在黨內(nèi)法規(guī)方面“三重一大”所決策的事項(xiàng)表現(xiàn)為《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第17條第1款(15)黨組討論和決定本單位下列重大問(wèn)題:(一)貫徹落實(shí)黨中央以及上級(jí)黨組織決策部署的重大舉措;(二)制定擬訂法律法規(guī)規(guī)章和重要規(guī)范性文件中的重大事項(xiàng);(三)業(yè)務(wù)工作發(fā)展戰(zhàn)略、重大部署和重大事項(xiàng);(四)重大改革事項(xiàng);(五)重要人事任免等事項(xiàng);(六)重大項(xiàng)目安排;(七)大額資金使用、大額資產(chǎn)處置、預(yù)算安排;(八)職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制事項(xiàng);(九)審計(jì)、巡視巡察、督查檢查、考核獎(jiǎng)懲等重大事項(xiàng);(十)重大思想動(dòng)態(tài)的政治引導(dǎo);(十一)黨的建設(shè)方面的重大事項(xiàng);(十二)其他應(yīng)當(dāng)由黨組討論和決定的重大問(wèn)題。的規(guī)定,而《條例》第3條第1款(16)本條例所稱(chēng)重大行政決策事項(xiàng)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)決策事項(xiàng))包括:(一)制定有關(guān)公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共政策和措施;(二)制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面的重要規(guī)劃;(三)制定開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施;(四)決定在本行政區(qū)域?qū)嵤┑闹卮蠊步ㄔO(shè)項(xiàng)目;(五)決定對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益的其他重大事項(xiàng)。規(guī)定的決策范圍事項(xiàng),與之存在重合。這一重合只是部分重合,經(jīng)過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn),重大行政決策事項(xiàng)只是黨組職責(zé)的第(三)至(七)項(xiàng)。因此,“三重一大”制度中決策事項(xiàng)的范圍實(shí)際上是廣于行政決策的,主要區(qū)別在于“三重一大”制度中決策事項(xiàng)不僅包括行政決策,還包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事項(xiàng)的決策,如重大人事變動(dòng)、業(yè)務(wù)調(diào)整等。這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因在于外部行政行為和內(nèi)部行政行為的區(qū)分,內(nèi)部行政行為主要調(diào)整對(duì)象是機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)之間以及機(jī)關(guān)與國(guó)家公務(wù)員之間的法律關(guān)系[26]。因此,可以看到《條例》不僅在事項(xiàng)上排除了這兩類(lèi)法律關(guān)系,而且從整個(gè)體例安排來(lái)看,公眾參與、專(zhuān)家論證等制度由于內(nèi)部行政行為的內(nèi)部性而均不應(yīng)出現(xiàn)在對(duì)內(nèi)部行政事務(wù)的決策中,故《條例》中的“行政決策”并未涵蓋對(duì)內(nèi)部行政事務(wù)的決策。但如果因此而將二者分離看待,則可能出現(xiàn)在重合部分的決策事項(xiàng)上黨組決定和重大行政決策存在沖突的問(wèn)題。

4. 主體重合

無(wú)論是“三重一大”制度還是行政決策,如前所述均體現(xiàn)為集體決策,而此處的“集體”是具有一定范圍的。通過(guò)對(duì)制度梳理可以發(fā)現(xiàn),“三重一大”制度中的決策主體應(yīng)為該決策機(jī)關(guān)的黨組成員,而重大行政決策中的“集體”則是指決策機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子,即機(jī)關(guān)的正職和副職領(lǐng)導(dǎo)。筆者對(duì)各級(jí)人民政府黨組成員及其主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行比較后發(fā)現(xiàn),二者高度重合。參照對(duì)比國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)班子組成人員可知,國(guó)務(wù)院黨組成員與國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)班子人員完全一致。這意味著各級(jí)人民政府黨組會(huì)議與常務(wù)會(huì)議組成人員基本相同,因而,黨組會(huì)議與常務(wù)會(huì)議討論所得出的結(jié)論并不會(huì)因主體上的不同而意見(jiàn)相左。當(dāng)然,按照《條例》的規(guī)定,進(jìn)行重大行政決策時(shí)亦可召開(kāi)全體會(huì)議予以討論,這時(shí)的主體范圍必然是廣于黨組會(huì)議的。因此,此處的重合只能認(rèn)定為交叉重合而非全部重合。

三、“三重一大”制度與行政決策制度統(tǒng)一構(gòu)建的優(yōu)勢(shì)

面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)利益關(guān)系,國(guó)家治理體系現(xiàn)代化要求“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”[27]。行政決策在權(quán)力運(yùn)行體系中扮演著重要角色,是所有行政活動(dòng)的起點(diǎn)。因此,在法治政府建設(shè)過(guò)程中,必然需要一套行之有效且成熟的制度予以規(guī)范和引領(lǐng)?！叭匾淮蟆敝贫扰c行政決策制度的統(tǒng)一構(gòu)建,將有效彌補(bǔ)制度上的不足與缺陷,具有多重優(yōu)勢(shì)。

1. 黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于行政決策全過(guò)程

“中國(guó)的黨政制度性結(jié)構(gòu)是中國(guó)社會(huì)運(yùn)作的基本框架,政府行為無(wú)不在其框架下運(yùn)行。這是中國(guó)政府決策的制度基礎(chǔ)。”[28]因此,《條例》第4條明確規(guī)定要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹于重大行政決策全過(guò)程,其具體制度安排體現(xiàn)在《條例》第31條(17)重大行政決策出臺(tái)前,應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。。盡管按照相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)(18)見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》。的規(guī)定,請(qǐng)示報(bào)告制度已經(jīng)實(shí)施,但面對(duì)“全過(guò)程”要求仍然稍顯不足:一是重大行政決策作出前請(qǐng)示報(bào)告意味著行政決策已經(jīng)形成,黨委的批復(fù)只能證明其對(duì)已經(jīng)形成的行政決策進(jìn)行了審查,而無(wú)法體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終。這使得重大行政決策形成的整個(gè)過(guò)程中并未充分體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度安排,請(qǐng)示報(bào)告也可能因此而流于表面或脫離實(shí)際。二是如果黨委在行政決策形成過(guò)程中全程參與,那么請(qǐng)示報(bào)告制度的意義則不復(fù)存在,反而加重了行政機(jī)關(guān)與同級(jí)黨委的工作負(fù)擔(dān),影響工作效率。

“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系,包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排,也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。”[29]具體到行政決策制度之中,黨的領(lǐng)導(dǎo)首先在于行政決策是否充分發(fā)揮民主,因此一套科學(xué)的行政決策制度必然是民主的制度;其次在于行政決策是否真實(shí)反映了黨的意志。黨的路線(xiàn)方針即是黨的意志的最好體現(xiàn),政府治理始于行政決策,黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府所作的行政決策絕不能歪曲或背離黨的路線(xiàn)方針,黨組織的參與則能有效保證這一要求?！叭匾淮蟆敝贫扔行Ы鉀Q了黨的領(lǐng)導(dǎo)與行政決策之間的間隙問(wèn)題,因?yàn)椤叭匾淮蟆敝贫燃扔忻裰鞯挠懻?同時(shí)又是黨委(組)直接參與的活動(dòng),所以該制度將有力推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹于行政決策始終。

2. 黨內(nèi)法規(guī)與行政法律之間互補(bǔ)與轉(zhuǎn)化

回顧“三重一大”制度的整個(gè)發(fā)展脈絡(luò),其誕生之初是作為黨組織運(yùn)行的規(guī)范機(jī)制而存在的,而黨內(nèi)法規(guī)是各級(jí)黨組織和全體黨員都應(yīng)遵守的規(guī)范。因此,從歷史脈絡(luò)和規(guī)范群體來(lái)看,“三重一大”制度應(yīng)當(dāng)屬于黨內(nèi)法規(guī)范疇。黨的十九大報(bào)告提出,要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。依法行政的合法性原則要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律作為基本遵循,而黨的人民性決定黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值取向與行政法律具有一致性,促使黨內(nèi)法規(guī)與行政法律之間形成了相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充、相輔相成的局面。因此,黨內(nèi)法規(guī)的補(bǔ)充功能已然完全體現(xiàn)在“三重一大”制度對(duì)行政決策制度的補(bǔ)充之中,最典型的例證即在于各地各級(jí)行政部門(mén)紛紛出臺(tái)關(guān)于“三重一大”的實(shí)施辦法,作為日常行政決策的制度性規(guī)定。

然而,這樣的制度補(bǔ)充具有一定的不足之處:一是“三重一大”制度的重要性與其效力級(jí)別不符,致使現(xiàn)實(shí)生活中行政決策的重要遵循與制度建設(shè)脫節(jié)。從表1和圖4可看出,“三重一大”制度建設(shè)均以規(guī)范性文件形式出現(xiàn)(19)數(shù)據(jù)來(lái)源于北大法寶法律檢索系統(tǒng),由筆者以“三重一大”作為關(guān)鍵詞通過(guò)標(biāo)題檢索方式得出,檢索時(shí)間截至2021年12月31日。。規(guī)范性文件的效力級(jí)別較低,與“三重一大”制度在行政決策領(lǐng)域的重要程度不相符,將導(dǎo)致制度權(quán)威性受損,同時(shí)時(shí)效性較短。二是“三重一大”制度在中央與地方受到的重視程度不一,導(dǎo)致該制度出現(xiàn)中央與地方兩極分化。盡管黨和國(guó)家的重要文件中均提及“三重一大”的重要性,但表1卻顯示出中央層面的“三重一大”制度建設(shè)主要體現(xiàn)在高等院校和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域,覆蓋面有待進(jìn)一步擴(kuò)大。

表1 中央層面“三重一大”制度建設(shè)文件

圖4 地方層面“三重一大”制度建設(shè)文件效力級(jí)別

上述不足意味著黨內(nèi)法規(guī)與行政法律的粘合度不夠,統(tǒng)一構(gòu)建具有其必然性。不但如此,盡管學(xué)界已有學(xué)者提出了將成熟的黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)合升級(jí)至法律體系之中[30],但現(xiàn)實(shí)中尚未見(jiàn)到實(shí)例。因此,將“三重一大”制度與行政決策制度統(tǒng)一構(gòu)建是黨內(nèi)法規(guī)向法律轉(zhuǎn)化的開(kāi)創(chuàng)性之舉,具有深遠(yuǎn)意義。

3. 深化全面從嚴(yán)治黨

行政決策制度建設(shè)相對(duì)滯后是目前行政法領(lǐng)域的突出問(wèn)題。當(dāng)前實(shí)踐中,行政活動(dòng)中大量行政決策均以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn),而理論學(xué)界往往是以規(guī)范性文件的事前控制(公眾參與和專(zhuān)家論證)和事后審查(司法審查)為重點(diǎn)進(jìn)行制度建設(shè)和討論,對(duì)事中監(jiān)督的探討不夠充分。從《條例》的立法體例可以看出,集體討論決定制度已是行政決策作出前的“最后一道關(guān)口”,也是最重要的一環(huán),原因在于無(wú)論是從我國(guó)行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的要求來(lái)看,還是從體現(xiàn)民主集中制中“集中”的要求來(lái)看,都需要行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)予以決定。在行政決策事前醞釀以及事后執(zhí)行過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)并不是直接實(shí)施者,因而唯有在行政決策作出前的最后一環(huán)中才能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”[31]加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督是全面從嚴(yán)治黨的應(yīng)有之義,堅(jiān)持“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是黨的十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的標(biāo)本兼治之策。“三重一大”制度的關(guān)鍵定位在于監(jiān)督,可以說(shuō)監(jiān)督是“三重一大”制度的源泉和靈魂,關(guān)鍵即在于通過(guò)民主會(huì)議的形式讓事關(guān)全局、民生的決策權(quán)行使受到制約。從前文對(duì)“三重一大”制度內(nèi)容的闡述來(lái)看,“三重一大”已然建立起“決策事項(xiàng)—決策方式—決策程序—決策監(jiān)督”的鏈條式制度。反觀(guān)《條例》監(jiān)督色彩不強(qiáng),更注重突出決策的科學(xué)性和民主性,強(qiáng)調(diào)了行政決策中黨的領(lǐng)導(dǎo),對(duì)決策過(guò)程中黨的監(jiān)督則強(qiáng)調(diào)不夠。監(jiān)督一旦弱化,責(zé)任追究的力度必然削弱。目前,關(guān)于行政決策責(zé)任追究的制度建設(shè)雖然不少,然而主要依據(jù)的仍然是中央的政策性文件和地方規(guī)范性文件,沒(méi)有全國(guó)范圍統(tǒng)一的、專(zhuān)門(mén)的關(guān)于行政決策責(zé)任追究的法律?！叭匾淮蟆敝贫葍?nèi)容進(jìn)入行政決策制度之中,是在權(quán)力結(jié)構(gòu)中將制度治黨和責(zé)任追究法治化的舉措之一。

四、“三重一大”制度與行政決策制度統(tǒng)一構(gòu)建的路徑

從前文可以看出,“三重一大”制度與行政決策制度并軌運(yùn)行具有了制度上的相融性和必要性,可以說(shuō)二者的統(tǒng)一構(gòu)建已具備了相當(dāng)基礎(chǔ),但仍然需要解決以下問(wèn)題。

1. 決策形式的選擇

根據(jù)《條例》第30條第1款之規(guī)定:“決策草案應(yīng)當(dāng)經(jīng)決策機(jī)關(guān)常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論。決策機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)在集體討論的基礎(chǔ)上作出決定?！倍叭匾淮蟆敝贫戎械臎Q策形式往往規(guī)定為“黨政班子會(huì)議”“黨委會(huì)議”等黨政主要負(fù)責(zé)人參與的會(huì)議。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第4條之內(nèi)容,我國(guó)公務(wù)員制度堅(jiān)持“黨管干部”的原則。因此,中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)工作人員同樣被納入國(guó)家公務(wù)員序列之中[32]。盡管決策主體上存在交叉重合,但仍然應(yīng)該注意到某些行政機(jī)關(guān)的黨委(組)負(fù)責(zé)人和機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人并不一致。這也就意味著決策機(jī)關(guān)常務(wù)會(huì)議中可能并不包括黨委(組)負(fù)責(zé)人,而黨委(組)負(fù)責(zé)人參與并發(fā)揮重要作用的“黨政班子會(huì)議”所作決策未能完全納入法治化軌道。因而,當(dāng)“黨政班子會(huì)議”出現(xiàn)決策錯(cuò)誤時(shí),難以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子“一把手”予以追責(zé)。

基于權(quán)責(zé)一致的邏輯,黨委(組)負(fù)責(zé)人理應(yīng)對(duì)“黨政班子會(huì)議”“黨委會(huì)議”等會(huì)議上所作關(guān)于行政決策之決定負(fù)責(zé)。因此,自然應(yīng)當(dāng)將“黨政班子會(huì)議”“黨委會(huì)議”等會(huì)議形式在《條例》中規(guī)定為合法的決策形式之一。這樣規(guī)定將具有兩大作用:一是黨委(組)直接參與決策會(huì)議,在避免向黨組織重復(fù)請(qǐng)示匯報(bào)提高工作效率的同時(shí),又體現(xiàn)出決策過(guò)程中黨的領(lǐng)導(dǎo);二是有效利用法律制約黨委(組)負(fù)責(zé)人以黨的名義“以權(quán)代法”。若出現(xiàn)行政決策重大失誤,責(zé)任追究將更加準(zhǔn)確,避免權(quán)責(zé)不一的問(wèn)題。

2. 決策事項(xiàng)的范圍

如前所述,“三重一大”制度的部分決策事項(xiàng)屬于內(nèi)部行政之范疇。筆者認(rèn)為,統(tǒng)一構(gòu)建時(shí)應(yīng)當(dāng)以外部行政行為與內(nèi)部行政行為的劃分為依據(jù),將所有對(duì)行政機(jī)關(guān)外部行政相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行政決策事項(xiàng)納入《條例》規(guī)制之范圍,而與內(nèi)部行政相關(guān)的行政決策事項(xiàng)只適用《條例》第三章“合法性審查和集體討論決定”,其余均排除適用。這主要是基于以下原因:

一是內(nèi)部行政行為的性質(zhì)或特征決定其不應(yīng)適用決策前論證和決策后執(zhí)行監(jiān)督。內(nèi)部行政行為大致可分為兩類(lèi):一類(lèi)是行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的往來(lái)公函、請(qǐng)示批復(fù)以及磋商會(huì)談等;另一類(lèi)是行政機(jī)關(guān)與工作人員之間的人事安排。這兩類(lèi)行政行為有其獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制:第一類(lèi)決策前往往是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人以行政機(jī)關(guān)名義與另一行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行商討或協(xié)商,可能尚無(wú)確定性結(jié)論,并不會(huì)對(duì)外部行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響(20)若對(duì)外部行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響,則出現(xiàn)了內(nèi)部行政行為外部化,自然不再歸屬于內(nèi)部行政行為,而理應(yīng)適用《條例》規(guī)定。,進(jìn)而無(wú)需謹(jǐn)慎論證和后續(xù)執(zhí)行。第二類(lèi)決策實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的管理行為,根據(jù)“黨管干部”的原則,在決策作出之前應(yīng)由組織部門(mén)予以考察考核;決策作出之后,理應(yīng)受到《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的監(jiān)督,而非《條例》所管轄之范疇。故內(nèi)部行政行為不必完全適用《條例》之規(guī)定。

二是根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第13條之規(guī)定,單純的內(nèi)部行政行為并不可訴。因此,行政決策事項(xiàng)的范圍應(yīng)受限于司法審查的范圍,否則將會(huì)造成行政決策制度與行政訴訟制度的沖突。故上述范圍的框定將更具有可操作性,更符合當(dāng)前的行政法體系。

三是內(nèi)部行政行為仍然需要合法性審查。依法行政的原則適用于所有行政行為,故不應(yīng)因外部行政行為和內(nèi)部行政行為的區(qū)分而忽視內(nèi)部行政行為的合法性問(wèn)題。甚至由于內(nèi)部行政行為多與行政機(jī)關(guān)職能職責(zé)、行政機(jī)關(guān)人員配置等憲法或憲法性法律相關(guān),而更應(yīng)著重審查其合憲性。

四是內(nèi)部行政行為經(jīng)集體討論作出是“三重一大”制度的應(yīng)有之義。根據(jù)前述的黨組職責(zé)以及“黨管干部”的原則,盡管內(nèi)部行政行為不屬于傳統(tǒng)意義上的行政決策,但仍然受到行政機(jī)關(guān)與黨組織的雙重管轄,故在作出內(nèi)部行政行為時(shí)理應(yīng)適用“三重一大”制度,即重大干部任免必須經(jīng)集體討論作出決定。加之“三重一大”制度本身與行政決策集體討論決定制度存在一定重合,內(nèi)部行政行為仍然需要適用《條例》中關(guān)于集體討論決定的條款,這也使內(nèi)部行政行為更能為行政法所規(guī)制。

3. 監(jiān)督機(jī)制的完善

按照《條例》的立法體例,公眾參與、專(zhuān)家論證、合法性審查等機(jī)制一定程度上對(duì)行政決策的失誤起到了糾偏的作用,其第五章規(guī)定的行政決策機(jī)關(guān)、決策承辦和決策執(zhí)行等單位的法律責(zé)任,也從決策錯(cuò)誤的后果上明確了責(zé)任追究問(wèn)題。但無(wú)論是決策前的糾偏機(jī)制,還是事后的責(zé)任追究,都難以完全保證決策機(jī)關(guān)在決策時(shí)保持警醒和慎重。行政決策失誤所帶來(lái)的后果往往具有影響力強(qiáng)、危害性大、覆蓋面廣的特點(diǎn)。因此,如果對(duì)行政決策權(quán)的監(jiān)督只以結(jié)果而論,可能導(dǎo)致難以挽回的損失。綜合分析多地關(guān)于“三重一大”制度的規(guī)定,筆者認(rèn)為,《條例》應(yīng)當(dāng)吸納“三重一大”制度中的下列議事規(guī)則,以實(shí)現(xiàn)從事中監(jiān)督的角度有效制約行政決策權(quán)行使:

一是領(lǐng)導(dǎo)末位表態(tài)。領(lǐng)導(dǎo)末位表態(tài)是指,凡領(lǐng)導(dǎo)班子在研究決定決策事項(xiàng)時(shí),由班子其他成員先表態(tài)發(fā)言,經(jīng)集體討論,“一把手”在議事決策中應(yīng)最后一個(gè)表態(tài)發(fā)言。這一做法將有效防止“跟風(fēng)”現(xiàn)象和“一把手”利用權(quán)力對(duì)決策走向產(chǎn)生影響。

二是紀(jì)委監(jiān)委列席會(huì)議。紀(jì)委根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員進(jìn)行監(jiān)督,而監(jiān)委依據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》等在法律上依法享有監(jiān)察權(quán)。紀(jì)委監(jiān)委列席會(huì)議能有效“把紀(jì)律挺在前面”,通過(guò)列席能夠有效避免決策失誤,也能有效將各議事規(guī)則真正落到實(shí)處。

上述做法能有效防止決策時(shí)黨政負(fù)責(zé)人的主觀(guān)擅斷和權(quán)力任性,有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)行政決策全過(guò)程的有效監(jiān)督。